Processo n.º 71/2019
Recurso jurisdicional em matéria administrativa
Recorrente: A
Recorrido: Secretário para a Economia e Finanças
Data da conferência: 30 de Julho de 2019
Juízes: Song Man Lei (Relatora), Sam Hou Fai e Viriato Manuel Pinheiro de Lima
Assuntos: - Suspensão de eficácia de actos administrativos
- Prejuízo de difícil reparação
SUMÁRIO
1. Os requisitos contemplados nas diversas alíneas do n.º 1 do art.º 121.º do CPAC para a suspensão de eficácia dos actos administrativos são de verificação cumulativa, bastando a não verificação de um deles para que a providência não seja decretada, salvo nas situações previstas nos n.ºs 2, 3 e 4.
2. Cabe ao requerente o ónus de alegar e provar os factos integradores do conceito de prejuízo de difícil reparação, fazendo-o por forma concreta e especificada, não sendo bastante a mera utilização de expressões vagas e genéricas.
A Relatora,
Song Man Lei
ACORDAM NO TRIBUNAL DE ÚLTIMA INSTÂNCIA DA REGIÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MACAU:
1. Relatório
A, melhor identificado nos autos, requereu junto ao Tribunal de Segunda Instância e ao abrigo do disposto nos art.ºs 120.º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo Contencioso a suspensão de eficácia do despacho proferido pelo Senhor Secretário para a Economia e Finanças, de 29 de Março de 2019, que tinha indeferido o pedido de renovação da autorização de residência temporária, apresentado pelo requerente e pelo seu agregado familiar.
Por Acórdão proferido em 30 de Maio de 2019, o Tribunal de Segunda Instância decidiu indeferir o pedido de suspensão de eficácia.
Inconformado com a decisão, vem A recorrer para o Tribunal de Última Instância, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:
1. O acórdão recorrido indeferiu a suspensão da eficácia da decisão feita pelo recorrido em 29/3/2019 de não autorizar o pedido de renovação da autorização de residência temporária apresentado pelo recorrente e pelo seu agregado familiar em 23/3/2018, pelo que o pedido não preenche o requisito do artigo 121.º, n.º 1, alínea a) do Código de Processo Administrativo Contencioso;
2. No requerimento, defendeu o recorrente nuclearmente que se efectuasse imediatamente a execução do respectivo acto, o recorrente não poderia continuar a trabalhar em Macau, ou seja, o recorrente perderia o emprego e o rendimento, até causando que o recorrente e o seu cônjuge não poderiam cuidar do filho menor B em Macau, ou seja, o filho menor B não poderia viver e estudar em Macau, todos prejuízos supracitados são prejuízos de difícil reparação;
Quanto à perda do emprego e do rendimento:
3. Segundo o artigo 4.º do extracto do Processo n.º 6/2001, o prejuízo de difícil reparação é a privação de rendimento, e essa privação de rendimentos gera uma situação de carência quase absoluta e de impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares;
4. Segundo os factos provados, o recorrente e o seu cônjuge têm dois filhos menores;
5. Dos factos pretendidos pelo recorrente no seu requerimento, segundo as regras da experiência, desta situação se há-de concluir necessariamente que o recorrente é o pilar económico da família, sendo previsível que se efectue imediatamente a execução do respectivo acto, o recorrente não poderá permanecer ou trabalhar em Macau, até perderá o emprego e o rendimento. Essa privação de rendimentos gera uma situação de carência quase absoluta e de impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares, ou seja, o prejuízo de difícil reparação;
6. Pode-se ver que os factos pretendidos pelo recorrente são fundados e concretizados, em vez de o recorrente pretendeu mera ou abstractamente os factos;
7. Por outro lado, segundo os autos administrativos, com o estado de técnico especializado, o recorrente assim pode exercer função de engenheiro de reparação de aviões na [Limitada], não é possível que o recorrente tem outro emprego ou rendimento, ou seja, o outro emprego e rendimento são meramente as suposições do tribunal recorrido, nesta situação, não deverá tomar-se em linha de conta as suposições supramencionadas;
