打印全文
第38/2017號案 對行政司法裁判的上訴
上訴人:德興盛發展有限公司
被上訴人:行政長官
主題:土地法在時間上的適用.租賃批給合同.未對獲批土地進行利用.違反部門內部文件.情事的非正常變遷.2013年《土地法》第104條第5款及第166條.約束性行為.承批人過錯.2013年《土地法》第215條(三)項.不確定概念
裁判日期:2018年4月11日
法官:利馬(裁判書制作法官)、宋敏莉和岑浩輝
摘要:
  一、於2014年3月1日開始生效的新《土地法》(第10/2013號法律)第212條及後續條文優先於《民法典》中關於法律在時間上適用的一般規定。
  二、在承批人的權利和義務方面,新《土地法》第215條(二)項規定合同之約定優先於法律規定。如無約定,則適用新法而非舊法(第6/80/M號法律),但不妨礙《民法典》第11條第1款的適用,該款規定“法律只規範將來情況;法律即使被賦予追溯效力,其旨在規範之事實已產生之效果,仍推定保留”。
  三、考慮到新《土地法》第215條的標題已經確定了該法適用於其生效之前的臨時批給,上指第215條(三)項的意思是,當之前定出的土地利用的期間已屆滿,且因承批人的過錯而未進行該土地的利用時,直接適用新法的兩項規定(第104條第3款及第166條),即便這違背相關合同中的約定(前項)和舊法的規定。
  四、根據新《土地法》第215條(三)項的規定,規範因不遵守利用已批給土地的程序期間而科處罰款之金額的新《土地法》第104條第3款的規定優先於舊法的第105條第3款以及公布於1998年7月22日第29期《澳門政府公報》第二組的1998年7月8日第70/SATOP/98號時任運輸暨工務政務司司長批示中所指的面積為2196平方米、位於氹仔島北安填海區興龍街4a地段之土地的租賃批給合同第八條的條款約定。
  五、根據新《土地法》第215條(三)項的規定,在臨時批給方面,新法的第166條第1款(一)項和(二)項優先於舊法的第166條第1款a項和b項及結論四所指合同的第十五條第1款a項的規定。
  六、工作指引是上級發出的讓下級遵守、從而使他們可以在無法確切知道將會如何出現的將來情況中採取行動的指令。
  七、違反工作指引可能令下級觸犯職務義務,但它不是法的淵源,因此利害關係人不能以違反工作指引作為撤銷行政行為的理由。
  八、應由土地承批人證明當事人作出訂立合同之決定所依據之情事遭受非正常變遷,要求其履行所承擔的義務嚴重違反善意原則,且提出該要求係超越因訂立合同所應承受之風險範圍,因而阻礙其在合同訂定的期限內完成土地的利用。
  九、在土地利用期限於1980年的《土地法》生效期間內屆滿的情況下,現《土地法》第104條第5款不適用,因為相關土地利用期限在2013年的《土地法》開始生效之前便已完結,不能申請中止或延長該期限。
  十、從1980年的《土地法》第105條第5款中可以得出,承批人本可以就未遵守期限的原因提交合理解釋。
  十一、行政長官根據2013年的《土地法》第166條的規定宣告因未利用土地而批給失效的行為屬於約束性行為。
  十二、2013年的《土地法》第215條(三)項的過渡規定中規定的承批人過錯是不確定概念,屬於單純解釋法律的約束性活動,可受法院審查。
裁判書制作法官
利馬

澳門特別行政區終審法院
合議庭裁判
  一、概述
  德興盛發展有限公司針對行政長官2015年3月30日的批示提起撤銷性司法上訴,相關批示根據批給合同第十五條第1款a項的規定,以及第10/2013號法律所核准的於2013年9月2日公布且自2014年3月1日起生效的《土地法》(下文簡稱新《土地法》1)第166條第1款(一)項的規定,宣告一幅面積2196平方米,位於氹仔島北安填海區興龍街4a地段的土地的租賃批給合同失效。即被上訴行為以未在合同訂定的期限內履行利用土地的義務為由,宣告相關批給合同失效。
  中級法院於2017年3月2日作出合議庭裁判,裁定司法上訴敗訴。
  德興盛發展有限公司向終審法院提起上訴,提出以下問題:
  -被上訴裁判未審理指稱被上訴行為存有的以下瑕疵:前提錯誤,因違反合同第八條及第十五條的規定而違反法律,同時違反第6/80/M號法律所核准的《土地法》中第105條及第166條的規定,因此根據《民事訴訟法典》第571條第1款b、c以及d項的規定,被上訴裁判無效;
  -被上訴裁判認定被上訴行為不存在事實前提錯誤的裁定不正確,因為對上訴人行為嚴重程度進行分級的意見書及報告書將相關行為定性為最嚴重級別,而根據第095/DSODEP/2010號報告書所訂定的標準,本應視為次嚴重情況;
  -被上訴裁判沒有認定因全球經濟衰退、SARS疫情爆發、亞洲金融危機、澳門社會經濟環境變化、本地產業向中國內地以及鄰近國家轉移,以及博彩業開放造成勞動力短缺而導致的土地利用遲延,屬於不可抗力的情況,故存在錯誤;
  -相關合同當時所適用的是經第6/80/M號法律核准的《土地法》,而不是如被上訴裁判所認為的新《土地法》,因此,根據舊《土地法》第105條及第166條,以及批給合同第八條的規定,若行政當局不接納上訴人對遲延利用土地所作的解釋,應首先科處罰款,而絕不能立即宣告批給失效;
  -被上訴裁判認為被上訴行為沒有違反合法性原則、平等原則、適度原則、善意原則、行政當局與私人合作原則、作出決定原則、非官僚化原則及效率原則,這一見解違反法律。
  檢察院司法官發表意見,認為上訴只有關於被上訴行為違反善意原則的部分理由成立。

  二、事實
  i)被上訴裁判認定了以下事實:
  1 – 上訴人為一間在商業及動產登記局設立並註冊的公司,登記編號為9707(SO),公司所營事業主要為建築及房地產投資。
  2 – 透過公佈於1998年7月22日第29期《澳門政府公報》第二組的1998年7月8日第70/SATOP/98號前運輸暨工務政務司司長批示,以租賃制度及免除公開競投方式批給上訴公司一幅面積2196平方米,位於氹仔島北安填海區興龍街4a地段的土地,用作興建一幢作自用的工業單位和貨倉的樓宇。
  3 – 上述以租賃制度及免除公開競投方式作出的土地批給,雖然是當時的利害關係人Cheong Siu Kei、Chao Kun和U Cheok Un所申請的,也就是之後為上述批給而設立的上訴公司的股東及董事,但批給的起因及依據在於相關利害關係人應澳門行政當局要求,轉讓並騰空三幅長期合法占用的,面積合計2775平方米,位於路環九澳高頂石排灣公路旁的土地。
  4 – 透過訂立相關批給合同,澳門行政當局以租賃制度將上述土地批給上訴公司,而作為回報,上訴公司轉讓並騰空上文指出的三幅土地,同時履行合同訂定的其他義務,特別是:
  -騰空批給合同中所列明的,當時雖屬臨時性質,但合法占用的面積2775平方米的三幅土地;
  -將路環九澳高頂石排灣公路旁土地上存在的建築移走;
  -在澳門公鈔局收納處支付物業轉移稅(參見於土地委員會案卷內存檔的第16491/50357號收據憑證);
  -支付合同第十一條第3款訂定的500,000.00(伍拾萬)澳門元保證金,已透過1998年4月15日的第CM98/LG/8207號銀行擔保繳付;
  -支付合同第四條a項中根據3月21日第50/81/M號訓令訂定的37,332.00(叁萬柒仟叁佰叁拾貳)澳門元租金;
