第30/2014號案
對行政司法裁判的上訴
上 訴 人：甲、乙和丙
被上訴人：行政法務司司長
會議日期：2015年2月4日
法 官：宋敏莉(裁判書制作人)、岑浩輝和利馬
主題：－退休金
－修正
－《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款
摘 要
《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款所指的退休金的修正並非隨著公職人員某個特定職級或職位薪俸點的重新訂定而自動進行，只在與薪俸表中100點相對應的金額發生惠及所有公共行政人員的變化時才作出調整。
裁判書制作法官
宋敏莉
澳門特別行政區終審法院裁判
一、概述
甲、乙及丙，身份資料詳見卷宗，針對2011年5月11日的行政法務司司長批示提起撤銷性司法上訴，該批示不批准她們提出的更正退休金的請求。
透過2014年2月27日的合議庭裁判，中級法院裁定上訴敗訴，維持被上訴的行政行為。
甲、乙及丙不服該裁判，向本終審法院提起上訴，並以下列結論結束其理由陳述：
1. 本司法裁判的上訴所針對的是中級法院裁定眾上訴人就行政法務司司長的決定提起的司法上訴敗訴的裁判，相關決定中行政法務司司長不批准其等更正退休金的請求。
2. 中級法院所作裁判的最主要內容是對《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款作出限制性解釋。
3. 該條文規定退休金隨在職人員薪俸的修正而作出相應的修正。
4. 被上訴法院錯誤地認為只有在薪俸表中的系數100改變時才應作出上述修正。
5. 確實，根據第14/2009號法律第4條第3款之規定，“薪俸的調整是根據薪俸表內的薪俸點100點的對應金額的改變，按比例作出”。
6. 而《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款前半部分規定“退休金按薪俸表之某一薪俸點而訂定”。
7. 鑒於退休金是按薪俸表的某一薪俸點而訂定的，所以不可避免地必須將其單位金額套用至基本的數學公式。
8. 如果贊成被上訴法院的見解，那麼第264條第4款後半部分的有關規定就是多餘、不必要且煩冗的了。
9. 然而，立法者的想法並非如此簡單，也沒有說退休金隨在職人員薪俸的調整而作修正。
10. 根據《民法典》第8條第3款的規定，立法者選擇“修正”而不是“調整”這一說法是正確的。
11. 實際上，上述法律規定的精神所指的並非薪俸表內薪俸點金額的調整，而是指對在職人員薪俸的薪俸點金額的修正。
12. 原審法院提及兩項法規，從而得出結論認為被解釋的規定應有的含義是由外在因素確定的。
13. 這一觀點有違上述《民法典》中有關解釋的規定，因為不能單獨考慮所提出的第8條第1款的規定，而應結合同一條文中的其他規定作系統的考量。
14. 《民法典》第8條第3款推定“立法者所制定之解決方案為最正確，且立法者懂得以適當文字表達其思想”，而第2款則禁止盲目捨棄法律字面含義。
15. 現被解釋的法規似乎清晰甚至強調性地(“隨”“相應”)規定了對在職人員薪俸的修正同樣導致對退休金的修正，在表面上阻止作出限制性解釋。
16. 實際上，根據第14/2009號法律第4條第2款的規定，薪俸是將薪俸表內的薪俸點與薪俸點的單位金額相乘而得出的結果。
17. 然而，被上訴的合議庭裁判卻認為，為了修正退休金，只應考慮對薪俸表內薪俸點對應金額的調整。
18. 法律沒有作出區別的地方，我們也不應作區別。
19. 同樣不能成立的論據是，由於退休後，退休人員與原職位脫離了關係，因此任何改變在職人員薪俸的修正都不會影響退休者的權利義務範圍。
20. 該論點直接否定了《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款規定的存在，使該條文內容完全失去意義，這在一法治國家是絕對不能接受的。
21. 通常，各種解釋法律的方法有如下“絕對不能打破的優先等級”順序：首先是語法因素，其次是理由因素，第三是體系因素，第四是歷史因素。
