第33/2018號案
司法上訴
I - 蘇嘉豪，未婚，成年，澳門出生，持2013年12月5日簽發的澳門永久性居民身份證編號XXXXXXX(X)，立法會議員，現居於澳門特區......街...號......大廈------
提起司法上訴-----
a) 於2017年12月5日第49期《澳門特別行政區公報》公布的2017年12月4日立法會全體會議第21/2017號議決，該議決中止聲請人之議員職務 (該議決在未有確保及不給予聽證及自辯、在全會上自由發言及投票等權利作出，即便在有利益衝突的情況下全會仍然作出議決，同時沒有將限制中止議員職務期間的問題交予全會討論)；
以及
b) 立法會執行委員會於2017年11月22日作出的第35/2017號議決，以存在利益衝突為由不准其自辯及行使議員投票的權利；
c) 立法會主席於2017年11月30日在未取得章程及任期委員會(實質及法定)意見的情況下作出召集全體會議的決定；
d) 立法會主席於2017年12月4日不給予提出聲請之議員自辯權的決定(口頭作出)；
e) 立法會主席於2017年12月4日作出的立法會全會不能限制中止議員職務的期間的決定(口頭作出)。
聲請人在起訴狀的結論部分認為，該等行為所沾有的瑕疵有些會導致行為無效，有些則導致行為可被撤銷，並提出了相應請求，其內容在此視為全部轉錄。
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上訴人繳交了預付金後，現作出初端批示(《行政訴訟法典》第14條第1款a項和第46條)。
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II - 事實
根據起訴狀所述的內容及其內所指、但附於中止效力的保全程序請求(第20/2018號案)的文件，我們需考慮之事實如下：
1 – 聲請人蘇嘉豪，又名Sulu Sou，透過2017年9月17日進行的選舉當選為本屆立法會(第六屆)直選議員。眾所周知，立法會官方網站上亦有公布，聲請人也是立法會第三常設委員會及公共行政事務跟進委員會委員。
2 – 由於涉嫌觸犯了違抗解散示威之警方命令的罪行，聲請人被列為該刑事案件的共同嫌犯。
3 – 具權限審理該刑事案的初級法院透過2017年11月7日發出的公函通知立法會相關案件處於待決狀態，請立法會決定是否中止聲請人的職務從而解除其豁免權。
4 – 透過2017年11月13日的第15/NV/2017號批示，立法會主席要求章程及任期委員會(“委員會”)依據經第1/1999號決議核准的《澳門特別行政區立法會議事規則》(“議事規則”)第9條d項、第26條a項和第88條第1款以及《議員章程》第27條第2款發出意見書。
5 – 同樣是在2017年11月13日，透過第93/J2/VI/GPAL/2017號公函，立法會主席通知初級法院其須徵求委員會的意見並須在5日內將意見書通知各議員。
6 – 2017年11月16日，提出聲請的議員請求 (i)澄清《議員章程》第27條和第30條的適用範圍及 (ii)提供由立法會發出的關於中止職務程序的全部文件。
7 – 同樣是在2017年11月16日，提出聲請的議員遞交了一份要求澄清和提供資訊的申請。
8 – 在2017年11月20日，提出聲請的議員遞交申請，請求 (i)延後發出委員會意見書以便其可以行使參與權和聽證權，(ii)給予其10天時間以便其依據《行政程序法典》第93條及後續條文的規定作出辯護，(iii)他所表達的見解應載於委員會的意見書內，以便在全會上讓議員知悉，以及 (iv)堅持要求向其提供有關其他中止職務程序的文件。
9 – 在召開兩次會議後，委員會制作了日期為2017年11月20日的“意見書”，正式名稱為“第1/VI/2017號意見書”，並呈交予立法會主席。
10 – 作出上述“意見書”後，立法會執行委員會通過了2017年11月22日的第35/2017號議決，當中決定由於提出聲請的議員存在利益衝突，故禁止其參與討論及投票。
11 – 上述提到的議決內容如下：
“執行委員會第35/2017號議決
根據《立法會議事規則》第二十六條b)項及《立法會立法屆及議員章程》第二十七條第二款的規定，有關初級法院於2017年11月7日來函通知某議員在特區內被提起刑事程序一事，章程及任期委員會已完成意見書，並將之呈交予立法會主席。
