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Processo nº 824/2016
(Autos de recurso contencioso)

Data: 13/Setembro/2018

Assuntos:
- Lei de Terras
- Falta de verificação de condições legais para concessão de novo prazo de aproveitamento, suspensão do prazo das concessões e atribuição de novas concessões por arrendamento de terrenos com dispensa de concurso público

SUMÁRIO
A concessão por arrendamento é inicialmente dada a título provisório, e só se converte em definitiva se, no decurso do prazo fixado, forem cumpridas as cláusulas de aproveitamento previamente estabelecidas e o terreno estiver demarcado definitivamente.
As concessões provisórias não podem ser renovadas, salvo a seguinte excepção: a requerimento do concessionário e com autorização prévia do Chefe do Executivo, caso o respectivo terreno se encontre anexado a um terreno concedido a título definitivo e ambos estejam a ser aproveitados em conjunto.
No caso em apreço, os arrendamentos são válidos até 31.7.2016, devendo o aproveitamento dos terrenos operar-se no prazo global de 72 meses, ou seja, até 18.8.2005.
Entretanto, só em 23.12.2005, altura em que já decorreu o prazo de aproveitamento dos terrenos, é que as concessionárias ora recorrentes vieram apresentar um requerimento acompanhado de estudo prévio de aproveitamento conjunto dos terrenos.
Provado que as recorrentes não aproveitaram os terrenos no prazo de aproveitamento fixado nos contratos de concessão, não tendo elas agido diligentemente realizando atempadamente os trabalhos e as obras de aproveitamento, verificada está a culpa das concessionárias na falta de aproveitamento dos terrenos concedidos.
Pode haver lugar a suspensão ou prorrogação do prazo de aproveitamento (mas não do prazo de concessão por arrendamento), por motivo não imputável ao concessionário e que o Chefe do Executivo considere justificativo, mas neste caso também nunca pode ultrapassar o prazo de concessão por arrendamento a que se alude no artigo 47.º da Lei de Terras.
A atribuição de novas concessões por arrendamento é precedida de concurso público, salvo casos excepcionais em que este pode ser dispensado.
Não se verificando as condições legais para concessão de novo prazo de aproveitamento, suspensão do prazo das concessões ou atribuição de novas concessões por arrendamento de terrenos com dispensa de concurso público, não merece reparo o acto recorrido.

O Relator,

________________
Tong Hio Fong

Processo nº 824/2016
(Autos de recurso contencioso)

Data: 13/Setembro/2018

Recorrentes:
- Sociedade de Investimento Imobiliário Fu Keng Van, S.A e Sociedade de Investimento Imobiliário Man Keng Van, S.A.

Entidade recorrida:
- Secretário para os Transportes e Obras Públicas

Acordam os Juízes do Tribunal de Segunda Instância da RAEM:

I) RELATÓRIO
Sociedade de Investimento Imobiliário Fu Keng Van, S.A e Sociedade de Investimento Imobiliário Man Keng Van, S.A., sociedades com sede em Macau, com sinais nos autos, inconformadas com o despacho do Exm.º Secretário para os Transportes e Obras Públicas, de 21.9.2016, que:
- indeferiu o pedido de suspensão do prazo da concessão por arrendamento dos terrenos denominados lotes C5 e C6, situados no Fecho da Baía da Praia Grande, Zona C, respectivamente, com a área de 501 m² e 3131 m²;
- indeferiu o pedido de atribuição de novos prazos de aproveitamento dos referidos terrenos; e
- indeferiu o pedido de atribuição de novas concessões dos mesmos terrenos ou de outros terrenos com as mesmas áreas de construção e capacidade aedificandi, interpuseram o presente recurso contencioso de anulação, formulando na petição de recurso as seguintes conclusões:
“1. A primeira Recorrente, Sociedade de Investimento Imobiliário Fu Keng Van, S.A., é a titular do terreno concedido por arrendamento denominado Lote C5, situado em Macau, no Fecho da Baía da Praia Grande, Zona C, com a área de 501m2, destinado à construção de um edifício, em regime de propriedade horizontal, para habitação e estacionamento, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 22516, a fls. 168, do Livro B49k, e inscrito a favor da Recorrente sob o n.º 26669F.
2. A segunda Recorrente, Sociedade de Investimento Imobiliário Man Keng Van, S.A., é a titular do terreno concedido por arrendamento denominado Lote C6, situado em Macau, no Fecho da Baía da Praia Grande, Zona C, com a área de 3131m2, também destinado à construção de um edifício, em regime de propriedade horizontal, para habitação e estacionamento, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 22517 a fls. 169v do Livro B49, e inscrito a favor da Recorrente sob o n.º 26670F.
3. Sobre os mencionados imóveis foram constituídas hipotecas a favor do Banco XXX, por escritura pública outorgada em 29 de Outubro de 2012, para garantia de um crédito concedido às Recorrentes até ao montante de HKD$320.000.000,00 (trezentos e vinte milhões de dólares de Hong Kong), ao juro anual de 5,55%, inscritas, respectivamente, sob os n.ºs 143458C e 143459C.
4. Estão também inscritas, sobre aqueles imóveis, consignações de rendimentos para garantia do pagamento de HKD$320.000.000,00 (trezentos e vinte milhões de dólares de Hong Kong), inscritas, respectivamente, sob os n.ºs 33436F e 33437F.
5. O acto ora recorrido só foi notificado às Recorrentes, em 18 de Outubro de 2016.
6. As Recorrentes, por não se conformarem com o indeferimento dos pedidos que formularam interpõem o presente recurso para o qual estão em tempo e têm legitimidade.
7. Por Despachos n.º 83/2001, ambos de 5 de Setembro de 2001, do Secretário para os Transportes e Obras Públicas (“STOP”), foram autorizadas as transmissões onerosas, a favor das ora Recorrentes, dos direitos resultantes da concessão por arrendamento dos dois lotes de terreno, determinando a cláusula segunda dos contratos de transmissão onerosa que os arrendamentos são válidos até 31 de Julho de 2016.
8. Por seu turno, a cláusula quinta dos mesmos contratos refere que o aproveitamento dos terrenos deveria ocorrer no prazo global de 72 meses, contados a partir de 18 de Agosto de 1999.
9. O não aproveitamento dos terrenos pelas concessionárias resultou de vicissitudes várias relacionadas, nomeadamente, com a conjuntura económica desfavorável que afectou os mercados asiáticos, com a síndroma respiratória aguda severa (“SARS”) e com a alteração dos planos para o Fecho da Baía da Praia Grande.
10. Por despacho do STOP, de 23 de Janeiro de 2006, exarado na Informação 10/DPU/2006, de 5 de Janeiro de 2006, foi aprovado o Estudo de Alinhamento e Condicionamentos Urbanísticos e o Estudo preliminar de arquitectura relativo ao aproveitamento dos lotes C5 e C6 do Fecho da Baía da Praia Grande, tendo o Director da DSSOPT escrito uma nota, dando instruções ao Departamento de Planeamento Urbanístico (“DPU”) para elaborar uma nova Planta de Alinhamento Oficial (“PAO”).
11. A PAO, elaborada em 9 de Janeiro de 2006, prevê a demarcação da área de intervenção para o desenvolvimento do projecto imobiliário nos lotes C5 e C6, com uma cota altimétrica máxima permitida de 113,50m e uma altura máxima permitida do podium de 10,60m.
12. Em 13 de Outubro de 2006, as concessionárias apresentaram um requerimento de alteração do projecto de arquitectura, registado com a referência T-6856, que foi considerado passível de aprovação pela DSSOPT, como consta do ofício n.º 411/DURDEP/2007, de 15 de Março de 2007.
13. Por requerimento de 1 de Junho de 2007 (registado com a referência T-3900), as Recorrentes requereram conjuntamente a prorrogação do prazo de aproveitamento dos lotes C5 e C6.
14. Em resposta, a DSSOPT notificou as duas concessionárias, pelo Ofício n.º 289/2351 e 2316/DSODEP/2007, de 9 de Julho de 2007, que os projectos apresentados eram passíveis de aprovação, mas que o procedimento administrativo ficava suspenso provisoriamente até que fosse aprovado o novo plano de intervenção urbanística das Zonas C e D do Fecho da Baía da Praia Grande.
15. De onde se retira que, somente após aprovação desse plano de reordenamento das Zonas C e D do fecho da Baía da Praia Grande, teria lugar a revisão dos contratos de concessão dos lotes C5 e C6, bem como a aprovação dos pedidos de prorrogação dos prazos de aproveitamento.
16. Compromisso reafirmado na comunicação de serviço interno, de 29 de Julho de 2008, onde é referido que a revisão dos contratos de concessão dos lotes C5 e C6 será realizada após a aprovação do plano urbanístico para a Zona C e D do Fecho da Baía da Praia Grande.
17. As Recorrentes, para além dos requerimentos para emissão de certidões, solicitaram, inúmeras vezes, informações sobre o andamento dos processos.
18. Note-se que os pedidos formulados pelas Recorrentes para a obtenção de licenças de construção dizem respeito à aprovação dada pela DSSOPT no Ofício n.º 411/DURDEP/2007, de 15 de Março de 2007, que tal como o Ofício n.º 289/2351 e 2316/DSODEP/2007, de 9 de Julho de 2007, reconheceram os direitos das duas concessionárias à revisão dos contratos de concessão e à aprovação dos projectos de desenvolvimento imobiliário dos lotes C5 e C6.
19. Acresce que, nas comunicações de serviço interno, de 19 de Fevereiro de 2013, de 15 de Maio de 2014 e de 1 de Abril de 2015, subscritas pelo Eng.º A da DSSOPT, é referido que as concessionárias dos lotes C5 e C6 pretendem desenvolver o projecto imobiliário conjunto dos dois lotes, para o qual foi emitida a PAO n.º 2006A007, de 14 de Julho de 2007, que viabilizava o projecto de desenvolvimento conjunto dos dois terrenos, e que é necessário responder com urgência aos requerimentos formulados pelas concessionárias.
20. O Eng.º A refere, ainda, na comunicação de 1 de Abril de 2015, que deve ser calendarizada, dentro do prazo da concessão, a aprovação do plano da Zona C do Fecho da Baía da Praia Grande, ou, na ausência de plano, ser desenvolvido o procedimento previsto na Lei n.º 12/2013 (Lei do Planeamento Urbanístico) para a emissão de Plantas de Condições Urbanísticas (PCU) para terrenos situados em zonas sem plano aprovado.
21. Em 27 de Abril de 2007, 22 de Maio de 2008 e 9 de Setembro de 2008, a DSSOPT emitiu certidões às requerentes de teor coincidente, em que, apesar de ser referido que os prazos de aproveitamento terminaram em 18 de Agosto de 2005, é dado nota dos ofícios de 15 de Março e de 9 de Julho de 2007, que notificaram as duas concessionárias que o projecto de construção era passível de aceitação depois da aprovação do plano de intervenção urbanística das Zonas C e D da Baía da Praia Grande.
22. Acrescenta o Director da DSSOPT, na Certidão n.º 009/DSODEP/2008, que o processo de revisão dos contratos de concessão e a prorrogação dos prazos de aproveitamento terão lugar após a aprovação do mencionado plano de intervenção urbanística.
23. Com a conduta supra descrita, a Administração aceitou que se encontrava fundamentadamente justificado o não aproveitamento dos terrenos até 18 de Agosto de 2005, nos prazos referidos na cláusula quinta de cada um dos contratos de concessão.
24. De tal modo que, em 17 de Outubro de 2006, a DSSOPT emitiu a licença de obra n.º 600/2006 para o projecto de alteração da rede de drenagem pública nos lotes C5 e C6; e, em 17 de Outubro de 2006, foi emitida a licença de obra de vedação dos lotes C5 e C6 n.º 602/2006; e, em 23 de Março de 2007, foi emitida a licença de obra de estacas experimentais n.º 171/2007.
25. Todas estas licenças de obras foram emitidas e renovadas conforme resulta da Informação 3838/DURDEP/2008, de 7 de Agosto de 2008 e da Certidão n.º 009/DSODEP/2008, de 9 de Setembro de 2008, e do índice cronológico de requerimentos e aprovações para o projecto de desenvolvimento dos lotes C5 e C6.
26. Ao longo dos anos, como supra referido, as Recorrentes interpelaram a Administração para que procedesse com brevidade à execução e aprovação do plano urbanístico das Zonas C e D do Fecho da Baía da Praia Grande e autorizasse, como se comprometeu, à revisão dos contratos de concessão por arrendamento, com a prorrogação dos prazos de aproveitamento e de concessão.
27. Contudo, a incapacidade de tomar decisões é evidenciada nas sucessivas comunicações de serviço internas que apenas referem que o assunto está a ser tratado.
28. Como agora se sabe, o plano de intervenção urbanística das Zonas C e D do Fecho da Baía da Praia Grande foi concluído pela DSSOPT em Novembro de 2014, necessariamente em coordenação e de acordo com as instruções do Gabinete do STOP.
29. O certo é que o mesmo não foi aprovado até à data do termo das concessões previsto nos respectivos contratos.
30. Surpreendentemente, porém, a Proposta n.º 395/DSODEP/2016, concluiu que tendo chegado ao seu termo os prazos das concessões, não podem ser prorrogados os prazos de aproveitamento, nem revistos os contratos de concessão, independentemente da culpa da entidade concedente, negando, dessa forma, aquilo a que esta se comprometeu nos Ofícios n.º 411/DURDEP/2007, de 15 de Março de 2007 e n.º 289/2351 e 2316/DSODEP/2007, de 9 de Julho de 2007, e o propósito das autorizações e licenças para obras com testes de estacas, colocação de tapumes e alteração da rede de drenagem nos lotes C5 e C6.
31. Incorrendo, assim, a Administração em erro manifesto e total desrazoabilidade no exercício de poderes vinculados, nos termos previstos no artigo 21º, n.º 1, al. d) do Código de Processo Administrativo Contencioso.
32. Com a sua actuação a Administração violou o princípio da boa fé, plasmado no artigo 8º do do CPA de que é corolário o “princípio da protecção da confiança e da segurança jurídica que pressupõe um mínimo de previsibilidade em relação aos actos do poder, de molde a que a cada pessoa seja garantida e assegurada a continuidade das relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos actos que pratica, assistindo às pessoas o direito de poderem confiar que as decisões sobre os seus direitos ou relações/posições jurídicas tenham os efeitos previstos nas normas que os regulam e disciplinam.”
33. Em total contradição com o disposto na alínea 9) do artigo 2º da Lei n.º 10/2013, que aprovou a Lei de Terras, e que consagra o princípio da segurança jurídica, em garantia da “estabilidade do regime legal vigente e o respeito pelas situações jurídicas validamente constituídas.”
34. Ao afirmar que a caducidade operou por mero decurso do prazo, a Administração fez tábua rasa do seu comportamento anterior e dos compromissos que assumiu.
35. Nem se entende que a Administração se escude nos artigos 48º, n.º 1, 52º e 166º da Lei n.º 10/2013, para apelar à caducidade das concessões dos lotes C5 e C6, quando é manifesto que esses preceitos só fazem sentido se não existir um comportamento culposo por parte da Administração.
36. A premissa constante daqueles preceitos da Lei de Terras só pode ser tida em conta para os casos em que a responsabilidade seja imputável ao concessionário, por que se a culpa for imputável à Administração, a aplicação literal do preceito permitiria ultrapassar todos os prazos de concessão sem o devido aproveitamento.
37. Se a Administração puder criar obstáculos sucessivos, ou omitir a prática de actos relevantes, de modo a deixar passar o prazo das concessões, é evidente que é colocado em causa um princípio fundamental de direito, o princípio da boa fé.
38. Com tal actuação, a Administração usa o instituto jurídico da caducidade como uma punição sem merecimento, desembocando num efeito jurídico próximo do da expropriação sem compensação, em clara violação do espírito do artigo 103º da Lei Básica.
39. E nem se diga que não é o direito de propriedade que está em causa, pois o que as Recorrentes adquiriram foi o direito do uso da propriedade, também consagrado e protegido naquele preceito fundamental da lei de Macau.
40. Os argumentos que constam na fundamentação do acto recorrido, nomeadamente o de que as concessões provisórias não podem ser renovadas e de que a caducidade opera automaticamente no termo do prazo da concessão, havendo ou não culpa do concessionário, não pode ser juridicamente aceite nem elimina a responsabilidade da Administração perante as concessionárias pelos compromissos que assumiu.
41. A incapacidade de tomar decisões, que se verifica neste caso, causou e causa enormes prejuízos às Recorrentes, afecta negativamente a imagem de Macau, como centro de negócios, bem como a credibilidade do Governo da RAEM, que mostra ser incapaz de gerir processos e de cumprir as suas obrigações, e ofende o princípio da decisão e da eficiência a que aludem os artigos 11º e 12º do CPA.
42. A Administração Pública é, por excelência, uma pessoa de boa fé, apta a suscitar a confiança dos particulares, devendo por isso ser protagonista, em todos os momentos, disso mesmo.
43. A Administração criou legítimas expectativas nas Recorrentes, nomeadamente, ao emitir as licenças para obras com testes de estacas nos lotes C5 e C6, para colocação de tapumes e para alteração da rede de drenagem dos referidos terrenos, desguarnecendo, em clara violação do princípio da proporcionalidade consagrado no n.º 2 do artigo 5º do CPA, o cuidado e as precauções que devem ser tanto maiores quanto mais avultados forem os investimentos, como foram os efectuados pelas Recorrentes por via das aludidas licenças.
44. Por outro lado, em respeito pelos princípios da justiça, da boa-fé, na sua vertente da tutela da confiança, da decisão e da eficiência da Administração, previstos nos artigos 7º, 8º, 11º e 12º do CPA, o Governo devia ter assumido as suas responsabilidades, aprovado em tempo o plano urbanístico de que disse depender as revisões das concessões e as prorrogações dos prazos de aproveitamento.
45. Ora, as Recorrentes confiaram na Administração quando esta suspendeu o procedimento nos termos em que lhes foi notificado no Ofício de 9 de Julho de 2007.
46. No caso vertente, dúvidas não restam de que a Administração violou a confiança que nela foi depositada.
47. Foi a confiança depositada na Administração que levou as Recorrentes a contraírem os empréstimos bancários e a onerarem os dois terrenos concessionados, por escritura de 29 de Outubro de 2012.
48. De resto, o artigo 48º, n.º 1 da Lei de Terras só dispõe sobre a renovação da concessão provisória, não existindo nenhum obstáculo legal que impossibilite a prorrogação do prazo da concessão.
49. Como acima se referiu, a suspensão do procedimento para a aprovação do projecto de arquitectura e para a revisão dos contratos de concessão tem origem na decisão do Governo de proteger o Centro Histórico de Macau.
50. A este propósito, o artigo 55º da Lei do Planeamento Urbanístico determina que, quando a execução de um plano urbanístico colida com a finalidade da concessão ou com o aproveitamento de um terreno concedido, o concessionário tem direito, nos termos da Lei de Terras, a requerer a revisão do contrato de concessão ou, tratando-se de concessão onerosa, a transmissão das situações resultantes da concessão, sem prejuízo de ser indemnizado pelos danos que tenha sofrido.
51. Demorar anos sem aprovar o plano de intervenção urbanística, de que dependiam as revisões dos contratos de concessão e a execução do projecto de construção que a entidade recorrida considerou passível de aprovação e, no final dos prazos das concessões, ignorar todos actos praticados e vir fazer apelo à caducidade dessas concessões, para justificar a sua inércia, é um comportamento inaceitável, e demonstra a falta de razoabilidade a que alude a al. d) do n.º 1 do artigo 21º do Código de Processo Administrativo Contencioso.
52. Com o reconhecimento expresso dos direitos que assistem às concessionárias, ora Recorrentes, a Administração provocou o efeito jurídico impeditivo da caducidade, previsto no artigo 323º, n.º 2 do Código Civil.
53. Este preceito determina que quando se trate de prazo fixado por contrato ou disposição legal, o reconhecimento do direito por parte daquele contra quem deve ser exercido impede a caducidade.
54. Ora, tendo a Administração reconhecido os direitos das concessionárias verem aprovado o projecto que apresentaram e as revisões dos seus contratos de concessão, não pode, agora, vir a mesma Administração afirmar que a caducidade ocorreu ipsu iure, escudando-se nos supra referidos preceitos da Lei de Terras, em clara violação do artigo 8º do Código Civil, que proíbe o intérprete de se cingir à letra da lei.
55. Com tal interpretação, a Administração desconsiderou sobretudo a unidade do sistema jurídico a que alude o referido artigo 8º, em clara violação pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da boa-fé, da decisão e da eficiência a que se encontra obrigada nos termos da Lei Básica e do CPA.
56. Num claro exercício de abuso do direito, proibido nos termos do artigo 326º do Código Civil.
57. Neste conspecto, o acto recorrido viola o artigo 323º, n.º 2, o artigo 326º do Código Civil, os princípios da justiça, da boa-fé, na sua vertente da tutela da confiança, da decisão e da eficiência da Administração, previstos nos artigos 7º, 8º, 11º e 12º do Código do Procedimento Administrativo, constituindo erro manifesto e total desrazoabilidade no exercício de poderes vinculados, nos termos previstos no artigo 21º, n.º 1, al. d) do Código de Processo Administrativo Contencioso, devendo, por isso, ser anulado de acordo com o artigo 124º do Código de Procedimento Administrativo.
Termos em que, e nos mais de Direito, deve o presente recurso ser julgado procedente, por o acto recorrido estar ferido de ilegalidade, devendo por isso ser anulado, com as consequências legais.”
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Regularmente citada, apresentou a entidade recorrida contestação, nela formulando as seguintes conclusões:
“1. De acordo com o disposto no artigo 48º da Lei n.º 10/2013, as concessões provisórias, como é o caso, não podem ser renovadas. Apenas o prazo de aproveitamento poderá ser prorrogado ou suspenso por autorização do Chefe do Executivo desde que se verifique motivo não imputável ao concessionário e que o Chefe do Executivo considere justificativo.
2. De acordo com o artigo 320º do Código Civil, o prazo de aproveitamento não se suspende nem se interrompe a não ser nos casos em que a lei o determine, pelo que o prazo de arrendamento não pode ser suspenso ou prorrogado.
3. De acordo com o contrato de concessão (cláusula terceira) os lotes concedidos destinam-se à construção de edifício de habitação, estacionamento, habitação e comércio e hotel e estacionamento, ora estas finalidades não dispensam o concurso público, tal como se encontra previsto na alínea 1) do n.º 2 do artigo 55º da Lei de terras.
4. No caso vertente independentemente de haver ou não culpa do concessionário, uma vez decorrido o prazo da concessão provisória do terreno sem que esta seja convertida em definitiva dá-se sempre a caducidade preclusiva.
5. No presente caso o prazo de aproveitamento decorreu de 18 de Agosto de 1999 até 17 de Agosto de 2005.
6. A conjuntura económica desfavorável que ocorreu por via da crise financeira asiática teve o seu início no ano de 1997, portanto não constituiu nenhuma novidade para as concessionárias que puderam prever os seus efeitos nefastos.
7. A liberalização do sector do jogo teve um efeito de “boom” na economia de Macau e deu-se a partir do ano de 2002, mas as Recorrentes não o referem.
8. As recorrentes não densificam o modo em como a síndrome respiratória aguda severa afectou as respectivas capacidades de efectuarem o aproveitamento do terreno.
9. Independentemente de culpa da entidade concedente, no termo dos prazos das concessões não podem ser prorrogados os prazos de aproveitamento dos terrenos nem revistos os contratos de concessão.
10. Durante os primeiros cinco anos da concessão o Governo da RAEM em nada influiu ou impediu o desenvolvimento dos terrenos, não tendo as concessionárias efectuado os respectivos aproveitamentos por motivos que lhes são totalmente imputáveis.
11. Quando foi praticado o acto recorrido já estávamos em presença de uma situação de caducidade preclusiva.
12. A caducidade preclusiva, de per si, determina inevitavelmente o indeferimento dos pedidos da recorrente (o pedido A, o pedido B e o pedido C), porque a Administração não tem qualquer outra opção, ou seja, nada poderia alterar o sentido da decisão.
13. Estamos em presença de um acto de carácter vinculado e, como tal, os alegados vícios de total desrazoabilidade no exercício de poderes discricionários, bem como a violação do princípio da boa-fé e da tutela da confiança não são operantes na actividade administrativa vinculada.
Nestes termos e nos melhores de direito, com o Douto suprimento de Vossas Excelências, deve o presente recurso ser considerado improcedente, por não verificação de quaisquer dos alegados vícios, mantendo-se a decisão recorrida nos seus precisos termos.”
*
Oportunamente, as recorrentes apresentaram alegações facultativas, formulando as seguintes conclusões:
“1. É entidade recorrida o Secretário para os Transportes e Obras Públicas, constituindo objecto do recurso o despacho, de 21 de Setembro de 2016, que indeferiu, com fundamento no decurso do prazo de caducidade, os três pedidos formulados pelas Recorrentes.
2. As Recorrentes mantêm tudo o que deixaram dito de facto e de direito na sua petição inicial.
3. Por não terem sido impugnados e por estarem documentalmente provados, a maior parte dos factos descritos na petição inicial deve ser nada como provada.
4. A caducidade sancionatória é decretada em razão de uma omissão fundada na culpa, ou seja, de uma atitude (omissiva) em não exercitar o direito no prazo devido por culpa do respectivo titular, enquanto a caducidade preclusiva carece somente do facto objectivo simples que é o passar do tempo, o decurso do prazo legal ou contratualmente estabelecido.
5. Assim, incumbe à Administração o poder-dever de avaliar, ponderar e decidir a declaração, ou não, da caducidade, no sentido de apurar se se encontram verificados os pressupostos de facto e de direito da caducidade – legais, regulamentares ou contratuais.
6. A caducidade sancionatória só se justifica no caso de incumprimento de obrigações essenciais e se o incumprimento for imputável ao sujeito privado/particular.
7. Pela simples leitura dos artigos 44º e 52º da Lei de Terras, podemos ver que a declaração de caducidade da concessão provisória exige dois pressupostos: (i) o decurso do prazo fixado; e (ii) a diligência contractual do concessionário no cumprimento das cláusulas de aproveitamento mínimo.
8. Ou seja, para além de simples decurso do prazo de concessão fixado no contrato para a declaração de caducidade, é ainda necessário uma verificação, por parte da Administração, de cumprimento ou incumprimento das obrigações de aproveitamento pelo concessionário.
9. Assim, a caducidade prevista no artigo 52º da Lei de Terras tem de ser qualificada como caducidade sancionatória.
10. Face aos factos não impugnados e documentalmente provados, mostra-se claro que as Recorrentes foram impedidas, pela Administração, na realização do aproveitamento no prazo fixado no contrato de concessão.
11. Por o contrato de concessão de arrendamento ser um contrato administrativo, aplica-se também o princípio geral de direito civil, nos termos do qual o devedor só pode ser responsabilizado pelo não cumprimento das obrigações por ele assumidas caso esse incumprimento lhe seja imputável a título de culpa.
12. À luz do regime da lei civil, um concedente público nunca pode legitimamente declarar a caducidade da concessão com base no incumprimento, caso se conclua que esse incumprimento total ou parcial ou não atempado das obrigações contratuais se fica a dever a causas alheias à vontade e disponibilidade do sujeito privado.
13. Assim, face aos factos provados, dúvidas não restam que não se encontra satisfeito o segundo pressupostos para a caducidade nos termos do 52º da Lei de Terras.
14. Acresce que, in casu, a Administração veio, por via dos Ofícios n.º 411/DURDEP/2007, de 15 de Março de 2007, e n.º 289/2351 e 2316/DSODEP/2017, de 9 de Julho de 2007, reconhecer o direito de desenvolvimento dos terrenos para além do prazo estatuído na cláusula quinta de ambos os contratos de concessão, provocando o efeito jurídico impeditivo da caducidade, previsto do artigo 323º, n.º 2 do Código Civil.
15. Com base em todos os factos documentalmente provados, verifica-se que não só ocorreram circunstâncias que impediram o exercício, pelas ora Recorrentes, dos direitos resultantes das concessões, impossibilitando o cumprimento das cláusulas de aproveitamento dos terrenos, como também existiu o reconhecimento, pelo Administração, dessa impossibilidade de execução.
16. Para além disso, o efeito impeditivo da caducidade também foi provocado pelo facto de a Administração ter reconhecido o direito à revisão dos contratos de concessão.
17. Como o despacho ora recorrido apenas se baseia na caducidade das concessões, que nunca teve lugar, é evidente que o acto recorrido carece de fundamento legal, enfermando de vício de ilegalidade.
18. De facto, tendo a Administração determinado unilateralmente uma impossibilidade de execução dos contratos de concessão, face às circunstâncias do caso concerto, só a prorrogação do prazo de aproveitamento e do prazo das concessões se revela adequada, justa e proporcionada para repor o equilíbrio contratual.
19. No que se refere aos pedidos subsidiários de atribuição de novas concessões dos mesmos terrenos ou de outros terrenos com as mesmas áreas de construção e capacidade aedificandi, com dispensa de concurso público, não devem este também ser indeferidos uma vez que o “incumprimento” contratual não é imputável às Recorrentes e a Administração tem o dever de proceder à revisão do contrato administrativo em causa, repondo o seu equilíbrio.
Termos em que, violando o acto recorrido os princípios da justiça, da boa-fé, na sua vertente da tutela da confiança, da decisão e da eficiência da Administração, previstos nos artigos 7º, 8º, 11º e 12º do código do Procedimento Administrativo, assentando também em erro manifesto e total desrazoabilidade no exercício de poderes vinculados, nos termos previstos no artigo 21º, n.º 1, al. d) do Código de Processo Administrativo Contencioso, deve o mesmo ser anulado de acordo com o artigo 124º do código de Procedimento Administrativo, dando-se provimento ao presente recurso com as devidas consequências legais.”
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A entidade recorrida também apresentou alegações facultativas, formulando as seguintes conclusões:
“1. De acordo com o disposto no artigo 44º e no artigo 52º, ambos da Lei n.º 10/2013, a declaração de caducidade da concessão provisória exige dois pressupostos: o decurso do prazo fixado para a concessão e que não tenha havido o cumprimento das cláusulas de aproveitamento mínimo.
2. A caducidade prevista no artigo 52º da Lei de terras é uma caducidade preclusiva, embora esta norma se reporte às situações previstas no artigo 49º, o que não é o caso.
3. O facto relevante da caducidade foi o facto objectivo do decurso do prazo máximo de 25 anos contratualmente determinado e legalmente estabelecido (cfr. artigo 47º, n.º 1 da Lei de terras).
4. E os efeitos da caducidade não derivam directamente do despacho, que é meramente declarativo, antes operam “ipso iure” e automaticamente como consequência do decurso do tempo.
5. Assim, mesmo que a declaração não ocorra, nem por isso o contrato da concessão se pode manter “vivo”, vigente ou activo, como o caso vertente.
6. O aproveitamento do terreno dos autos deveria ter acontecido entre 12 de Setembro de 2001 e 17 de Agosto de 2005.
7. Entre as supramencionadas datas a Administração em nada influenciou o incumprimento por parte das Recorrentes.
8. Mesmo tendo em atenção que as mesmas só chegaram à posse dos terrenos em 2001 (transmissão onerosa), mediante os Despachos do STOP n.º 83/2001 e n.º 84/2001, ainda assim mediaram cerca de seis anos durante os quais o aproveitamento não foi efectuado por motivos imputáveis às Recorrentes, uma vez que só em Julho de 2007 a Administração veio a suspender o procedimento administrativo (conforme foi notificado às Recorrentes através do ofício n.º 2316/DSODEP/2007 de 9 de Julho).