22. “但要強調的是，如果解釋者從前一個因素考慮可以得到清楚及明確的答案的話，便不能再考慮後面的因素；只有當從前一個因素考慮得出可選擇的答案時，解釋者才可考慮後面的因素，且這樣做只是為了解決所面對的選擇”。
23. 退休金“按”薪俸表的某一薪俸點而訂定，以及被解釋的規定中關於“隨在職人員薪俸之調整而作出相應之修正”的規範在語法上的解釋是明確的，因此無需訴諸任何其他因素。
24. 第61/89/M號法令執行了一與現生效及被解釋的規定相同的法律規定：第115/85/M號法令第7條第4款。
25. 第61/89/M號法令的序言說明了立法理由，並通過提及上述法律規定解釋了之所以調高退休金是因為在職人員的薪俸作出了調整。
26. 該法規為上訴人的觀點提供了支持，因其從相同的法律規定中看出必須根據在職人員薪俸的修正而調整退休金。
27. 然而，被上訴的合議庭裁判卻認為由於立法者的介入，上訴人沒有理由從法律字面含義上尋找其精神。
28. 第4/89/M號法律(第2條)同樣執行了必須在調整薪俸表100點對應金額時對退休金進行修正的規定，且所有在此之前或之後調整了薪俸表100點對應金額的法規都是這樣做的。
29. 這並非如被上訴的合議庭裁判和被上訴實體所認為的那樣是第264條第4款規定失效的理由；相反地，後續的立法適用賦予其可能的永恆效力。
30. 關於5月25日第27/92/M號法令，必須對其作出適當解釋並強調它僅對根據1984年10月1日(第1條)及1989年1月1日(第2條)前所實施的報酬而計算的退休金及撫卹金作出糾正。
31. 上述日期分別及特意與第87/84/M號法令(第30條第1款)和第86/89/M號法令(第106條第1款)開始生效的日期相同，而該等法規對澳門公共行政當局的職程體系進行了完全的改革。
32. 第87/84/M號法令確定了“澳門公共行政當局一般職位總基礎”，統一了當局的一般職位並首次引入了薪俸表制度。
33. 第86/89/M號法令對公共職務職程體系進行了改革，在其組織上採用了一新構思。
34. 上述兩項法規是對以前生效的體系的徹底改變，以致於之前存在的職程在該等法規生效後沒有相對應的職程。
35. 可以理解，像《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款這樣的規定不能有效地保護退休金受領人的權利，因此需要澳門總督通過上述法令進行介入。
36. 此外，該法令還加強了《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款的規定適用於任何類型的薪俸修正，而非相反的觀點，其理由與上指另一政府立法性法規中提出的理由相同。
37. 還應補充的是，根據當時生效的澳門《組織章程》第13條第1款規定，有關法律介入是根據法令進行，而不是像調整薪俸表100點對應金額的情況一樣通過立法會權限範圍內的法律進行，這一事實屬於行使總督的立法權限，因其並非保留予立法會的事宜(特別是該法規第31條第2款h項所指事宜)。
38. 眾上訴人為澳門退休基金會的供款人，並分別於2009年1月12日、2008年8月18日及2009年1月5日，也就是說在8月17日公佈的，引入新護士職程制度的第18/2009號法律生效前離職退休。
39. 第18/2009號法律廢止了先前由第9/95/M號法律引入的制度，為護士職程各級人員訂定了新的薪俸(第27條及附件一)。
40. 第18/2009號法律第31條制定了護士轉入該法律附件一所定的新護士職程職位的條件。
41. 眾上訴人均在上述法律附件二所載的5個項目中累積取得至少250分，因此滿足有關條文第2款所指的條件，其新的職級等同於原有的職級。
42. 眾上訴人均具有最少30年的服務時間(或者根據《澳門公共行政工作人員通則》第263條的規定，不能自願退休)，因此在附件二第5項中至少取得180分。
43. 這個數字再加上在第1項中因具備基礎護理課程學歷而得到的100分，已超過250分，我們甚至不必考慮有關表格中的其他項目。
