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澳門特別行政區行政法院
命令作出依法應作之行政行為之訴第216/13-DPAALD號
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卷宗編號:216/13-DPAALD
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  甲及乙 (由甲代表),詳細身份資料記錄於卷宗內(以下簡稱聲請人),針對運輸工務司司長(以下簡稱被聲請實體)向本院提起命令作出依法應作之行政行為之訴,請求本院判處被聲請實體作出應作之行政行為,命令針對位於[地址(1)]12及20號B1、B2及B3地塊與一幅位於[地址(2)]的土地的交換卷宗繼續進行,又或命令開立另一針對上述地塊與一幅位於[地址(3)]B5地段的土地的交換卷宗。
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  本院命令聲請人針對本訴訟是否適時提起的問題發表意見,聲請人指出直至2012年12月14日由土地工務運輸局發出的公函中,行政當局才承認上述地塊的贈與事宜與土地交換請求相關,主張訴訟期間應自上述公函發出日起算,從而本訴訟屬適時提起(見卷宗第103頁及第105頁至第124頁)。
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  本院決定將上述問題留待稍後作出處理,命令對被聲請實體作出傳喚。
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  被聲請實體於答辯狀中提出抗辯,主張聲請人最後提出的換地申請於2008年8月20日作出,由於在法定的90日期間內沒有對該請求作出決定,從而本訴於提起之日已因訴訟期間完成而失效,同時認為其不具應訴正當性,從而本訴訟應予以駁回;此外,指出聲請人的換地申請已被默示駁回,有關請求亦不符合法律規定,且土地交換卷宗(編號:XXXX.XX)與[地址(1)]12及20號的建築計劃發出准照卷宗(編號:XXX/XXXX/X)互不關聯,要求裁定聲請人的訴訟請求不成立。
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  聲請人於反駁中指出被聲請實體具權限針對土地批給申請卷宗作出分析或決定是否因應申請開立卷宗,從而讓行政長官閣下作出最終決定,要求裁定被聲請實體提出不具應訴正當性的抗辯不成立。
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  本院決定在清理階段作出裁決,並根據《行政訴訟法典》第99條第2款的規定,將卷宗呈送檢察院發表意見。
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  駐本院檢察官發表意見,認為被聲請實體提出訴訟期間完成的抗辯成立,建議駁回本訴訟(詳見卷宗第158頁及其背頁,有關內容在此視為完全轉錄)。
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  為分析被聲請實體提出的抗辯是否成立,有必要根據本卷宗及其附卷之資料,認定以下事實:
  聲請人為位於[地址(1)]12及20號建築工程(案卷編號:XXX/XXXX/X,工程准照編號:XXX/XXXX)的工程所有人。於2006年8月17日,上述建築工程獲發給使用准照(見卷宗第10頁至第11頁及第75頁,有關內容在此視為完全轉錄)。
  於2004年9月18日,聲請人向前運輸工務司司長提出申請,要求將上述土地街道準線圖中所指的B1、B2及B3地塊,面積合共為108平方米,與一幅位於[地址(2)],面積合共為369平方米的土地作交換,並提交有關發展計劃(見卷宗第42頁至第49頁,有關內容在此視為完全轉錄)。
  於2006年4月18日,聲請人針對上述請求作出補充申請,要求將其一幅位於氹仔[地址(4)],面積為20平方米的土地,以及一幅位於澳門[地址(5)]21號,面積為107平方米的土地,連同位於[地址(1)]12及20號B1、B2及B3地塊,與上述位於[地址(2)]的土地作交換(見卷宗第52頁至第58頁,有關內容在此視為完全轉錄)。
  於2006年7月7日,土地工務運輸局透過編號:XXX/XXXX.XX e XXXX.XX/DSODEP/2006公函,通知聲請人根據前運輸工務司司長於2006年7月3日作出的批示,批准透過贈與總面積108平方米,位於澳門[地址(1)]的B1、B2及B3地塊及讓與一幅面積107平方米,位於澳門[地址(5)]21號的土地,而繕立以租賃方式批出一幅面積369平方米,位於澳門[地址(2)]的土地批給案卷(見卷宗第59頁至第60頁,有關內容在此視為完全轉錄)。
