Processo n.º 643/2016
(Autos de recurso contencioso)
Data : 29 de Abril de 2020
Recorrente : Sociedade de Investimento e Indústria Sun Fat, Lda.
(新發投資企業有限公司)
Entidade Recorrida : Chefe do Executivo da RAEM
ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA RAEM:
I - RELATÓRIO
Sociedade de Investimento e Indústria Sun Fat, Lda. (新發投資企業有限公司), Recorrente, devidamente identificado nos autos, discordando do despacho do Chefe do Executivo da RAEM, datado de 24/06/2016, veio, em 05/09/2016 interpor o presente recurso contencioso para este TSI, com os fundamentos constantes de fls. 2 a 22, tendo formulado as seguintes conclusões:
1. A ora Recorrente vem interpor recurso contencioso do despacho do Chefe do Executivo, de 24 de Junho de 2016, tornado público pelo despacho do Secretário para os Transportes e Obras Públicas n.º 35/2016, publicado no Boletim Oficial n.º 30, II Série, de 27 de Julho de 2016, que declarou a caducidade da concessão por arrendamento do terreno com a área de 10.154m2, situado na Ilha de Coloane, junto à Estrada de Nossa Senhora de Ká-Hó, exarado no Parecer do Secretário para os Transportes e Obras Públicas de 15 de Março de 2016;
2. Por Despacho n.º 174/SAOPH/88, de 30 de Dezembro de 1988, do SATOP, foi concedido o referido terreno à sociedade Recorrente por um prazo 25 anos, contado a partir da data da outorga da escritura de concessão por arrendamento, destinado à construção de uma unidade siderúrgica para materiais de aço, tendo o prémio sido integralmente pago;
3. Por despacho do SATOP de 7 de Junho de 1994, registado na Informação n.º 75/SOLDEP/94 de 17 de Maio de 1994 foi aprovada a alteração da finalidade da concessão, tendo a Recorrente sido notificada, por Ofício n.º 391/8006.2/SOLDEP/94, de 18 de Junho de 1994, de que fora autorizado o prosseguimento do processo de alteração da finalidade de aproveitamento do terreno, mediante a revisão das respectivas cláusulas contratuais com agravamento do prémio a pagar;
4. Na sequência da alteração de finalidade da concessão, a Recorrente apresentou à DSSOPT, em 23 de Novembro de 1994, um estudo prévio para que o terreno se destinasse à construção de moradias, tendo o Director destes Serviços decidido, por despacho de 22 de Novembro de 1995, que esse estudo só podia ser apreciado após a conclusão do Plano de Ordenamento de Coloane para o aglomerado de Ká-Hó;
5. De registar que este despacho, de 22 de Novembro de 1995, nunca foi notificado à concessionária, conforme consta no ponto 9 da Informação n.º 147/DSODEP/2013, de 22 de Julho de 2013;
6. Por despacho do Director substituto dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes, de 3 de Agosto de 2006, comunicado pelo Ofício n.º 13856/DURDEP/2007 de 22 de Agosto, foram emitidas várias orientações para rectificação do estudo prévio para construção de 52 moradias, apresentado pela Recorrente em 11 de Abril de 2006;
7. Depois da emissão, em 14 de Setembro de 2006, de nova Planta de Alinhamento Oficial do terreno, a concessionária submeteu, em 10 de Novembro de 2006, um estudo prévio para construção de 48 moradias que mereceu, em 19 de Março de 2007, a aprovação do Director de Serviços, sujeita à apresentação dos documentos solicitados, despacho que foi notificado à concessionária pelo Ofício n.º 5381/DURDEP/2007 de 2 de Abril;
8. De seguida, na sequência do despacho proferido pelo Director dos SSOPT, de 4 de Abril de 2007, foi expedido o Ofício n.º 162/8006.02/DSODEP/2007 de 13 de Abril, onde se mencionava que o estudo prévio estava em condições de ser aprovado, e se pedia que fossem apresentados i) um requerimento, nos termos da minuta enviada em anexo; ii) três exemplares da planta de demarcação; iii) uma certidão predial; iv) uma certidão comercial; bem como v) uma explicação para o incumprimento das cláusulas contratuais do contrato de concessão;
9. Acrescentava-se, no final desse Ofício n.º 162/8006.02/DSODEP/2007, que a DSSOPT iria enviar à Recorrente a minuta do contrato de revisão da concessão;
10. A concessionária apresentou, em 29 de Maio de 2007, todos os documentos solicitados e formalizou o pedido de revisão do contrato de concessão por arrendamento;
11. Entre 2007 e 2008, a DSSOPT nada fez e, entre 2009 e 2011, apesar da sobredita aprovação, aquela Direcção de Serviços pediu mais pareceres a várias entidades (incluindo a algumas sem competência para o efeito), solicitando à concessionária, por Ofício n.º 523/8006.02/DSODEP/2011, de 27 de Julho de 2011, que, de acordo com os pareceres técnicos, efectuasse novas alterações ao projecte que fora considerado passível de aprovação;
12. Em 26 de Outubro de 2011, a Recorrente apresentou a alteração ao projecto, com um plano de construção de 46 moradias, conforme consta do ponto 34 da Informação n.º 197/DSODEP/2014;
13. Por despacho do Director dos Serviços, de 3 de Fevereiro de 2012, foi solicitado que as subunidades analisassem o novo projecto e o relatório de avaliação do impacto ambiental e se seria necessário realizar uma audiência pública sobre a mudança de finalidade da concessão, que, contudo, já fora aprovada por despacho do SATOP de 7 de Junho de 1994;
14. Em 27 de Dezembro de 2012, a Recorrente apresentou um projecto para a construção de 6 moradias com 3 pisos e de um clube;
15. Após consultar os pareceres de todas as entidades a quem os mesmos foram solicitados, o Director dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes ordenou, por despacho de 8 de Agosto de 2013, que a concessionária esclarecesse questões técnicas suscitadas nos pareceres;
16. Satisfazendo o solicitado pela DSSOPT, a concessionária apresentou, em 11 de Outubro de 2013, o respectivo projecto de arquitectura e o relatório de avaliação do impacto ambiental, tendo, seguidamente, a DSSOPT enviado as informações para a emissão de mais pareceres;
17. A Recorrente pautou sempre a sua actuação em conformidade com a autorização do SATOP da alteração de finalidade da concessão e com as instruções recebidas da DSSOPT, tal como reconhece a Comissão de Terras e não é minimamente responsável pelas entropias, demoras e incapacidades da Administração;
18. É, no mínimo, uma manifestação de má-fé na condução deste processo, afirmar que chegado ao termo do prazo da concessão não foi construída uma unidade siderúrgica, quando se sabe que o Governo a considerou desnecessária, desadequada e com impacto negativo no aglomerado da Vila de Ká-Hó;
19. Um Governo que negoceia e concessiona terrenos e autoriza alterações de finalidade para projectos imobiliários e que depois não permite o desenvolvimento desses projectos durante o prazo da concessão, não age como um contratante de boa-fé e não é merecedor de confiança para o comércio jurídico;
20. O Governo devia ter imediatamente assumido a responsabilidade pelos compromissos assumidos, nomeadamente os que decorrem da autorização pelo SATOP para alteração da finalidade da concessão, em 7 de Junho de 1994, e da aprovação pelo Director dos SSOPT do estudo prévio, em 19 de Março de 2007, e, em consequência, ter outorgado a escritura de revisão da concessão, respeitando, assim, os princípios da justiça, da boa-fé, da decisão e da eficiência da Administração;
21. No âmbito da actividade administrativa são pressupostos da tutela de confiança um comportamento gerador de confiança, a existência de uma situação de confiança, a efectivação de um investimento de confiança e a frustração da confiança por parte de quem a gerou, é a isso que se refere o artigo 8.°, n.º 2, al. a) do Código de Procedimento Administrativo;
22. Com o reconhecimento expresso dos direitos que assistem à concessionária, ora Recorrente, nomeadamente os que decorrem da autorização pelo SATOP da finalidade da concessão e da aprovação pelo Director dos SSOPT do estudo prévio apresentado pela Recorrente, a Administração provocou o efeito jurídico impeditivo da caducidade, previsto no artigo 323.°, n.º 2 do Código Civil;
23. O reconhecimento impede a caducidade de um direito disponível porque, feito ele, seria violento e absurdo que o titular do direito tivesse, não obstante o reconhecimento do seu direito, de praticar o acto sujeito a caducidade;
24. O acto recorrido viola o artigo 323.º, n.º 2 do Código Civil, os princípios da justiça, da boa-fé, na sua vertente da tutela da confiança, da decisão e da eficiência da Administração, previstos nos artigos 7.º, 8.º, 11.º e 12.º do Código do Procedimento Administrativo, incorrendo na previsão do artigo 21.º, n.º 1, al. d), do Código de Processo Administrativo Contencioso, pejo que deve ser anulado de acordo com o artigo 124.° do Código de Procedimento Administrativo.
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Citada a Entidade Recorrida, o Chefe do Executivo da RAEM veio contestar o recurso com os fundamentos constantes de fls. 229 a 243, tendo formulado as seguintes conclusões:
1. Os factos relevantes para discussão e decisão do presente recurso contencioso
1º Na perspectiva da Entidade Recorrida os fados relevantes para a discussão e decisão do presente recurso contencioso são os seguintes:
2º Através do Despacho n.º 174/SAOPH/88, publicado no Boletim Oficial de Macau, n.º 52, 2.º suplemento, de 30 de Dezembro de 1988, foi autorizada a concessão, por arrendamento e com dispensa de hasta pública, do terreno com a área de 10 154 m2, situado em Coloane, junto à Estrada da Nossa Senhora de Ká-Hó, a favor da Sociedade de Investimento e Indústria Sun Fat, Limitada.
3º A referida concessão foi titulada por escritura pública outorgada em 3 de Março de 1989.
4º De acordo com a cláusula segunda do contrato de concessão, o arrendamento é válido pelo prazo de 25 anos, contados a partir da data da outorga da respectiva escritura, ou seja, até 2 de Março de 2014.
5º Conforme a cláusula terceira do contrato, o terreno seria aproveitado com a construção de um edifício destinado às finalidades de escritórios, indústria e de apoio, estacionamento e armazenagem, sendo a unidade siderúrgica para reaproveitamento de chapas e outros materiais de aço, a explorar directamente pela concessionária.
6º O prazo global de aproveitamento do terreno foi fixado em 24 meses, contados a partir da data de publicação do despacho, ou seja, até 29 de Dezembro de 1990.
7º O prémio do contrato no montante de $ 2,752,560.00 foi integralmente pago em prestações pela concessionária.
8º O terreno referido supra no artigo 2º desta contestação está descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 21 769 a fls. 125v do livro B85 e o direito resultante da concessão encontra-se inscrito a favor da concessionária sob o n.º 3118 a fls. 187 do livro F26A.
9º Em 28 de Dezembro de 2014, o terreno identificado no artigo 2.º desta contestação não se mostrava aproveitado.
10º Reunida em sessão de 3 de Março de 2016, a Comissão de Terras emitiu o Parecer n.º 44/2016, que aqui se dá por reproduzido, e no qual ficou exarado, entre o mais, o seguinte: «Face ao exposto, esta Comissão, após ter analisado o processo, considera que a concessão provisória em apreço se encontra já caducada pelo facto de ter expirado em 2 de Março de 2014 o prazo de arrendamento, de 25 anos, fixado na cláusula segunda do respectivo contrato (caducidade preclusiva).
Com efeito, de acordo com o artigo 44.º da Lei n.º 10/2013 (Lei de terras), aplicável ao caso vertente por força do disposto nos seus artigos 212.º e 215.º, a concessão por arrendamento é inicialmente dada a título provisório e só se converte em definitiva se, no decurso do prazo fixado, forem cumpridas as cláusulas de aproveitamento previamente estabelecidas e o terreno estiver demarcado definitivamente (vide ainda artigos 130.º e 131.º).
Findo o seu prazo de vigência, as concessões provisórias não podem ser renovadas, a não ser no caso previsto no n.º 2 do artigo 48.º da Lei de terras, conforme estabelece o n.º 1 do mesmo preceito legal, operando-se a caducidade por força da verificação daquele facto (decurso do prazo de arrendamento).