44. 根據第18/2009號法律第40條第2款的規定，因第31條第1至第3款(通過第34條第1款)所指情況而出現的薪俸點的調整追溯至2007年7月1日，當時眾上訴人仍然在職，因此即使對《澳門公共行政工作人員通則》第264條有不同的解釋，眾上訴人也應在此次工資調整的範圍之內。
45. 被上訴的合議庭裁判違反了《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款和第18/2009號法律第40條第2款的規定。
被上訴實體遞交了上訴答辯狀，提出了以下結論：
1. 一如中級法院所裁定的那樣，考慮到法律解釋的規則，“只有在薪俸表中系數100的金額改變時，而非在計算退休公務員的退休金時所參照的職級或職位被賦予新的薪俸點時，《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款規定的退休金才自動調整”；
2. 事實上，法律解釋的目的是在法律的多個可能的含義中找出其最重要的或決定性的含義，而《民法典》第8條則是為這一工作提供指引的基本規定；
3. 這樣來看，學說認為對法律文本在字面上的理解是所有解釋的出發點且其本身已經是對法律的解釋，儘管這種解釋並不完整，還需要進行超出字面範圍的綜合判斷及考量；
4. 這項在理解字面含義的基礎上作出綜合判斷及考量的工作中，需考慮邏輯因素，即學說所指出的體系、歷史、理由或目的方面的因素；
5. 中級法院的見解是以上述對有關規定的解釋標準為基礎的，因此並無任何不妥；
6. 實際上要考慮的是組成被解釋規定所屬制度整體的其他規定，以及所有與被解釋規定或相同問題的實質規定的歷史相關的事宜，還要查明規定的源由(立法理由)，立法者編寫規定的目的，其考慮到的以及欲實現的解決辦法；
7. 因此，被上訴的合議庭裁判中提到第115/85/M號法令的規定，該法令頒布了現《澳門公共行政工作人員通則》生效前的《退休及撫卹金章程》，並在第7條第4款中規定了與《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款完全相同的退休金調整機制；
8. 正如被上訴的合議庭裁判中所說的那樣，該機制並不妨礙第61/89/M號法令及第27/92/M號法令於之後對退休金及撫卹金作出調整；
9. 被上訴的合議庭裁判中提到：“如對特定職位和職級給予新的薪俸點可觸發《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款規定的自動調整機制的話”，“那麼透過獨立的法規調整退休金及撫卹金就沒有任何意義了，因為有關薪俸點無需立法者介入便可自動調整”；
10. 考慮到《澳門公共行政工作人員通則》中有關退休金及撫卹金制度的其他規定，似乎不能採用別的解決辦法；
11. 《澳門公共行政工作人員通則》第44條第1款d項規定公共職務的擔任因“離職待退休”而終止，有關人員繼而離開所佔據的職位；
12. “己退休人員(…)既然不佔據編制內職位且確定不再擔任職務，也就不具有擔任職務的權利以及其他因行使職能而衍生的權利”(Marcello Caetano)；
13. 這項在理解字面含義的基礎上作出綜合判斷及考量的工作中，原審法院還考慮了該體系因素，提到“退休後，已退休人員與原職位的聯繫便斷開，且我們沒有看出該職位之後因有關重組而獲得的‘修正’必須自動強加於退休的演變上”；
14. 事實上，退休者在職時所處的，作為退休金計算基礎的職程的任何改變，都不會自動導致有關退休金的改變，除非有此方面的立法選擇，而本案的情況並非如此；
15. 第18/2009號法律(護士職程制度)中所載的轉入護士職程的規則中所包括的立法選擇並不面向退休人員，而只面向在職人員。在第31條、第32條、第33條、第34條、第35條及第40條中詳細列明了其適用範圍，即適用於“編制內護士”、“編制外合同及散位合同的護士”或“工作人員”；
16. 第18/2009號法律於2009年8月18日開始生效，而眾上訴人的退休金通過經濟財政司司長的批示訂定，其中上訴人甲女士的退休金在2009年2月10日的批示中訂定，乙女士的退休金在2008年9月4日的批示中訂定，而丙女士的退休金則是在2009年1月22日的批示中訂定；