  於2006年11月16日,聲請人向前運輸工務司司長提出申請,指出得悉[地址(2)]的原木屋佔用者亦有提出直接批給上述土地的要求,從而請求將上述土地批給案卷的標的物更改為[地址(3)]B5地段,並提交有關研究方案(見卷宗第68頁至第72頁及其背頁,有關內容在此視為完全轉錄)。
  於2008年8月20日,聲請人向被聲請實體提出上述相同的請求(見卷宗第73頁及其背頁,有關內容在此視為完全轉錄)。
  於2009年7月9日,土地工務運輸局透過編號:XXXX/DURDEP/2009公函,通知聲請人不可向其發出編號:XXX/XXXX/X卷宗用作繕立分層所有權確定登記的證明書,理由是載於地藉圖編號:XXXX/XXXX的B1、B2及B3地塊未作出贈與(見卷宗第120頁,有關內容在此視為完全轉錄)。
  同日,聲請人透過代理人致函土地工務運輸局,要求局方於60日內通知其上述換地請求的決定(見卷宗第74頁及其背頁,有關內容在此視為完全轉錄)。
  於2012年7月31日,土地工務運輸局透過編號:XXXX/XXXX.XX e Ped.XXXX/DSODEP/2012公函,通知聲請人於2012年8月15日出席會議(見卷宗第119頁,有關內容在此視為完全轉錄)。
  於2012年10月9日,聲請人之代理人致函土地工務運輸局,指出不同意將[地址(1)]的B1、B2及B3地塊作出贈與,並表示局方以欠缺對上述地塊作出贈與為由拒絕向其發出用作繕立分層所有權確定登記的證明書,要求局方將編號:XXX/XXXX/X卷宗及編號:XXXX.XX卷宗獨立,發出編號:XXX/XXXX/X卷宗用作繕立分層所有權確定登記的證明書及繼續跟進換地卷宗(見卷宗第76頁至第78頁,有關內容在此視為完全轉錄)。
  於2012年12月14日,土地工務運輸局透過編號:XXXXX/DURDEP/2012公函,通知聲請人根據局長於2012年12月11日作出的批示,工程完成的證明書僅當已列入公產的地塊作出贈與,及/或換地請求作出決定後才可發出(見卷宗第79頁及第83頁至第85頁,有關內容在此視為完全轉錄)。
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  訴訟期間完成
  針對本命令作出依法應作之行政行為之訴的訴訟前提及訴訟期間,《行政訴訟法典》第103條及第105條規定如下:
“第一百零三條
(前提)
一、在下列任一情況下,得提起命令作出依法應作之行政行為之訴:
a)出現默示駁回之情況;
b)已透過一行政行為拒絕作出內容受羈束之某一行為;
c)已透過一行政行為拒絕就有關要求作出判斷,而就該要求作出之決定原係涉及自由裁量權之行使,或涉及對內容不確定之法律概念作價值判斷。
二、僅當對默示駁回或已作出之行政行為未有提起司法上訴時,方得提起上款所指之訴。
第一百零五條
(期間)
一、如屬默示駁回之情況,且預料有關之訴理由成立時第三人將直接遭受損失,則訴權自《行政程序法典》第一百零二條第二款及第三款以及第一百六十二條所指期間屆滿時起經過三百六十五日失效。
二、如已透過一行政行為拒絕作出私人所要求之行為,則訴權按照對默示駁回提起司法上訴之有關規定失效,而行使該訴權之期間按照對明示行為提起司法上訴之有關規定開始計算。”
  就本訴訟是否適時提起,爭議在於就聲請人提出的換地請求,是否已可被推定為默示駁回,從而聲請人於2013年7月2日提起本訴訟屬逾時。
  《行政程序法典》第102條對默示駁回作出規定如下:
“第一百零二條
(默示駁回)
一、在為作出決定而定之期間內,如有權限之行政機關未對向其提出之要求作出最終決定,則賦予利害關係人推定該要求被駁回之權能,以便其得使用有關之法定申訴方法,但另有規定者除外;本款規定並不影響上條規定之適用。
二、上款所指之期間為九十日,但特別法另有規定者除外。
三、如無特別規定,上款所指之期間自以下所定之日起計:
a)法律並未為決定之準備階段規定特別手續時,自有權限之部門收到申請或請願之日起計;
b)自法律為完成上述手續而定之期間屆滿時起計;如無定出該期間,則自提出要求後滿三個月起計;
c)如該等手續在按照上項之規定而適用之期間屆滿前完成,則自知悉該等手續完成之日起計。”
  默示駁回屬一行政行為的法律擬制(ficção legal do acto administrativo)1,目的為確保利害關係人面對行政機關不作為的申訴保障。根據上述法律規定,在經過法定的行為期間後,倘若具權限作出最終決定的行政機關沒有作出任何明示決定,利害關係人可推定其提出的請求被默示駁回,從而透過法定的申訴途徑,以維護其權利或受法律保護的利益。
