第20/2016號案 對行政司法裁判的上訴
上訴人：甲
被上訴人：運輸工務司司長
主題：具完全審判權的司法上訴．收費電視地面服務專營合約．豁免無線電費用．對利害關係人的聽證．行政程序．行使被限定權力作出的行政行為的利用原則
裁判日期： 2016年6月22日
法官：利馬(裁判書制作法官)、宋敏莉和岑浩輝
摘要：
一、如果利害關係人在沒有提出繳稅時效問題的情況下請求行政當局豁免費用而行政當局駁回其請求的話，則不能在針對駁回行為提起的司法上訴中要求裁定費用時效已過，因為這不是具完全審判權的司法上訴。
二、無論是法律，還是當時的澳門地區與甲訂立的收費電視地面服務專營合約，都沒有規定豁免無線電費用。
三、面對行政當局行使被限定的權力的情形，只要法院透過事後判斷能夠得出行政當局所作的決定是在具體情況下唯一可能的決定的結論，那麼規定於《行政程序法典》第93條第1款的欠缺對利害關係人的聽證便降格為行政程序中的非根本性手續。
裁判書制作法官
利馬
澳門特別行政區終審法院
合議庭裁判
一、概述
甲針對2013年4月24日的運輸工務司司長批示提起撤銷性司法上訴，該批示駁回其免繳總額為7,264,556.00澳門元的無線電費用的請求。
透過2015年11月26日的合議庭裁判，中級法院裁定上訴敗訴。
甲不服，向終審法院提起司法裁判的上訴，並提出以下理由：
－被上訴的合議庭裁判遺漏審理了在司法上訴中提出的費用時效問題；
－即便不這樣認為，那麼被上訴的合議庭裁判在認為2008年之前的費用時效未完成時，也違反了1951年1月6日第38088號命令第252條第3款的規定；
－被上訴的合議庭裁判違反了5月14日第3/90/M號法律第13條第2款及專營合約第31條的規定；
－被上訴的合議庭裁判裁定不存在違反作出決定原則、保護期待原則及善意原則的情況，出現法律上的錯誤；
－被上訴的合議庭裁判裁定不存在未作預先聽證的情況，出現法律上的錯誤。
檢察院司法官發表意見，認為上訴理由不成立。
二、事實
被上訴的合議庭裁判認定了以下事實：
1. 上訴人為一間股份有限公司，所營事業有在收費制度下傳送影音信號，建立及操控一個公共電信系統，提供視像服務，經營廣告業，提供專業培訓及技術支援服務，洽商節目贊助與製作場所時間、製作及剪接等業務，錄製、出版及洽商影音刊物及其業務有關產品，以及讓出頻道及頻道時段。
2. 透過在1999年5月5日第18期第二組《澳門政府公報》公布的於1999年4月29日訂立的公證書，現上訴人與當時的澳門地區簽訂了收費電視地面服務專營合約。
3. 上述專營合約的期限為15年，自1999年4月29日起開始計算，因此，若該合同未經雙方協商予以續期或檢討，有關期限將於2014年4月29日告滿－見專營合約第3條。
4. 根據訂立的專營合約，當時的澳門地區批予上訴人以下權利：
a) 提供有線電視地面專營服務；
b) 建立及操控一個公共電信系統；
c) 以專營方式提供視像服務，但電話視像服務除外－(見專營合約第2條、第19條及第33條a項)。
5. 上述收費電視地面服務是指上訴人通過收費，向繳費用戶傳送地面影音信號。
6. 上訴人傳送的電視頻道並非任何人均可免費進入觀看的頻道，而是只有相關服務的繳費用戶才可進入的頻道。
7. 根據專營合約中的條款及生效的其他法例，當時的澳門地區作為服務的批給實體，必須確保上訴人是收費電視地面服務的唯一供應商。
8. 必須確保上訴人能行使其獲批給的所有權利，以便根據專營合約的目標提供收費電視地面服務。
9. 根據專營合約可知，除第33條所賦予的權利外，上訴人還獲賦予被批給業務，即收費電視地面服務的專營權，該服務是指通過收費，向繳費用戶傳送地面影音信號。
10. 有為從事天線安裝及維修保養業務而在財稅廳登記的公司。
11. 該等公司通常被稱為公天服務商，不僅向私人出售及安裝接收設備。
12. 所提供的服務還包括提供接收天線、安裝天線以及之後通過每月收費將線路連接到多個用戶。
13. 同樣提供包括信號放大器及解碼器在內的設備，沒有這些設備的話公眾無法接收廣播。
14. 公天服務商通過在特定樓宇架設的天線取得電視信號，將信號放大後通過線路再分配到相鄰樓宇，並向其客戶收取提供上述信號的費用。
15. 公天服務商透過自己的組織結構，從事向不確定的公眾分配有線電視信號。
16. 自起訴人獲批收費電視地面服務的專營權起，公天服務商便一直在從事上述業務。
17. 透過寄給運輸工務司司長的2003年12月12日的信函，現上訴人闡述以下內容並於最後提出申請：