17. 因此眾上訴人不受上述法律規定的轉入職程規則約束，因為該等規則只適用於相關條件下的在職人員；
18. 基於《民法典》第8條第2款和第3款的規定，我們沒有發現原審法院對《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款及第18/2009號法律第40條第2款的解釋在法律字面上沒有最起碼的文字對應，或原審法院沒有推定立法者所制定的解決方案為最正確且懂得以適當文字表達其思想；
19. 因此，我們認為無論是被上訴的合議庭裁判，還是被司法申訴的行政行為均不存在任何違法情況。
檢察院助理檢察長發表了意見，認為應維持被上訴的裁判。
已作出檢閱。
二、獲認定的事實
案中認定了下列有助於作出正確裁判的事實：
－眾上訴人為澳門退休基金會的供款人，並分別於2009年1月12日、2008年8月18日及2009年1月5日離職退休。
－2010年11月17日，眾上訴人分別提交申請，請求根據經第18/2009號法律核准的新護士職程制度調整後的相應職級－即專科護士(第一上訴人)、護士長(第二上訴人)及高級護士(第三上訴人)－的薪俸點，對相關退休金進行更正/調整。
－對眾上訴人的請求，退休基金會於2011年3月9日發出卷宗第29頁至第31頁背頁所載的第2/2011號法律意見，有關內容在此視為完全轉錄，該意見的結論是有關請求沒有法律依據。
－透過2011年5月11日的批示，被上訴實體根據卷宗第26頁所載的理由和依據不批准眾上訴人提出的請求，有關內容在此視為完全轉錄。
三、法律
眾上訴人認為被上訴的合議庭裁判違反了《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款及第18/2009號法律第40條第2款的規定，主張她們的退休金應按照第18/2009號法律為護士職程訂定的新薪俸點作出調整。
3.1. 第一個問題涉及到對《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款的解釋。
從已認定的事實中可以看到，眾上訴人是澳門退休基金會的供款人，分別於2009年1月12日、2008年8月18日及2009年1月5日離職退休，並於2010年11月17日請求根據第18/2009號法律通過的新護士職程制度為專科護士(第一上訴人)、護士長(第二上訴人)及高級護士(第三上訴人)這三個職級所訂定的薪俸點對她們的退休金作出更正/調整。
在眾上訴人看來，由於《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款規定退休金“隨”在職人員薪俸之調整而“作出相應之”修正，而這個薪俸又是將兩個數字－其中一個是薪俸表中的點數，另一個是每點的金額－相乘而得出的，因此從邏輯上來講，其中任何一個數字的改變都會導致運算結果的變化，繼而意味著薪俸的調整，因此退休金也應隨著其中一個或另一個數字的變化而作出修正。
而被上訴法院則認為，《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款所提及的退休金的自動修正只在與薪俸表中100點相對應的金額改變時才發生，並不隨在計算退休人員之退休金時所參照的職級或職位的薪俸點的變化而變化。
就所提出的這個問題，我們最近在2014年12月16日第18/2014號案的合議庭裁判中發表過如下意見：
『關於法律的解釋，《民法典》第8條的規定如下：
“一、法律解釋不應僅限於法律之字面含義，尚應尤其考慮有關法制之整體性、制定法律時之情況及適用法律時之特定狀況，從有關文本得出立法思想。
二、然而，解釋者僅得將在法律字面上有最起碼文字對應之含義，視為立法思想，即使該等文字表達不盡完善亦然。
三、在確定法律之意義及涵蓋範圍時，解釋者須推定立法者所制定之解決方案為最正確，且立法者懂得以適當文字表達其思想。”
從這一規定可知，法律的解釋應以法律的字面含義為依托，但又不能局限於其字面意思。
就相同的法律規定，Pires de Lima及Antunes Varela在他們所著的《民法典註釋》(Código Civil Anotado)中這樣寫道：
