Processo n.º 30/2018 Recurso jurisdicional em matéria administrativa.
Recorrente: Companhia de Investimento Predial Setefonte, Limitada.
Recorrido: Secretário para os Transportes e Obras Públicas.
Assunto: Caducidade de contrato de concessão por arrendamento. Despejo. Audiência da interessada nos termos artigo 93.º do Código do Procedimento Administrativo. Delegação de competência. Formalidade não essencial. Chefe do Executivo. Secretário para os Transportes e Obras Públicas.
Data da Sessão: 15 de Junho de 2018.
Juízes: Viriato Manuel Pinheiro de Lima (Relator), Song Man Lei e Sam Hou Fai.
SUMÁRIO:
I – O artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 85/84/M, de 11 de Agosto, vigora na Ordem Jurídica.
II – Pela Ordem Executiva n.º 113/2014 o Chefe do Executivo delegou no Secretário para os Transportes e Obras Públicas as competências executivas do Chefe do Executivo em relação a todos os assuntos relativos às áreas de governação e aos serviços e entidades referidos no artigo 6.º do Regulamento Administrativo n.º 6/1999, onde se encontra a área do ordenamento físico do território, pelo que também estavam delegadas as competências previstas na alínea 1) do n.º 1 do artigo 179.º da actual Lei de Terras.
III - A falta de menção de delegação de poderes no acto administrativo degrada-se em formalidade não essencial se não afectou a impugnação tempestiva do acto.
IV - O acto que determina despejo da concessionária, após declaração de caducidade da concessão, em que se procedeu à audiência da interessada nos termos artigo 93.º do Código do Procedimento Administrativo, não tem de ser novamente precedida de nova audiência desta.
O Relator,
Viriato Manuel Pinheiro de Lima
ACORDAM NO TRIBUNAL DE ÚLTIMA INSTÂNCIA DA REGIÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MACAU:
I – Relatório
Companhia de Investimento Predial Setefonte, Limitada, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 29 de Maio de 2015, do Secretário para os Transportes e Obras Públicas, que ordenou o despejo de um terreno, com a área de 7324 m2, na Estrada de Lou Lim Ieok, junto ao Jardim de Lisboa, na Taipa, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 22508, cuja caducidade do contrato de concessão por arrendamento havia sido declarada por despacho do Chefe do Executivo, de 14 de Abril de 2015.
O Tribunal de Segunda Instância (TSI), por acórdão de 14 de Dezembro de 2017, negou provimento ao recurso.
Inconformada, interpõe Companhia de Investimento Predial Setefonte, Limitada, recurso jurisdicional para o Tribunal de Última Instância (TUI), suscitando as seguintes questões:
- O acto administrativo não se enquadra no âmbito de aplicação dos artigos 96.º e 97.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), pelo que a Administração deveria ter notificado a ora Recorrente do projecto de decisão devidamente fundamentado, para que esta se pudesse pronunciar, em cumprimento do princípio da participação dos interessados na formação das decisões que lhes digam respeito, tal como estatuído nos artigos 10.º e 93.º e ss. do CPA;
- O acto recorrido sofre de incompetência do Secretário para os Transportes e Obras Públicas, já que a competência está prevista no artigo 179.º, n.º 1 da Lei n.º 10/2013, competindo ao Chefe do Executivo.
