O Tribunal de Última Instância indeferiu a suspensão de eficácia requerida pela Polytex do acto do Chefe do Executivo que declarou a caducidade da concessão do terreno
“Sociedade de Importação e Exportação Polytex, Limitada” requereu junto ao Tribunal de Segunda Instância o procedimento de suspensão de eficácia do despacho do Chefe do Executivo, datado de 26 de Janeiro de 2016, que declarou a caducidade da concessão do terreno [por arrendamento do lote «P» situado em Macau, nos Novos Aterros da Areia Preta (NATAP)] onde se situa o “Pearl Horizon”, e foi indeferido.Inconformada, a Polytex recorreu para o Tribunal de Última Instância. Por Acórdão de 1 de Novembro de 2016, o Tribunal de Última Instância negou provimento ao recurso, indeferindo a requerida suspensão de eficácia, cujos fundamentos resumem-se nos seguintes:
As questões apreciadas no caso residem em saber se o acto do Chefe do Executivo que declarou a caducidade da concessão por arrendamento do terreno em causa é um acto susceptível de suspensão de eficácia e, no caso positivo, se estão preenchidos todos os requisitos previstos nas várias alíneas do n.º 1 do art.º 121.º do CPAC para que seja decretada a suspensão de eficácia do acto do Chefe do Executivo.
Faz-se a classificação dos actos administrativos entre actos positivos e negativos, e consideram-se actos positivos aqueles que produzem uma alteração da ordem jurídica, enquanto são negativos aqueles que consistem na recusa de introduzir uma alteração na ordem jurídica. Os actos negativos podem ser puramente negativos ou aparentemente negativos. Os primeiros são aqueles que deixam a esfera jurídica do interessado inalterada, sem qualquer efeito positivo de natureza secundária ou acessória, e os segundos, apesar de terem conteúdo negativo, produzam efeitos na esfera jurídica do interessado, modificando a situação jurídica anteriormente já existente. Por outro lado, faz-se a classificação entre actos constitutivos e não constitutivos consoante se desses actos resulta alteração na esfera jurídica de outrem. São actos constitutivos aqueles que criam, modificam ou extinguem direitos ou situações jurídicas e chamam-se declarativos os actos que se limitam a verificar a existência ou a reconhecer a validade de direitos ou situações jurídicas pré-existentes. Nos termos do art.º 120.º do CPAC, a eficácia de actos administrativos pode ser suspensa quando os actos “tenham conteúdo positivo” ou, “tendo conteúdo negativo, apresentem uma vertente positiva e a suspensão seja circunscrita a esta vertente”.
No caso vertente, conforme o despacho recorrido, a declaração de caducidade da concessão fundamentou-se no facto de o terreno em causa não se encontrar aproveitado no prazo de arrendamento que é de 25 anos e expirou em 25 de Dezembro de 2015 e na inadmissibilidade de renovação da concessão provisória nos termos do n.º 1 do art.º 48.º da Lei de Terras. Não se deve ser visto, como acto de mera declaração, pois se trata dum acto com declaração de vontade, fazendo valoração negativa do comportamento da concessionária (a não conclusão do aproveitamento do terreno) e, com a interpretação e aplicação das normas legais, declarando a caducidade da concessão. Com o despacho posto em causa, a entidade recorrida define a situação em que se encontra o terreno e declarou consequentemente a caducidade, fazendo com que se extinga a relação jurídica contratual estabelecida entre a Administração e a concessionária. Daí que não se deve dizer que o acto do Chefe do Executivo que declarou a caducidade da concessão é um acto negativo propriamente dito, já que esta determinou, pelo menos, a reversão para a RAEM dos prémios pagos e das benfeitorias por qualquer forma incorporadas no terreno, sem ter conferido ao concessionário qualquer direito a ser indemnizado ou compensado, implicando uma alteração na esfera jurídica da concessionária. Com o procedimento cautelar de suspensão de eficácia, a concessionária visa evitar a produção imediata dos efeitos de caducidade legalmente previstos no art.º 168.º. Portanto, o acto em causa é susceptível de suspensão de eficácia.
A questão suscitada pela recorrente prende-se ainda com a verificação, ou não, do requisito para a suspensão de eficácia previsto na al. a) do n.º 1 do art.º 121.º do CPAC, ou seja, que se refere ao prejuízo de difícil reparação, causado pela execução do acto administrativo para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso. Para fundamentar o invocado prejuízo de difícil reparação decorrente da execução da decisão administrativa, alegou a recorrente que o terreno em causa, lote “P”, é o seu único em aproveitamento e a não paralisação dos efeitos do acto suspendendo é de molde a atirá-la para a falência. Entretanto, o Tribunal Colectivo indica que tal facto não consta da matéria de facto provada pelo Tribunal recorrido, e a matéria de facto não foi impugnada pela recorrente. Daí que não se pode afirmar que caso não sejam suspensos os efeitos do acto suspendendo e não seja dada a oportunidade de concluir o aproveitamento contratualizado, ela só terá um destino que é a cessação da sua actividade e, posteriormente, a falência.
Ademais, alegou ainda a recorrente os prejuízos que a execução do acto pode causar a terceiros (promitentes-compradores). O Tribunal Colectivo entendeu que, por falta de legitimidade, não cabe à recorrente defender, nomeadamente nos presentes autos ou no recurso contencioso já interposto, os interesses de terceiros, pois se trata dos interesses próprios, autónomos e independentes dos interesses da recorrente.
Por fim e quanto aos invocados prejuízos de difícil reparação, o Tribunal Colectivo indicou que há meios legais (ou na execução da sentença ou por via de acção de indemnização) para que a recorrente seja indemnizada, sendo certo que só os prejuízos que não possam ser satisfeitos com a utilização dos falados meios processuais é que se devem considerar como de difícil reparação, nem se diga que será impossível calcular o montante exacto dos lucros cessantes, danos emergentes e quaisquer outros prejuízos que venha a sofrer. De duas, ou acorda com a Administração num montante indemnizatório, ou instaura acção judicial em que terá oportunidade de contabilizar os prejuízos e serão decididos pelo Tribunal, que não pode escusar-se a fazê-lo, ainda que tenha alguma complexidade tal cômputo. Mas a maior ou menor dificuldade nesse cálculo não significa que os prejuízos sejam de difícil reparação, para efeitos do disposto no artigo 121.º, n.º 1, alínea a), do CPAC, porque é possível estabelecer critérios para determinar a rentabilidade da construção e os lucros que o empreendedor teria se tivesse podido concluir a exploração. A lei exige como requisito para que se conceda a suspensão da eficácia de acto administrativo que a execução do acto cause previsivelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente, e não que seja difícil a contabilização dos prejuízos, designadamente pelo tribunal competente. Daí se vê que, os prejuízos sofridos pela recorrente são sempre susceptíveis de avaliação e quantificação, pelo que não está preenchido o requisito previsto no artigo 121.º, n.º 1, alínea a) do Código de Processo Administrativo Contencioso.
Nos termos acima expostos, o Tribunal Colectivo indeferiu a requerida suspensão de eficácia do acto do Chefe do Executivo que declarou a caducidade da concessão do terreno.
Vide Acórdão do Tribunal de Última Instância, processo n.º 55/2016.
Gabinete do Presidente do Tribunal de Última Instância
04/11/2016