根據《議員章程》第二十七條第二款規定，全體會議經聽取章程及任期委員會意見後，就中止有關議員職務作出決定。
鑒於《議事規則》對全體會議表決中止議員職務的程序沒有系統地作出規定，而根據《議事規則》第十八條b)項，執行委員會有權對有關《議事規則》的解釋及填補遺漏事宜作出決定，因此，執行委員會議決如下：
通過《根據〈議員章程〉第二十七條規定對是否中止議員職務進行表決所適用的程序》，有關程序載於本議決之附件並作為其組成部份。
二零一七年十一月二十二日”
12 – 2017年11月29日，立法會主席就提出聲請的議員所提請求作出回應，主要內容如下：(i) 稱其享有辯護權；(ii) 附入聲請人於13日及9日前所申請的文件以及(iii) 告知延遲發出委員會意見書是不合適的。
13 – 根據《議事規則》第10條a項的規定，立法會主席透過2017年11月30日的信函訂於2017年12月4日召開立法會全體會議，討論關於中止提出聲請的議員職務的議程。
14 – 全會於2017年12月4日召開，按照《議事規則》第10條i項、第92條及第94條第1款的規定，會議在電視及互聯網上作公開轉播。
15 – 會議期間，立法會主席(以此或以立法會執行委員會主席的身份)維持其立場，認為聲請人因涉及利益衝突而不能在會議討論期間主動要求發言，同樣也不能行使表決權，其權利範圍僅限於“出席(全體會議)的權利”和“應要求提交資料和作出說明的權利”(《立法會議員章程》第34條第3款)。
16 – 會議期間曾提出聲請人是否享有聽證及/或辯護權的問題，立法會主席(以此或以立法會執行委員會主席的身份)否定其享有上述權利。
17 – 會議期間曾提出能否限制中止議員職務的期間的問題，立法會主席(以此或以立法會執行委員會主席的身份)對此作出決定，表示中止職務的期間不能被議員(立法會全會)所限制，因此這個問題沒有交立法會全會進行表決。
18 – 2017年12月4日，立法會在全體會議最後階段以不記名投票的方式作出議決中止聲請人的議員職務(《議員章程》第45條)，該議決以全體會議第21/2017號議決公布在翌日的《澳門特別行政區公報》上，並載明相關議決自通過後即時生效。
19 – 2017年12月5日，聲請人向立法會主席提出申請，要求在立法會會刊以及中止職務的卷宗中登載其於2017年12月4日提交的文稿()。
20 – 2017年12月7日，立法會主席回覆指由於該文稿未經全體會議討論，因此不會刊登在立法會會刊上(附於起訴狀的文件14)。
21 – 在向本卷宗內提交了中止效力請求之後，立法會被傳喚答辯，而立法會執行委員會於2018年1月11日作出如下議決：
“執行委員會第2/2018號議決
就蘇嘉豪議員提出中止效力的請求(效力之中止卷宗編號:20/2018)，以中止立法會主席決定、執行委員會議決及全體會議議決共5項決定的效力，立法會執行委員會現行使《立法會議事規則》第17條f)項規定的權限，根據《行政訴訟法典》第126條第2款，同時為著該規定的效力，認定不立即執行有關行為對公共利益的嚴重損害確實存在，理由如下:
1. 蘇嘉豪議員因加重違令罪被控訴，為刑事訴訟可繼續進行，法院通知立法會要求決定是否中止其議員職務，詳見卷宗。
2. 立法會根據《議員章程》訂定的制度進行處理，全體會議於2017年12月4日作出議決，以28票贊成、4票反對，中止該議員職務。該議決公佈於2017年12月5日第49期《澳門特別行政區公報》第一組副刊，藉此對議決作了適當的公示。
3. 中止議員職務的原因是為允許刑事訴訟程序繼續進行，使有關議員盡快以透明的方式對被控罪行作出回應。決定中止職務旨在向公眾傳遞一個信息，議員不可因為其議員身份而逍遙法外，也會在其仍具議員身份期間因被控犯罪而承擔責任。
4. 既然立法會已經作出這一決定，許可該議員在其任內接受審判，如果現在立法會在決定中止職務一個多月之後，沒有任何明確、具體、有理有據的原因，就中止這一決定的效力，那麼機構的公信力，具體而言是立法會的公信力就會受到嚴重影響。如果決定中止效力，立法會的形象就會嚴重受損，就會令人認為2017年12月4日作出的決定未經慎重考慮，而事實並非如此。