- Não obstante e conscientes da douta jurisprudência constante do Acórdão 10/2017 deste Tribunal, colocamos dúvidas sobre a possibilidade de - através de Decreto-Lei e/ou de Ordem Executiva - poder o Chefe do Executivo delegar competências que lhe são atribuídas pela Assembleia Legislativa e por Lei, para além da falta de identificação concreta, no âmbito da delegação genérica a que se refere a Ordem Executiva n.º 113/2014, dos poderes que lhe são atribuídos pela Lei de Terras;
- Na linha do entendimento acima importado, questiona-se se poderia uma competência atribuída por Lei ao Chefe do Executivo ser delegada no Sr. STOP por Decreto-Lei ou Ordem Executiva, sendo qualquer destas de inferior valor hierárquicoformal da lei originariamente atributiva da competência em causa, de harmonia com os princípios reguladores da hierarquia das normas jurídicas, ou seja, de harmonia com o Regime jurídico de enquadramento das fontes normativas internas;
- O acto recorrido não está suficientemente fundamentado;
- Nos termos do artigo 70.º do CPA, da notificação devem constar: o texto integral do acto administrativo; a identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do acto e a data deste; a indicação de o acto ser ou não susceptível de recurso contencioso; e a menção do órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para esse efeito;
- Verificando-se que a notificação enviada à ora Recorrente não só não contém o texto integral do acto administrativo, como é absolutamente omissa quanto à indicação de o acto ser ou não susceptível de recurso contencioso e quanto ao órgão competente para apreciar a impugnação do acto e ao prazo para esse efeito, o Acto Recorrido deve ser anulado, nos termos do 124.º do CPA e do artigo 21.º, n.º 1, alínea d). do CPAC;
- Nos termos do artigo 113.º, n.º 1, do CPA, devem sempre constar do acto: a indicação da autoridade que o praticou; a menção da delegação ou subdelegação de poderes, quando exista; a identificação adequada do destinatário ou destinatários; a enunciação dos factos ou actos que lhe deram origem, quando relevantes; a fundamentação, quando exigível; o conteúdo ou o sentido da decisão e o respectivo objecto; a data em que é praticado; e a assinatura do autor do acto ou do presidente do órgão colegial de que emane;
- Verificando-se que o Acto Recorrido omite não só qualquer menção a uma hipotética delegação de poderes e à fundamentação do acto, como também omite a assinatura do respectivo autor, deve o acto recorrido, também por esta via, ser anulado, nos termos do artigo 124.º do CPA e do artigo 21.º, n.º 1, alínea c), do CPAC, salvo mais douta opinião.
O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
II – Os factos
O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:
Por despacho do Chefe do Executivo de 14.4.2015, foi declarada a caducidade da concessão do terreno com a área de 7324m2, situado na ilha da Taipa, na Estrada de Lou Lim Ieok, junto ao Jardim de Lisboa, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº 22508. (fls. 113 e 114 dos autos)
Foi elaborado a 5 de Maio de 2015 pelo técnico dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes a seguinte proposta:
“Assunto: Sobre o despejo da concessionária do terreno cuja concessão foi declarada caduca, por despacho do Chefe do Executivo de 14 de Abril de 2015. (Proc n.º 6249.03)
Proposta N.º: 136/DSODEP/2015
Data: 05/05/2015
1. Por despacho do Chefe do Executivo de 14 de Abril de 2015, exarado sobre o parecer do Secretário para os Transportes e Obras Públicas de 17 de Março de 2015, que concordou com o proposto no processo n.º 68/2013 da Comissão de Terras, pelas razões nele indicadas, foi declarada a caducidade da concessão do terreno com a área de 7324m2, situado na ilha da Taipa, na Estrada de Lou Lim Ieok, junto ao Jardim de Lisboa, descrito na CRP sob o n.º 22508 a folhas 7 do livro B47K, ao abrigo da alínea a) do número um da cláusula décima terceira do contrato de concessão, e nos termos da alínea 1) do n.º 1 do artigo 166º da Lei n.º 10/2013 «Lei de Terras».