De igual modo, resultava da Lei n.º 6/80/M, de 5 de Julho (Lei de terras anterior), que no caso da concessão revestir natureza provisória em virtude do terreno não se encontrar aproveitado (cf. artigos 49.º, 132.º e 133.º), não era possível operar a sua renovação por períodos sucessivos de dez anos porquanto a figura da renovação prevista no n.º 1 do artigo 55.º era aplicável apenas às concessões definitivas.
Apesar da caducidade operar de forma automática e directa, para tornar a situação jurídica certa e incontestada e, portanto, eliminar a insegurança jurídica sobre a extinção ou não do direito resultante da concessão, deve a mesma (caducidade) ser declarada, conforme decorre do disposto no corpo do artigo 167.º da Lei n.º 10/2013.
Nestas circunstâncias, esta Comissão nada tem a opor à declaração de caducidade da concessão do terreno em epígrafe pelo decurso do prazo de arrendamento, perdendo a concessionária a favor da Região Administrativa Especial de Macau todas as prestações do prémio e os respectivos juros já pagos, nos termos do disposto no artigo 13.º do Regulamento Administrativo n.º 16/2004».
11º E concluiu nos seguintes termos: «Reunida em sessão de 3 de Março de 2016, a Comissão de Terras, após ter analisado o processo e tendo em consideração o parecer e a proposta constantes na proposta n.º 29/DSODEP/2016, de 22 de Janeiro, bem como o despacho nela exarado pelo STOP, de 3 de Fevereiro de 2016, considera que verificada a caducidade da concessão pelo termo do prazo de arrendamento em 2 de Março de 2014, deve esta caducidade ser declarada por despacho do Chefe do Executivo».
12º Em 15 de Março de 2016, o Secretário para os Transportes e Obras públicas emitiu parecer, que aqui se dá por reproduzido, e que concluiu nos seguintes termos: «Consultado o processo supra mencionado e concordando com o que vem proposto pelas razões indicadas naquele, solicito a Sua Excelência o Chefe do Executivo que declare a caducidade da concessão do referido terreno».
13º Em 24 de Julho de 2016, a Entidade Recorrida declarou a caducidade da concessão por arrendamento do terreno aqui em causa nos termos e com os fundamentos do parecer do Secretário para os Transportes e Obras públicas referido no artigo anterior.
14º No Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau n.º 30, II Série, de 27 de Julho de 2016, foi publicado o Despacho do Secretário para os Transportes e Obras públicas n.º 35/2016, tornando público o despacho da Entidade Recorrida ora impugnado.
2. O direito
2.1. A caducidade preclusiva da concessão por arrendamento de terrenos do domínio privado do Estado
15º Nos termos do n.º 1 do artigo 47.º da Lei n." 10/2013 (Lei de Terras), a concessão por arrendamento de terrenos integrantes do domínio privado do Estado é temporária, sendo o prazo fixado no respectivo contrato, e sem que possa exceder, inicialmente, 25 anos.
16º A consequência da fixação de uma data até à qual, ou de um lapso de tempo durante o qual, o contrato de concessão por arrendamento vigorará ou produzirá os seus efeitos, é a de que, atingida essa data ou findo o dito lapso de tempo (termo resolutivo certo), o contrato se extinguirá em razão da respectiva caducidade.
17º Como, inequivocamente, se extrai do estatuído no artigo 52.º da Lei de Terras, o decurso do tempo - o tempo correspondente ao prazo do contrato - tem, em princípio, um efeito extintivo sobre o contrato de concessão por arrendamento, gerando a sua caducidade.
18º O que sucede é que, à luz da Lei de Terras, esse efeito extintivo é neutralizado através do mecanismo da renovação do contrato, seja renovação automática seja renovação dependente de autorização (cfr. artigo 49.º do referido diploma legal).
19º Com efeito, a renovação possibilita a manutenção da relação jurídico-contratual emergente da concessão por arrendamento, sem qualquer solução de continuidade, mesmo quando é atingido o fim do respectivo prazo.
20º Fora dessas situações em que a concessão se renova, os efeitos extintivos decorrentes da respectiva caducidade não podem deixar de se produzir de forma plena.
21º Deste modo pode dizer-se que, face ao regime resultante da Lei de Terras, a relação jurídica emergente da concessão por arrendamento de terrenos, quando não se renova, extingue-se por caducidade uma vez atingido o fim do respectivo prazo.
22º Ora, do n.º 1 do artigo 48.º da Lei de Terras resulta de forma expressa que as concessões provisórias são insusceptíveis de renovação, excepção feita às situações previstas no n.º 2 do mesmo artigo, em que o terreno se encontra anexado a um outro que se encontre concedido a título definitivo e ambos estejam a ser aproveitados em conjunto.
23º Daqui que, atingido o fim do prazo de uma concessão, e sendo esta provisória, se produza a respectiva caducidade com os efeitos extintivos que lhe estão associados.
24º Sendo que, uma concessão é provisória enquanto não se converter em definitiva, ou seja enquanto, no decurso do prazo fixado, não forem cumpridas as cláusulas de aproveitamento previamente estabelecidas e o terreno não estiver demarcado definitivamente, tal como decorre do disposto no artigo 44.º da lei de Terras.
25º E que a conversão da concessão provisória em concessão definitiva depende da prova do aproveitamento do terreno, a qual se faz mediante a apresentação pelo concessionário da licença de utilização (cfr. n.º 1 do artigo 130.º e n.º 1 do artigo 131.º, ambos da lei de Terras).
26º Assim, verificando-se que o aproveitamento de um terreno não foi concluído e que, portanto, a concessão por arrendamento desse terreno é provisória, a renovação desta concessão, atingido que seja o termo aposto no contrato, será legalmente impossível.
27º Nesta perspectiva, é irrelevante a questão da imputabilidade da falta de conclusão do aproveitamento do terreno.
28º Na verdade, não sendo concluído o aproveitamento, a concessão manterá o carácter provisório, independentemente das razões pelas quais essa falta de conclusão do aproveitamento aconteceu.
29º E sendo uma concessão provisória, repete-se, a sua renovação é legalmente inviável.
30º Pelo que, no fim do respectivo prazo se produzirá a sua extinção por caducidade.
31º Nessa circunstância, caberá à Administração declarar essa caducidade, nos termos resultantes do disposto no artigo 167.º da Lei de Terras.
32º Constituindo a declaração de caducidade um acto de carácter legalmente vinculado, não pode a Administração, na presença daqueles pressupostos - decurso do prazo da concessão e manutenção do respectivo carácter provisório -, praticar qualquer outro acto em alternativa (veja-se, neste mesmo sentido, os Acórdãos desse Venerando Tribunal, de 07/07/2016, Processo n.º 434/2015, e de 24/11/2016, Processo n.º 1074/2015, disponíveis em www.court.gov.mo).
33º Este é, em suma, o regime legal resultante da Lei de Terras e concernente à caducidade da concessão derivada do decurso do prazo contratualmente fixado, a chamada caducidade preclusiva.
2.2. Da conformidade do acto recorrido com o descrito regime legal
No caso em apreço,
34º Resulta claramente da fundamentação do acto recorrido que, através dele, se declarou a caducidade da concessão do lote de terreno aqui em causa por se ter verificado que:
i) No dia 2 de Março de 2014, expirou o prazo de 25 anos da concessão por arrendamento fixado no respectivo contrato,
ii) Nessa data, a concessão mantinha-se provisória, dado que o aproveitamento do terreno definido no contrato não se mostrava realizado.
35º Face a tais pressupostos de facto, e tendo em conta o disposto nos artigos 44.°, 47.°, n.º 1, 48.º, n.º 2, e 167.º, todos da Lei de Terras, aplicáveis por força do artigo 215.º do mesmo diploma legal, estava a Administração legalmente vinculada a declarar, como declarou, a caducidade da concessão do terreno aqui em causa, a qual, como é evidente, tem natureza de caducidade preclusiva.
36º Demonstra-se, assim, que o acto recorrido está em absoluta conformidade com a Lei de Terras, e por isso não poderá deixar de se manter intocado na ordem jurídica.
2.3. Da improcedência dos fundamentos do recurso
37º A Recorrente alega, no essencial, que esteve impedida de aproveitar o terreno por razões que são imputáveis à Administração e, por outro lado, que tendo o Governo decidido afectar o terreno em causa à finalidade habitacional, constitui erro nos pressupostos de facto e desrazoabilidade no exercício dos poderes discricionários afirmar que caducou a concessão e que não foi construída a unidade siderúrgica para a qual o terreno foi concedido (cfr. artigo 30.º da petição de recurso - PR).
38º Sucede que, como dissemos anteriormente e ao contrário do que sustenta a Recorrente, a caducidade que foi declarada através do acto agora impugnado tem natureza preclusiva e não sancionatória.
39º Daí que seja irrelevante para a apreciação da legalidade do acto recorrido, a questão de saber se a falta de aproveitamento do terreno é ou não imputável à concessionária ou à concedente.
40º O que releva é que, no fim do prazo da concessão o aproveitamento, objectivamente, não estava realizado e que, por isso, a concessão se mantinha provisória.
41º Manifestamente improcedente, portanto, o apontado vício, impugnando-se, assim, o artigo 30.º da PR.
42º A Recorrente também alega que o acto recorrido configura um abuso de direito e uma actuação de má-fé por parte da Administração (cfr. artigo 31.º da PR).
43º A Entidade Recorrida impugna especificada mente essa alegação.
44º Na verdade, o acto recorrido corresponde a uma aplicação estrita da Lei de Terras e é expressão de uma actuação legalmente vinculada e não discricionária da Administração.
45º A jurisprudência é pacifica no sentido de que a violação dos princípios da tutela da confiança, da boa-fé e da justiça só assume relevância autónoma quando a Administração actua no exercício de poderes discricionários, e já não quando exerce uma actuação vinculada e, por isso, a violação de tais princípios nunca pode colher quando imputada a um acto administrativo proferido no exercício de um poder vinculado (neste sentido, o Acórdão do Tribunal de Última Instância, de 28/09/2016, no Processo n.º 53/2016, e o Acórdão desse Venerando Tribunal, de 24/11/2016, no Processo n.º 1074/2015, consultáveis em WWW.court.gov.mo. e na jurisprudência comparada, entre muitos outros, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de Portugal. de 19/05/2003, disponível em www.dgsi.pt).
46º Não pode, por isso, salvo melhor opinião, deixar de claudicar, nesta parte, a alegação da Recorrente, pelo que se impugnam os artigos 31.° a 34.°, 36.°, 37.°, 38.°, 41.°, 42.°, 47.° e 51.° da PR.
47º No que respeita à alegada conclusão do «Relatório de investigação sobre os 16 terrenos cuja caducidade de concessão não foi declarada» do Comissariado Contra a Corrupção, sempre se diga que em causa não estávamos perante situações de caducidade preclusiva, mas sim de situações de incumprimento do prazo de aproveitamento dos terrenos objecto daquele relatório.
48º Quanto à prova testemunhal requerida pela Recorrente, considerando que já se esgotou o prazo da concessão por arrendamento do terreno aqui em causa, é incontornável que estamos perante um caso de caducidade preclusiva, resultante do decurso do prazo máximo da concessão e com efeitos extintivos desta, que ocorreu ipso jure, o que implica, processualmente, a desnecessidade de produção de prova testemunhal, tal como esse Venerando Tribunal vem entendendo reiteradamente (Processos n.º 433/2015, 370/2016, 375/2016, 16/2017, 26/2017, 152/2017, entre outros).
49º Se assim não se entender sempre se diga que decorre do n.º 3 do artigo 65.º do Código Processo Administrativo Contencioso (CPAC) que a produção de prova deve ser limitada aos fados (i) considerados relevantes para a decisão da causa e que (ii) sejam susceptíveis de prova pelos meios requeridos,
50º Sendo que são insusceptíveis de prova testemunhal, dado só poderem ser provados por documento, os factos constantes dos artigos 1.º a 27.º e 46.º.
51º Tal como são insusceptíveis de prova testemunhal, por constituírem alegações genéricas e ou conclusivas, pelo menos aquelas que se encontram sob os artigos 28.º a 38.º e 41.º .
52º Quanto ao demais, como resulta desta contestação no seu conjunto, impugnam-se os factos, juízos de valor e conclusões articulados na petição de recurso que o não tenham sido especificada mente, bem como se afirma que os mesmos não podem produzir os efeitos jurídicos pretendidos pela Recorrente.