8. Além disso, mesmo como relatado no acórdão recorrido, “o requerente não tem dificuldade para ganhar o mínimo da sua subsistência para si e para a sua família fora de Macau”, importa não olvidar que se efectue imediatamente a execução do respectivo acto, para o recorrente próprio e a sua família, os prejuízos e influências são imediatos, não é seguro que o recorrente poderá arranjar absolutamente um outro emprego no futuro, nem se pode dizer, com certeza, em que tempo poderá o recorrente arranjar um outro emprego, porém, sendo previsível que a imediata execução do respectivo acto exercerá os prejuízos e influências imediatas para o recorrente próprio e a família;
9. Mais, como se sabe, em comparação com a condição de rendimento em Macau, a condição de rendimento no interior da China é pior, se o recorrente possa arranjar um emprego no interior da China, é possível que a condição de rendimento seja insuficiente para satisfazer a despesa da toda a família;
10. Com base nos factos acima referidos, se efectue a imediata execução do respectivo acto, o recorrente perderá o emprego e o rendimento, essa privação de rendimentos gera uma situação de carência quase absoluta e de impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares;
Quanto ao filho menor B:
11. Segundo os factos provados, pode-se ver que o filho menor B agora só tem uma idade de 3 anos, ora frequenta no Jardim de Infância do 1º ano da [Escola] em Macau;
12. Com efeito, como relatado no acórdão recorrido, em Hong Kong, existem vários menores vulgarmente designados por estudantes “trans-fronteiriços”, eles deslocam-se diariamente a Hong Kong a fim de ali frequentar escola e regressam ao interior da China para pernoitar na residência no interior. Parece que a situação supracitada seja idêntica com a situação do filho menor B, ou seja, o filho menor B não sofre as influências;
13. No entanto, importa não olvidar que o filho menor B agora só tem uma idade de 3 anos, no caminho à escola, o filho menor necessita do acompanhamento dos pais, ou seja, é impossível que o filho menor B atravessa sozinho a fronteira para frequentar escola em Macau e ao anoitecer, atravessa sozinho a fronteira para regressar à residência em Gongbei;
14. A situação em Macau é diferente da situação em Hong Kong. Em Hong Kong, os estudantes “transfronteiriços” são maioritariamente os estudantes da escola primária, eles são capazes de ir sozinho a escola, mesmo para os estudantes do jardim, sob a organização do governo de Hong Kong, no posto fronteiriço, os estudantes “transfronteiriços” são conduzidos pelo ónibus escolar à escola, com base nisso, as duas situações são obviamente diferentes;
15. Em caso de indefira a suspensão da eficácia da decisão feita pelo recorrido em 29/3/2019 de não autorizar o pedido de renovação da autorização de residência temporária apresentado pelo recorrente e pelo seu agregado familiar, previsivelmente, a respectiva autorização de residência cessará ao abrigo do artigo 20.º do Regulamento Administrativo n.º 3/2005, o que, por sua vez, acarreta, necessariamente, que o recorrente e o seu cônjuge não poderão permanecer legalmente em Macau para cuidar do filho menor ou leva-lo à escola;
16. De facto, como relatado no processo n.º 245/2015/A do TSI que foi citado pelo recorrente no seu requerimento, conforme o teor do caso supracitado, o Secretário para a Economia e Finanças não autorizou o pedido de renovação de autorização de residência do requerente, a filha menor do respectivo requerente é titular do BIRPM, também frequenta a escola em Macau, o acórdão do processo n.º 245/2015/A entende que se não efectue a suspensão da eficácia do respectivo acto, causando que os menores perderão oportunidades de frequentar a escola, esse prejuízo pertence ao prejuízo de difícil reparação;
17. Além disso, do processo n.º 25/2018/A do TSI, a filha D do requerente nasceu de Macau, é titular do BIRPM, agora frequenta o Jardim da escola dos X de Macau, o acórdão do processo n.º 25/2018/A entende que se não efectue a suspensão da eficácia do respectivo acto, causando que os menores perderão oportunidades de frequentar a escola, esse prejuízo pertence ao prejuízo de difícil reparação;
18. As situações nos assentos e nas jurisprudências acima citados são semelhantes às situações do presente caso, o recorrente não se percebe porquê o tribunal recorrido não se manteve o antigo entendimento ou posição, do entendimento do recorrente, em face de situações iguais, deve-se proferir as sentenças iguais, por forma a garantir a unanimidade da jurisprudência;