  -按照批給合同第六條規定的特別負擔,騰空土地並從以租賃制度批出的土地上移走所有可能存在的建築物及物料;
  -按照相關批給合同第十條規定的金額,支付全部合同溢價金。
  5 – 關於租賃期限,上述批給合同第二條規定租賃的有效期為25年(二十五年),由賦予本合同效力的批示在《政府公報》公布日起計,亦即自1998年7月22日至2023年7月21日,可根據所適用的法規連續續期至2049年12月19日。
  6 – 根據相關批給合同第三條-《土地使用及用途》,“土地用作興建一幢總建築面積6,588(六千五百八十八)平方米的3(三)層樓宇,以便設置乙方自用的工業單位和貨倉。”
  7 – 根據批給合同第五條第1款的規定,“土地利用的總期限為48(四十八)個月,由賦予本合同效力的批示在《政府公報》公布日起計算”,亦即2002年7月21日。而根據同一條第2款的規定“不妨礙遵守上款規定的總期限,乙方應於上述批示公布日起計18(十八)個月完成第一期第一層的工作。”
  8 – 1998年9月23日,上訴公司根據批給合同第三條及第五條第3款a項的規定,遞交了工程草案(建築方案)及初步研究方案,供土地工務運輸局審批,以興建一幢用作工業單位和貨倉的樓宇。
  9 – 為使上訴公司遵守特定技術要件,土地工務運輸局附條件批准上述工程草案(建築方案)及初步研究方案(土地委員會第66/2013號案卷第348頁及續後數頁)。
  10 – 上訴公司未按照土地工務運輸局的要求繼續對建築方案作應有修改。
  11 – 1998年至2005年間,由於全球經濟衰退、SARS疫情爆發、亞洲金融危機、澳門社會經濟環境變化、本地產業向中國內地以及鄰近國家轉移,以及博彩業開放,需要更多勞工,及向勞工提供更好的工作條件,造成勞動力短缺等原因,澳門不動產行業經歷了一場危機。
  12 – 2005年9月21日,上訴公司向土地工務運輸局申請發出街道準線圖,以便根據相關批給合同的規定繼續建築工程計劃,(參見收件編號為T-5861和T-6347的申請,以及土地委員會第66/2013號案卷第44頁的內容)。
  13 – 2006年11月28日,上訴公司提交新的申請,請求更改以租賃制度獲批的土地的用途,同時提交了初步研究方案,所基於的理由為澳門工業部門環境改變,以及據稱澳門行政當局曾批准同一地區數塊鄰近土地的用途更改申請(參見收件編號為T-7878的申請,以及土地委員會第66/2013號案卷第309頁的內容)。
  14 – 關於上述更改土地用途申請,上訴公司從未收到土地工務運輸局的任何答覆。
  15 – 2009年3月23日,上訴公司提交了延長利用期限申請(參見收件編號為T-2452的申請,以及土地委員會第66/2013號案卷第276頁的內容)。
  16 – 針對上述請求,尤其是更改土地用途的請求,上訴公司沒有得到答覆,而土地工務運輸局明確承認了這一事實(根據載於土地委員會第66/2013號案卷第342頁至第355頁的2011年12月27日第75/DJUDEP/2011號報告書的內容)。
  17 – 2011年4月19日,上訴人請求就此前的更改用途申請及延長利用期限申請提供資訊。(根據收件編號為47033的申請,載於第75/DJUDEP/2011號報告書第9頁以及土地委員會第66/2013號案卷)。
  18 – 2011年7月1日,上訴公司應土地工務運輸局2011年5月31日第388/6264.02/DSODEP/2011號公函中的要求,在規定的30日期限內,就為何遲延進行合同所要求的土地利用提交解釋說明。
  19 – 同樣在2011年7月1日,上訴公司收到土地工務運輸局編號為00760/DPU/2011的公函,稱在完成並公佈北安工業區總體重整規劃/程序之前,不會發出新的正式街道準線圖,以避免阻礙實施行政當局將為北安上述區域制定/更改的新規劃。當上述區域的總體重整規劃/程序完成並公佈後,上訴公司可以申請發出相關土地的新的正式街道準線圖,還可以進行建築工程及相關土地的利用(土地委員會第66/2013號案卷第164頁及第297頁的文件,譯本載於“翻譯”附文第67頁至第73頁)。
  20 – 按照《行政程序法典》第93條及續後數條的規定,土地工務運輸局透過11月21日編號為825/6264.02/DSODEP/2012的公函,通知上訴公司已展開宣告相關土地批給失效的程序,以及有關決定的內容,承批人可於接獲該通知之日起計十日內提交書面聽證答覆。
  21 – 2012年12月4日,上訴公司針對上條所述通知中的書面聽證提交答覆,陳述了遲延利用相關土地的全部原因及理由,同時指出多年以來其請求從未得到土地工務運輸局任何答覆的情況。
  22 – 2014年6月5日,土地委員會發表如下意見:
第44/2014號意見書
  「6. 承批人於2006年11月28日向土地工務運輸局遞交申請書,按照合同的規定土地利用期限經已屆滿,由於現時的經濟產業和結構發生很大的變化,土地已不適宜作工業用途,故請求批准更改土地的用途,並為此附同有關的建築初研方案。
  7. 及後,由於上述的申請沒有收到回覆和其知悉北安區重整規劃將於2009年內公佈,故承批人於2009年3月23日再向同一實體遞交申請書,為使發展項目能早日完成,請求批准延長土地的利用期限3年,由獲得批准後起計。
  8. 就上述申請,土地工務運輸局土地管理廳透過於2009年3月31日第92/6264.01/2009號內部通訊諮詢城市建設廳有關案卷的審批情況。
  9. 城市建設廳透過於2009年5月18日第437/DURDEP/2009號內部通訊回覆,按土地工務運輸局局長於2008年2月15日在2007年1月16日第024/DPU/2007號報告書上作出批示,有關案卷只有在整個北安工業區的修改規劃完成並獲上級批准後,才能繼續進行有關審批工作。
II
  10. 為加強對批給土地利用的監察,以及優化土地資源的管理,運輸工務司司長在2010年3月8日作出第07/SOPT/2010號批示,著令土地工務運輸局通知閒置土地的承批人須在接獲通知函後的一個月內,就不履行合同的規定提交書面解釋,而土地工務運輸局須在收到該解釋後,進行分析和制定處理的方案及處理的先後次序。
  11. 土地工務運輸局土地管理廳與運輸工務司司長辦公室就處理閒置土地的事宜經過多次討論及分析後,對閒置土地的狀況、合同沒有履行的嚴重性和案卷的處理原則制定分級標準,並且劃列成表,於2010年5月12日透過第095/DSODEP/2010號報告書呈交上級審閱,以便就該等情況制定明確及具體的指引。運輸工務司司長同意報告書上訂定的分級標準和處理原則,而行政長官於同年的5月31日作出批准批示。
  12. 按照上款所述報告書中訂定的閒置土地分級標準,本案卷屬1個「次嚴重」(已過圖則審批有效期而不作跟進)情況的個案。故此,土地工務運輸局土地管理廳於2011年5月31日透過公函,要求承批人遞交解釋延誤土地利用的原因及提交一切適用說明的資料。
  13. 甲代表承批人於2011年7月l日向土地工務運輸局遞交物業登記證明、商業登記證明、施工時間表以及三份銀行財政能力證明等文件,並就未能如期利用土地作出解釋,摘錄如下:
  13.1 承批人表示自批示公佈後,其已履行合同規定的義務,包括支付保證金、溢價金和地租等款項,履行騰空土地的特別負擔和按合同規定期限遞交建築方案;