1. 本公司決心像世界上其他所有更發達的城市中心一樣為澳門市民提供高質量的公共服務，因此於1999年制定了一份投資及經營計劃，該計劃考慮到了澳門特區社會環境的實際情況，並具有能為股東提供需要高額投資的合理解釋的最低限度的可行性。
2. 本公司落實上述計劃的意願十分強烈，並為此付出了大量的努力－我們一直認為該計劃對澳門特區是有用的－，沒有吝嗇取得中華人民共和國實體及其他著名國際頻道的承諾，以便能夠在本特區規劃並正確實施的國際化政策範圍內在澳門傳播明顯具有高質量及符合公共利益的內容。
3. 計劃外的因素－特別要強調的是非法傳播電視頻道的不正當競爭行為突然增多－破壞了所定計劃的本質及預期回報，為獲得在一般情況下可合理預見的持續增長造成了不可逾越的障礙。
4. 由此可見，與預計相反，從附具的表格中可明確看到多年來公司損失一直在增加，至今已超過1億澳門元。在這種負面情況下，還要及時清算無線電及地面基站費用，而有關費用總額達到肆百萬澳門元。
5. 這一困難的狀況系統地封鎖了本公司已有的能更好地提供公共服務的計劃，並使公司無法尋找生意夥伴，因為在提供這類服務時，不可能脫離佔主導地位並創造出大眾希望的節目的大型國際集團，澳門特區居民也不例外。
6. 即便存在這些困難，本公司仍未失去朝預期目的前進的動力，並已找到差不多能移除阻止更好地滲透市場及爭取大量用戶的主要障礙的解決辦法，而這一解決辦法確實需要公共實體給予一定的推動以獲得成功。
7. 但是，在預見損失會持續的情況下－僅剩下這一虧損的前景－，本公司董事會要求根據專營合約(第31條)並像其他為公共利益提供服務的公司一樣，豁免繳付稅項、費用及手續費，特別是上文第4點所指的費用，以此作為將損失降至最低，以及加強工作人員和有信心為澳門特區的發展作出有效貢獻的股東動機的方法。
18. 透過2005年7月13日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2005年8月17日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2005年無線電費用共350,000.00澳門元。
19. 透過2005年7月13日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2005年8月17日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2005年無線電費用共254,976.00澳門元。
20. 透過2005年12月15日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2006年1月31日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2006年無線電費用共466,667.00澳門元。
21. 透過2005年12月15日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2006年1月31日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2006年無線電費用共254,976.00澳門元。
22. 透過2007年12月28日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2008年2月1日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2007年無線電費用共350,000.00澳門元。
23. 透過2007年12月18日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2008年2月1日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2007年無線電費用共254,976.00澳門元。
24. 透過2008年2月27日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2008年4月15日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2008年無線電費用共350,000.00澳門元。