19. Além disso, nos termos do artigo 7.º, n.º 2 e n.º 4 da Lei de Bases e Política Familiar, “Os pais têm que cuidar dos menores”, nos termos do artigo 3.º, n.º 1 da Convenção Sobre os Direitos da Criança, “Terão primacialmente em conta o interesse superior da criança”;
20. Disso se depreende que se não efectue a suspensão da eficácia do respectivo acto, resultam necessariamente que o recorrente e o seu cônjuge não poderão acompanhar o filho menor no caminho para a escola, embora o requerente possa levar os filhos para o interior, a fim de facilitar o cuidado, para que os filhos possam continuar frequentar a escola no interior, no entanto, como o método e o conteúdo de ensino dos dois lugares são algo diferentes, e além disso, no curto espaço de tempo, terá dificuldades em procurar um lugar na escola, esse prejuízo é irreparável por dinheiro;
21. Pelo exposto, é óbvio que o acórdão recorrido efectua a errada interpretação quanto à norma do artigo 121.º, n.º 1, alínea a) do Código de Processo Administrativo Contencioso;
22. No fim, como relatado pelo acórdão recorrido, o presente caso corresponde ao requisito previsto pelo artigo 121.º, n.º 1, alíneas b) e c), do Código de Processo Administrativo Contencioso, nesta situação, deve-se deferir o pedido de suspensão da eficácia da decisão feita pelo recorrido em 29/3/2019 de não autorizar o pedido de renovação da autorização de residência temporária apresentado pelo recorrente e pelo seu agregado familiar em 23/3/2018.
2. Factos
O Tribunal de Segunda Instância considera assentes os seguintes factos com relevância à decisão:
- Por despacho datado de 13AGO2012 do Senhor Chefe do Executivo, ao requerente A e aos seus familiares, o então cônjuge C e o seu filho menor D, foi concedida a autorização de residência temporária em Macau por três anos, com fundamento na sua qualidade de técnico especializado contratado com interesse para a RAEM;
- No procedimento administrativo da concessão da autorização de residência temporária, o requerente é requerente principal, ao passo que o seu então cônjuge e o seu filho menor são beneficiários por se terem habilitado à autorização enquanto os seus familiares;
- Por acordo de conciliação homologada em 02ABR2013 pelo Tribunal Popular da Zona Xiangzhou da Cidade Zhuhai da RPC, foi dissolvido por acordo mútuo o casamento entre o ora requerente A e o seu até então cônjuge C;
- Com fundamento na dissolução do casamento entre o requerente e C, seu ex-cônjuge, a autorização de residência temporária concedida a esta foi cancelada por despacho do Senhor Chefe do Executivo datado de 07MAIO2015;
- Por despacho do Senhor Secretário para a Economia e Finanças datado de 30JUL2016, a autorização de residência temporária concedida ao requerente foi renovada com validade até 13AGO2018;
- Com fundamento no casamento celebrado em 14FEV2015 com E, o requerente pediu a habilitação do seu cônjuge E a beneficiar da autorização de residência temporária;
- Por despacho do Senhor Secretário para a Economia e Finanças datado de 30JUL2016, foi concedida a autorização de residência temporária a E, enquanto familiar do requerente, com validade até 13AGO2018;
- Do casamento com E, nasceram em Macau o filho B em 21JUN2015 e o segundo filho em 07MAR2019;
- O primeiro filho B é titular do BIRPM, tem frequentado o Jardim de Infância da [Escola] em Macau;
- Rotineiramente, o requerente trabalha durante o dia em Macau, e após terminado o seu trabalho em Macau, vai pernoitar na casa que adquiriu em Zhuhai, com os seus familiares, nomeadamente os seus pais, o seu cônjuge e os seus filhos menores – cf. carta datada de 13DEZ2018, subscrita pelo requerente e dirigida ao IPIM;
- O filho menor B diariamente vem a Macau para frequentar a escola e regressa a Zhuhai na véspera para pernoitar com os seus pais na casa em Zhuhai – cf. carta datada de 13DEZ2018, subscrita pelo requerente e dirigida ao IPIM;
- O requerente pediu a renovação da autorização de residência em 23MAR2018;
- Com fundamento no facto de não ter mantido o centro de vida em Macau, por despacho do Secretário para a Economia e Finanças datado de 29MAR2019, foi-lhe indeferido o pedido de renovação da autorização de residência temporária, anteriormente concedida ao requerente e ao seu cônjuge E;
- Mediante o ofício datado de 15ABR2019, o requerente foi notificado desse despacho; e
- O requerente formulou o presente pedido de suspensão de eficácia em 06MAIO2019.