2. A declaração de caducidade da concessão acima referida foi publicada, por despacho do Secretário para os Transportes e Obras Públicas n.º 39/2015, no suplemento ao n.º 16 do Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau, II Série, de 22 de Abril de 2015, e que foi notificada à concessionária, a sociedade «Companhia de Investimento Predial Setefonte, Limitada» através do ofício n.º 125/DAT/2015 de 29 de Abril de 2015. (Anexo)
3. Enfrentando o seguimento da caducidade de concessão, deve se considerar o seguinte:
3.1 Nos termos do artigo 117º e do n.º 1 do artigo 136º do «Código do Procedimento Administrativo» (CPA) em vigor, o acto administrativo produz os seus efeitos desde a data em que for praticado e é executório logo que eficaz, não obstando à perfeição do mesmo por qualquer motivo determinante de anulabilidade, salvo os actos previstos no artigo 137º do mesmo código;
3.2 Por outro lado, ao abrigo das disposições do artigo 22º do «Código de Processo Administrativo Contencioso» em vigor, o recurso contencioso não tem efeito suspensivo da eficácia do acto recorrido;
3.3 Assim sendo, quer a concessionária em apreço interponha o recurso contencioso quer não, o acto administrativo feito pelo Chefe do Executivo pode ser executado;
3.4 Então, de acordo com a alínea 1) do n.º 1 do artigo 179º da Lei n.º 10/2013 «Lei de Terras» e com o artigo 55º do Decreto-Lei 79/85/M, o Chefe do Executivo pode ordenar no prazo determinado, o despejo da concessionária do terreno cuja concessão foi declarada caduca;
3.5 Além disso, quando a concessionária não abandone o terreno no prazo determinado, o referido despejo pode ser realizado pela DSSOPT segundo o artigo 56º do mesmo Decreto-Lei.
4. Em face do exposto, em conformidade com a alínea 1) do n.º 1 do artigo 179º da Lei n.º 10/2013 «Lei de Terras» e com os artigos 55º e 56º do Decreto-Lei 79/85/M, submete-se a presente proposta à consideração de V. Exa, a fim de:
4.1 Ordenar, no prazo de 60 dias a contar da data da notificação, o despejo da concessionária, a sociedade «Companhia de Investimento Predial Setefonte, Limitada», do terreno com a área de 7324m2, situado na ilha da Taipa, na Estrada de Lou Lim Ieok, junto ao Jardim de Lisboa, descrito na CRP sob o n.º 22508 a folhas 7 do livro B47K, cuja concessão foi declarada caduca por despacho do Chefe do Executivo de 14 de Abril de 2015;
Caso não se execute no prazo de 60 dias,
4.2 Autorizar o Departamento de Urbanização da DSSOPT a realizar o respectivo despejo de acordo com o artigo 56º do Decreto-Lei n.º 79/85/M;
4.3 Proceder à audiência prévia sobre a decisão referida no ponto 4.1 no prazo de 10 dias, nos termos dos artigos 93º e 94º do CPA.
À consideração superior.”
Submetida a proposta a vários órgãos superiores na hierarquia administrativa, foi proferido pelo Secretário para os Transportes e das Obras Públicas, a 29.5.2015, o seguinte despacho:
“Concordo com os propostos em 4.1 e 4.2.”
III – O Direito
1. Questões a apreciar
Há que apreciar as questões suscitadas pela recorrente, atrás mencionadas.
2. Audiência do interessado com vista a prática de acto executivo
Imputa a recorrente ao acto recorrido a violação do artigo 93.º do CPA, na medida em que não foi precedido de audiência da interessada, a ora recorrente.
É certo que não se procedeu à audiência da interessada antes da prolação do acto que determinou o despejo da ex-concessionária.
Mas o acto administrativo que afectou os direitos da recorrente foi o acto anterior, do Chefe do Executivo que declarou a caducidade do contrato de concessão do terreno em causa e este acto foi precedido de audiência da interessada, a ora recorrente.
O despejo do terreno é uma mera consequência inelutável do acto declarou a caducidade do contrato de concessão do terreno, pelo que não tinha de haver nova audiência da interessada.
Nos termos do n.º 1 do artigo 93.º do CPA, concluída a instrução, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.
Ora, a interessada foi ouvida no procedimento antes da decisão final que declarou a caducidade da concessão.
3. Incompetência do Secretário para os Transportes e Obras Públicas para a prática do acto recorrido
Para a recorrente o acto recorrido sofre de incompetência do Secretário para as Obras Públicas e Transportes, já que a competência está prevista no artigo 179.º, n.º 1, da Lei n.º 10/2013, competindo ao Chefe do Executivo.