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O Digno. Magistrado do Ministério Público junto do TSI emitiu o douto parecer constante de fls. 318 a 320v, pugnando pelo não provimento do recurso.
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Foram colhidos os vistos legais.
Cumpre analisar e decidir.
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II - PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS
Este Tribunal é o competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia.
O processo é o próprio e não há nulidades.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciária e são dotadas de legitimidade “ad causam”.
Não há excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da causa.
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III - FACTOS
São os seguintes elementos, extraídos do processo principal e do processo administrativo com interesse para a decisão da causa:
1. 透過公佈於1988年12月30日第52期《澳門政府公報》第2副刊第174/SAOPH/88號批示，批准以租賃制度及免除公開競投方式，將一幅面積10,154平方米，位於路環九澳聖母馬路的土地批予新發投資企業有限公司。上述土地的批給透過於1989年3月3日簽訂的公證書作為憑證。
2. 根據批給合同第二條款的規定，租賃的有效期為25年，由簽訂有關公證書當日起計，即至2014年3月2日屆滿。
3. 按照合同第三條款的規定，土地用作興建一幢作寫字樓、工業及輔助設施和停車場及倉庫用途的樓宇，由承批人直接經營鋼板或其他物料重新利用的鋼鐵廠。
4. 土地的總利用期為24個月，由前述批示公佈日起計，即至1990年12月29日。
5. 承批人已分期全數繳付澳門幣2,752,560.00元的合同溢價金。
6. 題述土地標示於物業登記局B85冊第125頁背頁第21769號，其批給所衍生的權利以承批人的名義登錄於F26A冊第187頁第3118號。
7. 承批人在土地利用期屆滿後，於1991年5月16日請求延長利用的期間。根據運輸暨工務政務司1991年6月5日的批示，批准延長有關期間多18個月，由1990年12月30日起計，即至1992年6月29日。
8. 承批人於1993年1月20日和12月3日分別請求延長土地的利用期間和修改土地的利用及更改用途。根據運輸暨工務政務司於1994年6月7日的批示，有關請求予以批准。
9. 及後，承批人於1994年11月23日向土地工務運輸司遞交初研方案，擬將土地用作興建別墅，但該司司長認為須待為九澳市區的路環整治計劃完成編製後，才可審議有關方案。直至2000年7月26日，由於別墅的興建並不符合土地工務運輸局2000年7月6日發出的街道準線圖的規定，因此上述方案被視為不可行。
10. 於2006年4月11日，承批人再次遞交興建五十二座別墅的研究方案，根據土地工務運輸局代局長於2006年8月3日作出的批示，有關方案須按技術意見作出修改。
11. 在土地工務運輸局於2006年9月14日就土地發出新的街道準線圖後，承批人再於同年11月10日遞交興建四十八座別墅的研究方案，根據土地工務運輸局局長2007年3月19日的批示，有關方案被視為有條件可獲核准。
12. 為此，承批人於2007年5月29日向土地工務運輸局遞交申請書，正式申請修改批給合同和對合同規定的不履行提交解釋。
13. 在2009年至2011年間，就土地由工業用途更改為住宅用途和承批人編製的環境影響評估報告，土地工務運輸局向相關的權限實體諮詢意見，並要求承批人按有關的技術意見對計劃作出修改。根據土地工務運輸局局長於2012年2月3日作出的批示，要求其附屬單位分析新遞交的計劃和環境影響評估報告是否需要進行公開聽證。
14. 及後，承批人於2012年12月27日遞交新的計劃，擬興建六座3層高的別墅和會所。在諮詢各權限實體的意見後，土地工務運輸局局長透過2013年8月8日作出的批示，要求承批人釐清各權限實體指出的技術問題和提交解決方法。
15. 為滿足土地工務運輸局上述的要求，承批人於2013年10月11日遞交相關的建築計劃和環境影響報告。及後土地工務運輸局將相關資料轉交予權限實體諮詢意見。
16. 儘管承批人一直跟進修改批給合同的程序，但土地租賃期已於2014年3月2日屆滿。根據土地工務運輸局法律廳2015年3月31日第22/DJUDEP/2015號建議書其上的意見，不履行合同的規定應歸責予承批人且批給衍生的權利亦由於租賃期間已過而消滅，此外，否決申請的聽證程序並不影響因租賃期已過而宣告批給失效的跟進程序。
17. 最後，由於批給合同第二條款規定的租賃有效期為25年，由簽訂有關公證書當日起計，即已於2014年3月2日屆滿，但無顯示土地已被利用，批給仍屬臨時性，按照《土地法》第四十八條第一款的規定，臨時批給不可續期，基於此，土地工務運輸局於2016年1月22日透過第29/DSODEP/2016號建議書對情況作出分析，並建議批准跟進基於租賃期間已過而宣告批給失效的程序，將案卷送交土地委員會發表意見，有關建議獲運輸工務司司長於2016年2月3日作出同意批示。
18. 綜上所述，土地委員會經分析案卷，由於有關合同第二條款所定的25年的租賃期已於2014年3月2日屆滿，因此有關的臨時批給經已失效(喪失權利的失效)。
事實上，根據第10/2013號法律《土地法》第二百一十二條及第二百一十五條而適用於本個案的第四十四條的規定，以租賃方式批給時，須先作臨時批給，如在所訂期間內已履行事先訂定的利用條款，且土地經確定劃界，該批給則轉為確定批給(見第一百三十條及第一百三十一條)。
在批給有效期屆滿後，根據《土地法》第四十八條第一款的規定，臨時批給不可續期，而本個案亦不屬於同一法律條文第二款的規定，且有關事實已被證實，故處以失效(租賃期已過)。
同樣地，根據七月五日第6/80/M號法律(前《土地法》)的規定，倘批給的性質仍屬臨時性，且土地沒有被利用(第四十九條、第一百三十二條及第一百三十三條)，是不可能續期十年，因根據第五十五條第一款的規定，該續期僅適用於屬確定批給。
儘管該批給是自動及直接轉為失效，但為使有關法律狀況轉為確定且不引起爭議，以及清除有關批給所衍生的權利是否已被消滅的法律上不安定性，須按照第10/2013號法律第一百六十七條的規定宣告該批給失效。
基於此，土地委員會不反對由於租賃期間已過而宣告題述土地批給失效，按照第16/2004號行政法規第十三條的規定，承批人所繳納的一切溢價金及利息歸澳門特別行政區所有。
Em 24/06/2016, o Senhor Chefe do Executivo proferiu o seguinte despacho:
“Concordo, pelo que declaro a caducidade da concessão, por arrendamento, a que se refere o Processo n.º 14/2016 da Comissão de Terras, nos termos e com os fundamentos do Parecer do Secretário para os Transportes e Obras Públicas, de 15 de Março de 2016, os quais fazem parte integrante do presente despacho”.
* * *
IV - FUNDAMENTAÇÃO
Nos termos do disposto no artigo 631º/3 do CPC, o primeiro adjunto passa a ser relator deste processo.
*
O Mº Pº emitiu o seguinte parecer:
“…
Constitui objecto do presente recurso contencioso o despacho de 24 de Julho de 2016, da autoria do Exm.º Chefe do Executivo, que declarou a caducidade da concessão por arrendamento do terreno com a área de 10.154 m2, situado na Ilha de Coloane, junto à 'Estrada de Nossa Senhora de Ká-Hó.
Na sua petição de recurso e nas alegações facultativas, a recorrente, "Sociedade de Investimento e Indústria Sun Fat, Limitada", atribui ao acto diversos vícios, entre os quais se podem descortinar erro nos pressupostos de facto, desrazoabilidade no exercício de poderes discricionários, abuso de direito e má-fé, violação do princípio da igualdade e violação do artigo 323.°, n.º 2, do Código Civil.
Por seu turno, a autoridade recorrida assevera a legalidade do acto.
Vejamos quanto ao erro nos pressupostos de facto. .
A recorrente sustenta que o acto está viciado de erro nos pressupostos de facto porquanto, tendo o próprio concedente,em 1994, concordado na alteração da finalidade do aproveitamento, de industrial para habitacional, embora depois tivesse protelado a revisão da concessão, vem agora considerar, na declaração de caducidade, que decorreu o prazo da concessão sem que houvesse sido construída a unidade siderúrgica para a qual o terreno foi concedido.
Temos para nós que este pressuposto "falta de construção", adoptado no acto recorrido, apresenta-se exacto. Na verdade, é irrefutável que, em 2 de Março de 2014, expirou o prazo de 25 anos do arrendamento do terreno, sem que este se mostrasse aproveitado, nomeadamente com a tal unidade siderúrgica, tal como reza o acto.
Saber quais as vicissitudes que estão por detrás do não aproveitamento e quem por isso é responsável já é matéria que não foi aflorada no acto e não cabe aqui analisar. Na verdade, a análise de tal matéria implicaria uma incursão pelos motivos da falta de revisão tempestiva da concessão - falta que, no entender da recorrente, terá dado causa ao não aproveitamento do terreno para a nova finalidade habitacional -, questão que o acto não abordou e não tinha que abordar, pois segundo a jurisprudência pacífica dos tribunais superiores da RAEM, a declaração de caducidade das concessões pelo decurso do respectivo prazo sem aproveitamento do terreno dispensa o apuramento da responsabilidade pelo incumprimento, bastando-se com a constatação do incumprimento - cf., v.g., acórdão do Tribunal de Última Instância, de 11 de Outubro de 2017, in Processo n.º 28/2017. O que evidentemente não quer dizer que a responsabilidade da Administração, se a houver, fica eliminada com este não apuramento. Não fica, havendo é que a apurar noutra sede.
Não ocorre, pois, o aventado erro nos pressupostos de facto, pelo que claudica este vício.
Ainda relacionados com a alteração da finalidade do aproveitamento, de industrial para habitacional, e com o protelar da revisão da concessão, a recorrente fala em vícios que consubstanciam abuso de direito e ofensa aos princípios da boa-fé e da justiça.
Como se ponderou no acórdão de 19 de Outubro de 2017, do Tribunal de Segunda Instância, no âmbito do recurso contencioso n.º 179/2016, o abuso de direito, para vingar no recurso contencioso, impõe a prova de que o titular de um direito o exerceu em termos clamorosamente ofensivos da justiça e excedendo manifestamente os limites impostos pela boa-fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito, situação que não resulta preenchida quando a actuação administrativa vai dirigida ao cumprimento das cláusulas do contrato e ao acatamento das normas imperativas de direito público sobre o regime legal das concessões. Também o Tribunal de Última Instância, no seu acórdão de 23 de Maio de 2018, tirado no processo n.º 7/2018, alvitrou que a declaração de caducidade pelo decurso do prazo da concessão sem o aproveitamento do terreno constitui um poder-dever, prescrito por normas imperativas, pelo que não pode traduzir qualquer abuso de direito ou violação do princípio da boa-fé.
Em suma, verificados os pressupostos da caducidade, a Administração não pode deixar de a declarar, pois está obrigada a agir sob vinculação legal, pelo que os princípios da boa-fé, da confiança e da justiça, enquanto limites da actividade administrativa discricionária, são aí inoperantes - cf. acórdão de 19 de Outubro de 2017, citado supra.
Donde a improcedência destes vícios.
A recorrente dá ainda a entender que o acto não seguiu o parecer ou recomendação de 15 de Dezembro de 2015, do Comissariado contra a Corrupção, na sequência da análise de casos em que não havia sido declarada a caducidade, o que, de alguma forma pode apontar para a violação do princípio da igualdade.