3. Direito
O Tribunal recorrido indeferiu a requerida suspensão de eficácia do despacho do Senhor Secretário para a Economia e Finanças, por julgar não verificado o requisito a que se refere o art.º 121.º n.º 1, al. a) do CPAC.
Defende o recorrente o contrário, imputando ao acórdão recorrido a interpretação errada do disposto na al. a) do n.º 1 do art.º 121.º.
O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer, pugnando pelo provimento do recurso, por verificação de todos os requisitos exigíveis nos termos do art.º 121.º n.º 1 do CPAC.
A questão coloca-se em relação à verificação, ou não, do requisito previsto na al. a) do n.º 1 do art.º 121.º do CPAC, que regula os requisitos para a suspensão de eficácia dos actos administrativos.
Como se sabe, os requisitos contemplados nas diversas alíneas do n.º 1 do art.º 121.º para a suspensão de eficácia dos actos administrativos são de verificação cumulativa, sendo bastante a não verificação de um deles para que a providência não seja decretada, salvo nas situações previstas nos n.ºs 2, 3 e 4 (o que não é o nosso caso).
Ora, para que possa ser decretada a suspensão de eficácia do acto administrativo, é exigido na al. a) do n.º 1 do art.º 121.º que “A execução do acto cause previsivelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso”.
Analisada a situação ora em apreciação, afigura-se-nos que o acórdão recorrido não merece censura.
O requisito indicado na al. a) refere-se ao prejuízo de difícil reparação, causado pela execução do acto administrativo.
Há que ver em que consiste o previsível prejuízo de difícil reparação, exigido na al. a) do n.º 1 do art.º 121.º do CPAC.
Tal como entende este Tribunal de Última Instância, o dano susceptível de quantificação pecuniária pode ser considerado, em certas situações, de difícil reparação para o requerente, tais como os casos “em que a avaliação dos danos e a sua reparação, não sendo de todo em todo impossíveis, podiam tornar-se muito difíceis”, os prejuízos “decorrentes de actos que determinem a cessação do exercício da indústria, comércio ou actividades profissionais livres” bem como consistentes “na privação de rendimentos geradora de uma situação de carência quase absoluta e de impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares”.1
E “a dificuldade de reparação do prejuízo deve avaliar-se através de um juízo de prognose relativo a danos prováveis, tendo em conta o dever de reconstrução da situação (hipotética) pela autoridade administrativa na sequência (em execução) de uma eventual sentença de anulação.”2
Quanto aos danos não patrimoniais, estes só relevam se atingirem um grau de intensidade ou gravidade que os torne merecedores de tutela jurídica.3
Por outro lado, as jurisprudências têm entendido que cabe ao requerente o ónus de alegar e provar os factos integradores do conceito de prejuízo de difícil reparação, fazendo-o por forma concreta e especificada, através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivos, não bastando alegar a existência de prejuízos, não ficando tal ónus cumprido com a mera utilização de expressões vagas e genéricas irredutíveis a factos a apreciar objectivamente.
Voltamos ao caso concreto.
Defendeu o recorrente que, se se executasse imediatamente o acto administrativo em causa, ele não poderia continuar a trabalhar em Macau, com perda do emprego e do rendimento, até não poderia ficar em Macau para cuidar do filho menor, de 3 anos de idade, fazendo com que o filho menor não poderia viver e estudar em Macau, tudo isto constitui prejuízos de difícil reparação.
O recorrente fundamenta a sua pretensão em dois aspectos, referentes respectivamente à perda do emprego e do rendimento e à impossibilidade de o filho menor continuar o seu estudo em Macau.
Quanto ao primeiro fundamento, limita-se o recorrente a alegar que a execução imediata do acto implica a perda do seu emprego e do rendimento, que gera uma situação de carência quase absoluta e de impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares.
Trata-se, a nosso ver, de mera alegação, vaga e genérica, desacompanhada de quaisquer provas.
Mesmo admitindo a perda de emprego e do rendimento que o emprego proporciona, não se configura necessariamente uma situação invocada pelo recorrente, de carência quase absoluta e de impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares.