25. 透過2008年2月28日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2008年4月15日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2008年無線電費用共254,976.00澳門元。
26. 透過2008年12月29日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2009年2月2日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2009年無線電費用共350,000.00澳門元。
27. 透過2008年12月29日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2009年2月2日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2009年無線電費用共254,976.00澳門元。
28. 透過2010年8月16日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2010年9月20日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2010年無線電費用共350,000.00澳門元。
29. 透過2010年8月16日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2010年9月20日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2010年無線電費用共254,976.00澳門元。
30. 透過2010年12月29日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2011年1月31日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2011年無線電費用共350,000.00澳門元。
31. 透過2010年12月29日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2011年1月31日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2011年無線電費用共254,976.00澳門元。
32. 透過2012年12月14日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2013年1月31日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2012年無線電費用共254,976.00澳門元。
33. 透過2012年12月14日第XXXX/XX-XX.XX-XXX號公函，上訴人獲通知應於2013年1月31日前前往財政局清算第XXX/XX號政府許可徵收的2013年無線電費用共254,976.00澳門元。
34. 現上訴人屢次重申其於2003年以專營合約第31條及“非法傳播電視頻道的不正當競爭行為突然增多”為由提出的豁免請求。
35. 2013年4月24日的運輸工務司司長批示基於以下報告書駁回了上訴人免繳無線電費用的請求：
“1. 甲要求豁免繳付其在提供收費電視地面服務時的無線電頻譜使用費。
電信管理局以(i)8月12日第18/83/M號法令核准的無線電訊法律制度、(ii)專營合同以及(iii)第16/2010號行政法規核准的《無線電服務牌照費及罰款總表》為根據，指出沒有足夠的法律依據來批准有關豁免－第XX/XX-XXX號報告書。
2. 甲自1999年4月訂立專營合同公證書起便成為收費電視地面服務的專營人。
根據生效的收費電視地面服務專營合約第38條第2款，專營人必須為使用相當於專營範圍所需頻率的無線電波譜而繳納相應費用。
上指合約第31條規定，‘專營人可享受免繳稅款、費用及手續費或法律容許的稅務優惠。’
5月14日第3/90/M號法律－公共工程及公共服務批給制度的基礎－第13條規定了承批人必須繳付法律所規定的稅項、稅捐、費用或手續費，只有當批給性質已有合理說明時，可豁免繳付與藉批給的經營或行為、或因作出的合約所得利潤有關的稅費，該豁免應於相關批給合約內載明。
