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Processo nº 1148/2018
(Autos de suspensão de eficácia)

Data: 10/Janeiro/2019

Assuntos: Suspensão de eficácia de acto administrativo
      Acto de conteúdo positivo
      Artigo 121º, nº 1 do Código de Processo Administrativo Contencioso
      Revogação da autorização de permanência na RAEM

SUMÁRIO
     O pedido de suspensão de eficácia de acto administrativo só é admissível quando o acto for de conteúdo positivo ou, sendo negativo, apresentar uma vertente positiva.
     São três os requisitos de que depende a procedência da providência: um positivo traduzido na verificação de prejuízo de difícil reparação decorrente da execução do acto, e dois negativos no sentido de que a concessão da suspensão não represente grave lesão do interesse público concretamente prosseguido pelo acto e que do processo não resultem fortes indícios de ilegalidade do recurso.
     O requisito sobre o prejuízo de difícil reparação previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 121.º do CPAC terá que ser valorado caso a caso, consoante as circunstâncias de facto invocadas pelo requerente.
     A privação de rendimentos do requerente pode traduzir-se em prejuízo de difícil reparação desde que gere uma situação de carência quase absoluta e de impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares.
     Não logrando demonstrar que a execução do acto cause previsivelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso, é indeferido o pedido de suspensão.
       
       
O Relator,

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Tong Hio Fong

Processo n.º 1148/2018
(Autos de suspensão de eficácia)

Data: 10/Janeiro/2019

Requerente:
- A

Entidade requerida:
- Secretário para a Segurança

Acordam os Juízes do Tribunal de Segunda Instância da RAEM:

I) RELATÓRIO
A, de nacionalidade filipina, titular do passaporte das Filipinas, com sinais nos autos, vem, nos termos do artigo 120º e seguintes do Código de Processo Administrativo Contencioso, requerer a suspensão de eficácia do despacho do Exm.º Secretário para a Segurança, de 21.11.2018, que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho que determinou a revogação da autorização de permanência da requerente na qualidade de trabalhador não residente.
Invoca que o acto administrativo lhe causa prejuízo de difícil reparação, bem como não há grave lesão para o interesse público caso seja decretada a suspensão, nem fortes indícios de ilegalidade do recurso contencioso.
Citada a entidade requerida para, querendo, contestar, defendeu a improcedência do pedido.
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A Digna Procuradora-Adjunta do Ministério Público emitiu o seguinte douto parecer:
“O teor do despacho suspendendo evidencia que o qual se traduz em negar provimento ao recurso hierárquico necessário e, deste modo, revogar a autorização de permanência concedida à requerente A na qualidade de trabalhador-não-residente, por ela ter sido condenado na prática de um crime de acolhimento (doc. 1 de fls. 26 a 27 dos autos).
Em harmonia com as jurisprudências pacíficas, trata-se in casu de um acto administrativo de conteúdo negativo com vertente positiva, por provocar indirectamente a alteração da statu quo da Requerente, alteração que consiste em não perder o estatuto de residente em Macau como trabalhadora.
À luz do disposto na alínea b) do art. 120º do CPAC, verifica-se a idoneidade do objecto, no sentido de ser susceptível de suspensão da eficácia o referido despacho. Portanto, resta-nos apurar se se preencherem os três requisitos previstos no nº 1 do art. 121º do CPAC.
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No actual ordenamento jurídico de Macau, formam-se doutrina e jurisprudência pacíficas e constantes que propagam que são, em princípio geral, cumulativos os requisitos previstos nº 1 do art. 121º do CPAC, a não verificação de qualquer um deles torna desnecessária a apreciação dos restantes por o deferimento exigir a verificação cumulativa de todos os requisitos e estes são independentes entre si.
O requisito da alínea a) do nº 1 do art. 121º do CPAC (a execução do acto cause previsivelmente prejuízo de difícil reparação para a requerente ou para os interesses que esta defenda ou venha a defender no recurso) tem sempre de se verificar para que a suspensão da eficácia do acto possa ser concedida, excepto quando o acto tenha a natureza da sanção disciplinar (cfr. arestos no TUI nos Processos n. 33/2009, n.º 58/2009 e n.º 108/2014).
E, em princípio, cabe à requerente o ónus de demonstrar, mediante prova verosímil e susceptível de objectiva apreciação, o preenchimento do requisito consagrado na alínea a) do referido nº 1, por aí não se estabelecer a presunção do prejuízo de difícil reparação (cfr. Acórdão do TUI no Processos n.º 2/2009, Acórdãos do TSI n.º 799/2011 e n.º 266/2012/A).
Não fica tal ónus cumprido com a mera utilização de expressões vagas e genéricas irredutíveis a factos a apreciar objectivamente. Terá de tomar credível a sua posição, através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivos (Acórdãos do ex-TSJM de 23/06/1999 no Processo n.º 1106, do TUI nos Processos n.º 33/2009 e n.º 16/2014, do TSI no Processo n.º 266/2012/A).
Bem, apenas relevam os prejuízos que resultam directa, imediata e necessariamente, segundo o princípio da causalidade adequada, do acto cuja inexecução se pretende obter, ficando afastados e excluídos os prejuízos conjecturais, eventuais e hipotéticos. (Acórdãos do ex-TSJM de 15/07/1999 no Processo n.º 1123, do TSI no Processo n.º 17/2011/A e n.º 265/2015/A).
A maior ou menor dificuldade em contabilizar prejuízos em acção judicial não constitui, em princípio, fundamento para considerar preenchido o requisito da alínea a) do nº 1 do art. 120º do CPAC.
Existe prejuízo de difícil reparação naquelas situações em que a avaliação dos danos e a sua reparação, não sendo de todo em todo impossíveis, tornam-se muito difíceis, e trata-se prejuízo de difícil reparação o consistente na privação de rendimentos geradora de uma situação de carência quase absoluta e de impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares. (Acórdãos do TUI nos Processos n.º 6/2001, n.º 37/2013 e n.º 177/2014)
Voltando ao caso sub judice, e em homenagem das jurisprudência e doutrinas supra citadas, inclinamos a entender que não se descortinam provas virtuosas que possa demonstrar convincentemente o prejuízo de difícil reparação a resultar da imediata execução do acto suspendendo.
Tendo em devida consideração a idade e as experiências da Requerente, não parece seriamente possível que na pendência do recurso contencioso do acto suspendendo, ela não consegue, na sua pátria ou outro local, arranjar um emprego para suster a sua vida e a sua filha, pelo que mostra duvidoso e inverosímil o prejuízo aduzido nos arts. 16º a 28º do Requerimento. E tem razão o alegado nos arts. 6º e 7º a da contestação: A ora requerente é livre de procurar e obter rendimento do seu trabalho, noutro local, não é em Macau.
Afigura-se que se trata de prejuízo conjectural e hipotético o sentimento subjectivo – tristeza, incompreensão e angústia – mencionado pela Requerente no art. 43º do Requerimento, e a intencional prática do crime de acolhimento demonstra inequivocamente que de qualquer modo, não podem os quais ser imputados à execução do despacho suspendendo.
Sem prejuízo do respeito pela opinião diferente, tudo isto aconselha-nos a concluir que não se verifica in casu o requisito prescrito na alínea a) do nº 1 do art. 120º do CPAC, pelo que o pedido de suspensão de eficácia da Requerente não pode deixar de cair em vão.
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Por todo o expendido acima, propendemos pela improcedência do pedido de suspensão de eficácia em apreço.”
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Cumpre decidir.
O Tribunal é o competente e o processo o próprio.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias, são legítimas e têm interesse processual.
Não existe outras nulidades, excepções e questões prévias que obstem ao conhecimento de mérito.
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II) FUNDAMENTAÇÃO
Resulta indiciariamente provada dos elementos constantes dos autos a seguinte matéria de facto com pertinência para a decisão da providência:
A requerente nasceu em 1968, tem nacionalidade filipina e alega ter trabalhado em Macau há 25 anos.
O companheiro da requerente também é trabalhador não residente, entretanto o seu “blue card” foi cancelado recentemente.
A filha da requerente tem 12 anos mas não goza do direito de residência na RAEM.
Por despacho de 21.11.2018, proferido pelo Exm.º Secretário para a Segurança, foi indeferido o recurso hierárquico interposto do despacho que revogou a autorização de permanência da requerente na qualidade de trabalhador não residente, com fundamento na prática pela mesma de um crime de acolhimento.
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A prova dos factos resulta dos documentos juntos aos presentes autos, sobretudo os apresentados pela requerente.
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O caso
A requerente é trabalhadora não residente.
Por despacho do Exm.º Secretário para a Segurança, foi mantida a revogação da autorização de permanência em relação à requerente na RAEM enquanto trabalhadora não residente.
Pede agora a requerente a suspensão de eficácia do referido acto administrativo.
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Acto de conteúdo positivo
Em regra, a interposição de recurso contencioso de acto administrativo visando a declaração da sua invalidade não tem efeito suspensivo, ao abrigo do artigo 22.º do Código do Processo Administrativo Contencioso.
Mas há situações em que a imediata execução do acto administrativo pode causar efeitos desfavoráveis ao requerente.
Precisamente para evitar a produção de tais resultados ou efeitos, foi criada pelo legislador a possibilidade de suspensão de eficácia do acto.