  葡萄牙學者Dr. Diogo Freitas do Amaral指出默示行為(acto tácito)的構成要件包括:
  “1) Que um órgão Administração seja solicitado por um interessado a pronunciar-se num caso concreto;
  2) Que a matéria sobre que esse órgão é solicitado a pronunciar-se seja da sua competência;
  3) Que o órgão tenha, sobre a matéria em causa, o dever legal de decidir através de um acto definitivo;
  4) Que tenha decorrido o prazo legal sem que haja sido tomada uma decisão expressa sobre o pedido;
  5) Que a lei atribua ao silêncio da Administração durante esse prazo o significado jurídico de deferimento ou indeferimento. 2”
  根據卷宗已證事實,前運輸工務司司長於2006年7月3日作出批示,批准聲請人透過贈與總面積108平方米,位於澳門[地址(1)]的B1、B2及B3地塊及讓與一幅面積107平方米,位於澳門[地址(5)]21號的土地,而繕立以租賃方式批出一幅面積369平方米,位於澳門[地址(2)]的土地批給案卷;同年11月16日,聲請人向前運輸工務司司長提出聲請,請求將上述土地批給案卷的標的物更改為[地址(3)]B5地段土地,並提交有關研究方案。
  卷宗亦證實於2008年8月20日,聲請人向被聲請實體提出將上述土地批給案卷的標的物更改為[地址(3)]B5地段土地的請求。
  被聲請實體主張上述為聲請人提出的最後一次換地請求,於法定的90日期間內(直至2008年11月18日),針對上述請求沒有作出任何決定,從而提起訴訟的365日期間早已完成。
  針對土地批給,根據現在仍然生效的第6/80/M號法律《土地法》第41條及第42條,經配合十二月二十日第1/1999號法律《回歸法》附件四第4項的規定,由行政長官閣下行使權限就有關事宜作出最終決定。
  卷宗證實土地工務運輸局局長於2012年12月11日作出批示(見卷宗第83頁至第85頁,並透過編號:XXXXX/DURDEP/2012公函向聲請人作出通知), “同意”土地工務運輸局副局長的意見書(根據《行政程序法典》第115條第1款的規定,上述意見書為局長批示的組成部分),該意見書載有內容如下:
  “Exmo. Sr. Director,
1. Tendo em conta que está analisar o pedido de troca de terreno, mas com base no parecer do DPUDEP, a ABC do prédio concedido já foi compensado.
2. Foi obtida a licença da utilização em 2006.
3. Julgando a certidão de conclusão de obra só poderá ser emitido após a doação das parcelas do terreno já integradas no domínio publico para via publica, e/ou a decisão sobre o pedido de troca do terreno. c/c DSODEP
  (竣工證明僅在贈與已歸入公產作公共行人道的地塊,及/或換地申請有所決定之後才可發出) ”
  雖然上述批示與聲請人要求發出編號:XXX/XXXX/X卷宗用作繕立分層所有權確定登記的證明書相關,但當中亦清楚說明土地交換請求尚在進行分析;此外,載有上述批示的編號:XXXX/DURDEP/2012報告(2012年11月21日)中亦載有內容如下:
“… … …
2. 本局土地管理廳於2012年10月30日经第XXX/XXXX.XX/2012号內部通訊發出意見如下:
2.1 有關的土地交換案卷的程序仍沒有完成,而申請人亦提出以其他的土地交換;
2.2.