“一、法典並沒有強制要求使用法律解釋方面的某種方法或是採納某個學術流派，而僅僅是確立了一些已經可以被認為是該領域之既得成果的原則，以防出現客觀主義者及主觀主義者常常走向的極端。
這樣，既避免了客觀主義者甚至根本不考慮相關規定產生的歷史背景的誇張做法，因為第9條第1款要求還原立法思想，並考慮制定法律時的情況；同時也批判了主觀主義者完全拋棄法律文字意思而只考慮立法者本意的極端態度，因為第2款排除了將任何在法律字面上沒有最起碼文字對應的立法思想視為法律的確定性含義的可能性。
在要求考慮制定法律時的(歷史)狀況的同時，該條文也沒有忘記明確指出適用法律時的特定情況的重要性(強烈的現實主義印記)。
雖然該條規定應從文字出發去還原立法思想，但這絕不意味著解釋者不可以或不應該為此目的而求助於其他資料，尤其是法律精神(mens legis)。
二、將這一規定的總體思想作一個大致的概括，可以說，法律的確定性含義必定與立法者的真實意思相吻合，只要其真實意思透過法律文本、立法理由闡述或法律本身的準備性文件明白無誤地表達出來。
然而，若非如此，那麼法典也唯有坦率地要求使用第3款所載的那些客觀性標準去進行解釋。”1
在解釋法律時要考慮的因素有：1) 文字或語法因素；2) 邏輯因素，包括：a) 體系因素，即考慮法律體系的一致性；b) 歷史因素，包括之前的規定、準備文件和立法背景(ocassio legis)，以及c) 目的因素，即法律的社會原因。
根據《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款的規定，“退休金按薪俸表之某一薪俸點而訂定，並隨在職人員薪俸之調整而作出相應之修正”。
在該款的後半部分規定了退休金的自動調整。
要澄清的是這個調整應如何進行。是像上訴人所主張的那樣，因薪俸表的調整而導致的某一職位薪俸點的變化同樣也引致退休金的調整嗎？
乍看之下，該款的文字似乎指向上訴人所主張的意思，因為公務員的薪俸是根據其擔任之職務或職位所對應的薪俸點與薪俸點的單位金額相乘而計算出來的，因此不論是點數的變化還是每一點所對應的金額的變化都必然導致薪俸金額的變化。
然而要留意的是，法律所說的是退休金隨“在職人員薪俸”的調整而作出相應的修正，這樣的表述所指的是惠及所有公共行政人員的薪俸的整體調整，而不是僅惠及在職人員某些特定職級的薪俸調整。
如果法律想要讓已退休人員的退休金始終與相關在職人員職級的薪俸保持一致，那麼它一定會這樣說明，而不會說“在職人員薪俸”的調整，這個詞所表達的意思明顯是薪俸的整體調整。
此外還要考慮的是立法思想，以及法律體系的一致性。
隨著11月30日第107/85/M號法令的通過及公布，退休金和撫卹金的金額開始用設立澳門公職普通職程之一般制度的8月11日第87/84/M號法令附表一所載的薪俸表中的點數作為參考。
於1986年1月1日開始生效，之後又被通過《澳門公共行政工作人員通則》的12月21日第87/89/M號法令廢止的11月30日第115/85/M號法令(《退休及撫卹金章程》)規定退休金和撫卹金“隨在職人員薪俸之調整而作出相應之”修正(第115/85/M號法令第7條第4款，其內容與《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款幾乎完全一致)，“此情況從該日起執行，一如近期6月26日第4/89/M號法律為例，將索引乘數由澳門幣24元改為26元”(見9月18日第61/89/M號法令的序言)。
第61/89/M號法令這樣說明：“預算本年度可動用作為在職人員的加薪及重新提高其價值金額約為相應總薪俸支出額百分之十三；因此將這項預算的計劃擴展至非在職階層是合理的，所以決定給予所有退休金、撫卹金五個索引點的一般調高，……”。
該法令第1條第1款對那些已經根據規定退休金按索引乘數由24元變為26元進行調升的第4/89/M號法律第2條作出調整的退休金和撫卹金，以及那些將在1989年12月31日之前離職退休的供款人及其有資格繼承人在未來所收取的退休金和撫卹金，實施一項5個索引點的額外調整。