O princípio da igualdade, previsto no artigo 5.º do Código do Procedimento Administrativo, postula, na sua essência, o tratamento igual de situações intrínseca e substancialmente iguais e o tratamento desigual das situações materialmente desiguais. Dito isto, fica claro que só perante uma análise casuística e detalhada dos casos a comparar e das motivações dos respectivos actos administrativos é possível extrair conclusões sobre a violação ou não daquele princípio. Essa necessária análise casuística e detalhada sobre casos semelhantes ou comparáveis não se mostra viável, pois a recorrente não ofereceu a matéria nem facultou os elementos necessários para o efeito. Todavia, em função do que alegou, crê-se que os casos referidos como tendo sido objecto de análise pelo CCAC relevam da falta de aproveitamento no prazo fixado para esse efeito, e não do términus do prazo da concessão, como sucede com o caso ora em escrutínio. São realidades diversas, que não podem ser objecto de comparação e que não podem, por isso, servir de base à sustentação da violação do princípio da igualdade. Mas, ainda que porventura estivesse em causa uma situação em tudo idêntica à dos presentes autos, em que a Administração tivesse declinado declarar a caducidade, nem assim se prefiguraria operante o invocado vício de violação do princípio da igualdade. É que, nesse hipotético caso, a ilegalidade residiria na não declaração de caducidade, pois, como vimos, nestes casos, a declaração de caducidade é um poder-dever, é vinculada. E sendo assim, nunca assistiria à recorrente o direito a ver resolvido o seu caso pela bitola da ilegalidade aplicada no caso semelhante. O princípio da igualdade não pode operar contra a legalidade, que o mesmo é dizer que não pode reclamar-se igualdade na ilegalidade. Improcede também esta argumentação da recorrente.
Finalmente, a recorrente entende que o acto padece de violação de lei por ofensa das normas relativas à caducidade, nomeadamente por não ter considerado o efeito impeditivo da caducidade, nos termos do artigo 323.°, n.º 2, do Código Civil, resultante do reconhecimento expresso, pela Administração, dos direitos que assistem à concessionária.
Esta tese apoia-se no facto de haver sido aprovada em 1994 a alteração da finalidade do terreno, facto que, segundo a recorrente, teria a virtualidade de impedir o decurso do prazo de caducidade à luz do artigo 323.°, n.º 2, do Código Civil.
Mas a recorrente não explica, e nós também não divisamos, de que modo a referida alteração tem esse efeito à luz do direito, pois as normas que convoca não dão respaldo à sua tese.
Improcede também esta suscitada violação de lei.
Ante o exposto, o nosso parecer vai no sentido de ser recusado provimento ao recurso…”.
Trata-se duma posição com a qual concordamos na sua íntegra.
Assim e em nome do princípio da economia, fazemos, com a devida vénia, como nossa posição para julgar improcedente do presente recurso contencioso.
* * *
V – DECISÃO
Nos termos e fundamentos acima expostos, acordam em julgar improcedente o recurso contencioso, confirmando o acto recorrido.
* * *
Custas pela Recorrente com 10 UC de taxa de justiça.
Notifique e D.N..
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RAEM, aos 29 de Abril de 2020.
_________________________ _________________________
Ho Wai Neng Joaquim Teixeira de Sousa
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José Cândido de Pinho
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Fong Man Chong
(Com declaração de voto vencido)
行政司法上訴卷宗編號 : 643/2016
上 訴 人 : 新發投資企業有限公司(Sociedade de Investimento e Indústria Sun Fat, Lda.)
被 上 訴 實 體 ：澳門特別行政區行政長官
落敗票聲明 (Declaração de Voto Vencido)
第一部份: 前言
在尊重合議庭多數意見之前提下，本人對本案的理據及判決部分皆持不同的觀點，故作成本落敗票聲明。
*
在尊重合議庭多數意見之前提下，本人對本案的理據及判決部分皆持不同的觀點，故作成本落敗票聲明。
關於宣告土地批給(concessão)失效之問題，在2018年6月7日第377/2015號案件(落敗票聲明)、2018年6月28日第499/2016號案件(落敗票聲明)及2018年7月12日第617/2015號案件(投票表決聲明)，已闡述本人在法律上之觀點及立場，上述案件之投票聲明中之第四部份: 法律分析，經必要配合後(mutatis mudantis)，亦適用於本案，其內容在此視為完全轉錄，作為本案表決聲明之組成部份。
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第二部份: 請求
一、有關批給涉及一幅面積10,154平方米，位於路環九澳聖母馬路的土地，透過公佈在1988年12月30日第52期《澳門政府公報》第2副刊第174/SAOPH/88號批示將土地批予新發投資企業有限公司;
二、 根據批給合同第二條款的規定，批給期至2014年3月2日屆滿;
三、上訴人請求法院撤銷行政長官於2016年6月24日作出之宣告其獲批之上述土地失效之批示(刋登在2016年7月27日之«政府公報»內-見第35/2016號運輸工務司司長批示)。
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四、 在本案裏，上訴標的為行政長官於2016年6月24日作出之宣告其獲批之上述土地失效之批示，上訴人提出之理據為：
1) – 事實前提錯誤；
2) – 不合理行使自由裁量權；
3) – 違反行政法之基本原則：善意原則、公正原則、適度原則及保護信賴原則；
4) – 違反《民法典》第323條之規定。
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第三部份: 事實
先列出對解決爭議問題屬關鍵、且獲證實之事實:
19. 透過公佈於1988年12月30日第52期《澳門政府公報》第2副刊第174/SAOPH/88號批示，批准以租賃制度及免除公開競投方式，將一幅面積10,154平方米，位於路環九澳聖母馬路的土地批予新發投資企業有限公司。上述土地的批給透過於1989年3月3日簽訂的公證書作為憑證。
20. 根據批給合同第二條款的規定，租賃的有效期為25年，由簽訂有關公證書當日起計，即至2014年3月2日屆滿。
21. 按照合同第三條款的規定，土地用作興建一幢作寫字樓、工業及輔助設施和停車場及倉庫用途的樓宇，由承批人直接經營鋼板或其他物料重新利用的鋼鐵廠。
22. 土地的總利用期為24個月，由前述批示公佈日起計，即至1990年12月29日。
23. 承批人已分期全數繳付澳門幣2,752,560.00元的合同溢價金。
24. 題述土地標示於物業登記局B85冊第125頁背頁第21769號，其批給所衍生的權利以承批人的名義登錄於F26A冊第187頁第3118號。
25. 承批人在土地利用期屆滿後，於1991年5月16日請求延長利用的期間。根據運輸暨工務政務司1991年6月5日的批示，批准延長有關期間多18個月，由1990年12月30日起計，即至1992年6月29日。
26. 承批人於1993年1月20日和12月3日分別請求延長土地的利用期間和修改土地的利用及更改用途。根據運輸暨工務政務司於1994年6月7日的批示，有關請求予以批准。
27. 及後，承批人於1994年11月23日向土地工務運輸司遞交初研方案，擬將土地用作興建別墅，但該司司長認為須待為九澳市區的路環整治計劃完成編製後，才可審議有關方案。直至2000年7月26日，由於別墅的興建並不符合土地工務運輸局2000年7月6日發出的街道準線圖的規定，因此上述方案被視為不可行。
28. 於2006年4月11日，承批人再次遞交興建五十二座別墅的研究方案，根據土地工務運輸局代局長於2006年8月3日作出的批示，有關方案須按技術意見作出修改。
29. 在土地工務運輸局於2006年9月14日就土地發出新的街道準線圖後，承批人再於同年11月10日遞交興建四十八座別墅的研究方案，根據土地工務運輸局局長2007年3月19日的批示，有關方案被視為有條件可獲核准。
30. 為此，承批人於2007年5月29日向土地工務運輸局遞交申請書，正式申請修改批給合同和對合同規定的不履行提交解釋。
31. 在2009年至2011年間，就土地由工業用途更改為住宅用途和承批人編製的環境影響評估報告，土地工務運輸局向相關的權限實體諮詢意見，並要求承批人按有關的技術意見對計劃作出修改。根據土地工務運輸局局長於2012年2月3日作出的批示，要求其附屬單位分析新遞交的計劃和環境影響評估報告是否需要進行公開聽證。
32. 及後，承批人於2012年12月27日遞交新的計劃，擬興建六座3層高的別墅和會所。在諮詢各權限實體的意見後，土地工務運輸局局長透過2013年8月8日作出的批示，要求承批人釐清各權限實體指出的技術問題和提交解決方法。
33. 為滿足土地工務運輸局上述的要求，承批人於2013年10月11日遞交相關的建築計劃和環境影響報告。及後土地工務運輸局將相關資料轉交予權限實體諮詢意見。
34. 儘管承批人一直跟進修改批給合同的程序，但土地租賃期已於2014年3月2日屆滿。根據土地工務運輸局法律廳2015年3月31日第22/DJUDEP/2015號建議書其上的意見，不履行合同的規定應歸責予承批人且批給衍生的權利亦由於租賃期間已過而消滅，此外，否決申請的聽證程序並不影響因租賃期已過而宣告批給失效的跟進程序。