2.2
2.2 按照城市规划廳的意見,申請人让予其位於澳門[地址(1)]12及20号的地塊,已獲補償,尤指可建建築面积而言,因此,申請將不会在土地交換案卷程序中獲得任何補償;
2.3.
2.3 有關發出证明書的申請,將由贵廳按职权而作出決定。
… … …”
  考慮上述,在尊重對同一問題的不同見解下,本院認為,針對聲請人提出的土地交換請求(包括早已於2006年7月3日開立的土地批給案卷及聲請人於同年11月及2008年8月提出的更改標的物為[地址(3)]B5地段土地的申請),縱使本卷宗欠缺相關土地批給案卷的任何資料用以說明,且被聲請實體確認不存在任何針對換地請求的明示決定,然而,直至局長批示作出之日(2012年12月11日),按照局方的內部資訊,足以顯示土地交換案卷尚在進行且土地交換請求仍然處於分析階段,從而不能視為已被權限機關默示駁回。
  至於可否視聲請人提出的土地交換請求,於上述批示作出日後直至現在還沒有任何明示決定,從而可推定為默示駁回,根據土地工務運輸局局長於2012年12月11日作出的批示內容,可以知道,針對聲請人換地請求而開立的土地交換案卷不僅尚在進行,且由於該案卷是以贈與澳門[地址(1)]12及20號的B1、B2及B3地塊及讓與澳門[地址(5)]21號的土地的前提下開立,故上述B1、B2及B3地塊贈與程序未完成的情況下,難以判斷土地批給案卷與地塊贈與程序已獨立及分開處理,並推定換地請求已被權限機關默示駁回。
  即使被聲請實體否認土地交換卷宗(編號:XXXX.XX)與[地址(1)]12及20號的建築計劃發出准照卷宗(編號:XXX/XXXX/X)相互關聯,但從土地工務運輸局局長於2012年12月11日作出的批示內容,難以得出有關結論。
  考慮聲請人提出的土地交換請求不存在被默示駁回的情況,基於此,本院裁定訴訟逾時提起的延訴抗辯不成立。
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  欠缺應訴正當性
  根據《行政訴訟法典》第103條第1款的規定,具有應訴正當性的主體應為具權限作出決定的機關(針對默示駁回的情況,見《行政訴訟法典》第103條第1款a)項)及以明示方式作出拒絕行為的機關(見《行政訴訟法典》第103條第1款b)項及c)項)。
  如上所述,根據第6/80/M號法律《土地法》第41條及第42條的規定,行政長官閣下行使權限就有關涉及批地及換地事宜作出最終決定,且由於不能確定聲請人的土地交換請求被默示駁回,卷宗顯然不符合《行政訴訟法典》第103條第1款a)項的訴訟前提。
  聲請人主張被聲請實體具權限針對土地批給申請卷宗作出分析或決定是否因應申請開立卷宗,繼而讓行政長官閣下作出最終決定,因而認為被聲請實體具應訴正當性。
  針對《行政訴訟法典》第103條第1款b)項及c)項的情況,雖然立法者沒有明確指出具應訴正當性的主體應為具權限作出決定的機關,然而,參照同一法典第105條第2款的規定,以及司法上訴訴訟程序中可合併提出的訴訟請求、訴訟客體及應訴正當性方面的規定(見《行政訴訟法典》第24條第1款a)項、第28條及第37條),不難發現,在本命令作出依法應作之行政行為之訴中,聲請人理應針對具權限作出決定的行政機關提起訴訟才有實質意義,以達到判處行政當局須作出其未作出或拒絕作出行為之目的(見《行政訴訟法典》第104條),並符合《行政程序法典》第11條規定的「作出決定原則」的精神。
  第6/80/M號法律《土地法》(經7月29日第8/91/M號法律修改)載有如下規定:
“第一百一十二條
(卷宗的編製)
批出及佔用地段的卷宗,由獲法律賦予相關職責的公共機關負責編製及組成。
第一百一十三條
(程序的形式)
一、批出及佔用地段的程序,得為普通的或特別的。
二、特別程序適用於無償批出、透過准照的佔用及本法律明文規定的其他情況等。
三、普通程序適用於所有不屬特別程序的情況。
第一百二十一條
(報告及意見書)
一、申請書編成卷宗並對倘有的缺陷或不當事情作彌補後,應作出報告及發出意見書,其內容主要涉及:
a) 地段是否適合於擬在其進行的利用;
b) 第三人的權利是否存在;
c) 利用地段的卷宗內將定出的進度期限和階段,但須考慮計劃工程的性質及規模;
d) 必要或適宜的附帶條款,但須考慮批出用途以及對本地區利益及第三人權利等的維護。
二、意見書及報告蒐集後,第一百一十二條所指的機關對申請的批准與否作出宣告,並在批准時指出該批出應遵守的條件。
第一百二十二條
(初端批示)
一、卷宗將送往總督以待批示。
二、如無不予批准的原因,則總督著令:
a) 進行地段的臨時劃界;
b) 當認為不應免除公開招標時,即舉行之。
第一百二十三條
(公開招標的規定)
公開招標的公告、方案及手續等,須符合五月十九日第22/73號立法性法規所核准的規章或將公布的其他法例。
第一百二十四條
(批給的決定)
一、土地經畫界及當未有免除而舉行開投後,案卷即送請總督審核,由總督決定此項批給及應遵條件,並訂定臨時性批給的期限。
二、凡認為對本地區利益不適宜或對第三者有損害時,總督得拒絕批給。”