9. Durante este período de cerca de seis anos o incumprimento total da cláusula de aproveitamento do contrato ficou a dever-se a causas alheias à vontade e disponibilidade da Administração.
10. De qualquer modo, verifica-se a caducidade preclusiva por ter decorrido o prazo de arrendamento do contrato sem que tivesse sido efectuado o aproveitamento previsto.
11. Na verdade, quando foi praticado o acto recorrido já estávamos em presença de uma situação de caducidade preclusiva.
12. A caducidade preclusiva, de per si, determina inevitavelmente o indeferimento dos pedidos da recorrente (o pedido A, o pedido B e o pedido C), porque a Administração não tem qualquer outra opção, ou seja, nada poderia alterar o sentido da decisão.
13. Estamos em presença de um acto de carácter vinculado e, como tal, os alegados vícios de total desrazoabilidade no exercício de poderes discricionários, bem como a violação do princípio da boa-fé e da tutela da confiança não são operantes na actividade administrativa vinculada.
14. A Administração, mediante os ofícios n.º 2316/DSODEP/2007 e os ofícios n.º 289/2351 e n.º 411/DURDEP/2007 não provocou o efeito impeditivo da caducidade previsto no artigo 323º do CC.
15. A Administração só poderia ter reconhecido o direito a desenvolver os terrenos para além do prazo legal de aproveitamento se o tivesse feito dentro do prazo de aproveitamento, o mais tardar até 17 de Agosto de 2005 e não no ano de 2007, já cerca de dois anos após terminado aquele prazo.
Nestes termos e nos melhores de direito, com o Douto suprimento de Vossas Excelências, deve o presente recurso ser considerado improcedente, por não verificação de qualquer dos alegados vícios, mantendo-se a decisão recorrida nos seus precisos termos.”
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Posteriormente, aberta vista ao Digno Procurador-Adjunto do Ministério Público, foi emitido o seguinte douto parecer:
“Na petição inicial e nas alegações de fls. 625 a 646 dos autos, as recorrentes assacaram, ao despacho aqui impugnado, a ofensa do disposto nos n.º 2 do art. 323º e art. 326º do Código Civil, bem como os princípios plasmados nos arts. 7º, 8º, 11º e 12º do CPA, e ainda erro manifesto ou total desrazoabilidade no exercício de poderes vinculados (afigurando-se-nos aqui um lapso, e devendo ler-se poderes discricionários).
Repare-se que exarado na Proposta n.º 395/DSODEP/2016 pelo Sr. STOP (doc. de fls. 47 a 57 dos autos), o acto recorrido reza apenas «Concordo». Nos termos do disposto no n.º1 do art. 115º do CPA, a expressa declaração da concordância implica que aquela Proposta faz parte integrante do despacho em escrutínio, sendo absolvida por este.
Interpretado em coerência com tal Proposta, o despacho impugnado consiste em indeferir o pedido de suspensão do prazo das concessões dos dois terrenos identificados na petição inicial, o pedido de novos prazos de aproveitamento destes dois terrenos, e o pedido de novas concessões, com a dispensa do concurso público, dos mesmos terrenos e de outros com as mesmas áreas de construção e capacidade aedificandi, sendo todos tais pedidos apresentados em 22/06/2016 pelas recorrentes.
Veja-se quid juris?
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No caso sub judice, o que é inquestionável e concludente é que se verificam em 30/07/2016 a expiração do prazo da validade de 25 anos das concessões dos dois terrenos e, em consequência disso, a peremptória caducidade destas concessões. Acontece que foi em 22/06/2016 apresentado pelas recorrentes o requerimento contendo em si três pedidos, e foi proferido em 21/09/2016 o despacho posto em crise.
Ora bem, para todos os devidos efeitos, perfilhamos a iluminativa jurisprudência fixada pelo Venerando TUI no Acórdão tirado no Processo n.º 28/2017, cuja conclusão assevera que «V- Nenhuma norma permite à Administração considerar suspenso o prazo de concessão provisória ou poder prorrogá-lo», com seguinte brilhante raciocinação:
II – A Lei de Terras estabelece como princípio que as concessões provisórias não podem ser renovadas. A única excepção a esta regra é a seguinte: a concessão provisória só pode ser renovada a requerimento do concessionário e com autorização prévia do Chefe do Executivo, caso o respectivo terreno se encontre anexado a um terreno concedido a título definitivo e ambos estejam a ser aproveitados em conjunto (artigo 48.º).
III - Decorrido o prazo de 25 anos da concessão provisória (se outro prazo não estiver fixado no contrato) o Chefe do Executivo deve declarar a caducidade do contrato se considerar que, no mencionado prazo, não foram cumpridas as cláusulas de aproveitamento previamente estabelecidas. Quer isto dizer que o Chefe do Executivo declara a caducidade pelo decurso do prazo se o concessionário não tiver apresentado a licença de utilização do prédio, porque é mediante a apresentação desta licença que se faz a prova de aproveitamento de terreno urbano ou de interesse urbano.
IV- E o Chefe do Executivo não tem que apurar se este incumprimento das cláusulas de aproveitamento se deve ter por motivo não imputável ao concessionário. Isto é, não tem que apurar se a falta de aproveitamento se deveu a culpa do concessionário ou se, por exemplo, a Administração teve culpa, exclusiva ou não, em tal falta de aproveitamento. Ou, ainda, se a falta de aproveitamento se deveu a caso fortuito ou de força maior.
Convém realçar que a jurisprudência consolidada do Venerando TSI vem navegando na mesma direcção, afirmando constantemente que são vinculados os actos administrativos da declaração da caducidade das concessões provisórias de terrenos, desde que a caducidade tenha como fundamento a constatada expiração do prazo máximo de 25 anos. (a título exemplificativo, vide. Acórdãos prolatados nos Processos n.º 672/2015, n.º 375/2016 e 179/2016)
Em esteira das prudentes jurisprudências supra referidas, colhemos que são legalmente proibidos os pedidos de suspensão ou prorrogação do sobredito prazo máximo de 25 anos, e por maioria da razão, acreditamos que tem de ser legalmente impossível um pedido de ser concedido novo prazo de aproveitamento após a expiração deste prazo máximo da concessão provisória. Pois, tanto a Lei n.º 10/2013 como a Lei n.º 8/80/M vêm só contemplando a suspensão ou prorrogação do prazo de aproveitamento, e não do prazo máximo das concessões provisórias.
Sendo assim, temos por indubitável que o indeferimento do pedido de suspensão do prazo das concessões e do pedido de novos prazos de aproveitamento incorporado no despacho recorrido é legal, não infringe as disposições nos n.º 2 do art. 323º e art. 326º do Código Civil.
A nível de doutrina e jurisprudência, é assente que os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da boa fé se regem apenas os actos administrativos discricionários, sendo inoperantes aos vinculados para efeitos da invalidade. Eis, sem margem para dúvida, a orientação constante e unânime das jurisprudências dos Venerandos TSI e TUI.
Na mesma linha de consideração, e na medida em que o despacho impugnado na parte traduzida em indeferir os dois pedidos acima aludidos assume a natureza de acto vinculado, entendemos que o mesmo não ofende os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da boa fé, nem padece do erro manifesto ou total desrazoabilidade.
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Ora, o art. 54º da Lei n.º 10/2013 prescreve que a concessão provisória é precedida de concurso público, salvo casos excepcionais em que este pode ser dispensado nos termos do artigo seguinte. Este comando legal patenteia inequivocamente que o art. 55º desta Lei é da índole de norma excepcional, portanto não comporta aplicação analógica (art. 10º do Código Civil).
Aferindo as duas concessões em causa de acordo com o disposto no art. 54º retro referido, afigura-se-nos evidente que o pedido de novas concessões, com a dispensa do concurso público, dos mesmos terrenos e de outros com as mesmas áreas de construção e capacidade aedificandi não preenche os pressupostos consagrados no art.55º referido, e contende com o regime geral estabelecido no art. 54º.
Nestes termos, não podemos deixar de concluir que o despacho em crise na parte o indeferimento do pedido de pedido de novas concessões com dispensa de concurso público não merece censura, não infringindo qualquer norma legal ou os princípio invocados pelas recorrentes.
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Por todo o expendido acima, propendemos pela improcedência do presente recurso contencioso.”
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Corridos os vistos, cumpre decidir.
O Tribunal é o competente.
O processo é o próprio.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias, são legítimas, estão devidamente representadas e têm interesse processual.
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II) FUNDAMENTAÇÃO
Resulta provada dos elementos constantes dos autos, designadamente do processo administrativo, a seguinte matéria de facto com pertinência para a decisão do recurso:
As recorrentes são sociedades comerciais sediadas em Macau.
Pelo Despacho n.º 83/2001, publicado no Boletim Oficial de Macau n.º 37, de 12 de Setembro de 2001, foi autorizada a transmissão onerosa, a favor da Sociedade de Investimento Imobiliário Fu Keng Van, S.A., dos direitos resultantes da concessão por arrendamento do terreno denominado lote C5, situado em Macau, no Fecho da Baía da Praia Grande, Zona C, com a área de 501 m².
Pelo Despacho n.º 84/2001, publicado no Boletim Oficial de Macau n.º 37, de 12 de Setembro de 2001, foi autorizada a transmissão onerosa, a favor da Sociedade de Investimento Imobiliário Man Keng Van, S.A., dos direitos resultantes da concessão por arrendamento do terreno denominado lote C6, situado em Macau, no Fecho da Baía da Praia Grande, Zona C, com a área de 3131 m²..
Segundo a cláusula segunda dos contratos de transmissão onerosa, os referidos arrendamentos são válidos até 30.7.2016.
De acordo com o estipulado na cláusula terceira dos contratos, os terrenos seriam aproveitados com a construção de um edifício, em regime de propriedade horizontal, destinado às finalidades de habitação e estacionamento (para o lote C5), e às finalidades de comércio, habitação e estacionamento (para o lote C6).
De acordo com n.º 1 da cláusula quinta dos contratos, o aproveitamento do terreno deveria operar-se no prazo global de 72 meses, contados a partir de 18.8.1999.
Ainda nos termos daquela mesma cláusula, ficou acordado que aquele prazo de 72 meses incluiria os prazos necessários para a apresentação e apreciação de todos os projectos relativos ao aproveitamento dos lotes.
Segundo a cláusula 10.ª dos contratos, estes regem-se, nos casos omissos, pelo estipulado no contrato de concessão titulado pelo Despacho n.º 73/SATOP/92, com as alterações introduzidas pelos Despachos n.º 57/SATOP/93, 56/SATOP/94, 71/SATOP/99 e pela Lei n.º 6/80/M.
Em 23.12.2005, a recorrentes apresentaram um requerimento acompanhado de um estudo prévio de aproveitamento conjunto para os lotes C5 e C6.
Pelo ofício n.º 2277/DURDEP/2006, de 20.2.2006, foram as recorrentes informadas que o estudo prévio apresentado deveria ser rectificado, tendo em conta os pareceres emitidos pelas várias entidades envolvidas na apreciação dos projectos.
Por despacho do STOP, de 23.1.2006, foi aprovado o Estudo de Alinhamento e Condicionamentos Urbanísticos e o Estudo preliminar de arquitectura relativo ao aproveitamento dos lotes C5 e C6 do Fecho da Baía da Praia Grande.
Em 13.10.2006, as concessionárias apresentaram um requerimento de alteração do projecto de arquitectura, que foi considerado passível de aprovação pela DSSOPT.
Em 17.10.2006, a DSSOPT emitiu a licença de obra n.º 600/2006 para o projecto de alteração da rede de drenagem pública nos lotes C5 e C6, depois, em 22.11.2006, foi revalidada a mesma licença com o n.º 675/2006, em 7.3.2007, foi prorrogada a licença e, em 16.7.2007, emitida nova revalidação da mesma licença de obra.
Em 17.10.2006, foi emitida a licença de obra de vedação dos lotes C5 e C6 n.º 602/2006 e, em 29.11.2006, revalidada a referida licença de obra com o n.º 692/2006.
Mais tarde, em 23.3.2007, foi emitida a licença de obra de estacas experimentais n.º 171/2007 e, em 29.5.2007, foi emitida a prorrogação da respectiva licença.
Por requerimento de 1.6.2007, as recorrentes requereram conjuntamente a prorrogação do prazo de aproveitamento dos lotes C5 e C6.
Em resposta, a DSSOPT notificou as recorrentes, pelo ofício de 9.7.2007, que os projectos apresentados eram passíveis de aprovação, mas que o procedimento administrativo ficava suspenso provisoriamente até que fosse aprovado o novo plano de intervenção urbanística das Zonas C e D do Fecho da Baía da Praia Grande.
As recorrentes dos lotes C5 e C6 requereram várias vezes, nomeadamente em 18.4.2007, 7.5.2008 e em 30.6.2008, a emissão de certidões que informassem sobre a existência de obstáculos, constrangimentos ou impedimentos de ordem administrativa que afectassem ou pudessem afectar negativamente os imoveis, bem como os próprios contratos de concessão e, em caso afirmativo, qual a natureza dos referidos efeitos negativos.
Pelo ofício de 18.9.2007, a DSSOPT notificou as recorrentes que os projectos de especialidade apresentados, pelas concessionárias, em 20.7.2007, em 28 e em 30 de Agosto de 2007, foram considerados passíveis de aprovação.
Pelo ofício de 5.10.2007, a DSSOPT notificou as recorrentes que o projecto de alteração das obras de fundações apresentado pelas concessionárias, em 19.7.2006, foi considerado passível de aprovação e o pedido de emissão da respectiva licença de obra, de 21.9.2007, ficou condicionado ao cumprimento das condições tituladas no ofício n.º 14506/DURDEP/2007.
O projecto de alteração da obra de construção apresentado, em 18.10.2007, foi considerado passível de aprovação.
A Administração mandou proceder a uma consulta pública, entre Julho e Setembro de 2010, sobre o plano de intervenção urbanística das Zonas C e D do Fecho da Baía da Praia Grande.
O plano de intervenção urbanística das Zonas C e D do Fecho da Baía da Praia Grande foi concluído pela DSSOPT em Novembro de 2014.
Por requerimento de 22.6.2016, as concessionárias solicitaram ao Chefe do Executivo que ponderasse os motivos alegados pelas mesmas e que autorizasse: a suspensão do prazo da concessão por arrendamento dos dois terrenos em causa; a atribuição às concessionárias de novos prazos de aproveitamento dos dois terrenos; e a atribuição de novas concessões, por arrendamento, dos mesmos terrenos ou de outros com as mesmas áreas de construção e capacidade aedificandi.
Em resposta ao requerimento, foi elaborada pela DSSOPT a seguinte proposta:
“Antecedentes:
1. Através do requerimento de 22 de Junho de 2016, as requerentes referiram que sem deixar os pedidos anteriormente apresentados, solicitando ao Chefe do Executivo que tenha em consideração os motivos alegados pelas requerentes que não são imputáveis às mesmas, e autorize o seguinte: (Anexo 1)
1) Suspensão do prazo de arrendamento dos dois terrenos em causa;
2) Atribuição à requerente um novo prazo de aproveitamento dos dois terrenos, que deve ser, pelo menos, equivalente ao período a contar desde 30 de Novembro de 2007 até à ser, pelo menos, equivalente ao período a contar desde 30 de Novembro de 2007 até à presente data, tempo em que a requerente foi ordenada para a suspensão do aproveitamento dos dois terrenos; e
3) Prorrogação, por uma nova concessão ou de outra forma aplicável, do prazo de arrendamento dos dois terrenos em causa conforme o novo prazo de aproveitamento acima solicitado.
Segundo o despacho do STOP, de 20 de Julho de 2016, exarado na proposta n.º 289/DSODEP/2016, foi autorizado o início do procedimento da audiência escrita. Pelo ofício de 26 de Julho de 2016, a requerente foi comunicada o despacho acima referido, tendo sido fixado um prazo de 10 dias, contados a partir da data da recepção do ofício, para dizer, por escrito, o que se lhes oferecer sobre a referida decisão de intenção. Através do aviso de recepção de Correios, verifica-se que o ofício foi recebido no dia 29 de Julho de 2016.
2. Em 08 de Agosto de 2016, as requerentes apresentaram a estes Serviços a resposta relativa à audiência escrita, aqui se dá por integralmente reproduzido, nela solicitaram à Administração para (1) considerar verificado o facto impeditivo da caducidade das concessões dos lotes C5 e C6 da Zona C e, em consequência prorrogar os prazos daquelas concessões, ou (2) negociar com as ora requerentes sobre novas concessões dos mesmos lotes de terrenos ou de outros dois terrenos nas Zonas B, C ou D do Plano da Baía Grande ou em zona com uma área de construção e capacidade aedificandi equivalentes (nomeadamente em aterros novos), em qualquer dos casos com dispensa de concurso público, o extracto do respectivo teor é o seguinte: (Anexo 2)
16. “Quanto aos fundamentos jurídicos apresentados importa chamar à colação o Relatório, de 15 de Dezembro de 2015, do comissariado Contra a Corrupção, sobre os 16 terrenos cuja caducidade de concessão não foi declarada, onde é mencionado que, caso o aproveitamento do terreno não seja concluído no prazo estipulado por razões imputáveis ao concessionário, a Administração pode a) aplicar multa ao concessionário, e prorrogar o prazo de aproveitamento ou b) declarar a caducidade da concessão e exigir a devolução do terreno, conclusão que demonstra que a declaração de caducidade não é a única via para as situações de terrenos sem aproveitamento nos prazos estipulados.
17. Por outro lado, o Comissariado Contra a Corrupção acrescenta que, quando a falta de aproveitamento do terreno dentro do prazo estipulado seja imputável à Administração, pode esta não declarar a caducidade da concessão.
18. No cenário ora em análise, é indubitável que a falta de aproveitamento é exclusivamente imputável à Administração, que suspendeu o procedimento do aproveitamento dos terrenos.
19. Como tal, em obediência ao princípio da boa-fé, o Chefe do Executivo devia ter suspendido o prazo de aproveitamento com efeitos a partir da data da decisão que ordenou a dita suspensão provisória.
20. Isto porque o Governo deve respeitar e proteger, como referiu o Chefe do Executivo na sua alocução na Assembleia Legislativa, de 27 de Julho de 2016, os direitos dos concessionários e as expectativas que lhes foram criadas durante os procedimentos de aproveitamento dos terrenos, e um Governo responsável, como pessoa de bem que assume as promessas que faz, deve esforçar-se por interpretar e executar, de acordo com os ditames da boa-fé e com critérios de justiça e razoabilidade, as leis em vigor.
21. A falta de aproveitamento dos lotes de terreno tem origem na decisão do Governo de proteger o Centro Histórico de Macau, facto que originou a suspensão do procedimento de aproveitamento. Como foi notificado às ora requerentes, o reinício do procedimento e a prorrogação do respectivo prazo só se podiam verificar quando fosse aprovada a nova divisão dos lotes de terreno e as condições de planeamento urbanístico das Zonas C e D da Baía da Praia Grande.
22. A este propósito, o artigo 55º da Lei do Planeamento Urbanístico determina que, quando a execução de um plano urbanístico colida finalidade da concessão ou com o aproveitamento de um terreno concedido, o concessionário tem direito, nos termos da Lei de Terras, a requerer a revisão do contrato de concessão ou, tratando-se de concessão onerosa, a transmissão das situações resultantes da concessão, sem prejuízo de ser indemnizado pelos danos que tenha sofrido.
23. No que toca às concessões provisórias a Lei de Terras prevê, nos artigos 139º e 140º, a alteração da finalidade das concessões decorrentes de novos planos urbanísticos e aqui cabe sublinhar que apesar de ainda não existir um novo plano urbanístico, o Governo revogou, em 21 de Agosto de 2006, o Regulamento dos Planos de Pormenor do Plano de Reordenamento da Baía da Praia Grande, tendo informado as concessionárias que, em consequência, iria aprovar um novo plano urbanístico.
24. Assim, o Governo devia, em respeito pelos princípios da justiça, da boa-fé, na sua vertente da tutela da confiança (que se destina a salvaguardar os sujeitos jurídicos contra actuações imprevisíveis que abalam a segurança do comércio jurídico), e da eficiência da administração (previstos nos artigos 7º, 8º e 12º do Código do Procedimento Administração), ter imediatamente assumido a responsabilidade pela falta de aproveitamento e ter considerado verificados os requisitos para a alteração da finalidade das concessões.
26. Douto passo, o artigo 48º, n.º 1 da Lei de Terras só proíbe a renovação da concessão provisória, não existindo nenhum obstáculo legal à possibilidade de prorrogação do prazo da concessão.
27. No que respeita à invocada caducidade das concessões, é importante recordar que o Governo se comprometeu perante as ora requerentes, no supra citado Oficio da DSSOPT de 9 de Julho de 2007, a prorrogar o prazo de aproveitamento e a proceder à revisão dos contratos de concessão quando autorizasse o reinício do procedimento administrativo de aproveitamento dos lotes de terreno.
28. Dessa forma, com o reconhecimento expresso dos direitos que assistem às concessionárias, ora requerentes, a Administração provocou o efeito jurídico impeditivo da caducidade, previsto no artigo 323º, n.º 2 do Código Civil.
29. Este preceito determina que quando se trate de prazo fixado por contrato ou disposição legal, impede a caducidade, o reconhecimento do direito por parte daquele contra quem deve ser exercido.
31. Finalmente, faz-se notar que as concessionárias no requerimento de 22 de Junho de 2016 (na sequência dos anteriores requerimentos de 20 de Janeiro, 29 de Abril e 16 de Junho de 2016, que ainda não obtiveram resposta), apresentaram pedidos subsidiários, na legítima expectativa de ser encontrada uma solução que assegure os direitos que a administração lhe tem, desde sempre, reconhecido, como tal formularam os pedidos de novas concessões dos mesmos lotes de terrenos ou de outros dois terrenos nas Zonas B, C ou D do Plano da Baía da Praia Grande ou em zona com uma área de construção e capacidade aedificandi equivalente (nomeadamente em aterros novos), em qualquer dos casos com dispensa de concurso público.
32. A este respeito, permite o artigo 55º, n.º 2, 1), (3) ii) e (4) da Lei de Terras a dispensa de concurso público, quando a concessão se funde no interesse público que favoreça o desenvolvimento da RAEM, designadamente, empreendimentos que se articulem com as políticas do Governo já tornadas públicas na Assembleia Legislativa (recorde-se, novamente, o compromisso assumido publicamente pelo Chefe do Executivo na Assembleia Legislativa), bem coo de concessões que se devem enquadrar nos planos urbanísticos promovidos pela Administração (acreditando-se que o Governo irá futuramente aprovar os novos planos urbanísticos para a Baía da Praia Grande).
Análise:
Respeitante do pedido do verificado o facto impeditivo da caducidade das concessões dos lotes C5 e C6 da Zona C da Baia da Praia Grande e, em consequência prorrogar os prazos daquelas concessões
3. Conforme a disposição no art. 320º do Código Civil, “o prazo de caducidade não se suspende nem se interrompe senão nos casos em que a lei o determine.” Portanto, o prazo de arrendamento não pode ser suspenso ou prorrogado.
4. Sobre a caducidade da concessão, encontra-se exarado um acórdão do Tribunal de Segunda Instância, do qual refere o seguinte: A nova Lei de Terra prevê duas situações da caducidade da concessão dos terrenos urbanos, a saber: (vide sumário do acórdão n.º 434/2015 do TSI)
1. A falta de aproveitamento dentro do prazo fixado (cfr. art.º 166º da Lei n.º 10/2013); e
2. O termo do prazo da concessão provisória sem que a concessão convertida em definitiva (cfr. art.ºs 48º, n.º 1 e 52º, todos da Lei n.º 10/2013).
- Para a primeira situação, a Lei de Terra permite, a requerimento do concessionário, a suspensão ou prorrogação do prazo de aproveitamento do terreno sob autorização do Chefe do Executivo, por motivo não imputável ao concessionário e que o Chefe do Executivo considere justificativo (n.º 5 do art.º 104º da Lei n.º 10/2013).
- O que já não acontece para a segunda situação, pois o legislador não prevê outra alternativa para além da caducidade da concessão provisória.
- Uma vez decorrido o prazo da concessão provisória do terreno sem esta ter sido convertida em definitiva, independentemente havendo ou não culpa do concessionário ou prévia declaração da caducidade com fundamento na falta de aproveitamento do terreno dentro do prazo fixado, verifica-se sempre a caducidade da concessão provisória.
5. Em caso ora análise, uma vez que o prazo de arrendamento já terminou em 30 de Julho de 2016, não pertencendo o caso especial de renovação de concessões provisórias. Assim sendo, nos termos do n.º 2 do artigo 48, as ora concessões provisórias não podem ser renovadas.
Isto é, o caso vertente trata-se de uma situação de caducidade preclusiva, ou seja, uma vez decorrido o prazo da concessão provisória do terreno sem esta ter sido convertida em definitiva, independentemente havendo ou não culpa do concessionário ou prévia declaração da caducidade com fundamento na falta de aproveitamento do terreno dentro do prazo fixado, verifica-se sempre a caducidade da concessão provisória.
6.Quanto ao relatório do CCAC mencionado nos pontos 16 e 17, deve-se salientar que o exemplo citado se aplica a falta de aproveitamento dentro do prazo fixado, nos termos do artigo 166 do Lei de terras, o qual é diferente do caso em análise, que se aplica “caducidade preclusiva”.
De facto, quanto à “caducidade preclusiva”, segundo a análise do relatório do CCAC, “Quer nos termos da nova ou antiga Lei de terras, a concessão provisória por arrendamento caduca se no seu termo o aproveitamento do terreno não for concluído, devendo neste caso a Administração Pública declarar a caducidade da concessão nos termos da Lei de terras. Nos termos da nova Lei de terras, trata-se de uma norma imperativa que a concessão provisória será declarada caduca no seu termo, a Administração pública deve observá-la rigorosamente. Se ao termo da concessão provisória o aproveitamento do terreno não for concluído, deve a Administração Pública declarar a caducidade da concessão nos termos legais, independentemente de que a não conclusão do aproveitamento do terreno dentro do prazo seja ou não imputável ao concessionário. Nesta situação, não há margem de poder discricionário “para declarar ou não a caducidade.” (pontos 3 e 10, exarados nas páginas 13 e 14 do relatório do CACC)
7. Quanto à prorrogação do prazo de aproveitamento mencionado nos pontos 26 e 27 do requerimento, o prazo de concessão por arrendamento não pode exceder 25 anos, nos termos do n.º 1 do artigo 47. Como se encontra estipulado no contrato de concessão o prazo máximo de arrendamento de 25 anos, não há margem para prorrogação do prazo de aproveitamento.
Dispensa de concurso público
8. Quanto à dispensa de concurso público mencionado no ponto n.º 32, considerando que os lotes em epígrafe apenas se destinam à construção de edifício com a finalidade de habitação, comércio e estacionamento, afigura-se que não corresponde à situação de dispensa de concurso público prevista n.º 2 do artigo 55º da Lei n.º 10/2013 «Lei de terras».
Conclusão:
9. Em face do exposto, mesmo que os projectos dos lotes tivessem sido considerados passíveis de aprovação e tivessem sido emitidas as licenças de obra de tapume, de ensaio de estacas, e de alteração da rede de drenagem em 2006 e 2007, foram posteriormente suspensos todos os processos de apreciação e aprovação em relação aos projectos de desenvolvimento das zonas C e D da Baía da Praia Grande devido ao “Centro Histórico de Macau”. Ademais, não foi concluído o procedimento de revisão de contrato. Nestes as circunstâncias, tendo em conta que nos termos dos artigos 48º e 167º da Lei n.º 10/2013 «Lei de terras», decorrido o prazo da concessão provisória sem que o aproveitamento do terreno tenha sido concluído, caduca a concessão, assim se submete a presente proposta à consideração superior, a fim de:
9.1 Indeferir o pedido da suspensão do prazo de concessão por arrendamento dos dois terrenos, situados na Zona C da Baía da Praia Grande, designados por C5 e C6, nos termos do n.º 1 do artigo 47º da “Lei de terras” e do artigo 320º do Código Civil;
9.2 Indeferir, nos termos do n.º 1 do artigo 42º e do n.º 1 do artigo 48º da “Lei de terras”, o pedido de um novo prazo de aproveitamento dos dois terrenos, que deve ser, pelo menos, equivalente ao período a contar desde 30 de Novembro de 2007 até à presente data, tempo em que as requerentes foram ordenadas para a suspensão do aproveitamento dos dois terrenos, visto que o prazo de concessão já terminou em 30 de Julho de 2016;
9.3 Indeferir o pedido de uma nova concessão dos terrenos em causa ou dos outros terrenos, considerando que não corresponde à situação de dispensa de concurso público prevista no n.º 2 do artigo 55º da “Lei de terras”;
9.4 Comunicar o despacho desta proposta às requerentes.
呈上級考慮
À consideração superior.”