35. 最後，由於批給合同第二條款規定的租賃有效期為25年，由簽訂有關公證書當日起計，即已於2014年3月2日屆滿，但無顯示土地已被利用，批給仍屬臨時性，按照《土地法》第四十八條第一款的規定，臨時批給不可續期，基於此，土地工務運輸局於2016年1月22日透過第29/DSODEP/2016號建議書對情況作出分析，並建議批准跟進基於租賃期間已過而宣告批給失效的程序，將案卷送交土地委員會發表意見，有關建議獲運輸工務司司長於2016年2月3日作出同意批示。
36. 土地委員會經分析案卷，由於有關合同第二條款所定的25年的租賃期已於2014年3月2日屆滿，因此有關的臨時批給經已失效(喪失權利的失效)。
*
第四部份: 法理分析
2018年7月19日第671/2015號案內所作之落敗票聲明，其中的法理分析完全適用於本案，在此視為完全轉錄:
【 第四部份: 法律分析
I - 引言
澳門第一部«土地法»為7月5日第6/80/M號法律通過，之後經多次修改。在特區成立之後透過9月2日第10/2013號法律通過一部新之 «土地法» (下稱«土地法»)，並廢止之前的土地法。
«土地法»是一部很專門的法律，其中涉及不少公務範疇的專業概念，同時亦觸及公法，尤其是行政法的基本原理及原則，只有正確解讀其中的基本概念，再結合案件之具體事實，方能得出一個公正及可行之問題解決方案。
*
作為本案之第二助審法官，已多次對爭議之土地問題作出表決，我們先從立法者對法律解釋者所定之基本原理開始，澳門«民法典»第7條規定:
（審判之義務與遵守法律及法院裁判之義務）
一、法院及法官均為獨立，且僅受法律拘束。
二、法院不得以法律無規定、條文含糊或對爭議之事實有不可解決之疑問為藉口拒絕審判。
三、(……)
四、(……)。
第8條規定:
（法律解釋）
一、法律解釋不應僅限於法律之字面含義，尚應尤其考慮有關法制之整體性、制定法律時之情況及適用法律時之特定狀況，從有關文本得出立法思想。
二、然而，解釋者僅得將在法律字面上有最起碼文字對應之含義，視為立法思想，即使該等文字表達不盡完善亦然。
三、在確定法律之意義及涵蓋範圍時，解釋者須推定立法者所制定之解決方案為最正確，且立法者懂得以適當文字表達其思想。
由此可知，法律之解釋及適用乃法律工作者之天職，這是不能迴避之問題。我們先看«土地法»內一些基本概念。
*
II - 批給行為的性質及特徵
1. 行政批給(concessão)是指由行政當局對原本由其直接使用或支配的資源透過一行政行為允許私人利用及發展，在批給內容上可以包括各種性質之行為及內容，例如合同，即不少內容仍透過雙方協商而達成一致的共識，並透過特定形式的文書記錄作實，作為雙方共同遵守的內容可。1
«土地法»第39條規定:
一般職權
行政長官具以下職權：
（一）以租賃方式批給都市性土地或具有都市利益的土地；
（二）以租賃方式批給農用土地；
（三）將公產土地作專用批給；
（四）許可土地批給的續期；
（五）許可修改批給，尤其是更改已批土地的用途和利用；
（六）因有償或無償的合夥、生前行為或繼承而應替換程序的當事人或移轉批給所衍生的狀況時，許可該等替換或移轉；
（七）許可已撥入公產的土地歸併為私產；
（八）許可全部或部分的轉租賃；
（九）對土地的臨時佔用予以許可、續期或廢止；
（十）將已撥作公共利益用途的土地交由公共部門和機構處置，以便該等部門和機構按有關土地的特別用途予以使用。
2. 顯然，土地批給與利用就是一種典型的情況，在批給行為之後，一連串的行為仍需行政當局的配合，即一連串的補充給付及附帶的義務，仍需由行政當局作出及履行，否則承批人土地的利用權 (direito de aproveitamento) 根本無法行使。
例如:
- 承批人須獲街綫圖方能知道該地段的發展條件(例如建築高度);
- 承批人須提交多種發展計劃及圖則(例如結構、施工、水電等)，呈交行政當局審批，只有獲批准給後才能進行後續的工作。
- 承批人之後還須提交其他圖則請求主管部門審批。
- 如所有方案獲行政當局同意後才能申請施工准照 (licença de obra) 該准照亦有期限限制。
3. 由此可知，在土地批給的範疇內，並非一個批給批示或批給合同就完成工作；承批人就可以隨意發展有關土地，或直接言之，承批人不能完全按照自己的意願落實批給合同所定之內容。這些內容,尤其是義務，能否確切履行，絶大程度仍取決於行政當局的配合。獲批土地後，承批人並非完全自由及自決之開展工作。例如並非在批地上種一棵樹或挖一個井就實現批給之目的。
4. 如果因為批給而對批給方及承批人訂立一連串的規則及義務，而在行使權利及義務方面，須雙方共同合作方能落實，合同雙方皆須本著善意的態度履約，所謂「信約必守原則」(pacta sunt servanda) 亦適用於行政合同，行政合同亦是合同之一種，除受公法約束外，亦受民事法之基本原則約束。
5. 關於這方面之內容，《行政程序法典》第176條的規定:
｢（補充法例）
本法典未有明文規定者，行政法之一般原則適用於行政合同，而規範公共開支之法律規定，以及規範訂立公法上之合同之特定方式之規定，經作出必要配合後，亦適用於行政合同。｣
同一法典第8條關於善意原則亦規定:
｢ 一、在任何形式之行政活動中，以及在行政活動之任何階段，公共行政當局與私人均應依善意規則行事及建立關係。
二、遵守上款規定時，應考慮在具體情況下需重視之法律基本價值，尤應考慮：
ａ）有關活動使相對人產生之信賴；
ｂ）已實行之活動所擬達致之目的。 ｣
由此可知，行政當局在履行職務時，尤其是履行行政合同所定之義務時受一套嚴謹的法律規範及原則約束，不能隨意作為、亂作為或不作為，否則須承擔由此產生之責任。
*
III - «土地法»規定之期間 (除斥期之問題)
《土地法》主要規範兩種期間：
1) - 土地批給之租賃期(或稱「批租期」) (prazo de concessão por arrendamento)；
2) - 土地之利用期 (prazo de aproveitamento)。
在第一種情況裏(批租期)裏分成臨時批給 (concessão provisória)及確定批給 (concessão definitiva)。
《土地法》第47條規定:
期間
一、租賃批給的期間須在批給合同中訂明，且不得超過二十五年。
二、其後的每次續期不得超過十年。
三、為調整租金，可將租賃期或其後的續期分割為數段期間。
第48條規定:
臨時批給的續期
一、臨時批給不可續期，但不影響下款規定的適用。
二、如臨時批給的土地與確定批給的土地合併，且屬一併利用的情況，則應承批人的申請，經行政長官預先許可，相關的臨時批給可予以續期。
三、上款所指的申請須與相關土地的確定批給的續期申請一併提出，且二者的續期期間亦須相同。
由此可知，土地的租賃批給期間為25年，這是一個由批給人與承批人達成的協議，而且明確載於行政合同內，當法律或合同內訂立時間或期間時，往往就易引發爭議，我們可以先看看關於期間的內容。
*
首先，在學理及法律上將失效期間 (caducidade) (中文常稱為 「除斥期」)分成兩種類型:
1) 一般除斥期 (caducidade-preclusão) (caducidade simples):
指權利人無在一個預定之期間內行使有關權利，單純時間的經過則導致權利消滅。立法者訂立這項措施之目的通常在於避免或壓止權利人的疏忽或怠慢，避免行政相對人對於行政當局給予的一種優惠，採取一種怠慢的態度。
2) 懲戒性除斥期(或稱懲「罰性除斥期」2) (caducidade-sanção) :
指行政當局在將一種優惠狀況賦予行政相對人時，要求後者履行一些義務，採取一些行為或措施，如無在預定期內如此作為，則時間的經過引致這些優惠狀況消失，即權利失效。
在土地問題發生之初期，行政當局並無對《土地法》所定的失效期間作明確之定性，所以在工務範疇的文件內，似乎一律認為責任在於承批人，即後者有過錯而無利用有關土地，而法院後來就將 «土地法» 所訂的批租期認定為屬於一般除斥期 (caducidade-preculsão)，理據是只有法律明文規定之情況下才會出現懲罰性除斥期 (caducidade-sanção) !
這是否具說服力的理據? 這是其中一個爭議點!
事實上，我們甚少見到立法者在文字上明確使用一般除斥期(caducidade-preclusão) 或懲罰性除斥期 (caducidade-sanção) 這些定性的術語，故很大程度上依賴法律解釋者及適用者去解釋及定性，一如 “期間” 這個詞，可以是中間期間 (prazo dilatório)，也可以行為期間 (prazo peremptório) － 見 «民事訴訟法典»第95條，屬於立法者明確界定及區分期間之性質之少有情況之一。
在《土地法》的層面上，一如上文所述，批給土地之後，並非一切工作已完成，並非由行政當局開出一張空白支票，由受票人(承批人)任意填寫，相反，一連串後續的補充及補足給付(義務)須雙方遵守及履行，從這個角度考慮，25年的批給期是一個要求承批人履行義務的一個期間，同一時間行政當局亦負有一套義務，審批承批人提出的申請，而且在眾多環節內，如行政當局不履行其義務，直接導致承批人無法履行他本身的義務，所以我們不能簡單地認為25年的批租期間是一個一般性除斥期(caducidade-preclusão)。
如是者，如果在批給合同內，行政當局負有義務，而承批人亦負有義務，則雙方皆須善意作為，嚴格履行相關義務。換言之，如存在不履行之情況，則須判定是否有合理理由存在! 責任方誰屬? 過錯程度如何? 這是判定履行合同事宜的基本原理及思維，亦是善意原則所定的基本要求(見«行政程序法典»第176條)。
換言之，必須考慮過錯的問題。如綜觀及分析所有問題後，發現過錯方為承批人，例如從無提出利用土地的請求，或中間採取一些拖延之措施，而行政當局又確切履行其應有的義務，在法定及合理期內期間內審批有關請求，在這種情況下，在完全責歸承批人的情況下，行政當局有義務宣告批給合同失效。相反，倘若認為過錯方在於行政當局，因為無確切履行批給合同所定之義務，則不應作出失效之宣告，這是善意履行合同應有的基本態度，所謂「信約必守原則」。
葡萄牙著名行政法學家蘇樂治教授 (Prof. Rogério Soares) 在其«行政法»3 一書中關於除斥期就知道:
“另一制度，其中時間也發揮作用的是“除斥期間”(caducidade)。法律常接受一權利 (direito) 之固有(各種)功能 (faculdades)、或權力 (poderes) 之行使，只可在一個期間內為之。期間過後而無任何行使之表示，則該權利消滅。
該制度之依據為: 第一方面為保障肯定性 (certeza)，不行使權利之原因為何則在所不問。例提起一行政上訴或訴訟 (acção) 之權利失效，在其他某些利益之情況下，該制度之目的為遏止一種客觀之過失 (negligência objectiva)，為更有興趣、或更有能力之其他受益人在享用這些利益方面開闢路途。例: 准照 (licença) 及特許 (concessão)。為此，似乎可指出，在失效制度上，正在關注與一待決之狀態 (pendência) 不相容之一種特殊公益: 例如在行政司法上訴方面，要快速確定行政行為之利益；又例如實際使用執照 (licença) 及特許 (concessão) 所涉及之公益。
應該留意，此失效與上述懲罰性失效 (caducidade-sanção) 全無關係 - 後者體現在因擁有人之一個行為而喪失一個權利，有別於不行使權利之行為，尤其是不履行一負擔(或責任) (ónus) 而引致。
消滅時效 (prescrição extintiva) 是時間發揮作用之另一形式 - 在«行政法»上亦適用。倘在某段期間內不行使一權利、法律(對該不行使之行為)授予消滅權利之效力，因對不作為作拋棄權利之推定，因而出現消滅時效。相對於失效 (caducidade) 而言，在實踐上有一個重要之分別: 在時效方面 (prescrição)，容許有計算期間中止 (suspensão)或中斷 (interrupção) 之原因 - 藉此排除上文所述資推定。”
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歷史參考事件: 關於期間性質之爭議
我們先看看一些例子，自古至今，當立法者在法律條文裏訂立一個期間，但沒有明確指出其定性時、常常引起判例上的爭議，甚至產生對立的觀點。
發生在葡萄牙的例子:
1 - 1925年第1662號法律第5條第8款規定了一個六個月的期間，當年就引發爭議。這個6個月是指由出租人以承租人違約為基礎而提起的勒遷之訴，六個月是一個時效期間(prescrição)4。〔註: 時效期間是針對一些肯定及穏定之主觀權利狀況，透過時效希望盡快結束一種不清晰的狀態，故如權利人不在指定期間內行使，則推定權利人放棄其權利，所以是否真的存在權利人的過失需加以考慮。但失效或除斥期則指一些處於形成過程中的法律狀況(可以是形式權)，這個權利本來受時間限制，目的是確保法律的肯定性及安定性，所以不行使引致權利失效。〕 在一般情況下，時效期間允許中斷或中止，而除斥期則不允許，但並非絶對。
2 - 葡萄牙最高法院在1926年2月19日的判決中認為供未成年人在成年後一年期內提出訴訟之期間是一個時效期間。
3 - 葡萄牙最高法院在1928年1月6日之裁判中指出: 批准法律援助之訴訟不會對提出關於身份爭議之訴訟之期間產生中止或中斷之效力，故不存在時效期間。
4 - 葡萄牙最高法院在1929年1月18日之裁判中提出有別於一般見解之觀點，認為提起優先權之訴之期間六個月是一個時效期間。
5 - 葡萄牙最高法院1929年5月4日之另一個裁判中稱: 對於提起一個訴訟之期間認為不屬於時效期間，而是除斥期5。自此在葡萄牙法律體系內正式引入除斥期這個概念。
6 - 但在1930年5月20日之裁判中葡萄牙最高法院又無再區分上述兩個概念。
7 – 後來葡萄牙最高法院在1930年6月6日之裁判中又指:
｢無在一個期間行使有關權利而消滅該權利，時間的經過不能視為時效，一如 «民法典» 第505條的第一款所述，這是一種除斥期，法國人稱為 décheáne｣。