Já apreciámos esta questão no recente acórdão de 7 de Junho de 2017, no Processo n.º 10/2017, da seguinte maneira, cujo entendimento mantemos, agora:
“Antes de mais, é exacto que a alínea 1) do n.º 1 do artigo 179.º da actual Lei de Terras comete ao Chefe do Executivo a competência para ordenar o despejo do concessionário quando tenha havido declaração de caducidade da concessão.
Porém, alega a entidade recorrida que o acto foi praticado ao abrigo de delegação de poderes, sendo a lei habilitante da delegação o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 85/84/M, de 11 de Agosto (e não o Decreto-Lei n.º 84/84/M, como se diz no acórdão recorrido) e constituindo o instrumento de delegação a Ordem Executiva n.º 113/2014, publicada no Boletim Oficial, I Série, de 20 de Dezembro de 2014.
O Decreto-Lei n.º 85/84/M estabeleceu as bases gerais da estrutura orgânica da Administração Pública de Macau.
Dispõe o seu artigo 3.º:
“Artigo 3.º
(Delegação de competência)
1. O Chefe do Executivo1 pode delegar no Comandante das Forças de Segurança2 e nos Secretários3, ou nos directores dos serviços dele directamente dependentes as suas competências executivas em relação a todos ou a alguns dos assuntos relativos aos serviços públicos.
2. A tutela das câmaras municipais4 rege-se pela legislação aplicável e pode ser delegada nos termos do n.º 1.
3. A delegação de competência prevista no n.º 1 envolve a decisão em matérias das atribuições próprias dos serviços públicos, bem como em matérias de gestão dos recursos humanos, financeiros e patrimoniais.
4. O Chefe do Executivo5 pode autorizar a subdelegação das competências delegadas no pessoal de direcção dos serviços.
5. As delegações e subdelegações de competência previstas neste artigo constarão de portarias e despachos, respectivamente, produzirão efeitos a contar da data da publicação no Boletim Oficial e cessarão por revogação expressa ou por exoneração da entidade delegante ou delegadas, mas manter-se-ão em vigor sempre que qualquer daquelas entidades for substituída nos termos legais.
6. A delegação e a subdelegação de competência podem conter directrizes vinculantes para a entidade delegada ou subdelegada e não privam a delegante ou subdelegante dos poderes de avocar processos e de definir orientações gerais”.
Nem o Decreto-Lei n.º 85/84/M foi globalmente revogado nem, em particular, o seu artigo 3.º foi revogado, expressa ou tacitamente, pelo que este preceito vigora na Ordem Jurídica.
Por sua vez, Ordem Executiva n.º 113/2014, estatui o seguinte:
“Usando da faculdade conferida pela alínea 4) do artigo 50.º da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau e nos termos do artigo 15.º da Lei n.º 2/1999 e do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 85/84/M, de 11 de Agosto, o Chefe do Executivo manda publicar a presente ordem executiva:
1. São delegadas no Secretário para os Transportes e Obras Públicas, Raimundo Arrais do Rosário, as competências executivas do Chefe do Executivo em relação a todos os assuntos relativos às áreas de governação e aos serviços e entidades referidos no artigo 6.º do Regulamento Administrativo n.º 6/1999, bem como aos relativos ao seu Gabinete.
2. São ainda delegadas no Secretário para os Transportes e Obras Públicas, Raimundo Arrais do Rosário, as competências executivas do Chefe do Executivo no âmbito dos assuntos relativos à Direcção dos Serviços para os Assuntos de Tráfego.
3. As competências executivas ora delegadas abrangem, no âmbito dos procedimentos relativos à realização de obras ou à aquisição de bens e serviços e independentemente do montante em causa, a competência para:
1) Aprovar o caderno de encargos, o programa de concurso e outras peças procedimentais relevantes;
2) Designar os membros das comissões que conduzem os procedimentos de abertura e de apreciação de propostas;
3) Aprovar a minuta do contrato a celebrar e representar a Região Administrativa Especial de Macau na respectiva assinatura.
4. Exceptuam-se do disposto nos números anteriores as competências executivas do Chefe do Executivo que a lei qualifique como indelegáveis.