Posteriormente, o Exm.º Secretário para os Transportes e Obras Públicas emitiu, em 21 de Setembro de 2016, o seguinte despacho:
“Concordo.”
*
As recorrentes vêm impugnar o despacho do Secretário para os Transportes e Obras Públicas, de 21.9.2016, que indeferiu o pedido de suspensão do prazo da concessão, por arrendamento, dos dois terrenos em causa; que indeferiu o pedido de novos prazos de aproveitamento dos referidos terrenos e que indeferiu o pedido de novas concessões, por arrendamento, dos mesmos ou de outros terrenos com as mesmas áreas de construção e capacidade aedificandi.
Imputam-lhe as recorrentes os seguintes vícios:
- Da ilegalidade do acto recorrido;
- Do efeito impeditivo da caducidade;
- Da violação dos princípios da justiça, da boa fé e da tutela da confiança; e
- Da violação do direito de propriedade privada protegida pela Lei Básica.

Vejamos.
Da ilegalidade do acto recorrido
Segundo o artigo 215.º da Lei n.º 10/2013 (Nova Lei de Terras), esta aplica-se às concessões provisórias anteriores à sua entrada em vigor.
Dispõe o artigo 41.º da Lei de Terras que “a concessão por arrendamento e o subarrendamento de terrenos urbanos ou de interesse urbano regem-se pelas disposições da presente lei e diplomas complementares, pelas cláusulas dos respectivos contratos e, subsidiariamente, pela lei civil aplicável”.
E o tal “direito resultante da concessão por arrendamento ou subarrendamento de terrenos urbanos ou de interesse urbano abrange poderes de construção, transformação ou manutenção de obra, para os fins e com os limites consignados no respectivo título constitutivo, entendendo-se que as construções efectuadas ou mantidas permanecem na propriedade do concessionário ou subconcessionário até à extinção da concessão por qualquer das causas previstas na presente lei ou no contrato” – artigo 42.º, n.º 1 da Lei de Terras.
Mais se determina no artigo 44.º do mesmo diploma legal que “a concessão por arrendamento é inicialmente dada a título provisório, por prazo a fixar em função das características da concessão, e só se converte em definitiva se, no decurso do prazo fixado, forem cumpridas as cláusulas de aproveitamento previamente estabelecidas e o terreno estiver demarcado definitivamente”.
Há-de frisar que as concessões provisórias não podem ser renovadas, salvo a seguinte excepção: pode ser renovada a requerimento do concessionário e com autorização prévia do Chefe do Executivo, caso o respectivo terreno se encontre anexado a um terreno concedido a título definitivo e ambos estejam a ser aproveitados em conjunto (artigo 48.º, n.º 1 e 2 da Lei de Terras), mas não é o caso.
Ou seja, fora deste condicionalismo, não pode haver lugar a renovação das concessões provisórias.
O prazo de concessão por arrendamento é fixado no respectivo contrato, não podendo exceder 25 anos (artigo 47.º, n.º 1 da Lei de Terras).
E nos termos do artigo 52.º do mesmo diploma legal, “as concessões caducam, no termo do prazo inicial da concessão ou de qualquer uma das sua renovações, no caso de ter sido submetido pedido de renovação nos termos dos n.ºs 1 ou 2 do artigo 50.º, ou de o pedido ter sido indeferido, sem prejuízo do disposto no n.º 3 do mesmo artigo”.
No caso em apreço, os arrendamentos são válidos até 31.7.2016, devendo o aproveitamento dos terrenos operar-se no prazo global de 72 meses, ou seja, até 18.8.2005.
E até à presente data, os terrenos concedidos por arrendamento ainda não foram aproveitados.
Perante a factualidade provada, é bom de ver que as recorrentes não foram impedidas de proceder ao aproveitamento dos terrenos entre 12.9.2001 e 18.8.2005, se assim não o fizeram era porque naquela altura não estavam interessados em fazer. Só em 23.12.2005, altura em que já decorreu o prazo de aproveitamento dos terrenos, é que vieram apresentar um requerimento acompanhado de estudo prévio de aproveitamento conjunto para os lotes C5 e C6.
Provado que as concessionárias ora recorrentes não aproveitaram os terrenos no prazo de aproveitamento fixado nos contratos de concessão, não tendo elas agido diligentemente realizando atempadamente os trabalhos e as obras de aproveitamento, verificada está a culpa das concessionárias na falta de aproveitamento dos terrenos concedidos.
Como também já decorreu o prazo máximo das concessões, daí que não merece reparo o despacho recorrido que indeferiu a concessão de novo prazo de aproveitamento.

Por outro lado, também não há lugar a suspensão do prazo da concessão, na medida em que não há qualquer disposição legal que o permita.
Ora bem, o prazo de caducidade não se suspende nem se interrompe senão nos casos em que a lei o determine (artigo 320.º do Código Civil).
De acordo com a Lei de Terras, apenas pode haver lugar a suspensão ou prorrogação do prazo de aproveitamento (e não do prazo de concessão por arrendamento), por motivo não imputável ao concessionário e que o Chefe do Executivo considere justificativo, ao abrigo dos termos previstos no n.º 5 do artigo 104.º da Lei de Terras, mas neste caso também nunca pode ultrapassar o prazo de concessão por arrendamento a que se alude no artigo 47.º da mesma Lei.

E quanto à questão de saber se há ou não lugar a atribuição, com dispensa de concurso público, de novas concessões dos mesmos terrenos ou de outros terrenos com as mesmas áreas de construção e capacidade aedificandi, não resta a mínima dúvida de que o tal pedido é inadmissível, face aos termos previstos nos artigos 54.º e 55.º da Lei de Terras.
Como observa o Digno Procurador-Adjunto do Ministério Público, e bem, “o artigo 54.º da Lei n.º 10/2013 prescreve que a concessão provisória é precedida de concurso público, salvo casos excepcionais em que este pode ser dispensado nos termos do artigo seguinte. Este comando legal patenteia inequivocamente que o artigo 55.º desta Lei é da índole de norma excepcional, portanto não comporta aplicação analógica (artigo 10.º do Código Civil).”
Em suma, uma vez que não se verificam as condições legais para concessão de novo prazo de aproveitamento, suspensão do prazo das concessões e atribuição de novas concessões, por arrendamento e com dispensa de concurso público, dos mesmos ou outros terrenos, o acto de indeferimento praticado pela entidade recorrida não está inquinado do vício invocado.
*
Do efeito impeditivo da caducidade
As recorrentes entendem que se verifica o efeito impeditivo da caducidade previsto no artigo 323.º, n.º 2 do Código Civil, por ter a Administração reconhecido no ano de 2007, o direito de desenvolver os terrenos para além do prazo estabelecido na cláusula quinta de ambos os contratos de concessão.
Preceitua-se naquela norma que “quando, porém, se trate de prazo fixado por contrato ou disposição legal relativa a direito disponível, impede também a caducidade o reconhecimento do direito por parte daquele contra quem deva ser exercido”.
Em boa verdade, o prazo de aproveitamento já terminou a 18 de Agosto de 2005, e mesmo que a Administração tivesse reconhecido o tal direito em 2007, conforme dito pelas recorrentes, tal facto não iria produzir o efeito impeditivo previsto na referida disposição legal, uma vez que a caducidade já ocorreu em Agosto de 2005.
Inexiste, assim, o vício alegado.
*
Da violação dos princípios da justiça, da boa fé e da tutela da confiança
Preceitua-se no artigo 167.º da Lei de Terras que “A caducidade das concessões, provisórias e definitivas, é declarada por despacho do Chefe do Executivo, publicado no Boletim Oficial”.
Conforme decidido pelo recente Acórdão do TUI, no Processo n.º 7/2018, “decorrido o prazo de 25 anos da concessão provisória (se outro prazo não estiver fixado no contrato) o Chefe do Executivo deve declarar a caducidade do contrato se considerar que, no mencionado prazo, não foram cumpridas as cláusulas de aproveitamento previamente estabelecidas”.
Ou seja, trata-se de um dos efeitos impostos pela lei, e não cabe à Administração decidir se declara ou não declara a caducidade, pois é um acto vinculado do Chefe do Executivo.
Assim, cabe ao Chefe do Executivo declarar a caducidade pelo decurso do prazo da concessão, caso o concessionário não consiga apresentar a licença de utilização (artigo 130.º Lei de Terras), porque é mediante a apresentação desta licença que se faz a prova de aproveitamento do terreno urbano.
Assim, na medida em que a Administração tem o dever de declarar a caducidade da concessão pelo decurso do prazo máximo, não se vislumbra qualquer necessidade de ponderação dos princípios da justiça, da boa fé e da tutela da confiança, os quais constituem limites intrínsecos à actividade administrativa discricionária da Administração.
Improcedem, pois, os vícios apontados.
*
Da violação do direito de propriedade privada protegida pela Lei Básica
Alegam as recorrentes que a decisão da entidade recorrida viola as disposições da Lei Básica no que respeita à protecção do direito de propriedade privada.
Para já, não se deva dizer que está em causa o direito de propriedade privada a que se alude no artigo 6.º da Lei Básica.
E não obstante que a Lei Básica reconhece os direitos resultantes de contratos de concessão de terras legalmente celebrados ou aprovados antes do estabelecimento da RAEM (artigo 120.º da Lei Básica), o certo é que os interessados terão que cumprir as regras disciplinadas por lei, ou seja, a protecção dos direitos dos concessionários é garantida em conformidade com a lei.
Tendo a lei ordinária estipulado os prazos de concessão e de aproveitamento dos terrenos, assim como as condições em que esses prazos possam ser renovados, suspensos ou prorrogados, ao indeferir os pedidos das recorrentes, a Administração limitou-se a aplicar a lei, assim, não se vislumbrando falta de respeito da Lei Básica, improcede o vício imputado pelas recorrentes.
Por tudo quanto deixou exposto, improcedem as razões aduzidas pelas recorrentes neste recurso.
***
III) DECISÃO
Face ao exposto, acordam em julgar improcedente o recurso contencioso, confirmando o acto administrativo impugnado.
Custas pela recorrente, com taxa de justiça fixada em 20 U.C.
Registe e notifique.
***
RAEM, 13 de Setembro de 2018
Tong Hio Fong
Lai Kin Hong
Mai Man Ieng Fong Man Chong
(com declaração de voto vencido em chinês)
行政司法上訴卷宗編號 : 824/2016

上 訴 人 ： 富景灣置業發展股份有限公司
Sociedade de Investimento Imobiliário Fu Keng Van, S.A.
文景灣置業發展股份有限公司
Sociedade de Investimento Imobiliário Man Keng Van, S.A.