  根據上述法律規定,以及按照聲請人提交的文件內容(見卷宗第145頁至第152頁,當中對土地批給及交換行政程序的步驟作出闡述3),可以知道,在土地批給或交換的行政程序中,被聲請實體非為作出最終決定的權限機關,即使其在該類行政程序中有極高的參與程度。
  基於此,本院裁定被聲請實體不具應訴正當性的延訴抗辯成立,根據《行政訴訟法典》第99條第1款及《民事訴訟法典》第429條第1款a)項、《行政訴訟法典》第1條準用《民事訴訟法典》第230條第1款d)項及第413條e)項的規定,駁回聲請人對被聲請實體之起訴。
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  綜合所述,本院裁定被聲請實體提出其不具應訴正當性的延訴抗辯成立,駁回聲請人對被聲請實體之起訴。
  訴訟費用訂為6UC,由聲請人承擔。
  依法登錄本判決及作出通知。
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2014年1月28日
法官
梁小娟


1參見《Direito Administrativo》, Diogo Freitas do Amaral, volume III, Lisboa, 1989, 第274頁。
2 同上,第266頁至第267頁。
3 A. Procedimento da concessão nova
1. O requerente apresenta os seguintes documento:
• Requerimento;
• Certidão do registo comercial se o requerente for empresário comercial (pessoa singular ou colectiva, ou sociedade comercial);
• Plano de aproveitamento de terreno (pode revestir a forma de estudo prévio de arquitectura);
• Estudo de viabilidade financeira do empreendimento;
• Declaração de renúncia ao foro, se o requerente não tiver residência na RAEM;
• Certidão emitida pela Conservatória do Registo Predial, passada com antecedência não superior a 3 (três) meses, de que conste a descrição do prédio e a inscrição dos direitos ou encargos que sobre ele recaem e dos respectivos averbamentos, ou certidão comprovativa que o terreno não se acha descrito.
2. A DSSOPT solicita parecer dos Serviços competentes sobre o plano de aproveitamento de terreno (Estudo Prévio de Arquitectura), e procede à sua análise técnica.
3. Após a obtenção dos pareceres dos Serviços competentes e a análise pela DSSOPT, procede-se à elaboração de informação sobre o pedido de concessão do terreno, acompanhada de cálculo de prémio e de minuta do contrato, se reunirem condições para tal, para consideração e decisão superior do Secretário para os Transportes e Obras Públicas.
4. Após decisão superior do Secretário para os Transportes e Obras Públicas, é solicitada Planta de Alinhamento Oficial e Planta da DSCC e a DSSOPT envia a minuta de contrato de concessão ao requerente, para que este se pronuncie sobre as condições contratuais.
5. Caso o requerente aceite as condições contratuais, o processo é enviado à Comissão de Terras para apreciação e parecer.