8 - 上述的分歧引致葡萄牙最高法院在1933年4月18日作出統一司法見解:
｢法律訂立作提起訴訟之期間是一個時效期，而非除斥期｣6。
但上述司法見解被1939年的 «民事訴訟法典» 完全秉棄，真正對時效期及除斥期進行劃分的是1966年的 «民法典» (該法典當年亦引伸至澳門生效)，在法典內亦正式區分這兩個制度。
由此可知，凡是涉及一個期間(時段)之內容，最易引起不同的見解，最易產生分歧，看來 «土地法» 亦不例外。
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IV - 土地的利用期
土地批出後，接續就是利用及發展，在這方面存在另一個期間: 土地之利用期。所謂利用就是指按批給合同之目的及用途在批給土地上完成定作物，特別是興建一建築物，並獲行政當局發出使用准照。這一點內容似乎爭議不大。
爭議點在於由開始利用土地及利用期間，以至施工完成後，行政當局及承批人在中間所作出之一連串行為及其產生之法律效果。
關於這方面，《土地法》第104條規定:
利用的程序
一、土地的利用期間及程序由有關批給合同訂定。
二、如批給合同未有載明，而有關利用其中包括興建建築物，則須遵守下列最長期間：
（一）提交建築計劃的期間為九十日，自作為批給憑證的批示在《公報》公佈之日起計；
（二）提交其他專業計劃的期間為一百八十日，自核准建築計劃的通知日起計；
（三）提交發給工程准照的申請的期間為六十日，自核准專業計劃的通知日起計；
（四）開始工程的期間為十五日，自工程准照發出日起計；
（五）完成工程的期間為工程准照所載者。
三、如不遵守上款所指任一期間，承批人須受有關合同所定的處罰；如合同未作規定，則每逾期一日，視乎情況須付相當於溢價金或判給價金千分之一的罰款，此項罰款最高為一百五十日。
四、為適用本條的規定，不核准建築計劃或其他專業計劃，並不中止或中斷利用期間的計算。
五、如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由，則應承批人的申請，行政長官可批准中止或延長土地利用的期間。
如上文所述(關於土地批給期)，在合同的約定的利用期內，無論承批人或批給人(行政當局)都有一連串的義務須遵守，須相互合作，否則難以實現合同之目的。所以明白到上引條文第104條第5款明確指出: 在承批人無過錯的情況下行政當局應延長土地的利用期。
所謂延期是指: 在行政合同即將到期之時，行政當局允許承批人在一個補充期間繼續開展某些活動。這是單方面改變合同條款的手法，將原定的期間延長一段時間，可以透過正式修改合同文本的方式進行，或透過信件往來而落實這方面的內容，當然前提是行政當局作出衡量及判斷，一方面公共利益，另一方面承批人的利益，而且認為延期仍為謀求公共利益的最佳方法。如果行政當局判斷錯誤，足以導致其承擔責任。
在本案裏，是否有足夠法理作如此安排? 事實上有:
1) -《政程序法典》第167條規定:
（行政當局之權力）
除因法律規定或因合同之性質而不得作出下列行為外，公共行政當局得：
ａ）單方變更給付之內容，只要符合合同標的及維持其財政平衡；
ｂ）指揮履行給付之方式；
ｃ）基於公共利益且經適當說明理由，單方解除合同，但不影響支付合理之損害賠償；
ｄ）監察履行合同之方式；
ｅ）科處為不履行合同而定之處罰。”
2) - 本案的土地批給合同(見卷宗內第173及174頁)第13條亦規定:
第十三條失效
1 本合同在下述情況下失效:
a) 第八條所述之加重罰款完成;
b) 土地未被利用時，未經許可而變更土地利用目的;
c) 土地利用期中斷90天，有合理理由，且為第一立約人接受除外。
由此可知，合同本身要求行政當局因應個案及情節作出判斷，而非用單純時間的經過作唯一的考量。
在行政當局延長土地之利用期之問題上，似乎爭議問題不大，只要承批人無過錯，行政當局認為有合理理由，應該批准延長土地的利用期，這既符合公共利益，亦保障承批人的合法權益。爭議點在於: 如果土地的利用期延長、且超出批租期25年，是否仍有足夠的法律基礎? 這是關鍵問題之一。
另外，«土地法»並無界定何謂利用，但可從條文中獲知如何界定有土地被利用，就是按實現批給合同之目的，而獲行政當局發出建築物之使用准照。
«土地法»第130條規定:
利用的證明
一、對都市性土地或具有都市利益的土地的利用，須由承批人出示使用准照予以證實，而准照經在有關卷宗內註錄後，交還承批人。
二、如都市性土地或具有都市利益的土地的利用包括基礎設施，則該等設施由八月二十一日第79/85/M號法令所定的驗樓委員會進行查驗。
三、農用土地的利用由八月二十一日第79/85/M號法令所定的驗樓委員會進行查驗予以證實。
同一法律第131條亦規定:
確定批給
一、有關利用按上條的規定獲證明後，批給即轉為確定。
二、如合同規定須履行特定義務有關批給方轉為確定，則在該等義務獲履行或在對履行義務提供擔保之前，不可進行有關轉換；而此項規定須在有關使用准照內載明。
如前所述，行政當局至今的立場就是: 如承批人在合同所定之25年期內未利用土地，認為過錯方為承批人而宣告土地批給失效。而整個問題的核心在於25年這個間限，彷如一條“死綫”，有判決亦認為25年是“死綫”，更“極端地”認為不需要考慮有否過錯的問題，同時認為行政長官有義務宣告土地批給失效(更認為這是一個羈束權(poder vinculado))，而且無法律規範允許行政長官作出延期或續期之決定。
這是否符合土地法的規定及立法精神? 是否為法理所容? 這是另一個爭議所在。
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V –《土地法》之過渡性規定
關於在新《土地法》生效之前批出的土地，其第215條規定:
臨時批給
本法律適用於其生效之前的臨時批給，但有下列例外規定：
（一）如之前的法例所訂定的期間尚未屆滿，而本法律對該期間作出修改，則應適用較長的期間；
（二）承批人的權利及義務即時受本法律規範，但不影響有關合同所作的約定；
（三）如之前定出的土地利用的期間已屆滿，且因承批人的過錯而未進行該土地的利用，則適用第一百零四條第三款及第一百六十六條的規定。
«批給合約»第二條規定：
1. 有效批租期為25年，自本公證書訂立之日起計算。
2. 上款所定之批租期，按適用法律及所約定之條件，可以連續續期至2049年12月19日。
顯然，《土地法》第215條第2項對批給合同之內容作出保留: “不影響合同所作之約定”，而合同第2條第2款則稱按適用法律及所約定之條件，可以連續續期至2049年12月19日。
如果土地利用完成，批給已轉為確定批給，則續期的問題上，似乎承批人已不具資格申請，因而變成分層物業後，由分層所有人為所有權利人，如何申請續期?
所以合同中的續期應包括臨時批給期間的續期，當然透過雙方協議方能續期。如果其中一方認為不能續期，則應提出其理據。在這種情況下可能出現另一類訴訟，關於合同條款解釋之訴。
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VI - 阻止宣告權利失效之現行制度
澳門《民法典》之有關規定，只要不與《土地法》相抵觸，亦適用於土地的批給事宜上。
澳門現行《民法典》第322條規定:
失效（對失效之有效訂定）
一、藉以設立有關失效之特別情況、或藉以變更或放棄有關失效之法律制度之法律行為，只要所涉及者非屬各當事人不可處分之事宜或並未對時效之法定規則構成欺詐，均為有效。
二、如對立約人之意思有疑問，有關時效中止之規定適用於失效之約定情況。
另外，《民法典》第323條亦規定:
（阻礙失效之原因）
一、唯在法定或約定之期間內作出法律或約定賦予阻卻作用之行為，方阻礙失效之發生。
二、然而，如有關期間係由合同定出或屬法律對可予處分之權利所定出之期間，則權利人應行使權利予以針對之人承認權利時，亦阻礙失效之發生。
事實上在批給期是透過雙方協議而達成的一個期間，而其中所涉及的利益皆為可處分之利益，所以上引條文亦適用於土地的批給事宜。
既然是透過土地的批給賦予承批人土地的利用權及發展權，無論是批給權或利用權，都受制於時間的限制，只有符合兩個條件的前提下，方能開始計算這些權利的期間:
1) - 權利存在；
2) –具行使權利之條件。
由於不能按第79/95/M號法令取得有關地段街綫圖，還有其他補充資料及圖則，亦根本不可能行使土地利用權。
為此，如果認為土地批給期25年為一般除斥期 (caducidade-preclusão)，則應結合上引《民法典》第321條之規定，倘無條件行使土地利用權時，則不應開始計算批給期。
問題關鍵在於應自何時開始計算25年的批給期?
所以這25年期量並非一個數字年期，而是一個法律期間，即在實際上可能存在比25年更長的時間。
在本個案裏，完全具備上引法律條文所述的要件: 例如上引已證明之事實: 第44條
(1) 期間由批給合同訂定;
(2) 所涉及的事宜為可處分之內容(土地之利用);
(3) 其中一方(行政當局)作出承認另一方(承批人)利用土地的權利(例如接受申請及作出審議)。
2011年承批人提交土地利用計劃，但行政當局並無適時作出決定。
顯然，行政當局承認承批人有該地區之土地利用權。最少至當時，仍不具備的條件宣告土地批給期屆滿:
如上文所述，“土地利用權”的內涵同行政當局一連串的補充給付有關，只有其履行一連串的義務，這個土地利用權方具行使的條件，尤其是:
- 發出街線圖;
- 審批各種圖則;
- 發出工程准照……等。
當行政當局不履行這些義務時，承批人根本不可能利用相關土 地，故有關利用期亦不可能開始計算，否則行政當局就是出爾反爾，即不合作，不履行義務。但如果在這種情況下仍然又開始計算及主張除斥期，實為法理不容。 如出租人不將出租物業交予承租人，又或即使出租物交於承租人，但出租物不能提供其應有之功能給承租人享益，例如房屋長期漏水，或無水無電供應，而且由申請至安裝完成用了一年時間，但利用期為一年，難道完成安裝水電之日就是租賃合同到期之日? 而且承租人還要按月支付租金? 這明顯法理不容!
所以這種出爾反爾的行為，因自己行為令對方不能行使權利的狀況，但同一時間又主張除斥期，又不考慮過錯方責任，法理難容。
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事實上，在履行審判職能時法庭知悉，在土地利用的爭議個案裏，存在著許多不同的情況，不同的實況，例如:
- 行政當局的證人在出庭作供時稱:在某些地段上或地區上，即使是2017年的今天，甚至2018的今天，政府亦無法批出發展的計劃，因為時至今天仍無關於該地段的規劃，故根本不知應批准的建築高度為何;
- 又或是政府在審批過程中提出許多超出法律規定的要求，致使雙方長時間就這些問題進行爭議，又或政府遲遲不提交相關協議的文本(例如批給合同的新文本)，致使無法落實變更的計劃;
- 另外一個更特別的情況為批出土地時土地仍未存在，因為行政當局要求承批人填海造地及造湖，一天這些工程未完成，根本不可能有土地供利用，屬於利用權所針對或已指向的標的物仍未存在(以當年為考慮)，試問如何自批給之日起純按算式方式計算25年的期間?
- 在這個問題上，有人會提出疑問: 25年是一個很長的期間，為何承批人遲遲不利用土地? 正如上文所述，每一個個案是一個案，當中包括許多因素，須逐個分析。但相反的問題，亦值得提出: 對行政當局而言，25年亦是一個很長的期間，為何遲遲無一個關於該地段的城市規劃存在? 在某些情況下時至今日亦沒有!
關於1966年《民法典》第329條的條文(相當於澳門現行《民法典》第321條)，葡萄牙著名法學家Baptista Machado教授在其著作書中(《文章集》第一卷第8頁)指出:
｢第329條是指什麼權利?這是一個需有答案的問題，關於最後一個問題，似乎不可逃避的是:當執法者引述權利時，是指在法律上可以行使之權利，很明顯示在指一個具體的主觀，(或指主體)權利，源自一個具體事實。｣
Menezes Cordeiro教授寫道7：
｢«民法典»第328條作出一個保留，將期間中斷及終止規則適用於除斥期。
例如在約定除斥期之情況裏第330條第2款： 補充適用中止的效力。
一個明顯例子為«民法典»第2308條第3款: 在主張遺囑無效或可撤銷事宜上，關於除斥權，就是典型的例子。
人們會問: 阻止權利人提起訴訟之情況下，以及後來主張訴訟權失效，在無其他允許公證之規範之情況下，應引用善意原則，視訴訟是在權利受阻之狀況下提起 。｣
VII - 延期與續期之區分
另外一個問題為《土地法》是否允許續期? 延期?首先，這個概念並非絶無被《土地法》的立法者所考慮及引用，事實上，在《土地法》之多處地方，立法者皆有提及延期或續期的概念。
續期 (renovação) 及延期 (prorrogação) 是兩個不同的概念。
延期是指將合同生效期延長，將原始憑據 (título) 的有效性期間延長。
續期以重新訂立一個新的有效憑據，同時維持主體、客體及憑據的條件不變。
有人指«土地法»對臨時批給不允許續期，即表示該法亦不允許延期，即允許給予承批人更多發展土地的時間。
該法第104條就規定:
利用的程序
一、土地的利用期間及程序由有關批給合同訂定。
二、如批給合同未有載明，而有關利用其中包括興建建築物，則須遵守下列最長期間：
（一）提交建築計劃的期間為九十日，自作為批給憑證的批示在《公報》公佈之日起計；
（二）提交其他專業計劃的期間為一百八十日，自核准建築計劃的通知日起計；
（三）提交發給工程准照的申請的期間為六十日，自核准專業計劃的通知日起計；
（四）開始工程的期間為十五日，自工程准照發出日起計；
（五）完成工程的期間為工程准照所載者。
三、如不遵守上款所指任一期間，承批人須受有關合同所定的處罰；如合同未作規定，則每逾期一日，視乎情況須付相當於溢價金或判給價金千分之一的罰款，此項罰款最高為一百五十日。
四、為適用本條的規定，不核准建築計劃或其他專業計劃，並不中止或中斷利用期間的計算。
五、如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由，則應承批人的申請，行政長官可批准中止或延長土地利用的期間。
尤其是第五款，關鍵在於哪些情況是合理的情況而可以延長時間。
如上文所述，如利用期超出批租期25年，是否還可以給予補充時間? 前提是行政當局的過錯而導致權利很遲才能行使!