被 上 訴 實 體 ： 運輸工務司司長
Secretário para os Transportes e Obras Públicas


落敗票聲明 (Declaração de Voto Vencido)

第一部份: 前言

在尊重合議庭多數意見之前提下，本人對本案的理據及判決部分皆持不同的觀點，根據《行政訴訟法典》第1條、配合《民事訴訟法典》第631條第1款之規定，作成本落敗票聲明。
這是作為助審法官處理涉及南灣區土地批給及利用的首宗個案，亦即涉及透過8月21日第248/2006號行政長官批示廢止第68/91/M號訓令《外港新填海區都市規劃章程》及第69/91/M號訓令《南灣海灣重整計劃之細則章程》后所引發的問題，由於同類個案不少，故需對有關問題作全面及深入的研究及分析，以避免對事實之認定出現偏差、繼而影響思維之周密性及全面性。
關於本案所爭議之問題，或在其他案件中已有決定，但每宗個案是一個獨立的個案，每宗案件都有其獨特之處，法律之適用須因應每宗個案之具體事實及情節，同時結合適用之法律及法律體系本身之結構性原則，方能得出合理及公平的解決方案。一如Philipp Heck所言般:「誰人解釋一條規範，解釋整個法律體系，誰人適用一條法律規範，適用整個法律體系」1。
第二部份: 訴訟標的及請求

本個案特別之處在於：
1) - 本案之上訴的標的並不是針對宣告有關土地批給失效(土地批給失效是另一案之上訴標的)；
2) - 本案之主要標的為運輸工務司司長於2016年9月21日作出之批示，該批示內容為：
a) 否決上訴人之請求，後者請求中止兩幅土地之利用期間，該土地位於南灣湖區C5及C6地段，面積分別為501平方米及3131平方米(有關批示分別刊登於1992年7月6日、1993年4月26日、1994年6月1日及1999年8月18日之《政府公報》的經第73/SATOP/92號、第57/SATOP/93號、第56/SATOP/94號及第71/SATOP/99號批示引入的修改之1991年7月30日在財政司簽訂之批給合同內)。
b) 否決給予上述兩幅土地的承批人新的利用期間；
c) 否決將上述兩幅土地重新批予上訴人、即承批人發展(批給期間於2016年7月30日屆滿)，因不符合新《土地法》第55條第2款之要求。
本案所涉及土地的批給期間租賃於2016年7月30日屆至。
上訴人於2016年6月22日向被上訴實體提出上述請求，後者於2016年9月21日作出否決的批示。
*
第三部份: 事實
先列出對解決爭議問題屬關鍵、且獲證實之事實:

見合議庭裁判關於事實部份之內容，在此視為完全轉錄。

* * *
第四部份: 被訴實體之答辯理由

被上訴實體在答辯時提出下述的觀點及結論：
第一點：9月2日第10/ 2013號法律(新《土地法》)第48條規定臨時批給不能續期，只有行政長官可以中止或延長土地的利用期間，但須符合的條件為過期無利用並非責歸承批人。
第二點：延長土地利用期被行政長官視為有合理的理由。
第三點：按照《民法典》第320條之規定，利用期間並不中斷亦不中止，法律另有規定者除外，新《土地法》並無這方面的規定，故土地的批給期間不可以中斷或延長。
第四點：按照批給合同第三條條款的內容，獲批的土地乃用於興建住宅、停車場、商業及酒店停車場，不屬於可豁免公開競投的範圍 - 見《土地法》第55條。
第四點：在本個案裏，不論承批人有否過錯，由於土地批給的期間已過，而批給未轉為確定性，故臨時批給失效。
第五點：在本個案裏，土地的利用期間為1999年8月18日至2005年8月17日。
第六點：亞洲金融危機對經濟的影響，始於1997年年初，對承批人而言，並非什麼新聞，應可以預測有關負面的影響及其後果。
第七點：由2002年起博彩業開放令澳門經濟騰飛，但上訴人並沒有提及這個事實。
第八點：上訴人沒有具體指出沙士疫症嚴重的情況如何對土地的利用及失效造成影響，亦無談及對批給失效產生嚴重的影響。
第九點：不論批給實體有否過錯，批給期間結束後不可以中斷或延長，批給合同亦沒有如此規定。
第十點：在作出批給的首五年期間內，政府並沒有作出任何影響或阻止土地發展的行為，是承批人沒有展開土地的利用，故其應承擔責任。
第十一點:當作出本案所述之被上訴行為時，已發生批給失效的情況。
第十二點：土地批給失效必然引致上訴人的請求被否決，因為行政當局沒有其他的選擇，不能改變決定的內容。
第十三點：我們面對的是一個羈束行為，上訴人所主張的不合理性，只適用於行使自由裁量權方面，善意原則及信心保護原則在拘束的行政活動內不發生作用。
為此，被訴實體請求法院裁定本司法上訴理由不成立，維持被上訴所針對的行政決定。
*

關於同宣告土地批給(concessão)失效有關之問題(雖然這並非本案之主要訴訟標的)，在2018年6月7日第377/2015號案件(落敗票聲明)、2018年6月28日第499/2016號案件(落敗票聲明)，已闡述本人在法律上之觀點及立場，上述案件之投票聲明中之第四部份: 法律分析，經必要配合後(mutatis mudantis)，亦適用於本案，其內容在此視為完全轉錄，作為本案表決聲明之組成部份。

由於本案之標的有別於其他案件，故有關於本案主要問題之分析載於隨後的第五部份。
* * *

第五部份: 本個案的實體問題

一、 引介
本個案涉及南灣湖C 及D區的土地，該地段有許多特殊之處，現在先看看在本個案所發生的事實及事件的流程：
按照卷宗所載的資料顯示：自2006年6月30日承批人開始向土地工務運輸局遞交兩幅土地的建築計劃，並一直適時跟進及開展各項審批程序，其中的環節包括：

日期 事項

2006年6月30日 首次工程計劃草案申請

2006年7月18日 首次樁基礎工程計劃申請

2006年9月28日 土地工務運輸局就首次工程計劃草案發出修改意見(Ref.T - 4444)

2006年10月13日 修改工程計劃草案申請(根據土地工務運輸局2006年9月28日之意見書)

2006年10月19日 圍街板及市政祟網修改計劃獲核准
　　(Ref.T-6693 & T-5435)

2006年11月13日 圍街板及市政渠網修改計劃工程准照(Ref.T-7272 & T~7273)

2006年11月23日 圍街板及市政渠網修改計劃工程准照續期(Ref.T-7442 &. T-7613)

2006年11月29日 圍街板計劃工程准照續期(Ref.T-7649)

2007年1月4日 土地工務運輸局需時對工程計劃作分析和研究

2007年2月1日 承批人查詢工程計劃批准情況

2007年3月13日 承批人查詢工程計劃批准情況

2007年3月15日 土地工務運輸局對修改工程計劃草案為可獲核准方案及對首次樁基礎工程計劃發出修改意見

2007年3月20日 申請試樁工程准照

2007年3月27日 試樁工程准照獲得核准
2007年3月27日 試樁工程施工申請

2007年4月18日 提交試樁報告及樁基礎工程計劃申請

2007年5月10日 圍街板及市政渠網修改工程完工申報

2007年5月29日 土地工務運輸局對試樁報告發出意見
　　　　　　　　　　　　(Ref.T-2989)

2007年5月30日 試樁工程施工准照續期

2007年7月11日 提交後加試樁報告，樁基礎及臨時間挖支護計

　　　　　　　　　　　　劃申請(Ref.T-4891)

2007年8月28日 提交後加試樁報告附加文件

2007年8月29日 再提交由LECM預備的後加試樁報告
　　　　　　　　　　　　(Ref.T-5687)

2007年9月18日 土地工務運輸局發出意見(Ref.T-4891， 5618
& 5687) -岩層分析資料及臨時間挖支護計劃(Ref.T-4891)

2007年9月21日 再提交岩層分析資料及樁基礎計劃工程申請
　　　　　　　　　　　　 (Ref.T-6120)

2007年10月5日 土地工務運輸局對樁基礎計劃工程為可獲核准
方案，但需符臨時間挖支護計劃批核後才能發出准照

2007年10月15日 修改臨時間挖支護計劃申請(Ref.T-6551)

2007年11月23日 承批人查詢工程計劃批核情況

2007年11月30日 土地工務運輸局對臨時間挖支護計劃工程為可
　　　　　　　　　　　　獲核准方案(Ref.17354/DURDEP/2007)

2007年12月25日 樁基礎計劃及臨時間挖支護修改計劃申請
　　　　　　　　　　　　　(Ref.T-577)
2008年2月4日 修改工程計劃草案，結構及地庫結構計劃申請
　　　　　　　　　　　　　(Ref.T-1639)
2008年4月30日 樁基礎計劃及臨時開挖支護修改計劃分拆申請T-577 (Ref.T-3257 & 3258)
*
其他關健之事實：
˙ 透過8月21日第248/2006號行政長官批示廢止第68/91/M號訓令《外港新填海區都市規劃章程》及第69/91/M號訓令《南灣海灣重整計劃之細則章程》；
˙ 在土地工務運輸局涉及兩幅土地之卷宗內載有第289/2315 及 2316/DSODEP/2007號公函，其中指出須待南海灣湖新規劃完成後方能作出跟進及審議承批人提出的其他圖則，自該時段起上述兩幅土地的利用審批程序陷入完全停止的狀況。
*
另外，在本案卷宗內有多份公函證實行政當局向承批人覆函時稱須待新的南灣湖城市規劃完成後方能審議本案涉及的土地利用計劃：見第211頁、第221頁及第437頁，我們在此引述部分公函及文件之內容，例如案件第557頁之文件：
發函編號 : 2315 e 2316
　　　　　　　　　　　DSODEP/2007

延長南灣計劃C5及C6地段土地利用期限的申請

已收悉 貴公司題述的申請。就題述事宜，儘管按照2007年3月15日第4111/DURDEP/2007號公函，已被認為可予核准2006年10月13日遞交的圖則(T-6856)，但尚未跟進南灣湖計劃C5及C6地段的修改批給合同程序，因南灣湖計劃C及D區的代表“南灣發展有限公司”為著考慮該區已批地段，以及新口岸填海區B區已歸還地段的土地面積及建築面積而遞交一個關於重新劃分C及D區地段，同時歸還及修改一些地段的建議方案。
因此，僅在為南灣湖計劃C及D區發展而核准新的地段劃分及相關城規條件後，才跟進C5 及C6地段的修改批給合同程序，當中將會考慮審批延長土地利用期限的申請。
局長
由土地管理廳廳長代行
*
另一函件：
發函編號 : 1780/DPU/2014

南灣湖C5及C6地段城市規劃

茲就本局於2014年7月2日收悉責司遞交關於題述事由之信函，現回覆去如下:
"澳門歷史城區" 於2005年7月15日列入了世界遺產名錄，而南灣湖C、D區位處 "澳門歷史城區" 南端，因其地理位置的重要性，相關規劃一直受到社會各界及世遺專家學者的關注及討論，故本規劃必須在兼顧平衡發展與符合世遺要求兩方面取得平衡。
期間特區政府透過不同渠道收集民間及專家學者的意見，例如規劃概念徵集活動、邀請到國家文物局專家到澳實地調研，並就規劃方案給予實質性意見及指導，本局同時亦與其他相關部門，包括文化局、環境保護局、交通事務局等等互相協調，現正全力進行南灣湖C、D區的規劃工作，爭取盡快完成有關規劃互之研究成果向社會公佈。
專此函逗，順頌台安。
局長
2014年8月15日
*
發函編號 : 432/ 2315.01 e 2316.02/DSODEP/2014
日期 : 5/6/2014

位於澳門南灣湖 “C”區 及“D”區發展規劃事宜

茲回覆貴公司二零一四年五月十四日向行政長官閣下 遞交有關題述土地事宜的信函，本局於二零一零年七月至九月就南灣湖“C”區及“D”區進行了面向全澳市民的規劃概念徵集，其中得出世遺保護、澳門標誌、公共空間、低碳示範等主要公共訴求。基於旅遊休閒中心及世遺名城的澳門城市定位，並就各方訴求及意見，本局現正全力進行南湖“C”區及“D”區的規劃工作，爭取盡快完成有關規劃。
順頌台安!
局長
*
另一函件：
N.º : 446/DPU/2015
Procedência : DPUDEP
Destino : DSODEP
Data : 28/04/2015

Assunto : 回覆意見 - 南灣湖C5及C6地段
　　　　　　　　　　　　(2006A007)

茲就貴廳分別於2015年4月1日及2015年4月13日透過編號181/2315.02 e 2316.02/2015及194/2315.02 e 2316.02/2015號內部通訊， 諮詢關於題述設施地段相關規劃事宜，現回覆如下:
南灣湖C、D區規劃最早於1991年透過69/91/M號訓令 - (南灣海灣重整計劃之細則章程》頒佈，隨著整體環境的急速轉變，此規劃因未能配合社會及經濟發展，已於2006年透過第248/2006號行政長官批示廢示相關規劃。
“澳門歷史城區”於2005年7月15日列入了世界遺產名錄，而南灣湖C、D區位處“澳門歷史城區”南端，因其地理位置的重要性，相關規劃一直受到社會各界及世遺專家學者的關注及討論。自世界遺產委員會開始監測以後，特區政府積極配合，中止了南灣湖C區及D區所有發展項目的審批程序。
為配合世界遺產委員會的要求，特區政府持續加強對文化遺產保護、管理及環境協調的工作。本局於2010年7-9月就南灣湖C、D區進行了面向全澳市民的規劃概念徵集活動，其中得出世遺保護、澳門標誌、公共空間、低碳示範等主要公共訴求。其後，本局亦隨即開始進行該區的規劃工作。
　　　　於2014年11月本廳已完成有關規劃研究，當中包括各地段的規劃條件及建設指標等內容。現階段尚需符上級批核有關規劃，始有條件就各地段發出規劃條件圖。
高級技術員(建築師)
　　*
N.º : 839/DPU/2014
Procedência : DPUDEP
Destino : DSODEP
Data : 27/05/2014

Assunto : 南灣湖C、D區C5及C6地段
　　　　　　　　　　　　　　(2006A007)

茲回覆貴廳於2014年5月15日透過編號253/2315.02 e 2316.02/2014內部通訊諮詢關於題述事由，現回覆去如下:
“澳門歷史城區”於2005年7月15日列入了世界遺產名錄，而南灣湖C、D區位處“澳門歷史城區”南端，因其地理位置的重要性，相關規劃一直受到社會各界及世遺專家學者的關注及討論，故本規劃必須在兼顧平衡發展與符合世遺要求兩方面取得平衡。
南灣湖C、D區早於1991年透過69/81/M號會訓令 -《南灣海灣重整計劃之細則章程》頒佈，隨著整體環境的急速轉變，此規劃因未能配合社會及經濟發展，已於2006年透過第248/2006號行政長官批示廢示相關規劃。
本局於2010年7-9月就南灣湖C、D區進行了面向全澳市民的規劃概念徵集活動，其中得出世遺保護、澳門標誌、公共空間、低碳示範等主要公共訴求。
基於旅遊休閒中心及世遺名城的澳門城市定位，並就各方訴求及意見，本廳現正全力進行南灣湖C、D區的規劃工作，爭取盡快完成有關規劃及研究成果。
高級技術員(建築師)
(……)
Quid Juris (法律上如何解決之) ？
*
《民事訴訟法典》第567條規定(因應《民事訴訟法典》第1條之規定而引用)：
法官不受當事人在選定、解釋及適用法律規則方面之陳述約束；然而，法官僅得採用當事人分條縷述之事實，但不影響第五條規定之適用。

因應上文所列舉之事實，我們可以從多個層面分析本個案的實體問題。
二、 行政當局“勒令”停止施工的決定之法律性質及後果，同時作出承諾之法律性質及後果
在尊重合議庭多數意見之前提下，合議庭裁判書(第47頁)在理據說明部份指:有關土地的利用期間於2005年8月17日屆至，承批人只在2006年才對該土地的利用提出申請及展開施工，並認為：即使行政當局當時承認承批人對土地有利用權，但該承認行為不對已到期之失效產生影響，即行政當局審批有關申請之餘、亦可因土地利用期已過而宣告土地批給失效。在尊重這個觀點的前提下，我們不認同這種思維，原因如下：
第一：
如是者，行政當局本身之行為前後矛盾，一方面承認承批人之土地利用權，另一方面作出一個令其權利消滅之行為，這明顯違反善意原則及禁止出爾反爾原則。
第二：
關於土地利用期引致土地是否失效之問題，應按照當時生效的《土地法》處理，因為2005年仍然是舊的《土地法》在生效，新的《土地法》只在2013年4月1號才開始生效。
第三：
我們所指的“勒令停工”(或可稱為被迫停工)是指在地基工程幾乎完成之時，上蓋工程未獲當局適時審批，而理由是等南灣湖新規劃，故承批人無法開展“上蓋工程”。在上文引述之公函中清楚印證這一點。
試問在正常情況下，地基工程已開展及近尾聲，承批人會在無任何理由之情況下自願停止施工？似乎不合理！在本個案裏，也是因為行政當局之決定，並附加承諾，所以承批人『被迫』停止施工！一切的問題亦由此產生！
第四：
不能不考慮行政當局在2006年之後所作出的一連串行為(留意：不是一個單獨之行為，而是一連串跨年度之行為）。換言之，法院並不能視這些由行政當局作出的行為恍如不存在，因為事實是發生了，而且是由有權限的當局、依照當時生效的法律所作出的行為。如果現在不承認或視其從未發生(而且這是上訴人所主張的事實之一部份)，明顯有違常理，亦違反法律，尤其是違反行政當局在開展活動時應遵守的基本原則：善意原則及禁止出爾反爾原則。
關於善意原則，澳門現行《行政程序法典》第8條明確規定：
第八條
（善意原則）
一、在任何形式之行政活動中，以及在行政活動之任何階段，公共行政當局與私人均應依善意規則行事及建立關係。
二、遵守上款規定時，應考慮在具體情況下需重視之法律基本價值，尤應考慮：
ａ）有關活動使相對人產生之信賴；
ｂ）已實行之活動所擬達致之目的。
為此，對於一個觀點認為：善意原則只適用於行政當局行使自由裁量權的範疇，我們並不認同。我們可以引述葡萄牙最高行政法院在處理同類問題時所採取的觀點及立場，行政法權威專家及學者，亦針對該原則發表不少觀點，其中可以參閱《行政程序法典評釋》(Código do Procedimento Administrativo Comentado2) (澳門《行政程序法典》第11條的條文與葡萄牙《行政程序法典》第6º-A的條文完全一樣) ，其中在第118頁就寫道3：