5. 再有，立法會認為盡快解決該議員牽涉的刑事訴訟程序符合公共利益，因為如此可讓立法會恢復穩定及安寧，以利繼續履行其職能。
6. 因此，牽涉到的是立法會在政治層面所作決定的穩定性，同時涉及到該立法機關的正常運作，而此類決定不應受到法院質疑，否則將對立法會的工作管理以及其行為效力的維持造成明顯的困難。
7. 如果議會的決定被推翻，暫時中止全體會議對中止某議員職務作出的決定，就會動搖立法會政治取向的穩定性，會造成嚴重、顯著的損害。
8. 立法會作出的、本質上不屬行政行為而是政治或立法範疇的行為，不可被司法上訴，亦不可被中止，否則將對《基本法》賦予立法會的獨立地位以及其立法職能的獨立、自主行使造成嚴重、顯著的損害。
9. 立法職能的獨立行使要求法院不得干預立法權，不應對立法權範圍內的事項發表意見。
10. 因此，根據《司法組織綱要法》第19條(一)項及(二)頃，同時為著該規定的效力，在行使政治或立法職能時作出的行為不屬於行政上的司法爭訟範圍。
11. 相關行為的不立即執行會對公共利益造成嚴重損害，因為如發生聲請所涉的暫時中止，司法機關便影響了立法會依法行使立法及其他政治職權。
12. 因此，根據《行政訴訟法典》第126條第2款的規定，同時為著該規定的效力，關於中止議員職務的議決將根據公佈於第49期《澳門特別行政區公報》第一組副刊的全體會議第21/2017號議決繼續執行，但須重申涉及的不是行政行為，而是不受法院審查的政治行為。
二零一八年一月十一日於立法會”
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III - 訴訟前提
中級法院的管轄權
1 - 立法會全體會議的議決
首先要知道本院是否有管轄權，因為根據《行政訴訟法典》第3條結尾部分的規定，對該前提的審理優先於其他事宜。
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《司法組織綱要法》第36條(十)項規定，中級法院有管轄權審判要求中止某些行政行為及規範的效力的請求，只要該法院正審理對該等行政行為所提起的司法上訴及對該等規範所提起的申訴。
也就是說，根據上述規定，只有在中級法院同樣有管轄權審理對相關行為所提起的司法上訴時，才有管轄權審理中止行為效力的請求。
然而，本院並沒有審判立法會全會所作行為的法定管轄權，因為《司法組織綱要法》第36條沒有在任何一處賦予本法院此項權限。對於上述立法機關，中級法院僅僅被賦予了審理其主席【(八)項(1)分項】及執行委員會【(八)項(3)分項】的決定的管轄權。
因此，立法會全會的議決不可被中級法院審查。那麼，哪個法院可以？
答案是：任何法院都不可以。澳門的現行法律制度沒有規定普通法院可以審查立法會全會的議決，因為《司法組織綱要法》中完全沒有規定這種可能性。
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1.1 – (續)
之所以不能被審查，在我們看來，是因為立法者根本不認為立法會全會可以在任何情況下作出行政行為又或者涉及行政事宜的行為。
而相關議決也確實不是狹義上的行政行為，或者涉及行政事宜的行為。
我們簡單解釋一下以上觀點。
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1.2 – 該議決不是行政行為，因為它不是由任何行政機關在行使行政職能時或者在實際意義上的公共行政活動範疇內作出的，是由一個以立法為首要職能的機關在政治性的背景之下作出的，這是顯而易見的。
也不是一項滿足《行政程序法典》第110條結尾部分所規定之前提的行政行為。
事實上，這一中止議員職務的行為，其本身的目的不是在聲請人的個人權利義務範疇內產生效果。相關決議本身對聲請人不具有侵害性，不會對聲請人作為一個市民和行政相對人的個人權利義務範疇造成影響。
宣告中止議員的職務只不過會令其議員工作產生一個間斷，不具有任何處罰或懲罰性內容。中止職務只是希望對其議員身份作出一定推延，所以是暫時的。而且，如果允許我們這麼說的話，這個行為所尋求的目的於公於私都是有益處和有意義的：於公而言是為了維護立法會這一權力機構的形象，於私(議員的政治層面)而言是為了確保聲請人能夠為自己辯護和及時證明自己的清白並盡早恢復其議員的權力。