Nos termos do artigo 120º do Código do Processo Administrativo Contencioso, dispõe-se que há lugar a suspensão de eficácia “quando os actos tenham conteúdo positivo, ou tendo conteúdo negativo, apresentem uma vertente positiva e a suspensão seja circunscrita a esta vertente”.
Para Diogo Freitas do Amaral, são actos positivos “aqueles que produzem uma alteração na ordem jurídica”, enquanto actos negativos “aqueles que consistem na recusa de introduzir uma alteração na ordem jurídica”.1
Assim, o pedido de suspensão de eficácia só é admissível quando o acto for de conteúdo positivo ou, sendo negativo, apresentar uma vertente positiva.
No caso vertente, é de verificar que o acto administrativo em causa consiste na revogação da autorização de permanência do requerente, a qual consubstancia um acto de conteúdo positivo cuja eficácia é susceptível de ser suspensa em sede de procedimento cautelar, desde que sejam verificados os respectivos requisitos legais.
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Do preenchimento dos requisitos previstos no artigo 121.º, n.º 1 do Código de Processo Administrativo Contencioso
Analisemos, em seguida, se estão verificados os requisitos de que depende a concessão da providência requerida.
Prevê-se no artigo 121.º do Código de Processo Administrativo Contencioso o seguinte:
“1. A suspensão de eficácia dos actos administrativos, que pode ser pedida por quem tenha legitimidade para deles interpor recurso contencioso, é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:
a) A execução do acto cause previsivelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;
b) A suspensão não determine grave lesão do interesse público concretamente prosseguido pelo acto; e
c) Do processo não resultem fortes indícios de ilegalidade do recurso.
2. Quando o acto tenha sido declarado nulo ou juridicamente inexistente, por sentença ou acórdão pendentes de recurso jurisdicional, a suspensão de eficácia depende apenas da verificação do requisito previsto na alínea a) do número anterior.
3. Não é exigível a verificação do requisito previsto na alínea a) do n.º 1 para que seja concedida a suspensão de eficácia de acto com a natureza de sanção disciplinar.
4. Ainda que o tribunal não dê como verificado o requisito previsto na alínea b) do n.º 1, a suspensão de eficácia pode ser concedida quando, preenchidos os restantes requisitos, sejam desproporcionadamente superiores os prejuízos que a imediata execução do acto cause ao requerente.
5. Verificados os requisitos previstos no n.º 1 ou na hipótese prevista no número anterior, a suspensão não é, contudo, concedida quando os contra-interessados façam prova de que dela lhes resulta prejuízo de mais difícil reparação do que o que resulta para o requerente da execução do acto.”
De facto, para ser concedida a suspensão de eficácia do acto, não importa apreciar o mérito da questão, traduzido nos eventuais vícios subjacentes à decisão impugnada, mas limita-se a saber se estão verificados cumulativamente os três requisitos de que depende a procedência da providência: um positivo traduzido na existência de prejuízo de difícil reparação decorrente da execução do acto, e dois negativos respeitantes à inexistência de grave lesão do interesse público e à não verificação de fortes indícios de ilegalidade do recurso, face aos elementos carreados aos autos.
Bastará a falta de um deles para que a providência requerida seja indeferida.
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No tocante aos dois requisitos negativos, não se nos afigura, pelo menos nesta fase processual, que o recurso contencioso a ser interposto em sede própria estará enfermado de ilegalidade do ponto de vista processual, nem cremos que a eventual suspensão de execução do acto praticado pelo Exm.º Secretário para a Segurança possa determinar grave lesão do interesse público concretamente prosseguido pelo acto, pelo que entendemos estarem verificados os requisitos previstos nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 121.º do Código de Processo Administrativo Contencioso.
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Urge saber, por último, se está verificado o requisito previsto na alínea a) daquele mesmo artigo, e para o efeito, compete à requerente alegar e demonstrar a existência do prejuízo de difícil reparação decorrente da execução do acto.
Tem-se entendido que o requisito do prejuízo de difícil reparação exigido pela lei terá que ser valorado caso a caso, consoante as circunstâncias de facto invocadas pelo próprio interessado.
Nas palavras de José Cândido de Pinho, “cumpre ao requerente caracterizar de modo credível, ou seja, conveniente e convincentemente os prejuízos, expondo as razões fácticas que se integrem no conceito, devendo para isso ser explícito, específico e concreto, não lhe sendo permitido recorrer a expressões vagas, genéricas e irredutíveis a factos que não permitam o julgador extrair aquele juízo. Não bastam, assim, alegações conclusivas. É necessário alegar factos que permitam estabelecer um nexo de causalidade ou de causa-efeito entre a execução do acto e o invocado prejuízo, ficando cometido ao tribunal o juízo de prognose acerca dos danos prováveis”.2
É o que se decidiu no Acórdão deste TSI, proferido no âmbito do Processo n.º 328/2010/A:
“Quanto ao requisito positivo, tem vindo a constituir jurisprudência constante, o facto de, no incidente de suspensão de eficácia do acto administrativo, incumbir ao requerente o ónus de alegar factos concretos susceptíveis de formarem a convicção de que a execução do acto causará provavelmente prejuízo de difícil reparação, insistindo permanentemente tal jurisprudência no ónus de concretização dos prejuízos tidos como prováveis, insistindo-se também que tais prejuízos deverão ser consequência adequada, directa e imediata da execução do acto”.
No mesmo sentido, decidiu-se ainda no Acórdão do Venerando TUI, no Processo n.º 37/2013, que “cabe ao requerente o ónus de alegar e provar os factos integradores do conceito de prejuízo de difícil reparação, fazendo-o por forma concreta e especificada, através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivos, não bastando alegar a existência de prejuízos, não ficando tal ónus cumprido com a mera utilização de expressões vagas e genéricas irredutíveis a factos a apreciar objectivamente”.
No caso vertente, alega a requerente que a execução imediata do acto administrativo implicará a perda imediata do trabalho e a colocação em situação de carência absoluta de meios para o seu sustento e da sua família, bem assim a impossibilidade de ela continuar a permanecer em Macau, onde tem actualmente o seu centro de vida estável, e se não for suspensa a eficácia do acto, irá causar-lhe forte, intensa e inapagável tristeza, incompreensão e angústia.
Vejamos.
No tocante à questão de privação de rendimentos em virtude de eventual perda de emprego, o Venerando TUI já teve oportunidade de se pronunciar que “se trata de prejuízo de difícil reparação o consistente na privação de rendimentos geradora de uma situação de carência quase absoluta e de impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares”3.
Salvo o devido respeito por melhor entendimento, somos da opinião de que os factos alegados pela requerente não são suficientes para dar por verificado o requisito em questão.
Em primeiro lugar, diz a requerente que a execução imediata do acto a colocará em situação de desemprego, fazendo com que ela própria e a família ficarão privadas de obter quaisquer rendimentos de trabalho.
É verdade que, com a revogação da autorização de permanência da requerente, esta fica impedida de permanecer e continuar a trabalhar na RAEM, mas não logrou a mesma demonstrar que a perda de emprego irá causar uma privação total de rendimentos geradora de uma situação de carência quase absoluta e de impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares próprias e da sua família.
De facto, não se sabe se a requerente, para além dos rendimentos provenientes do exercício da sua actividade profissional, terá também outras fontes de rendimentos ou poupanças, e se as tiver, a perda de rendimentos profissionais pode não afectar a requerente ou a família em termos absolutos.
Além disso, não logrou a requerente alegar e demonstrar por que razão não irá conseguir outro emprego fora da RAEM, por exemplo em Hong Kong ou nas Filipinas, por forma a obter meios de subsistência.