【葡萄牙Rui de Alarcão教授認為，善於原則不單在私法範圍內發生作用，在公法範疇內亦一樣，尤其是在行政法方面 (特別是在行政合同方面)，在程序法方面亦一樣，但在債法方面上具有特別豐富的內容。
按照《行政程序法典》所定的幅度，善意這個一般條款十分前衛，應對行政當局這個概念作廣義的理解，因為這個原則適用於該條文第2款所述之實體，關於其他實體，即使私人實體，只要担任行政活動，亦適用。
這個一般條款十分前衛是因為提及“所有形式及階段”之行政活動，即使在一些無需判斷善意原則的層面上 (無論是懲罰性稽查活動或立規行為)，此外，還有保證合法性原則、平等原則、適度原則及公正不偏私原則的介入。
當提及在行政當局與私人關係的“所有形式及階段”時，應包括其他方面或基於特別理由，例如在有對立利害人之程序裏，其中私人被召參與程序，一般不會強迫任何一方向程序提供對對立關係人有益之事實，但這點並不表示不需遵守善意原則，法典已有相關規定在行政法其他層面上。
在行政法其他層面上，適用的善意原則往往被融入行政透明原則的要件內，及向利害關係人提供資訊之義務之範圍內。
(……)
在各種不同的假設情況裡，主張不同的處理方法，例如，在過去一段長時間內，行政當局認為某個情況符合法律之規定 (雖然屬於違法)，但現在，由於已無利益維持這種情況，故有意主張該狀況之無效 (因沾有形式瑕疵或其他瑕疵)，或對於因行政當局之違法行為 (不論是否為行政行為)令私人(行政相對人)產生錯誤而引致的無效，行政當局有意主張該無效，之後藉此以不可容忍之方式希望從這個行政當局之(違法)行為中產生出一個對善意之被管理人(行政相對人)不利的效果。
關於後述之情況，可以參閱葡萄牙最高行政法院之裁判：1984年6月6日及1988年2月11日，公佈在AD，289期，第62頁及BMJ，第374期，第301頁。
關於相反假設之問題，即在於知道一個違反善意原則的行為是否屬於一個違法行為，須區分兩種情況，視乎是行政當局或私人之善意 (或惡意)而定，換言之，倘是行政當局令私人(行政相對人)深信其會作出一個或不作出一個行為，或作出具一定內容之行為，倘之後行政當局無作出這個行為；或是私人向行政當局提供一些引導行政當局作出偏差判斷的資料。
在第一種情況裏(即行政當局善意、令對方相信會作出某個行為，這裡不存在違法情況)，一般而言答案為否定；除非法律 (或行為的性質)在期望方面産生了一種具行政及法律的約束性，當然在這種情況下行政當局須承擔責任。
另一個應考慮的情況：行政當局之一種矛盾作為，令一個利害關係人產生了期望，因為在一種受行政條件限制之情況裏，該利害關係人作出一個前提行為，只要符合所有特定條件後他便會獲得受條件限制之效果；之後，當條件滿足後，行政當局作出一個新的行為，將有關效果受限於其他新的 (甚至矛盾) 的條件。這是行政當局所設的新的條件 (而非法定條件)，因為違反善意原則，故該行為屬違法，亦違反廢止創設權利行為之規定。
條文第2款 (指以上各款，當只需符合在一款)，解決了善意原則在行政法內在理解幅度及意義的問題，故規定在該原則的適用上，應考慮法之各項基本原則 ...... 特別是對相對人而言所產生之信任，擬達至之目的。
因應法之基本原則而考量善意原則 (例如法律及安定原則、平等原則、適度原則、公正原則、謀求公共利益原則)，目的是令善意原則與這些原則相一致 (協調) ......。
按照該條文兩款之意思，第一款主張考慮在對方(相對人)方面所產生之信賴(期望)；第二款應考慮所實現之目的，即因善意原則所產生的期望，並非評價一個行政行為之獨立因子。】
*
上文所引述的文章清楚指出善意原則之意義、作用、適用範圍及其約束的程度，在此我們不再重複。
在本案裏，法院更不能不考慮2006年之後行政當局所持的態度及所作出的一連串行為，這連串行為最根本的價值及意義就是承認上訴人依然可以利用相關的土地，否則在2006年及2007年不會向承批人發出工程准照，審議承批人所提交的各項圖則，很明顯這是行政當局的立場及決定。因為當年的行政當局認為繼續允許承批人發展土地是謀求公共利益的最佳選擇。
當行政當局發出工程准照(施工准照)時，由於正是體現出其承認承批人/上訴人對土地的利用權(否則不會發出工程准照)，由於兩個行為性質不相容(發出施工准照及宣告利用期失效)，如果行政當局的態度是堅定、即土地的利用權失效，肯定不會發出工程准照，但這不是當年行政當局的決定，所以不能簡單地認為：土地利用期失效之後行政當局的立場及行為，對於這種思維我們不表認同。
事實上，是行政當局當年要求上訴人停止施工，亦即勒令停工，在這種情況下，上訴人肯定不能繼續施工，即使之前已獲發工程准照亦然，因為這是一個行政當局的命令，如果違反，承批人須承受嚴重的後果，當中包括行政、甚至刑事責任。但現在需要在法律上作出定性，清晰釐定這個停工命令的法律性質，與此同時，當時還附帶行政當局的一個承諾，即等待南灣湖地段的城市規劃完成及確定後，會對承批人的土地發展計劃重新進行審議。在法律上如何定性這種情況？這是一個關鍵問題！
或將問題簡單化，當年的行政當局明確表示：現在不能再繼續施工，當南灣湖城市規劃完成出台後，將會從新安排施工。很明顯這種決定在於：透過『停工令』要求承批人停止工程，故先前由行政當局發出的工程准照(允許施工)的效力被中止，待另外一個將來的事實發生之後、即南灣湖城規確定及開始執行之後(亦即這個條件成就之後)，才給予繼續施工的許可及審閱有關土地的利用方案(上蓋建築)。這是確定的事實，亦是行政當局承認之事實(上文已引述載有這個內容之公函)。
在法律上，這個或於將來會發生的事件(事實)，即南灣湖城市規劃的通過及施行(亦即審批該地段土地發展的準則)，可以被視為一個條件或一個負擔、或一個期限。關於這一點，《行政程序法典》第111條規定：
第一百一十一條
（條件、期限或負擔）
行政行為得附條件、期限或負擔，只要該等條件、期限或負擔不違反法律或不違背該行為所擬達致之目的。
關於行政當局對其行政行為附加條件、期限或負擔的問題，葡萄牙著名行政法學家蘇樂治教授(Prof. Rogério Soares)在其《行政法》一書中就寫道 (載於澳門大學法學院出版的《行政法專集》第 148頁及續後)：
『上文所述並不妨礙：當行為之內容由法律規定或行政人之要求而設定(即決定及設定行為之具體規定，設定其創設性價值)後，引入只觸及行為之効力(發生)或變更行政機關與私人之相對立場之規定，但並無直接針對行為之內部平衡。在此可談及附屬條款(cláusulas acessórias)，使用此術語表示：並非相對於行為之主要要素之一個附屬物，而是一個附件，或對行為所體現之利益作出判斷之一種定質。
在這個意思上，我們可談及附屬條款：條件(condição)、期限(termo)、負擔(modo)及保留(reserva)
1) 條件(condição) - 是一個附屬條款，籍其將行為效力之發生取決於一未來及不確定之事件之出現。
在此所定之不確定性是一種客觀不確定性(incerteza objectiva)，並非建基於行政機關或私人對一未來狀況之偶然不知。
還可從這個定義中得出 ： 條件性事件不可能是指在加入該條款時，已知道該事件不可能發生之事件。雖然可接受具有這種形態之一種事件，事實就是該形態僅表示一個消極行為(acto negativo)。請記起常對孩子作出的承諾： “當母雞長出牙齒時……”。
倘行為直至事件出現(或發生)前不發生其後果，則屬於停止條件(condição suspensiva)。倘事件出現則終止行為之效果，則屬於解除條件(condição resolutiva)。
條件為一個附屬條款(cláusula acessória)，因為對行為效果之決定建基於一套法律規定(prescrições legais)或特殊條款(cláusula particulares)，這種效果之產性取決於條款之運作。無論如何，這個條款與行為主要內容之關聯性非常強烈，因條件不成就(或成就)則阻止行為之效果之發生能力。
條件性事件(evento condicionante)可以取決於行為相對人之意志(vontade)。故談及非純正或形成條件(condição impure ou postestativa)。往往很難將這些條件從特殊條款中區分；亦很難將其餘另一條款、負擔(modo)區分。
(......)。』

事實上，區分有關附加條款是條件、期間或負擔，往往是一件難事。
所謂條件是指有關行政行為的效力取決於(受制於)一個未來及不肯定之事件。這個條件可以是中止性條件，即有關決定(行政行為)之效力被中止，直至有關條件成就；亦可以是解除性條件 – 指當條件成就時，即有關行為之效力會停止。
在本個案裏，我們認為行政當局叫停有關工程的行為是一個附條件之行為，因為受制於行政當局的城市規劃，只有該規劃完成後，行政當局才允許承批人繼續施工，所以在這裏行政當局附加了一個條件，是一個中止條件，即行政當局先前允許施工之決定之效力被中止，等待一個條件的成就。
關於這個內容，有作者寫到：由Lino Ribeiro 與 Cândido de Pinho 合著之 《Código do Procedimento Administrativo de Macau - Anotado e Comentado》《行政程序法典詮釋與評論》(澳門基金會與行政暨公職局出版，1998) 第586頁及續後指4：
【“由於經常使用負擔(modo)這個輔助條款，故需將其與其他條款區分。該分別由 Savigny很精確地指出：“條件……具中止作用，但不強制地約束,負擔強制地約束，但不中止……。”
在負擔條款內，行為(決定)立即發生效果，而由行為產生之效果僅可以成為執行之標的，相當於行政行為之強制執行力；但如果屬於一條具中止效力之條款，行為(決定)之相對人不受制於作出對等給付之約束，僅具責任(並非義務)作出該給付，如果想有關行為發生效果。
在實務上，對行政行為加入的輔助條款之真正意義往往難以界定。如是者必須準確解釋有關行政行為。在解釋方面不應究查行政當局假定性或真正的意途，而是行政行為的內容與其意思之間的真正關係。在有疑問之情況下，學理傾向於視有關輔助條款為負擔(modo)，因為在一般情況下它對相對人較為有利。】
*
不論將本案所述之情況定性為條件或負擔，上文所述之觀點及理據依然適用。
我們再次引述有關公函的內容：
發函編號 : 2315 e 2316
　　　　　　　　　　　DSODEP/2007

延長南灣計劃C5及C6地段土地利用期限的申請

已收悉 貴公司題述的申請。就題述事宜，儘管按照2007年3月15日第4111/DURDEP/2007號公函，已被認為可予核准2006年10月13日遞交的圖則(T-6856)，但尚未跟進南灣湖計劃C5及C6地段的修改批給合同程序，因南灣湖計劃C及D區的代表“南灣發展有限公司”為著考慮該區已批地段，以及新口岸填海區B區已歸還地段的土地面積及建築面積而遞交一個關於重新劃分C及D區地段，同時歸還及修改一些地段的建議方案。
因此，僅在為南灣湖計劃C及D區發展而核准新的地段劃分及相關城規條件後，才跟進C5 及C6地段的修改批給合同程序，當中將會考慮審批延長土地利用期限的申請。
局長
由土地管理廳廳長代行
*
按照卷宗所載的事實，尤其上文引述之公函內容，在正常情況下我們相信南灣湖城市規劃應該會被制定及出台，何時？不知道！10年？ 20年？或50年？或無了期？又或者到最後該規劃可能不存在，原因是轉用另外的一種方式制定相關審批土地利用的準則？例如行政指引？從現階段考慮,我們無法知道，行政當局本身可能亦無法確定，在這個問題上我們沒有條件給予肯定的答案，所以我們將這種取決於將來一個事實、但又不肯定的狀況視為一個條件。
為此，這個條件一日未成就，行政當局被阻止宣告土地的批給失效，亦被阻止計算土地的利用期，因為行政當局明顯承認承批人對土地的權利，而且是自己單方面對之前的行政行為附加一個條件，事實上這個條件至今(2018年)仍然未成就，而行政當局亦受該條件約束，同時這個條件亦觸及土地的批給期間，根本的原因在於：承批人在這種狀況下沒有條件展開土地的利用！
我們假設：在同樣的情況下，承批人被勒令停止施工，土地的利用期剩餘三年，兩年半之後，有關條件成就，承批人亦獲准復工，行政當局不補回因勒令停工所“虛度”的兩年半時間？
如果不補回，明顯屬於濫用權力的一種體現，而濫用權力亦是違反善意原則之一種反映，亦為違法狀況之一。
如果補回，情況同本案一樣。

行政當局的行為先後兩次令承批人產生非常合理的期望及信賴：
(1) 一為給予施工准照，監察及核准地基工程；
(2) 二為 “勒令”中止施工，同時承諾盡快完成南灣湖的城市規劃及重新審議承批人的土地利用方案，並修改土地批給合同之內容，包括延長土地的利用期。

試問：有人會相信行政當局兩次都在“開玩笑”？勿忘記，這是行政當局在行使權力、履行職責、謀求公共利益，而非處理行政當局內部事宜，例如並非在考慮今天在會議室擺放何種鮮花！
*
面對當年承批人的請求，行政當局絕對可以：
1) 否決關於上蓋的圖則，直接不批准；或
2) 批准圖則，甚至將建築物高度放寬至500米或更高(如果行政當局願意承擔)！
但行政當局並無如此作為，相反直接告訴承批人『等』！等行政當局完成南灣湖城市規劃後，就會審議承批人之請求。應理解這是行政當局深思熟慮後所作出之一個決定。
至此，雙方皆善意作為，行政當局及承批人皆是！但當行政當局後來出爾反爾，推翻自己的立場及該立場所反映出的含意！這點明確與法理相悖！

在此我們引述一宗發生在葡萄牙的個案(公佈在AD,289,第62頁及續後)(1984年6月6日之裁判)：
一名編制內(俗稱實位)的公務員向其任職之部門提出申請，欲乘他丈夫在里斯本區逗留一段期間之機，以需前往里斯本治病為由向其所任職的部門 - 農業及森林事務局局長提出申請，請求批准無薪短期假期(停薪留職)，其請求獲該局長批准。
後來該人員申請復職， 因為人事總局發現該申請人當時不具條件享受無薪假，因為無證明其當時已實際工作滿一年(依294/76號法令第17條第1款a項所定之要件)，故建議上司不批准復職之請求，後者亦作出否決之批示。
該公務員不服，向行政法院提起上訴。最後，葡萄牙最高行政法院在裁判內指出：
- 當年在不符合法定條件之情況下批准申請人享受無薪假，這是一個違法決定；
- 但該決定已在法律秩序內形成一種確定性狀態；
- 法律要求(葡萄牙憲法第266條)行政機關在處事時遵從公正原則；
- 現在行政機關欲從該公務員缺勤(因為行政當局的違法決定)這一事實中得出對該公務員不利的效果，這並非一種公正的做法；
- 從常人的角度考慮，一般人在這種情況下會深信行政當局的批准是合法有效，行政當局亦應以善意人之態度回應及處事；
- 最高行政法院奉行一個原則：承認善意行政相對人有對抗行政當局行為之可能；
- 最後最高行政法院撤銷行政當局之行為，而該公務人員亦獲復職。

這是一個關於善意作為、甚具啟發性的案例。
*
葡萄牙最高行政法院的另一宗關於行政當局違反善意原則的個案(公佈在BMJ,第374期,第301頁及續後)：
1) - 一名公務員於1978年10月13日向葡國公職事務局局長提出申請，請求按4月24日之第294/76號法令退休。
2) - 在1980年6月12日，該名公務員向行政改革秘書長提出申請，請求後者更正其於1979年9月28日之批示，請求給予其額外25%之退休金。
3) - 1980年10月28日有關部門作成意見書，認為該公務員之更正請求理由成立，由於其於1978年10月13日提出申請，故應按這個適用之法律給予其額外25% 之退休金(該法令鼓勵公務員提前退休)。
4) - 行政改革事務秘書同意上述意見書，批准有關請求。
5) - 後來，在1985年11月 29日之政府公佈上刊登該公務員之退休批示，但不享有4月24日第294/76號法令所述之25% 額外退休金。
6) - 該公務員不服，向行政法院提起司法上訴； 第一審被判敗訴，原因是該公務員在法律所定期間以外才提出申請(按特別退休制度，享有額外25% 之退休金)。該公務員是在1978年10月13日提交申請書，但按法律所定之規則，提出申請之最後一日應為10月11日。

故退休事務局不考慮該公務員所提出的請求。

7) - 事實證明了，主管該事宜之部門曾在辦公地點張貼公告：如欲享受這項政策的人員，應最遲於1978年10月16日提出申請，而本案之公務員是在1978年10月13日提出申請。
8) - 該公務員不服一審判決，向葡萄牙最高行政法院提出上訴。後者在作出審判時指出：
a) 面對主管部門發出的公告,指最後申請之日期為1978年10月16日時，不能要求本案之公務員採取另外一種態度，尤其是不相信這個資訊！因為他是處於善意狀態！善意作為！這是法律上重要的事實；
b) 當行政當局面對這種善意狀況時，希望主張一種因其過錯而產生之狀況(提供錯誤訊息)繼而損害善意行政相對人之權益，這種行徑違反法律的一個基本原則：如任何錯失或不規則情況發生，但不能歸責一個人時，不應要求該人承擔不利的後果(例如受罰或權益受損)；
c) 例如：如司法文員在傳喚被告答辯時，告知其可在90天提出答辯，而後者在第85天提交答辯狀，不應不接受，因為被告無過錯！
d) 基此，葡萄牙最高行政法院撤銷一審判決，判該公務員上訴理由成立。
這是另一宗深具啟發的案件，其中清楚指出善意原則的意義及適用範圍。
*
再次回到本個案，在條件未成就之狀態下，法律關係當事人應如何作為？《民法典》第265條規定 (相當於1966年《民法典》第272條)：
第二百六十五條
（條件成否未定期間）
附停止條件承擔債務或轉讓權利之人，或附解除條件取得權利之人，在條件成否未定期間應按善意原則行事，以免損害他方權利之完整。