  13.2 由於在1998年至2005年期間,在各種不可抗力的客觀因素下,特別是整體經濟低迷,社會環境變化(包括禽流感爆發、SARS爆發及亞洲金融風暴等),澳門經濟營商環境發生變化,本地工業往中國內地遷移,導致大量之本地工業廠房空置,因此有關的建築方案並未能如期展開;
  13.3 鑒於得知行政當局已批准一些原作為工業用途的批地更改為其他用途,因此,在考慮到各種的經濟、社會環境因素,並對土地進行重新評估分析後,於2006年11月28日遞交更改土地用途的設計圖則;
  13.4 在2009年3月與土地工務運輸局城市規劃廳召開會議,得知行政當局對北安地區正重新作規劃,並有意將原工業用途整體變更為其他用途;
  13.5 而承批人亦曾透過信函了解土地更改用途方案的審批情況,相信可能是由於行政當局仍未對北安地區的發展規劃作出最終決定,以配合該區目前的發展狀況(機場、北安碼頭)之落成,日後附近興建住宅的方案) ;
  13.6 最後,承批人請求行政當局接納上述的客觀因素,這些使承批人到目前為止尚未對有關的土地發展方案予以落實,並且體諒承批人一方面處於須按批給合同之承諾發展土地為工業用途,另一方面亦同時面對行政當局可能對整個北安地區的重新規劃,並且在可能的範圍內給予指示,以便承批人能按原來工業用途或新的規劃用途即時對土地作積極配合;
  13.7 承批人作出保證,若行政當局對整個北安地區的發展規劃作出最決定,其願意按有關新規劃發展土地,並遵守一切因土地用途更改而衍生的義務條款。
  14. 及後,承批人於2011年7月26日再向土地工務運輸局作出補充:就承批人查詢土地更改用途方案審批情況方面,其於2011年收到城市規劃廳的公函,表示該廳已展開對氹仔北安工業區的重整規劃研究工作,在該研究工作未完成及公佈前,土地不宜按原規劃條件發展,以免影響重整規劃的實施,及對重整後新規劃造成障礙,因此,現階段不會發出該土地的街道準線圖,在重整規劃方案完成及公佈後,承批人可申請有關土地的新街道準線圖,並對土地進行興建。
  15. 為對該土地批給案卷作全面分析,土地管理廳分別透過內部通訊,請求城市規劃廳及城市建設廳提供該案卷詳細的審批程序及分析報告書。
  16. 城市規劃廳透過2011年7月21日第1028/DPU/2011號內部通訊作出回覆:
  16.1 於1993年2月19日發出“O4”地段的街道準線圖;
  16.2 及後“O4”地段分為“O4a”地段和“O4b”地段,並於1993年9月22日發出“O4a”地段的街道準線圖;
  16.3 透過1998年11月4日第273/DPU/98號報告書分析承批人於同年9月23日遞交的建築計劃,鑒於1993年9月22日核准的第92A110A號街道準線圖已失效,故承批人須就計劃申請新的街道準線圖,有關事宜亦通知了城市建設廳;
  16.4 承批人於2005年9月21日和同年10月17日請求發出新的街道準線圖及補交有關證明文件後,該廳透過於2005年10月27日第335/DPU/2005號報告書請求上級批閱按地段的規劃要求重新制作街道準線圖,同年11月7日獲局長核准後,於2005年11月8日發出第92A110a號街道準線圖;
  16.5 透過2007年1月16日第24/DPU/2007號報告書分析承批人於2006年11月28日遞交的 建築初研方案,由於考慮到北安規劃研究仍在進行中,故局長於2008年2月15日作出批示,決定該案卷只在整個北安工業區的修改規劃方案全部完成並獲上級批准後,才繼續進行有關工作,有關批示內容亦透過內部通訊通知城市建設廳;
  16.6 就承批人查詢更改用途計劃、申請延長土地利用期限及該區未來規劃進展方面,該廳透過公函回覆承批人,由於已展開對氹仔北安工業區的重整規劃研究工作,在該研究工作未完成及公佈前,土地不宜按原規劃條件發展,以免影響重整規劃的實施,及對重整後新規劃造成障礙,因此,現階段不會發出該土地的街道準線圖,在重整規劃方案完成及公佈後,承批人可申請有關土地的新街道準線圖,並對土地進行興建。
  17. 城市建設廳透過2011年8月5日第810/DURDEP/2011號內部通訊作出回覆:承批人於1998年9月23日遞交建築計劃,該計劃獲附帶條件核准,直至2006年11月28日承批人才遞交更改土地用途的建築初研方案,由於北安工業區作修改規劃方案,故該方案並未作出跟進。
  18. 根據2011年11月24日於法務局的登記公證網上服務平台下載的物業登記資料,上述土地標示於物業登記局B冊第22957號,並以承批人的名義於第9937F號作出登錄,有關物並無附帶任何抵押登錄。
  19. 土地工務運輸局土地管理廳於2011年11月28日撰寫第328/DSODEP/2011號報告書,就案卷的情況向上級匯報,認為土地未被利用應完全歸責於承批人,主要原因如下:
  19.1 承批人於1998年9月遞交的建築計劃獲附帶條件核准,但其卻沒有遞交修改計劃,明顯違反批給合同第五條款第1、2及3款的規定;
  19.2 承批人表示由於在1998年至2005年間出現各種不可抗力的客觀因素,並作為不履行土地利用的解釋,然而,這不能視為充份及合理的解釋,更不可能是批給合同中第八條款第3款所指的不可預見及不可抵抗事件而引發的不可抗力情況,皆因那些因素的影響,承批人都未能提供具體的數據及實質的證明對其發展的工業的影響程度;
  19.3 相反,這些解釋顯見承批人本身缺乏發展項目的意欲,致令有關建築方案未能如期展開。但作為投資者,對任何投資項目都須進行事前的風險評估,為不同的社會及經濟狀況或危機作好應對的準備,而不能以此作藉口逃避履行合同的義務;
  19.4 此外,承批人指行政當局對其於2006年遞交的更改土地用途計劃沒有作出回覆,事實上,土地利用期限早於2002年屆滿,故有關更改土地用途的申請未有獲得批准並不導致土地利用未能按給合同規定完成的理由;
  19.5 最後,沒有適時進行土地利用顯然應歸責於承批人本身缺乏發展項目的意欲,承批人絕對不能以客觀社會、經濟及營商環境的變化,或等待重整規劃公佈為藉口,從而推卸沒有按照合同規定利用土地的責任。
  20. 然而,按照第095/DSODEP/2010號報告書中訂定的閒置土地分級標準,本案卷僅屬「次嚴重」情況,應可給予一個合理的期限,以便承批人按合同規定完成土地的利用。
  21. 另一方面,由於有關北安工業區重整規劃作住宅及商業用途的工作仍在進行中,暫時難以確定其公佈時間,因此,報告書上建議考慮批予承批人最後一個48個月的土地利用期限,由北安新規劃公佈日起計,倘承批人無法於期限內完成對土地的利用,行政當局即啟動收回土地的程序,而由於土地利用的延誤可完全歸責於承批人,且土地利用工程亦一直沒有展開,故報告書建議按照土地批給合同第八條款的規定,科處最高罰款900,000.00澳門元。
  22. 土地管理廳廳長建議將案卷送交法律廳諮詢法律意見,土地工務運輸局局長表示同意。
  23. 為此,法律廳透過2011年12月27日第75/DJUDEP/2011號報告書對案卷作出分析,其主要意見如下:
  23.1 根據第095/DSODEP/2010號報告書中訂定的閒置土地分級標準,該廳認為案卷屬兩個「嚴重」的情況,即承批人僅於2009年,即2002年7月21日土地利用期限已屆滿後,才請求延長土地利用期限,以及承批人任由已獲核准的計劃的有效期屆滿,而不進行續期,此有強烈跡象顯示承批人無意進行合同規定的土地利用;
  23.2 而自該日起,承批人完全放棄案卷,不提出動工的申請,亦不提出任何延長利用期限的申請,只於2006年11月28日,即利用期限屆滿4年多後,才再表示稍為有意利用土地,並遞交更改批給用途的新初研方案,且於2009年3月23日請求延長土地利用期限,以及通知並沒接獲於2006年遞交提出更改用途申請的回覆,並指出由於澳門的經濟狀況出現變化,已無意把土地利用作工業用途;
  23.3 承批人聲稱,不履行合同是基於不可抗力的原因,尤其是整體經濟衰退,澳門於1998年至2005年間社會和經濟環境的變化,不能落實土地的利用,但並沒指出有關具體事實如何阻礙落實該項目;
  23.4 儘管在1997年至1998年間曾出現金融危機,但事實上,自澳門回歸後,隨著博彩業的開放,澳門經歷了一段長時間史無前例的經濟增長,但承批人仍沒表示有意進行土地利用;
  23.5 此外,承批人應清楚知道,當申請以直接磋商的方式作出批給,以興建一工業單位時,其必須確保所需的融資及預見倘有的困難,再者,按一般經驗,經濟活動常涉及風險和受多種不可估量的因素影響;另外,若承批人在1998年至2005年間確實存在經濟困難,其為何不在土地利用期間,尤其是在計劃的遞交階段內提出,並以此理由請求延長土地利用的期限;
  23.6 另一方面,雖然承批人知悉根據2005年11月8日第92A110a號街道準線圖的規定,土地維持作工業用途,但其仍於2006年11月遞交一份更改用途的新初研方案,以興建一幢作寫字樓和停車場用途的樓宇。由規範土地批給的批示公佈了8年後,才遞交更改土地用途的申請,足以顯示承批人無意進行批給合同規定的利用,且把土地作投機意圖;
  23.7 承批人指出沒收到有關新計劃的回覆,以及等候北安區新都市化規劃的完成,但倘若承批人遵守批給合同規定的利用期限,當展開有關都市化整治的研究時,該工程經已完成,即如按時履行合同,在合同規定的期限內執行工程,土地的利用已於2002年7月完成,遠於行政當局決定對該區進行活化之前。土地進行了利用,批給轉為確定性,因而一旦新計劃獲核准後,承批人便可根據新規劃,請求修改批給合同及更改土地的用途;
  23.8 不能接受的是,承批人自1998年起擁有該土地,但不進行合同規定的利用,卻從更改都市化規劃所衍生的收益中受惠,因此可被理解為該間公司獲得土地批給,以設置對當時的澳門地區經濟發展有利的工業單位和倉庫的公司的純商業利用,在此情況下,免除公開競投作出批給,可能輕視了當日被視為次要的其他申請;同一原因,承批人在過了利用期7年後,於2009年提出延長土地利用期限的申請亦並不重要;
  23.9 綜上所述,所有承批人提出的理據皆不能被視為不可抗力或發生被證實為非其所能控制的重要情況,因此,提出的事實不能被接納為不進行土地利用的合理解釋;
  23.10 根據批給合同第十五條款第1款a項及七月五日第6/80/M號法律(土地法)第166條第1款a項及第2款的規定,不履行利用土地的義務的制裁是宣告批給失效;而根據第16/2004號行政法規第十三條的規定,屬批給宣告失效的情況,承批人已繳納的一切溢價金歸澳門特別行政區所有。
  24. 另一方面,由行政長官批示設立的法律工作小組透過2012年8月21日第32/GTJ/2012號報告書同意法律廳的分析和意見。小組除建議展開宣告有關土地批給失效的程序外,還建議對承批人進行聽證,並在完成聽證程序後,將案卷送土地委員會分析和發表意見,以及跟進續後的程序。
  25. 隨後,土地管理廳於2012年10月18日撰寫第291/DSODEP/2012號報告書,表示基於土地批給合同所訂的利用期限經已屆滿,不履行土地利用的責任完全歸責於承批人,故按照經第70/SATOP/98號批示規範的土地批給合同第十五條款(失效)第1款a項,以及七月五日第6/80/M號法律(土地法)第166條第1款a項和第2款的規定,行政長官可宣告土地批給失效,並按第16/2004號行政法規第十三條的規定,屬宣告土地批給失效的情況,承批人已繳納的一切溢價金(總金額2,031,636.00澳門元)歸澳門特別行政區所有,同時按照同一合同第十五條款第3款的規定,批給的失效導致土地連同其上的所有改善物歸澳門特別行區所有,承批人無權要求任何賠償,因此該廳在報告書上建議上級批准開展宣告有關土地批給失效的程序,以及在進行聽證程序後,將案卷送交土地委員會分析及發表意見。
  土地工務運輸局局長及運輸工務司司長發表贊同意見,行政長官於2012年11月13日作出同意批示。
  26. 基於此,土地管理廳透過2012年11月21日第825/6264.02/DSODEP/2012號公函,將上述決定意向通知承批人,並通知其根據《行政程序法典》第93條及續後數條的規定,可由收到通知日起計10日內,對有關決定意向提交書面聽證。
  27. 就上述的書面聽證,承批人於2012年12月4日向行政長官辦公室遞交回覆信函,重申合同不履行的原因:
  27.1 土地的批給並非由零開始,而是在前澳葡政府要求下,兩次以換地形式交換得來的,第一次為80年代/90年代初,前澳葡政府以臨時批給方式將一幅位於路環九澳高地石排灣馬路旁,總面積為2,775平方米的土地,與當時由Cheong Siu Kei,Chao Kun及U Cheok Un於該區擁有的倉庫土地作交換,第二次為1993年,前澳葡政府再次要求騰空石排灣馬路旁的土地,因此,承批人申請以租賃及免除公開競投方式批出一幅位於北安填海土地,面積2,000平方米至2,500平方米的土地,以作交換;
  27.2 而第70/SATOP/98號批示公佈後,承批人已履行合同規定的義務,包括履行騰空土地的特別負擔義務,以及支付保證金和溢價金等款項;
  27.3 承批人於1998年9月23日按合同規定遞交建築方案,可是1997年至1998年碰著亞洲金融危機的爆發,公司各股東未能通過股東決議是否繼續按原有計劃發展; 1999年澳門博彩業成為經濟龍頭產業,工業轉型,導致工業勞動人口不足,澳門工廠將工序甚至廠房遷徙至中國內地; 1997年至2005年間,禽流感、SARS等疫症爆發,加速澳門工業的沒落,承批人確實在不可抗力澳門經濟環境、工業發展前景式微的情況下,礙於政府對整個北安區土地用途仍規定為工業,致使承批人未能按時遞交相應的修改圖則;
  27.4 承批人在解釋信中沒有具體說明不可抗力事實及合理理由如何阻礙公司落實有關項目,除了有關事實是眾所周知而免除承批人負有舉證責任外,也因為承批人相信,倘若北安填海區發展工業是有所作為及可行的,行政當局應無須於2006年開展有關「北安工業區重整規劃」;
  27.5 行政當局一直強調承批人未有在土地利用期限前履行合同,但却沒有向承批人按批給合同第八條款之規定,向承批人科處任何罰款及/或加重罰款,導致承批人相信行政當局認為存在同一條款第2款及第3款規定的不可抗力或發生被證實非為承批人所能控制的特殊情況,才免除承批人的責任;