也就是說，退休金中索引點的調整與退休金隨索引乘數的變化而作出的修正是分開進行的，後者是依法(第115/85/M號法令第7條第4款及《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款)自動進行，而前者則是藉由一項專門為此目的通過的法律而實現。
之後，5月25日第27/92/M號法令又根據退休金和撫卹金是按照1984年10月1日前或1989年1月1日前所實施的報酬計算而作出了15%或5%的調整，並將這一修正併入相關退休金及撫卹金的點數之中(第1條至第3條)。
該法令在序言中對此次額外修訂作出了解釋，即“由於僅使現職人員受惠之職程及工資等之嗣後調整，退休金及撫卹金已漸漸減低其實際價值”。
因此，“鑑於目前擬重新評估之退休金及撫卹金等之訂定時刻，現透過本法規，將不同之百分比值之糾正系數併入於該等退休金及撫卹金內，及訂定退休金及撫卹金之最低值，以免訂出明顯低值之退休金及撫卹金之情況出現”。同時，退休金的最低點數被訂定為70，而撫卹金的最低點數則被訂定為35。
這是退休金點數是通過單獨法律進行調升，而不是隨著職程及工資的嗣後調整而自動調升的又一例證，因為，正像該法本身所指出的，職程及工資的嗣後調整“僅使現職人員受惠”。
因此，我們認為某些特定職程或職位薪俸點的調升並不必然及自動導致依法參照退休之日薪俸表中的某一點數而訂定之退休金的調升。
《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款所規定的內容並不是已訂定的退休金隨在職人員相關職位薪俸點的變化而變化，而是隨在職人員薪俸的整體調整而(整體)調整。
換言之，也就是退休金在全體公共行政人員的薪俸通過專門的法律進行整體調整時調升。
另外，從命令加薪的法律文件，即調升薪俸表100點之金額的第2/86/M號法律、前述第4/89/M號法律直至最近的第6/2013號法律和第6/2014號法律的規定中可以清楚地看到，每次對全體公務員的薪俸作出調整時，退休金的金額也會同時調整，然而同樣的規定在重組職程體系及整體修訂薪俸點的第86/89/M號法令、規範公務人員職程制度並廢止第86/89/M號法令的第14/2009號法律以及訂定領導和主管人員通則的基本原則及規定的第15/2009號法律中－例如在當中提到調整薪俸表中的點數的部分－卻並不存在，這也印證了我們在前面所作的解釋。
出於法律體系的關聯性和一致性方面的原因，我們的結論是：《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款所指的退休金的修正並非隨著公職人員某個特定職級或職位薪俸點的重新訂定而自動進行，只在與薪俸表中100點相對應的金額發生惠及所有公共行政人員的變化時才作出調整。』
在本案中，上述觀點應予以維持，並應裁定眾上訴人的理由不成立。
被上訴的合議庭裁判正確地解釋及適用了法律，不存在違反《澳門公共行政工作人員通則》第264條第4款之規定的情況。
3.2. 眾上訴人還提出違反了設立護士職程法律制度的第18/2009號法律第40條第2款的規定的問題。
眾上訴人的觀點是，隨著第18/2009號法律的公布，護士職程各個職級的薪俸被重新訂定，根據這個以追溯的方式調整護士薪俸的法律第40條第2款的規定，此項調整無論如何都應適用於她們的情況。
然而，這是一個未曾在司法上訴中提出，也未經被上訴法院審理的新問題。
由於是一個並非法院依職權必須審理的新問題，因此不應在本司法裁判的上訴案中被審議。
四、決定
綜上所述，合議庭裁定本司法裁判的上訴敗訴。
訴訟費用由眾上訴人負擔，司法費訂為6個計算單位。
澳門，2015年2月4日
法官：宋敏莉（裁判書制作法官）－岑浩輝－利馬
出席評議會的檢察院司法官：高偉文
1 Pires de Lima與Antunes Varela合著：《Código Civil Anotado》，第一卷，第58頁及第59頁。
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第30/2014號案 第24頁