另外，按照舊《土地法》的規定(見第166條及第167條)及新《土地法》的規定(第166條及第127條)，無論臨時批給或永久批給，如失效，皆須由行政當局作出宣告及在《政府公佈》上刊登，但關於土地利用期這一點，當年未見失效的正式宣告。
基此，行政當局在附加條件後，不中止計算土地利用期的行為違反《行政程序法典》第111條及第8條的規定，亦違反《民法典》第265條之規定，按照《行政程序法典》第124條之規定，有關批示應被撤銷。
* * *
三、新《土地法》援引《民法典》之範圍及期間中斷及中止的法律依據
另外，對於新《土地法》產生的問題，經過一段時間的深入思考後，我們發現，許多問題表面上恍如解決或已有答案，但深入分析之後，我們發現仍存在不少的疑問，新的問題還不斷湧現，這都是法律工作者要面對及解決的難題。
其中一個問題在於知道：《土地法》本身沒有明確規定期間的中斷及中止之事宜，這是否真的表示在土地批給的範圍內，完全沒有理據引用期間中斷及中止的規則？
在此我們提出一個疑問：在新的《土地法》範圍內，當涉及期間之事宜時，有些條文有明文指出中繼或中止的可能性，有些無直接述及，第一個問題為：期間中斷或中止是一個應受法律直接規範的問題？還是一個不屬於法律規範之內容(例如每一天每個人該穿什麼顏色的衣服出外？在正常情況下這不是一個受法律規管之問題) ，正確的觀點應是將該問題歸納為第一個範疇內：即是一個該受法律規管之問題；但立法者又無直接規管時，法律適用者應否填補漏洞或作類推適用。
《民法典》第9條規定：
第九條
（法律漏洞之填補）
一、法律無規定之情況，受適用於類似情況之規定規範。
二、法律規範某一情況所依據之理由，於法律未規範之情況中亦成立時，該兩情況為類似。
三、無類似情況，則以解釋者本人定出之規定處理有關情況；該規定係解釋者假設由其本人根據法制精神立法時，即會制定者。
如果面對的是法律“漏洞”，法律適用者需要求解決方案，所用的準則就是上文第9條所述之內容。在正常情況下，當立法者要求執法者實現這個目標(或目的)時，必需賦予其採取實現這些目標所需之手段或方法(資源)之權力，這些目標與方法(資源)兩者間的關係5。
由於本案所涉及之土地乃在舊《土地法》生效時批出，我們看看土地租賃批給這個制度的來源及其內涵。
舊《土地法》序言部分指出(12月20日第1/1999号法律（《回歸法》）第4條第1款第1項規定，澳門原有法律的序言部分不過渡成為特區的法律，但我們在此僅視其為立法的參考資料，而非具約束力的規範性元素）：
因此，現只提及該法規的部分規定(Assim, e aludindo apenas a algumas das suas disposições):
(…)
— 將不動產租賃與長期租借並列，作為處置都市性或具有都市利益的地段的方式(Equipara-se o arrendamento ao aforamento como forma de disposição de terrenos urbanos e de interesse urbano);

注意：本項中葡文意思有差異，正確的意思是：將不動產租賃視同(等同)長期租借(又稱永佃權)，作為都市性土地或具都市利益的土地的處置方式；
(…)
— 容許行政當局有權將全部或局部不動產租賃方式轉換為長期租借方式( Permite-se, como faculdade da Administração, a conversão total ou parcial do arrendamento em aforamento);
—倘對所批出地段的加速利用有所幫助時，許可轉租(Autoriza-se o subarrendamento que contribua para a celeridade do aproveitamento dos terrenos concedidos);
(…)
—簡化佔用及批給的程序，並對程序內當事人的替換以及對批出所衍生狀況的移轉等予以規範(Simplifica-se o processo de ocupação e concessão e disciplinam-se a substituição de parte no processo e a transmissão de situações decorrentes da concessão);
(…)
這是當年主導舊《土地法》的部分核心內容。
當然新的《土地法》在多方面作出了更新及調整，以配合社會發展的需要，但某些方面仍然保留。無論舊的《土地法》(第50條 - 法律制度)或新的《土地法》(第41條) 皆規定補充引用民事法律，其中新《土地法》第41條規定：
第四十一條
法律制度
都市性土地或具有都市利益的土地的租賃批給及轉租賃受本法律及補充法規，以及有關合同的條款規範，並以適用的民法作補充規定。

事實上，新《土地法》在多處皆援引《民法典》所載的規定，例如《土地法》第9條第款第2項涉及取得時效(usucapião)，《土地法》並無規範取得時效的制度及內容，故必須援引澳門《民法典》第1212條及續后的規定。
上文所引的《土地法》第41條清楚指明補充適用民事法的有關規定，而民事法中較完整及全面，而且具補充性的首選就是《民法典》，故需準確理解到底指《民法典》中那部份內容適用於土地的租賃批給制度。
立法者所用的術語為『租賃批給』 (concessão por arrendamento)，《民法典》內亦有關於不動產的租賃制度(arrendamento)，載於澳門《民法典》第969條及970條及續後，但細心分析《民法典》的租賃制度與土地法的土地批給(租賃批給)，兩者間存在本質上的差異。《民法典》第969條清楚指出:
第九百六十九條
（概念）
租賃係指一方負有義務將一物提供予他方暫時享益以收取回報之合同。
第九百七十條
（不動產租賃與動產租賃）
租賃以不動產為標的者稱為不動產租賃；以動產為標的者稱為動產租賃。
　　
由此可知,在《民法典》的租賃制度範圍內,承租人根本不能於他人物上施加任何工程，在租賃關係結束時，需將出租物完好地返還予出租人；但在土地法的範圍內，將土地批予承批人，主要的目的是容許後者在土地上興建建築物。這是土地法內所定的批給的關鍵內容。
依此觀點，在《民法典》的範圍內，與土地法的批給內容相近的制度應是“長期租借”(aforamento)(俗稱地米地)及地上權。

I – 以永佃權及地上權制度之內容作補充適用
關於永佃權(長期租借)(aforamento或稱 enfiteuse或稱為emprazamento)，早在1976年時葡萄牙已取消這個制度，但當年無為這項廢止法規引伸至澳門生效，相反，在8月3日之第39/99/M號法令(核准現行的《民法典》)之序言法，第25條規定：
第二十五條
（永佃權）
一、新《民法典》開始生效後，凡在屬私產範圍之私人財產上新設定之永佃權均屬無效。
二、對新法典開始生效前已在屬私產範圍之私人財產上設定之永佃權，仍適用一九六六年《民法典》所定之制度，直至此永佃權消滅為止。
永佃權(長期租借)制度載於1966年《民法典》第1491條至第1523條，其中並無述及期間之計算。
相反，在1966年的《民法典》(該法典生效至1999年11月1日)中有一條文亦規管類似的情況，我們是指1966年《民法典》第1527條，其內容為：
(Direito de superfície constituído pelo Estado ou por pessoas colectivas públicas)
O direito de superfície constituído pelo Estado ou por pessoas colectivas públicas em terrenos do seu domínio privado fica sujeito a legislação especial e, subsidiariamente, às disposições deste código.
中文之意思為：由國家或公法人在其私土地上設定之地上權受特別法規管，並且補充地受本法典規範。
在澳門《民法典》內並沒有類似的條文，但本個案所涉及的土地在批出之時，仍補充適用1966年的《民法典》。
所謂長期租借就是將土地權一分為二，設定一個地上使用權，稱為利用權(domínio útil) (又稱田面權)，另一個稱為田底權(domínio directo)，即土地的 “根本權”(direito de raíz)，分別由兩個不同的人掌有，因為原本土地所有人擁有地權，但不願發展，但另一人欲使用土地及發展，但無地。故將土地權一分為二，進一步發揮土地的經濟及利用價值。這個思維很清楚反映在公有土地的租賃批給制度內：土地的 “根本權” 永遠屬於國家，而地面上的利用權則交予私人(或其他法人)使用及發展。

當兩個物權歸一人時，原則上再談地上使用權無意思，因為田面權及田底權歸於一人擁有，出現一個完全的所有權 (所有權人必然擁有這兩個細小的物權，還有其他物權，例如設定用益權、使用權等。)

*
一如上文所述，在法律上，當我們以《土地法》為基礎援引《民法典》的內容時，在內容6及性質與《土地法》相配合的應是地上權法律制度。《民法典》第1417條規定：
第一千四百一十七條
（概念）
地上權係指在他人土地上建造工作物之權能，又或永久或在一段期間內保留工作物之權能。

如果我們回顧歷史，不難發現在澳葡時代制定的土地法，概念上就參考了《民法典》關於永佃權(長期租借)(aforamento) 及地上權的概念，當然不能完全照搬這個概念，因為《民法典》的地上權在一般情況下是以私人土地為為基礎，而土地法則以公有土地為標的，繼而在公共土地上設定一個獨樹一格的租賃批給制度，亦即在公有土地上設定一個興建權，允許承批人在土地上興建建築物，之後以落成的建築物為標的而設定分層所有權(但不一定)，這就是《土地法》最終欲規範的目的，亦是利用這種法律手段進一步發揮土地利用的價值，以符合城市發展在土地供應及房屋政策方面欲謀求的公共利益。
當然兩者之間(《民法典》及《土地法》)有不同的適用範圍，尤其是：(1) - 土地法的批給配給及租賃以在該地段上興建建築物為主，不允許在該地段範圍內作其他用途例如種植農作物；(2) - 在《民法典》的地上權範圍內，既可以以興建建築物為標的，亦可以在有關土地上種植農作物。但現行澳門《民法典》亦收狹了地上權的原有概念。
　　
當我們在土地批給的範圍內引用《民法典》的相關規定時，應該有條件引用《民法典》內地上權法律制度的相關規定。
澳門《民法典》第1427條(即1966年《民法典》1536條)第3款明確規定：
第一千四百二十七條
（消滅之情況）
一、地上權因下列任一事實而消滅：
ａ） 地上權人未在原定之期間內，或在無定出期間之情況下未在七年內完成工作物；
ｂ） 工作物已損毀者，地上權人未在損毀時起計之上述期間內重建工作物；
ｃ） 地上權定有存續期者，其期間屆滿；
ｄ） 地上權及所有權歸於同一人；
ｅ） 因取得時效而解除在房地產上之地上權負擔；
ｆ） 土地滅失或不能使用；
ｇ） 公用徵收。
二、在設定憑證中，亦得訂定地上權因工作物損毀或因任何解除條件成就而消滅。
三、就第一款ａ項及ｂ項所規定之地上權消滅之情況，適用時效之規定。
四、就第一款ｅ項所規定之地上權消滅之情況，適用經作出必要配合之第一千四百零五條之規定。
如果補充引用《民法典》的規定，而性質又相近,其中一個途徑就是參引地上權關於權利消滅的內容,一如在《土地法》範圍內，考究承批人的權利在何種條件下其權利會消滅！

在關於權利消滅之範圍內，可以補充引用《民法典》中關於期間中斷(interrupção)及中止(suspensão)的制度。

澳門《民法典》第317條(即1966年《民法典》第325條)就明文規定：
第三百一十七條
（承認）
一、權利人可行使權利予以針對之人，向權利人承認權利時，時效亦告中斷。
二、默示承認係可從明確顯示承認權利之事實中體現時，方產生效力。
第318條亦規定：
第三百一十八條
（中斷之效果）
一、對時效而言，中斷使已經過之時間失去作用，且使時效期間在導致中斷之行為作出後即重新開始進行，但不影響下條第一款及第三款規定之適用。
二、重新開始之時效受原時效期間所約束，但第三百零四條所規定者除外。
按照上文所述之觀點及理據，當行政當局承認承批人對土地的利用權時，有關的期間應為中斷，繼而發生一切的法律效果。

* * *
此外，亦可以從另一角度分析上述問題。

II - 阻止宣告權利失效之現行制度

一如在先前的數宗案件落敗案聲明中所強調，澳門《民法典》之有關規定，只要不與《土地法》相抵觸，亦適用於土地的批給事宜上。
澳門現行《民法典》第322條規定:
失效（對失效之有效訂定）
一、藉以設立有關失效之特別情況、或藉以變更或放棄有關失效之法律制度之法律行為，只要所涉及者非屬各當事人不可處分之事宜或並未對時效之法定規則構成欺詐，均為有效。
二、如對立約人之意思有疑問，有關時效中止之規定適用於失效之約定情況。

另外，《民法典》第323條亦規定:
（阻礙失效之原因）
一、唯在法定或約定之期間內作出法律或約定賦予阻卻作用之行為，方阻礙失效之發生。
二、然而，如有關期間係由合同定出或屬法律對可予處分之權利所定出之期間，則權利人應行使權利予以針對之人承認權利時，亦阻礙失效之發生。

事實上在批給期是透過雙方協議而達成的一個期間，而其中所涉及的利益皆為可處分之利益，所以上引條文亦適用於土地的批給事宜。

既然是透過土地的批給賦予承批人土地的利用權及發展權，無論是批給權或利用權，都受制於時間的限制，只有符合兩個條件的前提下，方能開始計算這些權利的期間:
1) - 權利存在；
2) –具行使權利之條件。

我門再次引述行政當局在公函內所指出之內容：
南灣湖C、D區規劃最早於1991年透過69/91/M號訓令 - (南灣海灣重整計劃之細則章程》頒佈，隨著整體環境的急速轉變，此規劃因未能配合社會及經濟發展，已於2006年透過第248/2006號行政長官批示廢示相關規劃。
“澳門歷史城區”於2005年7月15日列入了世界遺產名錄，而南灣湖C、D區位處“澳門歷史城區”南端，因其地理位置的重要性，相關規劃一直受到社會各界及世遺專家學者的關注及討論。自世界遺產委員會開始監測以後，特區政府積極配合，中止了南灣湖C區及D區所有發展項目的審批程序。
為配合世界遺產委員會的要求，特區政府持續加強對文化遺產保護、管理及環境協調的工作。本局於2010年7-9月就南灣湖C、D區進行了面向全澳市民的規劃概念徵集活動，其中得出世遺保護、澳門標誌、公共空間、低碳示範等主要公共訴求。其後，本局亦隨即開始進行該區的規劃工作。
於2014年11月本廳已完成有關規劃研究，當中包括各地段的規劃條件及建設指標等內容。現階段尚需符上級批核有關規劃，始有條件就各地段發出規劃條件圖。
高級技術員(建築師)

這是行政當局自認之事實，由於其中止審批南灣湖地段的建築申請，承批人亦根本不可能行使土地利用權。
為此，如果認為土地批給期25年為一般除斥期 (caducidade-preclusão)，則應結合上引《民法典》第321條之規定，倘無條件行使土地利用權時，則不應開始計算批給期。
問題關鍵在於應自何時開始計算25年的批給期?
所以這25年期量並非一個數字年期，而是一個法律期間，即在實際上可能存在比25年更長的時間。

在本個案裏，完全具備上引法律條文所述的要件:
(1) 期間由批給合同訂定;
(2) 所涉及的事宜為可處分之內容(土地之利用);
(3) 其中一方(行政當局)作出承認另一方(承批人)利用土地的權利(例如接受申請及作出審議)。
顯然，行政當局承認承批人有該地區之土地利用權，加上行政當局又作出“承諾”及附加一個條件，因而被阻止宣告土地批給期屆滿:

如上文所述，“土地利用權”的內涵同行政當局一連串的補充給付有關，只有其履行一連串的義務，這個土地利用權方具行使的條件，尤其是:
- 發出街道準線圖;
- 審批各種圖則;
- 發出工程准照……等。

當行政當局不履行這些義務時，承批人根本不可能利用相關土 地，故有關利用期亦不可能開始計算，否則行政當局就是出爾反爾，即不合作，不履行義務。但如果在這種情況下仍然又開始計算及主張除斥期，實為法理不容。 如出租人不將出租物業交予承租人，又或即使出租物交於承租人，但出租物不能提供其應有之功能給承租人享益，例如房屋長期漏水，或無水無電供應，而且由申請至安裝完成用了一年時間，但利用期為一年，難道完成安裝水電之日就是租賃合同到期之日? 而且承租人還要按月支付租金? 這明顯法理不容!
所以這種出爾反爾的行為，因自己行為令對方不能行使權利的狀況，但同一時間又主張除斥期，又不考慮過錯方責任，法理難容。
*
事實上，在履行審判職能時法庭知悉，在土地利用的爭議個案裏，存在著許多不同的情況，不同的實況，例如:
- 行政當局的證人在出庭作供時稱:在某些地段上或地區上，即使是2017年的今天，甚至2018的今天，政府亦無法批出發展的計劃，因為時至今天仍無關於該地段的規劃，故根本不知應批准的建築高度為何;
- 又或是政府在審批過程中提出許多超出法律規定的要求，致使雙方長時間就這些問題進行爭議，又或政府遲遲不提交相關協議的文本(例如批給合同的新文本)，致使無法落實變更的計劃;
- 另外一個更特別的情況為批出土地時土地仍未存在，因為行政當局要求承批人填海造地及造湖，一天這些工程未完成，根本不可能有土地供利用，屬於利用權所針對或已指向的標的物仍未存在(以當年為考慮)，試問如何自批給之日起純按算式方式計算25年的期間?
- 在這個問題上，有人會提出疑問: 25年是一個很長的期間，為何承批人遲遲不利用土地? 正如上文所述，每一個個案是一個案，當中包括許多因素，須逐個分析。但相反的問題，亦值得提出: 對行政當局而言，25年亦是一個很長的期間，為何遲遲無一個關於該地段的城市規劃存在? 在某些情況下時至今日亦沒有!