  27.6 2005年,由於行政當局開始批准氹仔北安填海區作工業用途的批地更改為其他用途(例如J地段),經承批人對“O4a”地段作重新評估及分析後,於2006年11月28日向土地工務運輸局遞交更改用途之申請,以便興建商業用途樓宇;
  27.7 根據2007年1月16日城市規劃廳第24/DPU/2007號報告書,承批人於2006年11月28日的更改用途建築方案基本上是符合「北安工業區規劃修改方案」的,但根據該局局長分別於2008年2月15日及2009年5月21日所作的批示,表示在北安工業區的規劃尚未整體完成前,須暫時擱置有關更改用途方案,及後直至2011年7月1日才以書面通知承批人,導致承批人無辜等了四年。另一方面,於2007年5月30日, 透過第55/2007號運輸工務司司長批示,行政當局竟然批出一幅相鄰近的J地段,將土地用途由工業更改為商業,以興建一座先人紀念堂及停車場,這樣不但自相矛盾,更對承批人隱瞞有關北安區重整規劃的事實,違反公平原則、平等原則、公正原則、無私原則和適度原則;
  27.8 而這四年的等候,承批人完全無法按計劃及按社會經濟狀況適時發展“O4a”地段,只能無奈地等待行政當局的決定,造成行政當局認為“閒置”土地的情況,這除損害了承批人的合法權益與合理期盼外,完全違反善意原則及行政當局與私人合作原則、違反《行政程序法典》第七十一條所規定的作出通知的期間及剝奪承批人依法享有的資訊權;另外,行政當局在這四年間從未向承批人提及不適時利用土地須科處罰款,又或向承批人警示有關情況的嚴重性,因此,承批人只好善意等待行政當局的回覆,以及合理期待有關在完成北安區重整規劃後回覆是否准承批人更改用途的申請;
  27.9 2009年,承批人主動到城市規劃廳了解情況,才得知須待北安區規劃完成後才再次審批“O4a”地段的任何申請,承批人認為不可無了期等待行政當局的回覆,因此延至那時才向土地工務運輸局申請延長土地利用期限;
  27.10 此外,根據案卷資料顯示,承批人延誤土地利用的情況是可歸責於行政當局的,故本案卷被標籤為“次輪”處理的閒置土地,且土地工務運輸局局長在2011年11月28日第328/DSODEP/2011號報告書上,作出就給予一個最後土地利用期限和科處罰款的建議先諮詢法律廳的批示;然而,在一年後,即2012年11月,行政長官在第291/DSODEP/2012號報告書內作出更嚴厲的行政決定,即由於不履行土地利用的責任完全歸責於承批人,故行政長官可宣告土地的批給失效;
  27.11 行政當局在一年的時間內,在沒有改變事實的前提下,就相同的問題,給予多個內容完全不同、歸責者定位不同、制裁極為嚴重的行政決定,即將「可歸責於行政當局」轉為「可歸責於承批人」,將「次嚴重」轉為「嚴重」,這令人質疑行政當局是根據什麼標準及準則處理有關「閒置土地」個案。由此可見,行政當局作出對承批人「開展宣告有關土地批給失效程序」及擬對承批人科處罰款的行政決定,並沒有建基於對事實的客觀分析及判斷,有關審批完全缺乏客觀及始終如一的標準;
  27.12 最後,基於擬作出之行政行為違反合理期望原則、公平原則、公正原則、無私原則、平等原則、適度原則、善意原則及行政當局與私人合作原則、違反《行政程序法典》第71條規定的作出通知的期間,剝奪承批人依法享有的資訊權,因此承批人認為延誤土地利用的責任並不可歸責於其,故應不予以開展有關宣告土地批給失效程序,然而,在考慮上述種種不可抗力的因素以及所提及的合理理由後(尤其本澳工業發展式微、可部分歸責於行政當局的理由、北安區重整規劃等因素),倘若行政長官仍認為延誤土地利用的責任應歸責於承批人,但可歸責於承批人的延誤非屬嚴重及完全過失,根據適度原則,應給予承批人一合理利用期限及罰款,並由北安新規劃公佈日起計,如有逾期,才開展有關收回土地程序。
  28. 就承批人的書面聽證,土地管理廳於2013年2月5日透過第030/DSODEP/2013號報告書作出分析:
  28.1 關於承批人所指的北安“O4a”地段的批給並非由零開始,而是兩次以換地形式交換得來,根據該廳土地案卷中第54/SOLDEP/96號報告書所述,北安“O4a”地段的批給申請於1993年7月8日由Cheong Siu Kei,Chao Kun及U Cheok Un三人遞交,當時他們是一幅以臨時佔用准照方式使用位於路環高地石排灣馬路旁的土地持有人,基於須騰空有關土地以擴寬路環高地馬路,因此申請以租賃制度批給一幅位於氹仔北安約2,000平方米的土地。其後,上述三人便組成了名為「德興盛發展有限公司」;
  28.2 關於承批人提到的行政當局批准氹仔北安作工業用途的批地更改為其他用途,例如J地段,須指出的是,北安J地段是一幅已按照第94/SAOPH/88號批示的規定,完成興建一幢兩層高的工業樓宇、生產渠道及混凝土元件的土地,因此,第55/2007號運輸工務司司長批示規範的合同屬土地轉為確定性批給後的修改批給合同。相反,本案卷涉及的“O4a” 地段卻一直沒有按照第70/SATOP/98號批示的規定完成土地的利用,土地仍屬臨時性批給;
  28.3 基於第07/SOPT/2010號批示,該廳對從未進行利用的土地批給案卷中篩選出48個可能歸責於承批人的案卷作詳細分析及跟進處理,其中31個列作首輪處理,而包括本案卷在內的另外17個則列作次輪處理。而不是承批人的聽證回覆中所指的承批人過失延誤土地利用的情況,是可歸責於行政當局的,因此,本案卷被標籤為“次輪”處理;
  28.4 事實上,行政長官於2010年5月31日作出批示,為有效處理閒置土地的問題,批准以2010年5月12日第095/DSODEP/2010號報告書中所訂的「嚴重性分析及標準」作為處理閒置土地個案的先後次序,以及日後執行部門在每一具體個案中進行分析的參考準則; 對於本個案而言,該廳也是依據上點所述標準作出分析;
  28.5 基於承批人於1998年9月23日呈交的初研方案獲附帶條件核准,但承批人却一直沒有遞交任何修改計劃,也沒有申請工程准照及展開施工,直至2006年11月28日才遞交更改土地用途的建築初研方案,因此,該廳認為本案卷屬「次嚴重」情況,可給予一個合理期限完成土地利用,但土地的未被利用仍應完全歸責於承批人本身缺乏發展項目的意願,承批人絕對不能以客觀社會、經濟及營商環境的變化,或等待重整規劃公佈為藉口,從而推卸沒有按合同規定利用土地的責任;
  28.6 基於本閒置土地案卷屬「次嚴重」的情況,故該廳建議上級批准就給予承批人最後一個利用期限和科處罰款的建議諮詢法律廳意見。
  29. 另一方面,由於法律廳撰寫2011年12月27日第75/DJUDEP/2011號報告書,認為承批人對合同義務的不履行,應根據批給合同第十五條款第1款a項及七月五日第6/80/M號法律(土地法)第166條第1款a項及第2款,行政當局應維持宣告批給失效的決定意向(上文第23點),法律工作小組亦同意有關法律意見。
  30. 為此,土地管理廳在報告書上表示,建議將此報告書及承批人的書面聽證送交法律廳,以便其對承批人就法律原則及法律見解等方面的辯解作分析。
  31. 基於此,法律廳透過2013年8月22日第53/DJUDEP/2013號報告書,對承批人的書面聽證作法律分析:
  31.1 承批人一開始便指出本案卷所述土地的批給是以另一幅土地交換得來,而申請人當時乃該交換土地的臨時佔用准照持有人,但其提出的理由十分可笑,因為必須指出,承批人是於1993年7月8日向土地工務運輸局遞交一份申請書,請求以免除公開競投方式批出“O4a”地段。及後該土地透過第70/SATOP/98號批示批出,根據該批示,承批人於1998年9月23日遞交了一份建築計劃,該計劃獲有條件核准。然而,須強調的是承批人並沒有按照土地工務運輸局要求遞交修改計劃,亦沒有申請相關的工程准照;
  31.2 承批人指沒有利用土地是因1997年至1998年間遇上亞洲金融風暴及公司股東之間未能就利用土地達成共識,但承批人作出的解釋不可接納,因土地批給的批示於1998年公佈,即所指的亞洲金融危機經已發生,因此倘其認為沒有財政能力繼續利用有關土地,應立即放棄土地批給,既然承批人沒有這樣做,即沒有中斷關於土地批給的磋商,且接受合同條款,這意味其有條件進行有關工程,因此其現在不得“前後矛盾”,以澳門在該期間經歷的經濟困難為由,推卸責任;
  31.3 相反,該廳認為承批人惡意保留土地作投機意圖,導致特區不能取得任何經濟利益,因為在土地批給予承批人後,特區再無權處置該幅土地,例如無權將土地批予其他能給予特區相同或近似利益的人士,且令土地不能及時進行利用,這是土地批給法律制度最關注的,因為還會涉及非財產方面的損失。此外,提出土地批給申請以進行特定利用者,應意識到會出現經濟方面的風險,因而須具財政能力落實擬建設的項目。承批人應清楚知道,當申請以直接磋商的方式作出批給,以興建一工業單位時,其須確保有所需的融資途徑及預見倘有的困難,再者,按一般經驗,經濟活動常涉及風險和受多種不可估量的因素影響;
  31.4 另一方面,承批人亦知道由1999年開始,即澳門回歸後,隨著博彩業的開放,澳門進入了經濟增長期,但承批人聲稱,這導致大部分的勞動力被吸引到博彩業,因而令工業出現人力資源短缺,承批人提出的這個理由亦不能接納,因當時建築業蓬勃發展,不乏進行土地利用的可能性,再者,倘有關的工業單位已建成並已投入運作,承批人方可聲稱工業缺乏勞動力;無論如何,儘管與博彩業無關的其他項目的建設真的可能缺乏勞動力,但承批人也有責任及時說明事實,並申請延長利用期限或訂定一個新的利用期限;
  31.5 及後,承批人又指1999年至2005年間,因爆發嚴重急性呼吸系統綜合症,澳門經濟陷入衰退,使大量本地工業廠房遷移到中國內地,然而明顯地,承批人的說法不能作為其不履行合同義務的解釋,再者,承批人僅是籠統地指經濟危機和社會變化,但卻未能指出或舉例妨礙完成有關項目的具體事實;
  31.6 承批人還指出曾於2006年11月28日遞交一份土地更改用途的申請,但土地工務運輸局沒有對其作出任何回覆,及後有關實體卻通知承批人,表示正在修改該區的城市規劃,因此在新計劃核准前,不會發出該區任何的街道準線圖,須強調的是,承批人是於2006年,即在規範土地批給的批示公佈了8年後,並於利用期屆滿後才遞交有關申請,此舉足以顯示其無意進行批給合同規定的利用,對土地純具投機意圖,因此即使承批人知悉該土地只可作工業用途,以及因為建議執行一個符合該用途及對當時的澳門地區的發展被視為重要的興建項目,才獲得土地的批給,仍遞交一份更改用途的初研方案,以興建一幢總高度74.5米,作寫字樓和停車場用途的樓宇;
  31.7 此外,還須強調的是,倘若承批人已遵守批給合同規定的利用期限,當展開有關都市化整治的研究時,該工程經已完成,也就是說,如果承批人依其義務,按時履行合同且在合同規定的期限內執行工程,則土地的利用已於2002年7月完成,遠早於行政當局決定對該區進行活化,若土地已進行利用,則批給亦已轉為確定,這樣一旦新計劃獲核准,承批人現在便可根據新規劃,請求修改批給合同及更改土地的用途;
  31.8 該廳重申最不能接受的是承批人自1998年起已擁有該土地,但從不進行合同規定的利用,現在卻從更改都市規劃中受惠,此舉可被理解為,承批人純粹是一間商業公司,其以設置當時對澳門地區的經濟發展有利的工業單位和倉庫為理由,獲得以免除公開競投方式批給土地,這樣可能令行政當局輕視了當時其他被視為較次要的申請。此外,還須強調一點,根據七月五日第6/80/M號法律(土地法)的規定,遞交修改土地的利用或更改批給用途的申請,是不會令承批人無需承擔不履行合同義務的責任;
  31.9 承批人指出,倘若其於2006年遞交更改批給用途的申請一早被否決,其便有足夠時間按計劃完成利用工程,因此,“在此情況下,遲延利用“O4a” 地段當然不可完全歸責於該公司”。然而,承批人忘記了當其遞交有關申請時,該公司已多年沒有履行合同,所以其提出的解釋是不可接受的,另外,還須指出核准1998年9月23日遞交的計劃的批示經已失效(參閱八月二十一日第79/85/M號法令第四十條);
  31.10 最後,承批人指稱不明白行政當局是根據什麼準則處理其個案,因為當初就該公司沒有履行合同期限一事,行政當局考慮只向其科處罰款,並給予一個新的利用期限,以便完成有關利用,但後來行政當局卻決定展開宣告有關土地批給失效程序,承批人認為行政當局違反了公平原則、公正原則、無私原則、平等原則及適度原則等等。關於違反上述原則方面,承批人只說行政當局違反了有關原則,但此舉是不足夠的,其必須指明該等原則被如何違反及提供具體事實,因此承批人提出的論點毫不重要,至於指在本個案中出現不同的審核準則和決定,且最後決定對承批人而言,影響最為嚴重,這只可以說是承批人誤解有關程序,因為所作出的決定並不存在任何矛盾,因為任何行政程序乃經各種技術意見組成,當中有技術意見認為承批人的不履行的嚴重性較輕,因而建議僅向其科處罰款,但同時,另一技術意見會從另一角度分析有關個案,並認為基於承批人的不履行合同是較嚴重,從而認為可將展開宣告失效的程序,在此情況下,便制定了一個決定意見書,而該建議書隨後獲上級的批示接納;
  31.11 最後,法律廳在報告書上的結論是:承批人在預先聽證所提出的理由,對改變本案卷的決定意向並無幫助,因此,沒有執行土地利用工程而引致合同的不履行是可歸責於承批人的,故行政當局應維持其決定意向,宣告土地的批給失效。
  32. 基於此,土地管理廳於2013年11月15日透過第317/DSODEP/2013號建議書,建議上級批准將案卷送交土地委員會分析、發表意見及進行續後的程序。土地工務運輸局局長於2013年11月18日作出同意的批示。
  33. 綜上所述,本委員會分析案卷,基於土地批給合同所訂的利用期限經已屆滿,不履行土地利用的責任應完全歸責於承批人,因其於2002年土地利用期限屆滿4年多後,才於2006年遞交更改土地用途的建築初研方案,及後至2009年才提出延長土地利用期限的申請,這顯見其無意進行合同規定的土地利用。
  另一方面,承批人提出有關澳門的經濟狀況出現變化的理據亦不能被考慮,因為其並沒指出有關具體事實如何阻礙落實該項目的進行,且有關理據皆不能被視為不可抗力或發生被證實為非其所能控制的重要情況;而關於承批人指出沒收到有關申請更改土地用途而遞交的建築初研方案的回覆,以及等候北安區新都市化規劃的完成方面,若承批人遵守批給合同規定的利用期限,土地的利用應於2002年完成,遠早於行政當局決定開展進行該區的都市化整治的研究。
  再者,有關批給是以免除公開競投方式批出的,但承批人自1998年起擁有該土地後,並不進行合同規定的利用,卻藉由更改都市化規劃所衍生的利益中受惠,因此可被理解為該公司獲得土地批給,以設置對當時的澳門地區經濟發展有利的工業單位和倉庫的公司的純商業利用。