因此，免繳無線電頻譜使用費的優惠必須是從法律規範中產生。
無線電訊法律制度以及無線電通訊廳行政制度分別載於3月12日第18/83/M號法令及11月3日第48/86/M號法令。
《無線電服務牌照費及罰款總表》由第16/2010號行政法規核准，後經第5/2011號及第21/2012號行政法規修改(第21/2012號行政法規作出了重新公佈)。
經查閱上述法規，可以看到並沒有規定可免除、減少或中止繳付《無線電服務牌照費及罰款總表》中所指任何費用，而《總表》本身也沒有規定免除、減少或中止費用。
因此，若服務須繳付上表所指的費用，則必須實際繳付有關費用，沒有任何行政機制能夠免除繳付、降低費用金額或臨時中止繳付。
這樣一來，在法律沒有規定豁免的情況下，不能通過行政行為決定甲可免繳因使用相當於專營範圍所需頻率的無線電波譜所欠的費用。
即便對現時的專營合同進行檢討，刪除或修改第31條及第38條，甲也仍然不可享受無線電頻譜使用費的豁免，因為法律中並沒有規定任何豁免制度。
因此，
應駁回甲免繳提供收費電視地面服務時的無線電頻譜使用費的請求，因為無論是在3月12日第18/83/M號法令及11月3日第48/86/M號法令，還是在第16/2010號行政法規的範圍內，都沒有規定可通過行政決定免除、減少或中止繳付《無線電服務牌照費及罰款總表》中所載費用的制度。”
這就是被上訴的行為。
被上訴的合議庭裁判中指出法院應依職權審理上訴人已從澳門特區收取因未履行合同義務及未保證專營合同中規定的專營權而支付的賠償金共2億澳門元的問題。
三、法律
1. 要審理的問題
要審理的是前面所述的由上訴人提出的問題。
2. 遺漏審理－時效
上訴人認為被上訴的合議庭裁判遺漏審理了在司法上訴中提出的費用時效問題。
上訴人出現錯誤，因為被上訴的合議庭裁判在第5點(合議庭裁判第35頁)中已處理了有關問題，指出由於未向行政當局提出同一問題，所以有關問題不屬於被上訴行政行為的標的，因此該行為沒有也無須對該問題進行討論，而債務問題是反對執行的一個依據。這是一個不屬於行為標的的問題，因此無須對其作出審理。
上訴人所提出的問題理由不成立。
3. 時效
如果認為不存在遺漏審理的話，上訴人還指被上訴的合議庭裁判在認為2008年之前的費用時效尚未完成時，違反了1951年1月6日第38088號命令第252條第3款的規定。
正如被上訴的合議庭裁判正確理解的那樣，上訴人沒有向行政當局提出時效的問題，所以該問題不屬於被上訴行政行為的標的， 因此該行為沒有也無須對這一問題進行討論。
因此，被上訴的合議庭裁判不能審理上述問題，因為我們面對的不是一個具有完全審判權的程序，而是撤銷性司法上訴。只須審理可令行政行為被撤銷而不是令徵稅程序消滅的問題。
上訴人所提出的問題理由不成立。
4. 違反第3/90/M號法律第13條第2款及專營合約第31條的規定
我們來看被上訴的合議庭裁判是否違反了第3/90/M號法律第13條第2款及專營合約第31條的規定。
作為訂定公共工程及公共服務批給應遵守的基礎(一般原則)的法律的組成部分，第3/90/M號法律第13條規定如下：
“第十三條
(稅務制度)
一、公共工程及公共服務的承批人必須繳付法律所規定的稅項、稅捐、費用或手續費。
二、當批給性質已有合理說明時，有關合約內可豁免承批人繳付藉批給的經營或行為、或因作出、簽訂或參予的合約所得利潤的任何稅項、費用或手續費。”
由當時的澳門地區與甲簽訂的收費電視地面服務專營合約第31條規定如下：
“專營人可享受免繳稅款、費用及手續費或法律容許的稅務優惠。”
有必要了解規範澳門地區的或受當地法律管制的船隻或航空的無線電訊法律制度的3月12日第18/83/M號法令中的一些規定：
“第五條
(對操作者的監護)
一、所有無線電訊服務操作者包括聲音及電視無線電播送，受行政長官的監護。”
“第十三條
(站的設備准照)
一、所有發射、接收或發射/接收設備，無論其為單獨的或係無線電訊網，須申領有關政府准許範圍內證明其合法使用的准照。
二、
三、
四、…”
“第三十三條
(經營稅項)
准照持有人須繳付經營稅，以作應付稽查無線電訊站及其發射負擔之用。”
經簡單閱讀所轉錄的規定後，顯然上訴人並無道理。
首先，第3/90/M號法律第13條規定，一般情況下，公共工程及公共服務的批給合同內可豁免承批人繳付藉批給的經營或行為、或因作出、簽訂或參與的合約所得利潤的任何稅項、稅捐、費用或手續費。
但該法律規定本身並不豁免任何承批人繳付稅項、稅捐、費用或手續費。