這仍屬於合同的內容，按照合同法一般性原則，因債權人不合作，或不作出應作出之給付，而導致債務人不履行債務時，不應要求債務人承擔責任。
債權人應給予充分之合作(見Baptista Machado 之作品,Braga 出版社, 第一卷，1991年,第275頁及續後)。
例如: 出租人不將出租物之鎖匙交予承租人，致使後者不能享受物之用益，不能將此責任由承租人承擔。
同樣例子，某人承租酒店一客房，抵達時出租方無將房鎖匙或房卡交予出租人，又或整幢酒店無水無電供應，或又發生重大事件致使客人無法入住，在這種情況下，出租人依然收取房租? 於理不合。
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«土地法»多處地方皆提及可以申請續期或延期，前提是承批人無過錯，換言之，行政長官必須考慮過錯而作出決定。由此可知，批給期及利用期都應是懲罰性除斥期。
如果認為是一個一般性除斥期，即任何情況下不能續期，但為何立法者允許承批人可以申請續期? («土地法»第48條第2款) 難道因為申請人提出的申請就改變這個期間的性質? 令其由一般除斥期變成為懲罰性除斥期? 並不合邏輯!
相信這亦非立法者之原意，否則，承批人只需提交申請(不論理由成立與否)，皆足以改變這個除斥期的性質，由一般性除斥期變為懲戒性除斥期? 不合理! 變相將決定權交予承批人行使，這與製定«土地法»的原意背道而馳。
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最近公佈的一篇文章(題為：「土地租賃批給與地上權」，刊登在«科英布拉法學院學報»，第XCV期，2019年，第一卷，第48頁及續後)，作者為澳門大學法學院副院長Garcia教授，其中對土地法所引起的複雜問題作出深入探討，在土地批給宣告失效事宜上，其結論與我們的觀點相若，只是角度略有不同。該教授寫道8：
“(…)
Não obstante, a Administração, invocando o decurso do prazo concedido para a edificação, sem que a mesma estivesse concretizada, declarou a caducidade das concessões por arrendamento. Quanto ao facto de, nas situações de que agora curamos, a não realização da construção se dever à suspensão, imposta pela própria Administração, de análise dos projectos e de emissão das competentes e imprescindíveis autorizações, a Administração afasta a sua consideração, invocando estar vinculada à declaração de caducidade.
Temos então esta situação: por um lado, a Administração suspende a apreciação dos planos de construção dos concessionários por arrendamento, e em consequência não emite as necessárias e competentes autorizações e licenças, impedindo de facto o exercício do direito a fazer a obra, que, contratualmente, outorgara aos concessionários; por outro, imputa-lhes a não realização da construção no prazo contratualmente acordado e declara a caducidade da concessão, o mesmo é dizer do direito a fazer a obra. Por um lado, impede-lhes o exercício do direito e, por outro, verbera-lhes o não exercício! A violência parece evidente.
Tendo em conta que o não exercício do direito a fazer a obra resultou de facto da Administração, verifica-se uma causa de suspensão do prazo de exercício do direito, nos termos do n.º 1 do art.º 313.º do Código Civil de Macau. Aqui se refere que a suspensão é determinada “por motivo de força maior”, sendo que por tal entendia Vaz Serra “o obstáculo absoluta e objectivamente invencível, para o titular, com a diligência dele exigível segundo as circunstâncias.”9 Por outro lado, e como explica António Menezes Cordeiro10, Vaz Serra abdicou da distinção “caso de força maior” e “caso fortuito” a favor da construção romano-germânica da impossibilidade11. Força maior continua a surgir no Código Civil, mas por deficiência na revisão12. O que está em causa são as mesmas situações a que se referem os art.ºs 779.º e seguintes e 790.º de Macau13. Por conseguinte, casos em que o titular do direito se vê impossibilitado temporariamente, por razões que lhe não são de todo imputáveis, de exercer o seu direito14.
Em certas situações, os concessionários por arrendamento viram-se impedidos de exercer o seu direito a fazer a obra, nos termos contratualmente acordados, por factos da Administração (factum principis15), aos quais são completamente alheios, e que não podiam de todo em todo ultrapassar. Por conseguinte, em tais casos verifica-se uma situação de absoluta invencibilidade pelos concessionários do obstáculo criado pela Administração à realização do aproveitamento (vis cui resisti non potest)16. Pelo que se tem de entender que se verificam “motivos de força maior” que impediram os concessionários de exercerem o seu direito, para efeitos do n.º 1 do art.º 313.º do Código Civil de Macau.
Mesmo que se considerasse que a noção de motivo de força maior não abrange estas situações, o que, como acabámos de ver, não pode merecer dúvidas17, ainda assim sempre seria aplicável o n.º 2 do art.º 313.º do Código Civil de Macau18. Na verdade, e a despeito deste n.º 2 mencionar o dolo da contraparte, entende-se que o mesmo é aplicável para o caso de, podendo embora não ter existido dolo da contraparte, ainda assim lhe ser imputável a não observância pelo devedor do prazo fixado, se a alegação da prescrição/caducidade pelo credor ofender a boa fé19.
Nas situações que temos em vista, o não exercício do direito a fazer a obra pelos concessionários ficou a dever-se a actos da esfera da Administração (factum principis), insusceptíveis de serem impedidos pelos concessionários. Por conseguinte, o não aproveitamento do terreno, i.e. o não exercício do direito a construir dos concessionários, é imputável à Administração, repugnando que venha agora invocar a caducidade do direito, que ela própria impediu fosse exercido. Nestas circunstâncias, ofende, pois, a boa fé a invocação pela Administração da caducidade20. Pelo que se deve considerar, nos termos do art.º 313.º do Código Civil de Macau, que o prazo da concessão por arrendamento, o mesmo é dizer o prazo para o exercício do direito de superfície, na modalidade do direito a fazer a obra, se encontra suspenso, pelo menos a partir do momento em que ocorreu o dia em que se iniciou o terceiro mês que antecede o fim do prazo.
Por conseguinte, e contrariamente ao que tem sido o entendimento da Administração, em tais situações não ocorreu a caducidade da concessão. O respectivo prazo está suspenso, nos termos do art.º 313.º do Código Civil de Macau, aplicável por força do n.º 3 do art.º 1427.º do mesmo código, ambos por sua vez convocados ex vi do art.º 41.º da Lei de Terras.
A suspensão do prazo da concessão, resultante da aplicação do art.º 313.º do Código Civil de Macau, por força do n.º 3 art.º 1427.º do mesmo código, apenas funciona nos últimos três meses do prazo, pelo não permite satisfazer os interesses dos concessionários, pois que a edificação dos imóveis não é possível concretizar-se em tão curto, curtíssimo prazo.
O Professor Vaz Serra, atendendo a que em certas situações a solução do art.º 313.º do Código Civil de Macau21 podia não ser suficiente, dando como exemplo o caso em que o titular se tenha visto impedido por grande parte do tempo de exercer o seu direito, privando-o praticamente do prazo22 – como sucede relativamente a muitas das situações que aqui temos em vista –, ensinava que se devia “considerar suspensa a prescrição (ou a caducidade (…)) enquanto durar o impedimento (…) ou (…) reconhecer ao titular, uma vez cessado o impedimento, o prazo razoavelmente necessário para o exercício do direito.”23
Transpondo, com as necessárias adaptações, a lição de Vaz Serra para as situações aqui discutidas, ter-se-á de aceitar que o prazo se encontra suspenso, a partir do momento em que a Administração suspendeu a apreciação dos empreendimentos imobiliários, ou que o mesmo seja protraído pelo tempo que, de acordo com a boa fé24, seja adequado à realização e conclusão da obra.
Este protraimento do prazo da concessão, pelo período correspondente àquele em que o concessionário se viu impedido de aproveitar o terreno por decisão do Governo, segundo Marcello Caetano25, verdadeiramente não representa nem suspensão, nem ampliação do prazo acordado, mas tão-só a compensação do prazo suprimido. A Administração não dá mais prazo, nem tão-pouco o amplia, mas tão-só respeita o prazo que acordou com o concessionário, compensando, em espécie, os dias de que privou a contraparte26.
Ensinava também Vaz Serra que se a caducidade for arguida por quem lhe deu causa que a respectiva invocação pode ser paralisada por abuso de direito27. Em tal situação, estar-se-á perante um manifesto exercício inadmissível de posições jurídicas. A Administração não permite que o aproveitamento se realize dentro do prazo acordado, e depois invoca a mesma falta de aproveitamento dentro prazo contratual que provocou, para considerar extinta por caducidade a concessão. Ora, entende-se que quem com a sua actuação obsta ao exercício tempestivo do direito do titular, e vem depois invocar a caducidade desse direito, procede contra a boa fé, podendo o titular opor-lhe a referida objecção, com o efeito de ao titular ser concedido o tempo adequado segundo as circunstâncias para o exercício do direito28. Não obstante, e considerando que a caducidade do direito de superfície se não verificou, a invocação da mesma pela Administração sempre deverá ser afastada.
Estando em causa contratos administrativos, a mesma solução, compensação do prazo suprimido, resultará do funcionamento do princípio do (re) equilíbrio económico-financeiro do contrato29. Quando, “de forma superveniente, a execução do contrato é afectada pela ocorrência de algum acontecimento –, cuja causa seja devida a uma intervenção unilateral do contraente público por razões de interesse público (ou de outra entidade pública estranha ao contrato – por exemplo, do legislador), ou que aquela seja devida a facto exterior à vontade das partes, não podendo estas evitar a sua ocorrência ou controlar/mitigar as suas consequências, deverá fazer-se apelo ao instituto do (re) equilíbrio económico-financeiro do contrato (…)”30.