5. Em matéria de gestão dos recursos financeiros e patrimoniais, as competências executivas ora delegadas têm os seguintes limites:
1) Até ao valor estimado de trinta milhões de patacas, a competência para autorizar a abertura de concursos para a realização de obras ou a aquisição de bens e serviços;
2) Até ao montante de dezoito milhões de patacas, a competência para autorizar despesas com a realização de obras ou a aquisição de bens e serviços;
3) Até ao montante de nove milhões de patacas, a competência referida na alínea anterior quando tenha sido autorizada a dispensa de realização de concurso ou de celebração de contrato escrito.
6. O delegado pode subdelegar nos dirigentes dos Serviços, entidades e Gabinete referidos nos n.os 1 e 2 as competências que julgue adequadas ao seu bom funcionamento.
7. A presente ordem executiva produz efeitos desde 20 de Dezembro de 2014”.
Face ao n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 85/84/M, o Chefe do Executivo pode delegar nos Secretários as suas competências executivas em relação a todos ou a alguns dos assuntos relativos aos serviços públicos.
E o n.º 3 do mesmo artigo 3.º dispõe que a delegação de competência prevista no n.º 1 envolve a decisão em matérias das atribuições próprias dos serviços públicos. O que é o caso do despejo do concessionário, cuja concessão foi declarada caduca, que pertence às atribuições da Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes.
Pela Ordem Executiva n.º 113/2014 o Chefe do Executivo delegou no Secretário para os Transportes e Obras Públicas, Raimundo Arrais do Rosário, as competências executivas do Chefe do Executivo em relação a todos os assuntos relativos às áreas de governação e aos serviços e entidades referidos no artigo 6.º do Regulamento Administrativo n.º 6/1999, onde se encontra a área do ordenamento físico do território.
Estava, portanto, delegada no autor do acto recorrido a competência para ordenar o despejo em questão.
É certo que o acto recorrido não invocou a delegação de poderes, ao abrigo da qual decidiu.
Mas tal irregularidade não torna o acto nulo ou anulável.
Por outro lado, é razoável o exercício delegado da competência para o despejo do concessionário na pessoa do Secretário para os Transportes e Obras Públicas, visto que ela consiste num mero acto executivo de decisão anterior, isto é, decorre inelutavelmente da declaração da caducidade da concessão”.
Como é sabido, a falta de menção de delegação de poderes degrada-se em formalidade não essencial se não inviabilizou a impugnação tempestiva do acto.
Improcede a questão suscitada.
4. Falta de fundamentação
Na tese da recorrente o acto recorrido não está suficientemente fundamentado porque não diz que está pendente recurso contencioso do acto que declarou a caducidade da concessão e das repercussões que a eventual procedência do mesmo pode ter para a concessão.
Vejamos. O acto tem a seguinte fundamentação:
“1. Por despacho do Chefe do Executivo de 14 de Abril de 2015, exarado sobre o parecer do Secretário para os Transportes e Obras Públicas de 17 de Março de 2015, que concordou com o proposto no processo n.º 68/2013 da Comissão de Terras, pelas razões nele indicadas, foi declarada a caducidade da concessão do terreno com a área de 7324m2, situado na ilha da Taipa, na Estrada de Lou Lim Ieok, junto ao Jardim de Lisboa, descrito na CRP sob o n.º 22508 a folhas 7 do livro B47K, ao abrigo da alínea a) do número um da cláusula décima terceira do contrato de concessão, e nos termos da alínea 1) do n.º 1 do artigo 166º da Lei n.º 10/2013 «Lei de Terras».