É de reparar que o recorrente não apresentou nenhuma prova para demonstrar a sua situação económica, a fim de revelar que, com a execução imediata do acto administrativo, entrará naquela situação muito difícil que até afecta gravemente a satisfação das suas necessidades básicas e elementares.
Não cumpriu o recorrente o ónus de provar, e não apenas alegar, os factos integradores do conceito de prejuízo de difícil reparação, fazendo-o por forma concreta e especificada.
No que diz respeito ao estudo do filho menor, que frequenta o Jardim de Infância da [Escola] em Macau, a situação, aliás sensível, merece mais consideração.
Desde logo, é de notar que, não obstante a invocação das normas contidas nos n.ºs 2 e 4 do art.º 7.º da Lei de Bases da Política Familiar e no n.º 1 do art.º 3.º da Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança, não alegou o recorrente a violação de tais disposições, pelo que não nos cumpre a sua apreciação.
Por outro lado, e por não agir como representante legal do filho menor, suscita-se dúvida em relação à legitimidade do recorrente para pedir a suspensão de eficácia, invocando como fundamento o estudo do seu filho.
Seja como for, e admitindo a intervenção do recorrente como representante legal do seu filho menor, vamos ver se assiste razão ao recorrente.
Ora, constata-se na factualidade assente que, rotineiramente, o recorrente trabalha durante o dia em Macau, após o qual vai pernoitar na casa que adquiriu em Zhuhai, com os seus familiares, e o seu filho menor B diariamente vem a Macau para frequentar a escola e regressa a Zhuhai na véspera para pernoitar com os seus pais na casa.
Alega o recorrente que, com a execução imediata do acto administrativo, ele e o seu cônjuge não poderão levar o filho menor à escola, que precisa mesmo do acompanhamento dos pais, face à sua idade.
Ora, quanto ao alegado acompanhamento, por parte do recorrente ou/e do seu cônjuge, do filho à escola, nada se revela nos factos provados.
Mesmo reconhecendo tal necessidade, certo é que a finalidade visada com a pretensão de suspensão de eficácia do acto, de não afectar o estudo do filho em Macau, poderá ser atingida por outro meio, sendo consabido que há meios legais para que, em caso necessário e munindo de Salvo-Conduto de deslocações para Hong Kong e Macau (com múltiplas deslocações) emitido pela autoridade competente do interior da China, os pais possam acompanhar o filho menor a atravessar todos os dias a fronteira entre Macau e o interior da China.
De facto, sendo o filho menor residente permanente da RAEM, o recorrente pode requerer a emissão de Salvo-Conduto de deslocações para Hong Kong e Macau (com múltiplas deslocações), a fim de levar o filho à escola e regressar para Zhuhai, cidade em que vivem o recorrente e a sua família.
O recorrente não alegou a dificuldade em obter o referido documento.
Assim sendo, não se nos afigura que a não suspensão de eficácia do acto administrativo em causa afectará gravemente o estudo do menor em Macau, até gerará prejuízo de difícil reparação.
Relativamente às jurisprudências do TSI invocadas pelo recorrente, em que o Tribunal decidiu deferir o pedido de suspensão de eficácia, nelas não se vê situações semelhantes à do caso sub judice, sendo de frisar a particularidade verificada nos presentes autos, referente à deslocação diária do menor a Macau para frequentar a escola e ao regresso de todos os dias a Zhuhai para viver com os seus pais.
Improcede o argumento do recorrente.
Concluindo, deve ser indeferido o pedido de suspensão de eficácia, por não estar verificado o requisito necessário previsto na al. a) do n.º 1 do art.º 121.º do CPAC.
4. Decisão
Face ao expendido, nega-se provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente, com a taxa de justiça fixada em 5 UC.
Macau, 30 de Julho de 2019
Juízes: Song Man Lei (Relatora) – Sam Hou Fai –
Viriato Manuel Pinheiro de Lima
O Magistrado do Ministério Público
presente na conferência: Joaquim Teixeira de Sousa
1 Ac. do TUI, de 25-4-2001, Proc. n.º 6/2001.
2 José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 3.ª ed., Almedina, Coimbra, 2000, p. 176.
3 José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 3ª ed., Almedina, Coimbra, p. 176 e 177.
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Processo n.º 71/2019