6. Merecendo parecer favorável da Comissão de Terras, o processo será enviado ao Secretário para os Transportes e Obras Públicas que, não havendo motivo para o indeferimento do pedido, emite parecer favorável, propondo a homologação do parecer da Comissão de Terras pelo Chefe do Executivo.
7. Homologado pelo Chefe do Executivo o parecer da Comissão de Terras, o Gabinete Secretário para os Transportes e Obras Públicas devolve o processo a esta Comissão.
8. A Comissão de Terras envia o processo ao Departamento Jurídico da DSSOPT, para preparação do projecto de despacho que titulará a concessão, para efeitos de publicação no Boletim Oficial da RAEM.
9. Após a preparação deste projecto de despacho, a Comissão de Terras envia pela segunda vez a minuta de contrato de concessão ao requerente (cfe. artigo 125º da Lei n.º 6/80/M, de 5 de Julho), bem como envia a guia de receita eventual para pagamento na Direcção dos Serviços de Finanças, da primeira prestação ou da totalidade, consoante o montante em causa, do prémio devido pela concessão, solicitando ainda a apresentação dos documentos eventualmente em falta e de cauções, se as houver, para garantia de cumprimento de obrigações contratuais.
10. Após a aceitação das condições contratuais pelo requerente, a Comissão de Terras envia o processo ao Gabinete do Secretário para os Transportes e Obras Públicas, para efeitos de publicação no Boletim Oficial do despacho que titulará o contrato de concessão.
… … …
C. Procedimento da troca de terrenos
1. O requerente apresenta os seguintes documento:
• Requerimento;
• Certidão do registo comercial se o requerente for empresário comercial (pessoa singular ou colectiva, ou sociedade comercial);
• Plano de aproveitamento de terreno (pode revestir a forma de estudo prévio de arquitectura);
• Estudo de viabilidade financeira do empreendimento;
• Declaração de renúncia ao foro, se o requerente não tiver residência na RAEM;
• Certidão emitida pela Conservatória do Registo Predial, passada com antecedência não superior a 3 (três) meses, de que conste a descrição do prédio e a inscrição dos direitos ou encargos que sobre ele recaem e dos respectivos averbamentos, ou certidão comprovativo que o terreno não se acha descrito.
2. A DSSOPT solicita parecer dos Serviços competentes, procedendo à análise e à elaboração de informação para consideração e decisão superior do Secretário para os Transportes e Obras Públicas.
3. Obtendo a autorização superior, a DSSOPT elabora minuta de contrato de troca de terrenos para enviar ao requerente, para que este se pronuncie sobre as condições contratuais.
4. Caso o requerente aceite as condições contratuais, envia-se o processo à Comissão de Terras para apreciação.
5. Merecendo parecer favorável da Comissão de Terras, o processo será enviado ao Secretário para os Transportes e Obras Públicas que, não havendo motivo para o indeferimento do pedido, emite parecer favorável, propondo a homologação do parecer da Comissão de Terras pelo Chefe do Executivo.
6. Homologado pelo Chefe do Executivo o parecer da Comissão de Terras, o Gabinete Secretário para os Transportes e Obras Públicas devolve o processo a esta Comissão.
7. A Comissão de Terras envia o processo ao Departamento Jurídico da DSSOPT, para preparação do projecto de autorização de troca, para efeitos de publicação no Boletim Oficial da RAEM.
8. Após a preparação do projecto do Departamento Jurídico, a Comissão de Terras envia pela segunda vez a minuta de contrato de troca de terrenos ao requerente (cfe. artigo 125º da Lei n.º 6/80/M, de 5 de Julho), bem como envia a guia de receita eventual para pagamento, se houver, na Direcção dos Serviços de Finanças, do valor correspondente à diferença do preço dos prédios objectos de troca, solicitando ainda à apresentação dos documentos eventualmente em falta e de cauções, se as houver, para garantia de cumprimento de obrigações contratuais.
9. Após a aceitação das condições contratuais pelo requerente, a Comissão de Terras envia o processo ao Gabinete do Secretário para os Transportes e Obras Públicas para efeitos de publicação no Boletim Oficial do despacho que autorizará o contrato de troca.
10. Publicado o despacho o processo é enviado à Direcção dos Serviços de Finanças para celebração da escritura que titulará o contrato de troca.