2. A declaração de caducidade da concessão acima referida foi publicada, por despacho do Secretário para os Transportes e Obras Públicas n.º 39/2015, no suplemento ao n.º 16 do Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau, II Série, de 22 de Abril de 2015, e que foi notificada à concessionária, a sociedade «Companhia de Investimento Predial Setefonte, Limitada» através do ofício n.º 125/DAT/2015 de 29 de Abril de 2015. (Anexo)
3. Enfrentando o seguimento da caducidade de concessão, deve se considerar o seguinte:
3.1 Nos termos do artigo 117º e do n.º 1 do artigo 136º do «Código do Procedimento Administrativo» (CPA) em vigor, o acto administrativo produz os seus efeitos desde a data em que for praticado e é executório logo que eficaz, não obstando à perfeição do mesmo por qualquer motivo determinante de anulabilidade, salvo os actos previstos no artigo 137º do mesmo código;
3.2 Por outro lado, ao abrigo das disposições do artigo 22º do «Código de Processo Administrativo Contencioso» em vigor, o recurso contencioso não tem efeito suspensivo da eficácia do acto recorrido;
3.3 Assim sendo, quer a concessionária em apreço interponha o recurso contencioso quer não, o acto administrativo feito pelo Chefe do Executivo pode ser executado;
3.4 Então, de acordo com a alínea 1) do n.º 1 do artigo 179º da Lei n.º 10/2013 «Lei de Terras» e com o artigo 55º do Decreto-Lei 79/85/M, o Chefe do Executivo pode ordenar no prazo determinado, o despejo da concessionária do terreno cuja concessão foi declarada caduca;”
E tem, ainda, outras considerações, que agora não relevam.
O acto está perfeitamente fundamentado, explicando que, ainda que seja interposto recurso do acto que declarou a caducidade, o despejo pode ser executado porque o recurso contencioso do primeiro acto não tem efeitos suspensivos. Explicar o que sucede se o recurso contencioso for procedente não faz parte da razão de decidir o despejo. Não tinha que ser considerado.
Improcede a questão suscitada.
5. Vícios da notificação do acto
Diz a recorrente que verificando-se que a notificação enviada à ora Recorrente não só não contém o texto integral do acto administrativo, como é absolutamente omissa quanto à indicação de o acto ser ou não susceptível de recurso contencioso e quanto ao órgão competente para apreciar a impugnação do acto e ao prazo para esse efeito, o Acto Recorrido deve ser anulado, nos termos do 124.º do CPA e do artigo 21.º, n.º 1, alínea d). do CPAC.
Mas não é assim. Os vícios do acto administrativo são deficiências na génese do acto que podem conduzir à sua nulidade ou anulabilidade, tal como os vícios do contrato, por exemplo.
Como é evidente, pela própria natureza das coisas, vícios administrativos que são posteriores ao acto podem ter relevância mas não conduzem à nulidade ou anulabilidade do acto. Podem relevar, por exemplo, quanto ao momento a partir do qual o acto se considera notificado, para efeitos de interposiçáo do recurso contencioso, etc., mas são completamente irrelevantes na sede em que a recorrente colocou.
Improcede a questão suscitada.
6. Falta de assinatura
Diz a recorrente que verificando-se que o Acto Recorrido omite não só qualquer menção a uma hipotética delegação de poderes e à fundamentação do acto, como também omite a assinatura do respectivo autor, deve o acto recorrido, também por esta via, ser anulado, nos termos do artigo 124.º do CPA e do artigo 21.º, n.º 1, alínea c), do CPAC, salvo mais douta opinião.
Quanto à falta de menção de delegação de poderes e à falta de fundamentação já nos pronunciámos.
O acto está assinado pelo seu autor.
IV – Decisão
Face ao expendido, negam provimento ao recurso.
Custas pela recorrente, com taxa de justiça fixada em 15 UC.
Macau, 15 de Junho de 2018.
Juízes: Viriato Manuel Pinheiro de Lima (Relator) – Song Man Lei – Sam Hou Fai
O Magistrado do Ministério Público
presente na conferência: Joaquim Teixeira de Sousa
1 Por força da Lei de Reunificação.
2 O Comando das Forças de Segurança de Macau foi extinto pelo Decreto-Lei n.º 6/91/M, de 28 de Janeiro.
3 Por força da Lei de Reunificação.
4 A referência a câmaras municipais deve considerar-se feita ao Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais (n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 17/2001).
5 Por força da Lei de Reunificação.
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