第二，只要閱讀上文引用的收費電視地面服務專營合約第31條，就能看到可根據剛解釋的規定豁免承批人繳付任何稅項、稅捐、費用或手續費的批給合同實際上並未給予現上訴人任何豁免。
第三，有關專營合同不但沒有豁免上訴人繳付無線電費用，而且在第38條還明確規定：
“第三十八條－(無線電頻率)
一、電信當局將按適用法例配給專營範圍所需的頻率。
二、使用相當於上款所指頻率的無線電波譜，專營人必須繳付相應費用。”
第四，即便根據第3/90/M號法律第13條的規定，收費電視地面服務專營合約內豁免上訴人繳付該條文規定的稅項和費用，肯定也不是指本案中的費用，即無線電費用。
第3/90/M號法律第13條規定公共工程及公共服務的批給合同內可豁免承批人繳付藉批給的經營或行為、或因作出、簽訂或參與的合約所得利潤的任何稅項、稅捐、費用或手續費。但是無線電費用並非來自藉批給的經營或行為、或因作出、簽訂或參與的合約所得利潤。這是為應付稽查無線電訊站及其發射負擔的經營稅項(第18/83/M號法令第33條)。
我們的結論是，上訴人並未以任何名義獲豁免繳付無線電費用。
上訴人所提出的問題理由不成立。
5. 違反作出決定原則、保護期待原則及善意原則
在上訴人看來，行政當局多年未作決定的情況造成了豁免的請求被接受的期望。因此，有關行政行為違反作出決定原則、保護期待原則及善意原則。
被上訴的合議庭裁判反對上述見解，認為未作決定導致請求被默示駁回。
但是上訴人認為按照專營合約第67條，未作決定並非使行為被駁回，而是被批准。
眾所周知，根據《行政程序法典》第102條第1款的規定，在為作出決定而定的期間內，如有權限的行政機關未對向其提出的要求作出最終決定，則賦予利害關係人推定該要求被駁回的權能，以便其得使用有關的法定申訴方法，但另有規定者除外。
只有在法律特別規定的情況下才可視為作出相反的行為，也就是默示批准(《行政程序法典》第101條第1款)。
這就是說，除非法律明確規定行政當局面對私人的請求保持沉默應視為默示批准，否則對於其他的情況，默示駁回才是一般的結果。
專營合約第67條規定如下：
“第六十七條－(行為期限)
本合同預料的批給人行為應在收到請求之日起三十天內作出，否則視為接納請求，但第五十八條第一款預料之核准不在此限。”
對豁免專營人所欠費用的請求進行審查的行政行為並不是一個合同預料的批給人行為。該合同中沒有任何條款規定可豁免無線電費用。因此，不得根據上指條款將有關行為視為獲默示批准。
而且上訴人也從未將其請求視為獲默示批准。如果上訴人這樣認為的話，就不會請求法院撤銷相關行為，因為這只有在面對駁回行為時才有意義。一個駁回私人請求的明示行為廢止批准該請求的行為。那麼應該做的就是對廢止創設權利的行為的行政行為提出質疑。然而並沒有這樣做。
關於違反作出決定原則－根據該原則，行政機關對於私人向其提出屬其權限的所有事項，有作出決定的義務－，由於已作出決定，因此並沒有違反該原則。
另外，並沒有違反保護期待原則及善意原則，只有在面對自由裁量行為時才涉及該等原則。
駁回豁免法律或合同中沒有規定的稅項或費用的請求的行為，是一個行政當局的被限定行為。行政當局不能豁免納稅人繳付稅項或費用。
要補充的是，行政當局可能在違法的情況下沒有要求所謂的公天服務商繳付稅項及費用，即使這一由上訴人提出的情況屬實－對此我們並不知道－，也不能成為違反法律以有利於上訴人的合理解釋。
上訴人所提出的問題理由不成立。
6. 未作預先聽證
最後，我們來看欠缺預先聽證的問題。
在本法院於2012年7月25日在第48/2012號案中所作的合議庭裁判中，我們認為面對行政當局行使被限定權力的情形，只要法院透過事後判斷能夠得出行政當局所作的決定是在具體情況下唯一可能的決定的結論，那麼規定於《行政程序法典》第93條第1款的欠缺對利害關係人的聽證便降格為行政程序中的非根本性手續，因而不會導致行為無效。
我們維持這一見解，而在前面已指出本案的行為是行使被限定的權力而作出的，因此只能裁定所提出的問題理由不成立。
四、決定
綜上所述，合議庭裁定司法裁判的上訴敗訴。
訴訟費用由上訴人承擔，司法費訂為10個計算單位。
2016年6月22日，於澳門。
根據對上述2012年7月25日的合議庭裁判所作的表決，在裁定未作預先聽證的問題理由不成立方面落敗。
法官：利馬（裁判書制作法官）－ 宋敏莉 － 岑浩輝
出席評議會的檢察院司法官：蘇崇德
第20/2016號案 第2頁
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