  考慮到第6/80/M號法律(土地法)終止生效的事實是基於第10/2013號法律(新《土地法》) 於3月1日的開始生效,故並未能總結出失效程序的結論,而此刻須分析該法律是否適用於本個案。
  第10/2013號法律(新《土地法》)第215條規定,新法規適用於其生效前的臨時批給,但有下列例外規定。(一)如之前的法例所訂定的期間尚未屆滿,而本法律對該期間作出修改,則應適用較長的期間; (二)承批人的權利及義務即時受本法律規範,但不影響有關合同所作的約定;(三)如之前定出的土地利用的期間已屆滿,且因承批人的過錯而未進行該土地的利用,則適用第104條第3款及第166條的規定。
  鑒於土地利用的指定期間已屆滿,且是基於承批人的過錯而沒有履行,根據第10/2013號法律(新《土地法》)第166條第1款(一)項的規定,批給失效,且不論之前曾否被科罰款。
  無論在新法抑或舊法均規定,基於可歸責於承批人之原因而未按合同期間及條款進行利用(參閱第6/80/M號法律(土地法)第103條至第106條,以及第10/2013號法律(新《土地法》)第103條、第104條和第106條),都構成嚴重違反批給合同的主要義務,屬於引致失效的事實。
  考慮到利害關係人已對有關程序之標的及對作出決定的事實上及法律上的所有問題表明意見,故本委員會認為已適當保障其程序參與權及申辯權的行使,因此在新法的適用上,沒有必要重新進行聽證。
  為此,本委員會同意土地工務運輸局的建議,不反對按照土地批給合同第十五條款第1款a項,以及第10/2013號法律(新《土地法》)第166條第1款(一)項的規定,宣告一幅以租賃及免除公開競投方式批予德興盛發展有限公司,面積2,196平方米,位於氹仔島北安填海地,興隆街4a地段,由第70/SATOP/98號批示規範的土地的批給合同失效,並同意按照第16/2004號行政法規第十三條的規定,承批人已繳納的一切溢價金(總金額2,031,636.00澳門元)歸澳門特別行政區所有,同時按照同一合同第十五條款第3款,以及第10/2013號法律(新《土地法》)第168條第1款的規定,批給的失效導致土地連同其上的所有改善物歸澳門特別行區所有,承批人無權要求任何賠償。
  此外,按照同一合同第十四條款第2款及第10/2013號法律(新《土地法》)第167條的規定,由行政長官以批示宣告批給失效,並公佈於《澳門特別行政區公報》。
III
  土地委員會於2014年6月5日舉行會議,經分析案卷並考慮到2011年11月28日第328/DSODEP/2011號報告書、2011年12月27日第75/DJUDEP/2011號報告書、2012年8月21日第32/GTJ/2012號報告書、2012年10月18日第291/DSODEP/2012號報告書、2013年2月5日第030/DSODEP/2013號報告書、2013年8月22日第53/DJUDEP/2013號報告書和2013年11月15日第317/DSODEP/2013號建議書其內所載的意見,以及考慮到運輸工務司司長於2012年11月9日在第291/DSODEP/2012號報告書上所作的批示和行政長官於2012年11月13日在同一報告書上作出之批示,本委員會認為,應根據上述第70/SATOP/98號批示的批給合同第十五條款第1款a項,以及第10/2013號法律(新《土地法》)第166條第1款(一)項的規定,宣告一幅以租賃制度批予德興盛發展有限公司,面積2,196平方米,位於氹仔島北安填海地,興隆街4a地段,由第70/SATOP/98號批示規範的土地的批給合同失效,並同意按照第16/2004號行政法規第十三條的規定,承批人已繳納的一切溢價金(總金額2,031,636.00澳門元)歸澳門特別行政區所有,同時按照同一合同第十五條款第3款,以及第10/2013號法律(新《土地法》) 第168條第1款的規定,批給的失效導致土地連同其上的所有改善物歸澳門特別行政區所有,承批人無權要求任何賠償。
  此外,按照同一合同第十四條款第2款及第10/2013號法律(新《土地法》)第167條的規定,由行政長官以批示宣告批給失效,並公佈於《澳門特別行政區公報》。
  2014年6月5日於土地委員會。」
  23 – 2015年3月17日,運輸工務司司長發表如下意見:
  「第66/2013號案卷 - 基於沒有按照合同的規定,在訂定的期限內完成對土地的利用,因此建議宣告一幅面積2,196平方米,位於氹仔島北安填海地,興隆街4a地段,以租賃及免除公開競投方式批予德興盛發展有限公司的土地的臨時性批給失效,該批給合同由第70/SATOP/98號批示規範。
  1. 透過公佈於一九九八年七月二十二日第二十九期《澳門政府公報》第二組的第70/SATOP/98號批示,批准以租賃及免除公開競投方式批出一幅面積2,196平方米,位於氹仔島北安填海地4a地段興隆街的土地予德興盛發展有限公司,以興建一幢作自用的工業和貨倉的樓宇。
  2. 根據上述批給合同第二條款規定,租賃期限為25年,由規範該合同在《澳門政府公報》公佈日起計,即租賃期將於2023年7月21日屆滿。
  3. 按上述批給合同第五條款第1款的規定,上述土地利用的總期限為48個月,由該批示在《澳門政府公報》公佈日起計,即至2002年7月21日屆滿;同一條款第2款及第3款的規定,在不妨礙遵守土地利用的總期限,承批人應於批示公佈日計起18個月完成第一期第一層工程,亦應按照訂定的期限遞交方案及開始施工。
  4. 此外,由該批示在《澳門政府公報》刊登日起計60日內,承批人須制定及遞交工程草案(建築方案);工程草案獲核准通知日起計90日內,制定及遞交工程方案(地基、結構、供水、渠道、供電及特別設施等方案);而工程方案獲核准通知日起計45日內開始施工。
  5. 根據財務跟進資料,承批人已如期全數支付合同訂定的1,906,455.00澳門元的溢價金款項。
  6. 承批人於2006年11月28日向土地工務運輸局遞交申請書,按照合同的規定土地利用期限經已屆滿,由於現時的經濟產業和結構發生很大的變化,土地已不適宜作工業用途,故請求批准更改土地的用途,並為此附同有關的建築初研方案。
  7. 土地工務運輸局土地管理廳於2011年5月31日透過公函,要求承批人遞交解釋延誤土地利用的原因及提交一切適用說明的資料。
  8. 甲代表承批人於2011年7月1日向土地工務運輸局遞交物業登記證明、商業登記證明、施工時間表以及三份銀行財政能力證明等文件,並就未能如期利用土地作出解釋。
  9. 為對該土地批給案卷作全面分析,土地管理廳分別透過內部通訊,請求城市規劃廳及城市建設廳提供該案卷詳細的審批程序及分析報告書。
  10. 土地管理廳廳長建議將案卷送交法律廳諮詢法律意見,土地工務運輸局局長表示同意。
  11. 另一方面,由行政長官批示設立的法律工作小組透過2012年8月21日第32/GTJ/2012號報告書同意法律廳的分析和意見。小組除建議展開宣告有關土地批給失效的程序外,還建議對承批人進行聽證,並在完成聽證程序後,將案卷送土地委員會分析和發表意見,以及跟進續後的程序。