關於1966年《民法典》第329條的條文(相當於澳門現行《民法典》第321條)，葡萄牙著名法學家Baptista Machado教授在其著作書中(《文章集》第一卷第8頁)指出:
｢第329條是指什麼權利?這是一個需有答案的問題，關於最後一個問題，似乎不可逃避的是:當執法者引述權利時，是指在法律上可以行使之權利，很明顯示在指一個具體的主觀，(或指主體)權利，源自一個具體事實。｣
Menezes Cordeiro教授寫道7：
｢«民法典»第328條作出一個保留，將期間中斷及終止規則適用於除斥期。
例如在約定除斥期之情況裏第330條第2款： 補充適用中止的效力。
一個明顯例子為«民法典»第2308條第3款: 在主張遺囑無效或可撤銷事宜上，關於除斥權，就是典型的例子。

人們會問: 阻止權利人提起訴訟之情況下，以及後來主張訴訟權失效，在無其他允許公證之規範之情況下，應引用善意原則，視訴訟是在權利受阻之狀況下提起 。｣

不謀而合，這位教授所述之觀點，完全適用於本案。
　　
* * *

III – 《土地法》過渡性規定產生之問題

由於本案所述土地之批給乃在舊《土地法》生效時作出(補充適用之法規亦為1966年之《民法典》，最低限度當年是也)，然後延伸至新的土地法生效之後，我們看看《土地法》在有關內容上如何規範。

舊《土地法》過渡性規定第195條规定：
第一百九十五條8(*)
（臨時性批給）
本法律實施之前已作出的臨時性批給，須改受本法律的管制，但下列事項為例外：
a） 倘以前的法例未有訂明行使其一權利或執行某一義務的期限，而現在有訂定其期限時，此項期限由本法律實施之日起算；
b） 倘以前的法例所定的期限已在執行中，而本法律對該期限有所變更時，應引用最長的期限；
c） 承批人的權利與義務立即受本法律的管制，但不妨礙有關合約內所已訂明者；
d） 倘以前所訂定土地利用的期限已告滿，但承批人有未完成的責任時將執行第一百零五條三款及第一百六十六條的規定。
　　
新《土地法》第215條規定：
第二百一十五條
臨時批給
本法律適用於其生效之前的臨時批給，但有下列例外規定：
（一）如之前的法例所訂定的期間尚未屆滿，而本法律對該期間作出修改，則應適用較長的期間；
（二）承批人的權利及義務即時受本法律規範，但不影響有關合同所作的約定；
（三）如之前定出的土地利用的期間已屆滿，且因承批人的過錯而未進行該土地的利用，則適用第一百零四條第三款及第一百六十六條的規定。

其中第3項援引第104條第3款，如果說新《土地法》帶出許多疑問甚至漏洞，這裏就是其中一例。
顯然第215條的規管對象為在新《土地法》出爐之前已批出的土地，因為是一條過渡性規定，而其中第104條第3款明確指出土地利用期已過去，而且是因為承批人的過錯無遵守利用期，但立法者命令引用第104條第3款，該款的內容為：
三、如不遵守上款所指任一期間，承批人須受有關合同所定的處罰；如合同未作規定，則每逾期一日，視乎情況須付相當於溢價金或判給價金千分之一的罰款，此項罰款最高為一百五十日。

第一個疑問：為何不是援引第104條整條條文，而只是援引第3款？
第二個疑問：第3款所述之罰款至150天，自何時開始計算這150天？留意，現在我們要處理的是利用期已經過去的土地，是因為第215條(過渡規定)叫我們人引用第104條第3款！
按照原合同所定之利用期到期這一日開始計算150天？例如1996年1月5日利用期到(本個案)，現在自1996年1月6日開始計算？追溯至過去乃全無意義！毫無邏輯！如此，第215條就根本無存在的價值，因為變相溯往生效，這違背立法的基本原理！
唯一一個較合理的解釋為：土地利用期過時，自新《土地法》生效之日起，可以援引第215條配合第104條第3款重新訂定利用期！但這裏出現一個立法思維的問題！罰款150天足以實現土地利用的問題？
由此可知，整個立法思維及邏輯皆存在問題！司法機關只是適用法律，但面對這些問題時，法律工作者只能指出問題之所在、或極其量在可能範圍內，利用法律解釋的基本原理作出一些調整，但空間不大！
如此，相信只有申請延長土地利用期，方能徹底解決問題，但隨即出現另一個值得考慮的問題：
- 如果延長土地利用期不觸及25年的批給期，問題變得簡單！
- 如果觸及25年的批給期，即超越25年，則須因應每宗個案，考慮責任歸屬問題而決定，這是我們的觀點及立場。
*
另一問題，舊《土地法》第104條规定：
（利用的程序）
一、如所批出地段旨在興建都市房屋，其利用程序訂明於有關批出憑證內。
二、如批地憑證未有載明，則應遵守下列最高期限：
a） 就建築圖則之遞交，期限為三個月，自批地公證書的日期起計；
b） 就結構圖則之遞交，期限為六個月，由核准建築圖則的通知日起計；
c） 就開始施工，期限為三十日，由核准確定圖則的通知日起計；
d） 就完成工程，期限為建築准照所訂定者。
三、如不遵守上述期限，承批人受有關合同所定的處分，或在合同沒有訂明時，則每過期一日罰款一百澳門元，以一百二十日為限，逾此期限則罰款加倍，但以六十日為限。
四、為著上款規定的效力，對建築圖則或結構圖則的拒絕，並不中斷期限的計算。
五、如承批人所提出的理由獲批出實體接納，則不適用本條第三款及第四款的規定。
新《土地法》第105條规定：
利用的程序
一、土地的利用期間及程序由有關批給合同訂定。
二、如批給合同未有載明，而有關利用其中包括興建建築物，則須遵守下列最長期間：
（一）提交建築計劃的期間為九十日，自作為批給憑證的批示在《公報》公佈之日起計；
（二）提交其他專業計劃的期間為一百八十日，自核准建築計劃的通知日起計；
（三）提交發給工程准照的申請的期間為六十日，自核准專業計劃的通知日起計；
（四）開始工程的期間為十五日，自工程准照發出日起計；
（五）完成工程的期間為工程准照所載者。
三、如不遵守上款所指任一期間，承批人須受有關合同所定的處罰；如合同未作規定，則每逾期一日，視乎情況須付相當於溢價金或判給價金千分之一的罰款，此項罰款最高為一百五十日。
四、為適用本條的規定，不核准建築計劃或其他專業計劃，並不中止或中斷利用期間的計算。
五、如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由，則應承批人的申請，行政長官可批准中止或延長土地利用的期間。

80年的土地法關於提交圖則的期間定為90天，當年樓宇高度基本上不超過十層，三十年后的今天，這些期間依然是九十天，但今天的樓宇髙度已超過三十層，這是與時俱進的立法思維？

* * *

第六部份 : 結論

綜上所述，本案值得強調之重點包括:
一、當行政當局發出工程准照(施工准照)時，正是體現出其承認承批人/上訴人對土地的利用權，否則不會發出工程准照。由於發出施工准照及宣告利用期失效是兩個性質不相容之行為，如果行政當局的態度是堅定、即土地的利用權失效，肯定不會(亦不應該)發出工程准照。

二、行政當局當年要求上訴人停止施工，亦即勒令停工，在這種情況下上訴人肯定不能繼續施工，即使之前已獲發工程准照亦然，因為這是一個行政當局的命令，如果違反，承批人須承受嚴重的後果，當中包括行政、甚至刑事責任。很明顯這個決定在於：透過『停工令』中止先前由行政當局發出的工程准照的效力，同時承諾待南灣湖城規確定及開始執行之後(亦即這個條件成就之後)、會審閱有關土地的利用方案(上蓋建築)。

三、行政當局叫停有關工程的行為是一個附條件之行為，因為受制於行政當局的所謂南灣湖城市規劃之通過，只有該規劃完成後，行政當局才會讓承批人繼續施工，這是一個中止性決定，同時等待另一個條件的成就，只有條件成就之後工程准照的效力才恢復，同時行政當局亦將會開始履行其承諾。

四、 行政當局的行為先後兩次令承批人產生非常合理的期望及信賴：
(1) 一為給予工程准照(施工許可)，監察及核准地基工程；
(2) 二為 “勒令”中止施工，同時承諾盡快完成南灣湖的城市規劃及重新審議承批人的土地利用方案，並修改土地批給合同之內容，包括延長土地的利用期。但當行政當局後來出爾反爾，推翻自己的立場及該立場所反映出的含意！這點明確與法理相悖！違反善意原則及禁止出爾反爾原則！

五、面對當年承批人的請求，行政當局絕對可以：
1) 否決關於上蓋的圖則，直接不批准；或
2) 批准圖則，甚至將建築物高度放寬至500米或更高(如果行政當局願意承擔)！
但行政當局並無如此作為，相反直接告訴承批人『等』！等行政當局完成南灣湖城市規劃後，就會審議承批人之請求。應理解這是行政當局深思熟慮後所作出之一個決定，故應當承擔由其行為產生之一切後果。

六、 澳門《行政程序法典》第8條規定的善意原則,是一條十分前衛的條款，因為它適用於“所有形式及任何階段”的行政活動。在任何情況下行政當局皆須遵守。

七、《土地法》第41條清楚指明補充適用民事法的有關規定，而民事法中較完整及全面，而且具補充性的法規首選就是《民法典》，故需準確理解《民法典》中那部份內容適用於土地的租賃批給制度。在《民法典》的租賃制度範圍內,承租人根本不能於他人物上施加任何工程，在租賃關係結束時，需將出租物完好地返還予出租人；但在土地法的範圍內，將土地批予承批人，主要的目的是容許後者在土地上興建建築物。
依此觀點，在《民法典》的範圍內，與土地法的批給內容相近的制度應是“長期租借”(aforamento)(俗稱地米地)及地上權。如果補充引用《民法典》的規定，而性質又相近,其中一個途徑就是參引地上權關於權利消滅的內容,一如在《土地法》範圍內，考究承批人的權利在何種條件下其權利會消滅！
在關於權利消滅之範圍內，可以補充引用《民法典》中關於期間中斷(interrupção)及中止(suspensão)的制度。以«民法典»第1427條第3款為基礎，可補充適用«民法典»第317條及第318條的 – 中斷時效之計算。

八、按上文分析及結論，«土地法»第47條的規定之批給期，我們認為是懲罰性除斥期，如因行政當局之過錯，無履行相關義務導致承批人無條件展開土地之利用，則可以延期，但決定權由行政當局掌握。又或即使行政當局無過錯，但其作出阻止承批人行使權利之任何決定(或行為)時，有關的期間亦被中斷。

九、按照«民法典»第323條之規定，當行政當局作出任何體現其承認承批人有權利用土地時，行政當局會被阻止宣告土地利用權之失效。
* * *
據上論結，在尊重不同見解的前提下，在不妨礙對本案涉及之問題及與其相關連的其他課題作更深入研究之情況下，按照卷宗所載之資料及證據，由於本案所訴之批示沾有違反法律之瑕疵 - 違反《行政程序法典》第8條(善意原則)、第111條(附加條件之內容)，亦違反中斷期間之規則 (《民法典》第265條、第321條及318條)，本人認為應撤銷本上訴所針對之批示。
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由於存在足以撤銷有關被上訴批示之瑕疵，故無需審理上訴人提出之其他問題。
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2018年9月13日。

第二助審法官
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
_________________
馮 文 莊

1 In «Das Problem der Rechtsgewwinnung », Auf. 1932.
2 Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, João Pachco de Amorim, 2a Edição, Livraria Almedina, Coimbra 1998, pág. 110 e seguintes.
3葡文原文為: Reconhecendo-se, então, com Rui de Alarcão, que o princípio da boa-fé actua não só no campo do direito privado, mas também no do direito público, designadamente no direito administrativo (maxime, nos contratos administrativos) e no direito processual, assume-se que é, contudo, na área privatística do direito das obrigações que a boa-fé mostra especial fertilidade.
Com a amplitude que o Código lhe deu, a cláusula geral da boa-fé é, certamente, muito ousada - mesmo se a referência à actividade da "Administração Pública" deve ser entendida extensivamente, uma vez que o princípio vale tanto para os entes a que se refere o n.º 2 do art. 2.º do Código, como para qualquer outro ente, mesmo privado, a quem esteja confiado o exercício de uma actividade administrativa.
E é ousada essa cláusula geral porque refere o dever de boa-fé a todas as "formas e fases" da actividade administrativa, quando, por exemplo, nalgumas dessas formas (seja a actividade de fiscalização sancionatória ou a de produção normativa) não sobra praticamente campo de valorização jurídica do princípio da boa-fé, para além da garantida pela intervenção dos princípios da (legalidade e da) igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e justiça.
A referência a "todas as formas e fases" do relacionamento entre Administração e particulares também deve ser entendida reservadamente noutros aspectos ou por outras razões, como sucede, por exemplo, no procedimento de contra-interessados, em que os particulares são chamados a esgrimir, entre si, quase contraditoriamente, não se impondo a nenhum deles que traga ao procedimento os factos do interesse da "contraparte", sem que isso implique quebra do seu dever de boa-fé (…).
Há, finalmente, muitos domínios administrativos onde as únicas regras da boa-fé aplicáveis se consomem nas exigências respeitantes ao princípio da transparência administrativa e ao dever de informar os interessados sobre o que consta dos processos ou procedimentos em causa.
(…)
As hipóteses em que se vem admitindo algo diferente são, por exemplo, a de a Administração ter considerado, durante um longo espaço de tempo, uma dada situação conforme ao Direito (apesar de ilegal), mas pretender agora, porque a manutenção dela já não lhe aproveita, invocar a sua nulidade (por vício de forma ou por qualquer outro) ou de ter, com a sua conduta ilegal (consubstanciada ou não em acto administrativo), induzido em erro o particular, e querer depois extrair dessa conduta, de forma intorável, efeitos desfavoráveis para o administrado de boa-fé.
Sobre esta última hipótese pode ver-se, com interesse, os Acórdãos do STA de 6 de J unho de 1984 e de 11 de Fevereiro de 1988, in AD, 289, pág. 62 e BMJ, 374, pág. 301, respectivamente.
Quanto à questão inversa - saber se um acto será ilegal por violação do princípio da boa-fé - há que distinguir, em primeiro lugar, se se trata de boa (ou má) fé da Administração ou do particular, ou seja, se foi a Administração que levou um particular a confiar na prática (ou na não prática) ou no conteúdo de certo acto, que depois não praticou (ou praticou), ou se foi o particular que a induziu a praticá-lo (ou omiti-lo), escamoteando-lhe dados que poderiam levar a Administração a uma ponderação diversa do caso em apreço.
Na primeira hipótese, a resposta é, em geral, negativa, salvo se a lei (ou a natureza do acto) impuserem a vinculatividade jurídico-administrativa da expectativa criada e sem embargo, claro, da responsabilidade em que, por isso, a Administração se constitui.
Outro caso em que deveria considerar-se a hipótese de invalidade de uma actuação administrativa contraditória com as expectativas criadas pela Administração a um interessado seria a de se ter praticado um acto prévio sobre certa situação de (des)condicionamento administrativo da actividade que ele pretende levar a cabo, serem cumpridos os condicionalismos postos para poder obter o efeito condicionado e, depois, ao verificar esse cumprimento, a Administração praticar um novo acto condicionando tal efeito a novas (ou até contraditórias) condições. Então, se tratar de verdadeiras condições da sua lavra (e não de uma conditio legis ou juris), tal acto seria ilegal por violação do princípio da boa-fé – embora seja verdade que a sua ilegalidade derivaria também da proibição, (…) de revogação de actos constitutivos de direitos (ou interesses legítimos), que sejam legais.
(…)
O preceito do n.º 2 (que se refere aos "números anteriores", quando existe apenas um) vem confirmar de algum modo as dúvidas que se disse existirem quanto à extensão e compreensão do princípio da boa-fé no âmbito do direito administrativo. Determina-se aí que, na aplicação do princípio, "devem ponderar-se os valores fundamentais do direito ..... e, em especial, a confiança suscitada na contraparte ..... (e) o objectivo a alcançar ....".
(…)
Mostram-no, aliás, as duas alíneas do preceito, uma, a recomendar que se atenda à confiança suscitada na contraparte pela actuação da outra, a segunda, que se atenda ao objectivo (ao fim ou resultado) que se queria ou devia prosseguir com essa actuação. Que é o mesmo que dizer que a confiança criada, a boa-fé, não é factor isolado de valorização duma conduta jurídico-administrativamente relevante.

4 葡文原文為：【Ora, dada a utilização cada vez mais frequente do modo é importante distinguir uma cláusula da outra. A diferença foi dada por Savigny na seguinte síntese: «A condição ... suspende, mas não obriga; o modo obriga, mas não suspende». Na cláusula modal, o acto produz desde logo efeitos e a obrigação dela decorrente apenas poderá ser objecto de execução pelas vias correspondentes à executoriedade do acto administrativo (cfr. art. 128.°). Mas, se se tratar duma cláusula suspensiva, o destinatário do acto não fica vinculado à contraprestação, apenas tem o ónus de a efectuar se pretende que o acto produzaos seus efeitos.
Na prática, nem sempre é fácil apurar qual o sentido da cláusula inserta no acto administrativo. Quando tal aconteça impõe-se interpretar o acto administrativo. Na interpretação do acto não se deve procurar a vontade hipotética ou real da Administração, mas a relação objectiva entre o seu conteúdo e o sentido do acto. Nos casos duvidosos a doutrina inclina-se para considerar a cláusula como modal, dado, em regra, ser mais favorável ao destinatário (...)】

5其中一個最典型的例子就是聯合國維和部隊(俗稱藍帽子部隊)，在《聯合國憲章》內無任何一條條文直接指出該組織擁有一支自己的軍事部隊，但《憲章》第1條第1款就指出聯合國的其中一個目標是維持地區及國際和平。這是該組織的目標之一，如要實現，必須同時間承認該組織有採取資源的權力(程序權力)，因此法律專家用填補漏洞方式認定《憲章》第1條第1款結合第41條及第42條，間接承認該組織有權設立一支軍隊，以實現《憲章》所定之目的。
6 1966年《民法典》的概念更為廣泛，其中第1524條 (地上權) 就規定；
(Noção)
O direito de superfície consiste na faculdade de construir ou manter, perpétua ou temporariamente, uma obra em terreno alheio, ou de nele fazer ou manter plantações.

7 見上引之文章，第835頁。

8 經刊登於一九八三年八月十三日第三十三期《政府公報》之八月十三日第8/83/M號法律修訂。
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Recurso Contencioso 824/2016 Página 50

Proc. nº824/2016(7)-terreno-declaração-voto
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