聲請人並沒有因為上述議決而喪失議員的身份，其薪酬也沒有受到任何影響。
因此，相關議決並不以對作為行政相對人的市民的個人及具體狀況產生效果為宗旨。
我們再次強調：
－有關“行為”並非想要確定性解決聲請人的狀況；
－該議決不屬於任何狹義上的決定；
－該議決不屬於一項命令性的規定，也不具有就某一行政法律狀況作出任何決定的特征1。
相反，僅僅是中止了相關議員去履行從選民那裡獲得的議員職務，絕沒有影響其議員的確定身份，這一身份並沒有喪失。
不過，如果我們非要在其中找出某種侵害的話，亦即，如果中止議員職務可能具有一定侵害性的話，那麼這個侵害的最多也只是落在聲請人的議員、立法者即政客身份上，而且僅限於其因此暫時無法在政治/立法機關(立法會)回應那些透過直接選舉推選其為議員的選民的期望。所以，我們再次強調，這一或有的侵害所涉及的不是聲請人作為市民和行政相對人的個人權利義務範疇。眾所周知，聲請人首先是市民和行政相對人，其次才是名議員，前者是獨立於後者存在的。
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1.3 – 另外，該議決也不是某個機構在行政事宜上所作的行為。事實上，與立法會執行委員會和主席相反，立法會全會根本不具備在行政事宜上作出決定的權限。當前所涉及的事宜不具有行政性質2。因此，當全會作出決議時，不是在行使一項行政權力(它不具備行政權)或者在進行行政活動(它沒有被認可進行行政活動)，而是在行使一項政治性公權力。這點是沒有任何疑問的。
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1.4 – 根據《基本法》第四章第45條及後續條文的規定，立法會屬於澳門特別行政區“政治體制”的組成部分。
由此可見，該立法機關的職能主要是政治性的(第67條)，當然，這不妨礙該機關在其他不同層面(例如在立法會的“行政機關”所管轄的範疇之內)被明確賦予的具有其他特性的職能，正如“主席”、“執行委員會”及“行政委員會”的特定決定(參見經第11/2000號法律核准的《澳門特別行政區立法會組織法》第8條的規定)。在此範圍內，上述機關，特別是前兩個機關，完全可以在行政事宜上採取行動及作出決定(關於主席，參見由第1/1999號決議所通過的、經第2/2017號決議重新公佈的《立法會議事規則》第9條至第12條的規定；關於執行委員會，參見《立法會議事規則》第16條至第18條的規定，以及上述組織法第9條的規定)，這些行為是可以接受司法審查的。
在此範圍之外，澳門特別行政區的法律規範體制的構建，似乎並不想讓立法會全會所進行的從其本質上來講具有政治性的活動接受法院的審查，因為就連終審法院對此都沒有管轄權(參見《司法組織綱要法》第44條)。
總而言之，當前所牽涉到的事宜被排除在法院的審查權力之外。實際上，正如《司法組織綱要法》第19條第1款第一部分所規定的那樣，在眾多對審判權的消極限制中，其中一種情況正是行使政治職能作出的行為所涉及的事宜。
另一方面，要考慮到議員所可能享有的、讓立法會去保護其每位成員不受司法審判的豁免權是一項政治性特權。也就是說，當立法會作出這樣的保護時，是為了保障該機構整體所應享有的威望與尊嚴，使其活動不受外界限制。既然當立法會全會支持“它的”某位議員，不准許中止有關職務時，該議決具有政治性質，那麼同理當該全會通過議決讓該議員因被指控觸犯不法行為而接受法院審判時，該議決同樣具有政治性質。行為的性質是完全一樣的，這意味著立法會通過全體會議作出了一項純政治性的活動3。
不論從主觀角度還是客觀角度來看都是政治行為。主觀角度，是因為該行為來自一個具有立法職能的國家最高機關；客觀角度，是因為有關議決的內在或隱含性宗旨4便是實現社會的終極目標5，是追求集體的普遍利益6，因為大部分議員在作出行為時都是直接或間接地代表選民，又或者代表委任他的政府。也就是說，動機是政治性的7，作出議決的背景是政治性的，而所涉及的事宜和性質也是政治性的。
這樣就能明白為何沒有規定由法院去審查該議決之合法性的可能性，或者說為何它不在澳門法院司法管轄權的範圍之內了8。
因此，中級法院既不能在司法上訴中審查立法會全會中止現提出聲請的議員職務的議決的有效性，也不能在本保全程序內命令中止其效力。