Alega ainda a requerente que, tendo fixado o seu núcleo de vida familiar na RAEM, a execução do acto administrativo implicará uma perturbação profunda da sua vida, consubstanciada em grande prejuízo de ordem material e moral e de muito difícil reparabilidade.
A nosso ver, mesmo que a requerente tenha trabalhado vários anos na RAEM, onde cultivou fortes amizades, também não se vislumbra em que termos a revogação da autorização de residência poderá causar-lhe prejuízos graves e irreparáveis, antes pelo contrário, tais prejuízos, a existirem, serão sempre reparáveis em termos indemnizatórios.
Nesta conformidade, por não se ter logrado a prova da irreparabilidade ou de difícil reparação dos prejuízos decorrentes da execução do acto, vai o pedido indeferido.
***
III) DECISÃO
Face ao exposto, acordam em indeferir o pedido de suspensão de eficácia do acto formulado pela requerente A.
Custas pela requerente, com 4 U.C. de taxa de justiça.
Registe e notifique.
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RAEM, 10 de Janeiro de 2019
Tong Hio Fong
Lai Kin Hong
Fong Man Chong

Mai Man Ieng
1 Diogo Freitas do Amaral, in Lições de Direito Administrativo, vol III, Lisboa, 1989, pág 155
2 José Cândido de Pinho, Manual de Formação de Direito Processual Administrativo Contencioso, 2ª edição, CFJJ, pág. 310
3 Acórdãos nos Processos n.º 6/2001 e Processo n.º 38/2018, do TUI
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