O modo de repor o equilíbrio económico-financeiro do contrato passará também pela restituição in natura do tempo suprimido aos concessionários31. Na verdade, um dos modos correntes de reposição do equilíbrio económico-financeiro do contrato é a prorrogação do prazo das prestações ou da vigência do contrato32. (…)”
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第五部份 : 結論
綜上所述，本個案存在多處法律相悖之處，其中包括:
一、 土地批給合同包含兩個核心元素： 狹意之批給–指行使當局之權力，單方設定一些基本內容，原則上不允許另一方變更，例如批准行政相對人使用公共資源 (在特定條件下)，這永遠都是由行政當局掌握的權力，從不會發生私人對政府作出批給。因為批給是統治權的一種體現。
另一個就是合同之元素，它源自立約雙方之合意(共識)而達成之一種協議，關於這部分之內容，在不抵觸行政法基本原則的前提下，仍然受合同法的基本原則約束，信約必守原則，善意履行協議，對應給付等這一系列原則仍然是行政合同 (土地批給合同就是其中一種) 的規範性準則，雙方當事人仍須遵守。
葡萄牙行政法學院教授 Prof. Marcelo Rebelo de Sousa在其《行政法總論》(Direito Administrativo Geral, Tomo III)33一書中，關於履行行政合同時應遵守的基本原則及規範時就指出：
“ 行政合同之履行受制於行政活動之各項基本原則，法律特別強調善意原則，謀求公共利益原則，及合法性原則，權利及義務雙方皆須遵守。｣
履行行政合同之特別原則包括｢個人執行原則(princípio da execução pessoal)，雙方合作原則 (princípio da colaboração reciproca)，及共同關係人保護原則 (princípio da protecção do co-contratante ……”。
二、 在訂立行政合同後，如基於公共利益之需要，立法者仍然承認行政當局享有一個超然的權力，正因為如此，立法者在《行政程序法典》第167條中規定：
第一百六十七條
（行政當局之權力）
除因法律規定或因合同之性質而不得作出下列行為外，公共行政當局得：
ａ）單方變更給付之內容，只要符合合同標的及維持其財政平衡；
ｂ）指揮履行給付之方式；
ｃ） 基於公共利益且經適當說明理由，單方解除合同，但不影響支付合理之損害賠償；
ｄ）監察履行合同之方式；
ｅ）科處為不履行合同而定之處罰。
這一條條文清楚反映出作為行政合同之其中一方之立約人 - 行政當局，其地位超然，在某方面凌駕於私人立約人之上，但並非全無代價，例如如行政當局單方變更合同內容，同時影響另一方立約人之財政平衡 (即造成大幅度之財政超支，而且不合理)，行政當局雖然為了公共利益可單方變更合同內容，但須作出賠償。這一點明顯體現出行政當局有足夠權力及手段去謀求及實踐公共利益。
三、 如果說在整個履行批給合同之過程中承批人有過錯，行政當局亦有過錯! 而所用的處理手法亦不符合決定原則 (見 «行政程序法典» 第11條)，亦違反善意原則 (同法典第8條)。主要原因為第69/91/M號訓令已透過2006年8月21日第248/2006號行政長官批示予以廢止，城規部門未能為該區域訂定新的規劃指引及發出街道準線圖，故土地利用一直未能進行。
四、 行政當局在無城市規劃的前提下，如何要求承批人發展土地？再加上按«民法典»第323條之規定，一方承認另一方權利時，亦阻止宣告權利失效。
五、 由此可知，責任應由行政當局承擔。
一如我們所強調，在批給合同內，批給方與承批方皆有主給付及輔助給付之義務，特徵在於雙方以合同及法規為基礎互相合作及善意履行有關規定，有別於在一般情況下向行政當局提出的單獨請求。
六、 行政當局的建議書整個篇幅以承批人有過錯為前提，行政當局無過錯，故建議將批給宣告失效，我們認同這種思維方式(須考慮過錯的問題)，但不認同建議書的結論內容，因為承批人並非是唯一的過錯方，而行政當局亦有責任，如前文分析般，因為行政當局的過錯及拖延，例如無城市規劃或更改該區域的規劃，導致承批人未能開展土地的利用，而承擔責任方應為行政當局。
七、 按上文分析及結論，«土地法»第47條的規定之批給期，我們認為是懲罰性除斥期，如因行政當局之過錯，無履行相關義務導致承批人無條件展開土地之利用，則可以延期，但決定權由行政當局掌握。本案就是一個典型的情況。
八、 按照«民法典»第323條之規定，當行政當局作出任何體現其承認承批人有權利用土地時，行政當局會被阻止宣告土地利用權之失效。
九、 續期及延期是兩個不同概念，法律不允許續期，並不表示不可延期，尤其是補償因行政當局因而拖長之時間。34
十、 至今特區政府都無關於該區的規劃，如何發展該區？建築高度為多高？有什麼規劃？如何叫承批人設計建築計劃？
下列的事實非常清晰證明這一點：
“(…)
9.及後，承批人於1994年11月23日向土地工務運輸司遞交初研方案，擬將土地用作興建別墅，但該司司長認為須待為九澳市區的路環整治計劃完成編製後，才可審議有關方案。直至2000年7月26日，由於別墅的興建並不符合土地工務運輸局2000年7月6日發出的街道準線圖的規定，因此上述方案被視為不可行。
10. 於2006年4月11日，承批人再次遞交興建五十二座別墅的研究方案，根據土地工務運輸局代局長於2006年8月3日作出的批示，有關方案須按技術意見作出修改。
11. 在土地工務運輸局於2006年9月14日就土地發出新的街道準線圖後，承批人再於同年11月10日遞交興建四十八座別墅的研究方案，根據土地工務運輸局局長2007年3月19日的批示，有關方案被視為有條件可獲核准。
12. 為此，承批人於2007年5月29日向土地工務運輸局遞交申請書，正式申請修改批給合同和對合同規定的不履行提交解釋。
13. 在2009年至2011年間，就土地由工業用途更改為住宅用途和承批人編製的環境影響評估報告，土地工務運輸局向相關的權限實體諮詢意見，並要求承批人按有關的技術意見對計劃作出修改。根據土地工務運輸局局長於2012年2月3日作出的批示，要求其附屬單位分析新遞交的計劃和環境影響評估報告是否需要進行公開聽證。
14. 及後，承批人於2012年12月27日遞交新的計劃，擬興建六座3層高的別墅和會所。在諮詢各權限實體的意見後，土地工務運輸局局長透過2013年8月8日作出的批示，要求承批人釐清各權限實體指出的技術問題和提交解決方法。
15. 為滿足土地工務運輸局上述的要求，承批人於2013年10月11日遞交相關的建築計劃和環境影響報告。及後土地工務運輸局將相關資料轉交予權限實體諮詢意見。
(…)”.
十一、 立法者在«土地法»第104條第5款內明確使用“過錯”這個概念，即要求行政當局必須考慮未能在指定期內利用土地的原因誰屬，如為行政當局，後者應承擔責任。
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據上論結，在尊重不同見解的前提下，在不妨礙對本案涉及之問題作更深入研究之情況下，按照卷宗所載之資料及證據，由於有關批示違反法律規定及違反善意原則及保護信心原則，應撤銷行政長官宣告本案土地批給失效之批示。
2020年4月29日。
落敗票聲明之法官
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馮文莊
1參閱«公共服務批給» (Concessão de serviços públicos)一書，Pedro Gonçalves, Almedina出版社，1999年版。
2 詳閱Maria Fernanda Maçãs之文章:「行政法內之除斥期(簡述)」第131頁，刋登在«Estudo em Homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa» 第II卷, 2005年版, Coimbra Editora 出版社。
3 中文版見澳門大學法學院出版之«行政法專集» 2008年，第32頁至第33頁。
4 見上引Maria Fernanda Maçãs之文章，第103頁；還有«A caducidade»(除斥期) 一書，作者Aníbal de Castro，1984年版，Petrony出版社，第51頁及續後。澳門現行«民法典»第293條及第320條。
5 法語稱為: décheáne，在葡萄牙語內亦有學者稱為 prazo de decadência。
6 關於這部份的內容，可參閱António Menezes Cordeiro著之文章「葡萄牙法中之除斥期」，載於 «O Direito» 一書，第829頁。
7 見上引之文章，第835頁。
8 Num trabalho recentemente acabado e publicado (cfr. Concessão pro arrendamento e direito de superfície, in Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, XCV-2019, Tomo I, pág. 48 e seguintes), de autoria do Dr. Prof. Augusto Garcia, subdirector da Faculdade de Direito da UM, em que abordou toda esta problemática jurídica complexa suscitada pela Lei de Terras da RAEM, avançando com as conclusões semelhantes às nossas, em matéria de caducidade prevista na lei de terras, apesar de ser numa perspectiva ligeiramente diferente.
9 Adriano Paes da Silva Vaz Serra, Prescrição extintiva e caducidade, BMJ, n.º 106, p. 178.
10 Tratado de direito civil português, V, Parte geral. Exercício jurídico, 2.ª ed.ª rev. e act., Almedina, 2015, p. 226.
11 Antunes Varela, Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 6 de Janeiro de 1983, Revista de Legislação e Jurisprudência, 119.º ano, 1986-1987, n.º 3750, pp. 274 e 275.
12 Menezes Cordeiro (2015), ib.
13 Correspondentes aos art.ºs 790.º e seguintes e 801.º do Código Civil de 1966, respectivamente (Antunes Varela, Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 6 de Janeiro de 1983, Revista de Legislação e Jurisprudência, 119.º ano, 1986-1987, n.º 3750, p. 275).
14 Menezes Cordeiro (2015), ib.
15 Antunes Varela, Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 6 de Janeiro de 1983, Revista de Legislação e Jurisprudência, 119.º ano, 1986-1987, n.º 3750, p. 274.
16 Ib.
17 O factum principis representa um exemplo clássico de caso de força maior (ib.). Sobre o facto do príncipe, vide Cláudia de Moura Alves Saavedra Pinto, O facto do príncipe e os contratos administrativos, Almedina, Coimbra, 2012, passim, e para as várias posições da doutrina portuguesa, pp. 47, ss.
18 Aliás, Menezes Cordeiro (ib., p. 227) considera que esta hipótese já resultava do n.º 1, sendo, pois, caso de força maior, dentro do seu entendimento de que o que ali está em causa é a impossibilidade temporária e absoluta de exercício do direito pelo titular.
19 Adriano Vaz Serra, Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 9 de Fevereiro de 1971, Revista de Legislação e Jurisprudência, 105.º ano, n.º 3467, p. 28; id., Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 5 de Dezembro de 1972, Revista de Legislação e Jurisprudência, 107.º ano, n.º 3515, p. 25, nota 2.
20 Lembrando Lutero: a Administração invoca o calendário contra a moral e a justiça.
21 Vaz Serra referia-se, obviamente, ao correspondente preceito do Código Civil de 1966, o art.º 321.º.
22 Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 12 de Novembro de 1963, Revista de Legislação e Jurisprudência, 97.º ano, n.º 3276, p. 234.
23 Vaz Serra, Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 12 de Novembro de 1963, Revista de Legislação e Jurisprudência, 97.º ano, n.º 3276, p. 234; id., Anotação ao Ac. STJ, de 5 de Dezembro de 1972, Revista de Legislação e Jurisprudência, 107.º ano, n.º 3515, p. 27.
24 Que é um princípio geral de direito administrativo (art.º 8.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo de Macau, aprovado pelo D/L n.º 57/99/M, de 11 de Outubro). Para as consequências da invocação da boa fé nos contratos administrativos, dentro da prevalência a ser dada à execução do contrato, que pode levar à “modificação equitativa das condições do contrato ou à sua adaptação/renogociação/reajuste equitativo de clásulas em função de diferentes (e determinantes) circunstâncias”, vide Licínio Lopes Martins, Empreitada de obras públicas: O modelo normativo do regime do contrato administrativo e do contrato público (em especial, o equilíbrio económico-financeiro), Almedina, Coimbra, 2015, pp. 726, ss.
25 (1974), pp. 398 e 399.
26 Ib.
27 Adriano Vaz Serra, Anotação ao Ac. STJ, de 9 de Fevereiro de 1971, Revista de Legislação e Jurisprudência, 105.º ano, n.º 3467, pp. 27 e 28.
28 Vaz Serra, Anotação ao Ac. STJ, de 9 de Fevereiro de 1971, Revista de Legislação e Jurisprudência, 105.º ano, n.º 3467, p. 28; anotação ao Ac. STJ, de 5 de Dezembro de 1972, Revista de Legislação e Jurisprudência, 107.º ano, n.º 3515, p. 25.
29 Sobre este princípio geral de direito administrativo (Lopes Martins, p. 688) e as suas virtualidades, vide o autor citado, passim, e pp. 531, ss.
30 Lopes Martins, p. 635.
31 A lei privilegia a reconstituição natural, como critério da obrigação de indemnização (art.º 566.º do Código Civil de Macau): i.e., a reposição da situação tal qual seria caso não se tivesse verificado o evento danoso (João de Matos Antunes Varela, Das obrigações em geral, vol. I, 7.ª ed.ª, Almedina Coimbra, 1991, pp. 902). Ora, se não se tivesse verificado a intervenção impeditiva da Administração, o interessado teria disposto do prazo ainda existente ao momento daquela intervenção para o exercício do seu direito de superfície. Por conseguinte, reconstituir a situação que existiria, caso não se tivesse verificado a intervenção impeditiva da Administração, passa por se conceder ao interessado o prazo que lhe foi suprimido por aquela intervenção.
32 Lopes Martins, pp. 582, ss, 620, ss, 630, e notas 1022 e 1023, 632, e nota 1028, 634). Diríamos apenas, e seguindo Marcello Caetano ((1974), pp. 398 e 399), que nos casos que aqui se tem em vista, talvez em boas contas se não deva falar de prorrogação ou ampliação do prazo do contrato, mas apenas de compensação do prazo suprimido; de compensação em espécie, como expressivamente dizia Marcello Caetano (ib.), do prazo suprimido.
33 D. Quixote, 2ª edição, 第402頁及續後。
34一如足球比賽，在不改變90分鐘完場的前提下，如因各種原因導致浪費了時間(例如球員受傷、球迷入場搗亂)，應作出時間上的補償。
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2016-643-Kou-Ou-caducidade 54