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2 – 其他待被中止效力的行為
正如以上所見，中止效力聲請所針對的主要行為是宣告中止聲請人職務的行為(如果全會的議決是不中止其職務，那麼我們現在肯定不會討論作出該議決前所進行的程序是否存在某些形式上的問題了)。
因此，既然本案中立法會“主席”及“執行委員會”的所有其他行為都是在同一個旨在決定是否應中止聲請人職務的“程序”中作出，那麼它們全都具有非行政性。也就是說，如果全會在一個為實現此政治目的而進行的決定程序的最後作出了一項政治行為，那麼在這個行為之前的手續行為也同樣具有政治性質，因為它們都是為了該政治行為作準備。可以說這些行為既不是行政行為，也不是在行政事宜上所作的行為。
因此，同樣不接受司法審查，不論是撤銷性程序、還是預防或保全性程序。
那麼可以得出結論是，中級法院不能對涉案的這些行為進行審查，這不僅是因為其不具相關管轄權，也是由於現被質疑的這些行為具有政治性質而非行政性質。
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3 – 總結
一般來說，如出現不具管轄權的情況，法院應將卷宗依職權移送至具管轄權的法院(《行政訴訟法典》第1條準用的《民事訴訟法典》第33條第1款)。
然而在本案中無法按以上規定處理，因為在現行法律框架下，澳門特區法院對於本上訴案都不具備法定的司法管轄權。
這樣，考慮到我們現在所處的訴訟階段，就上述所提到的無管轄權的抗辯，只能初端駁回司法上訴的起訴狀(《民事訴訟法典》第3條第2款)。
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而從被質疑的行為具有政治性質而非行政性質的角度來看，根據《司法組織綱要法》第19條第1款第一部分結合《行政訴訟法典》第20條、第28條第1款及第46條第2款c項的規定，同樣將起訴狀初端駁回。
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4 – 決定
綜上所述，初端駁回司法上訴的起訴狀。
訴訟費用由上訴人承擔，司法費訂為3個計算單位。
中級法院，2018年2月1日
裁判書製作法官
簡德道
1 Diogo Freitas do Amaral著：《Curso de Direito Administrativo》，第二冊，第221頁。
2 Marcelo Rebelo de Sousa和André Salgado de Matos合著：《Direito Administrativo Geral》，第三冊，D.Quixote出版，第72頁至第74頁。
3 在比較法上，舉例來說，葡萄牙總檢察院曾發表意見認為，馬德拉自治區議會就是否批准某區議員作為嫌犯應訊所作的決議具有政治行為的性質(P000162009號意見書，http://www.ministeriopublico.pt/iframe/pareceres-do-conselho-consultivo-da-pgr)。
4 我們並不是在說該宗旨是否已經成功實現。
5 Sérvulo Correia著：《Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos》，論文，Almedina出版社，第67頁至第69頁及第282頁。
6 Marcelo Caetano著：《Manual de Direito Administrativo》，第一卷，Almedina出版社，第8頁至第10頁。
7 José António Garcia-Trevijano Fos著：《Los Actos Administrativos》，Civitas出版社，第二版，第45頁。
8 在其他地方情況並不完全一樣，例如在葡萄牙，議會執行委員會就某議員喪失資格所作的宣告(議會《議事規則》第3條第3款)可在向全會提起的上訴中予以審查(第5款)，而對全會就此所作的議決可向憲法法院提起上訴(同一條第8款)。在澳門則沒有任何類似的規定。
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(譯本)
33/2018 17
(司法上訴)