  12. 基於此,土地管理廳透過2012年11月21日第825/6264.02/DSODEP/2012號公函,將上述決定意向通知承批人,並通知其根據《行政程序法典》第九十三條及續後數條的規定,可由收到通知日起計10日內,對有關決定意向提交書面聽證。
  13. 就上述的書面聽證,承批人於2012年12月4日向行政長官辦公室遞交回覆信函,但仍無法改變有關決定。
  14. 土地委員會於2014年6月5日舉行會議,經分析案卷並考慮到2011年11月28日第328/DSODEP/2011號報告書、2011年12月27日第75/DJUDEP/2011號報告書、2012年8月21日第32/GTJ/2012號報告書、2012年10月18日第 291/DSODEP/2012號報告書、2013年2月5日第030/DSODEP/2013號報告書、2013年8月22日第53/DJUDEP/2013號報告書和2013年11月15日第317/DSODEP/2013號建議書其內所載的意見,以及考慮到運輸工務司司長於2012年11月9日在第291/DSODEP/2012號報告書上所作的批示和行政長官於2012年11月13日在同一報告書上作出之批示,土地委員會認為,應根據批給合同第十五條款第1款a項,以及第10/2013號法律(新《土地法》)第166條第1款(一)項的規定,宣告一幅以租賃制度批予德興盛發展有限公司,面積2,196平方米,位於氹仔島北安填海地,興隆街4a地段,由第70/SATOP/98號批示規範的土地的批給失效,並同意按照第16/2004號行政法規第13條的規定,承批人已繳納的一切溢價金(總金額2,031,636.00澳門元)歸澳門特別行政區所有,同時按照同一合同第十五條款第3款,以及第10/2013號法律(新《土地法》)第168條第1款的規定,批給的失效導致土地連同其上的所有改善物歸澳門特別行區所有,承批人無權要求任何賠償。
  經參閱上述案卷,並基於當中所提出的理由,本人同意有關建議,謹請行政長官閣下宣告有關批給失效。」
  24 – 2015年3月23日,行政長官作出以下批示:
  “同意”(卷宗第49頁)。
  25 – 上訴人從未被科處任何罰款。
  ii)批給合同第八條及第十五條內容如下:
“第八條 - 罰款
  1. 除有適當解釋且為甲方接受之原因外,倘乙方不遵守第五條所訂有關遞交任何方案、工程開展及完成的期限以及開展農業務,延遲不超過60日者,每日罰款至澳門幣5,000元;延遲超過60日、但在120日以內者,則罰款加倍。
  2. 遇有不可抗力或其發生被證實為不受控制之其他重要情況,則免除乙方承擔上款所指責任。
  3. 僅因不可預見及不可抵抗事件而引發之情況才被視為不可抗力。
  4. 為著本條第2款規定之效力,乙方必須盡快將發生上述事實之情況以書面通知甲方。”
“第十五條 - 失效
  1. 在下列情況,本合同即失效:
  a) 第八條規定的加重罰款期限屆滿;
  b) 土地使用未完成時,未經同意而更改批給用途;
  c) 土地的使用中斷超過90日,但有適當解釋且為甲方接受之特殊原因除外。
  2. 本合同之失效由總督以批示宣告,並在《政府公報》刊登。
  3. 本合同之失效將使土地連同所有改善成果歸甲方所有,乙方無權接受任何賠償。”
  
三、法律
  1. 要審理的問題
  須審理上訴人提出的問題。
  上訴人在陳述中稱,被上訴裁判遺漏了一項事實,所涉及的是2009年3月其公司一名董事與土地工務運輸局一名建築師之間的一次會議(參見司法上訴狀第38條),但其並未解釋該事實有何重要性,因此相關質疑理由不成立。
  
  2. 關於被上訴裁判無效的問題
  上訴人因認為被上訴裁判對其提出的某些問題審理錯誤,故指責被上訴裁判構成多項無效。但是眾所周知,司法裁判的無效與審理錯誤、法律解釋及適用不當或者確定所適用的規定時出現的錯誤無關。《民事訴訟法典》第571條中規定的無效屬於形式瑕疵,而上訴人提出的問題無法納入此類瑕疵。
  亦即,上訴人對其指稱被上訴裁判存有的瑕疵定性錯誤,雖然定性錯誤,但下文會對這些瑕疵作出審理。
  上訴人所提出的被上訴裁判的無效理由不成立。
  
  3. 新舊《土地法》在時間上的適用
  由於在邏輯上先於其他所有問題,所以首先要審理的問題是對相關失效之宣告應適用哪部法律,是新《土地法》(第10/2013號法律)還是舊《土地法》(7月5日第6/80/M號法律),因為批給合同是在舊法生效期間訂立的,而且實施多年,但作出宣告合同失效的行政行為時,生效的已是新法。
  因此,牽涉到法律在時間上的適用問題。
  在這一事宜上,我們採納本法院分別於2017年2月20日及2017年10月11日在第81/2016號案件及第28/2017號案件內作出的合議庭裁判中發表的見解:
  新《土地法》於2014年3月1日開始生效(第223條)。
  雖然《民法典》中有關於法律在時間上適用的一般規定(第11條),但當立法者對這個問題有特別規定時,優先適用特別規定。這些特別規定載於新《土地法》的第十五章,標題為最後及過渡規定,包括第212條至第223條。
  第212條涉及的是“本法律對已出現的情況的適用”,它規定“對本法律生效前已出現的情況,在適用本法律時須遵守下列各條的規定”。
  第213條規範的是尚未完成的占用程序和批給程序,第214條規範的是法律生效前以准照占用的情況,第216條是關於過去作出的確定租賃批給,而第217條則適用於過去作出的無償批給。
  關於新法生效之前的臨時批給,新《土地法》第215條規定:
“第二百一十五條
(臨時批給)
  本法律適用於其生效之前的臨時批給,但有下列例外規定:
  (一) 如之前的法例所訂定的期間尚未屆滿,而本法律對該期間作出修改,則應適用較長的期間;
  (二) 承批人的權利及義務即時受本法律規範,但不影響有關合同所作的約定;
  (三) 如之前定出的土地利用的期間已屆滿,且因承批人的過錯而未進行該土地的利用,則適用第一百零四條第3款及第一百六十六條的規定。”
  第(一)項對於我們目前分析的問題是無用的,因為它所涉及的是法定期間的長短。
  有關承批人的權利和義務,第(二)項規定合同約定優先於法律規定。如無約定,則適用新法,而非舊法。
  也就是說,在所有涉及到承批人權利和義務的問題上,首先適用雙方當事人的約定。批給合同中沒有約定的,補充適用新法。有可能還會適用《民法典》第11條的規定,至少是它的第1款,即“法律只規範將來情況;法律即使被賦予追溯效力,其旨在規範之事實已產生之效果,仍推定保留”。
  在已認定事實的第II點中,我們轉載了合同的第十五條,當中規定了因未能在合同期間內完成土地的利用而導致批給合同失效的條件,因此該條根據新法第215條(二)項的規定而適用。
  但這不等於宣告上述失效的條件僅受該條的約束。一如前述,如有遺漏,可適用新法。
  接下來我們對新法第215條(三)項作出解釋,根據該項,如之前定出的土地利用的期間已屆滿,且因承批人的過錯而未進行該土地的利用,則適用第104條第3款及第166條的規定。
  考慮到第215條的標題已經確定了該法適用於其生效之前的臨時批給,該第(三)項的意思是,直接適用新法的兩項規定,即便這違背相關合同中的約定(前項)和舊法的規定。如果不這樣解釋第(三)項(新法的這兩項規定優先於合同中的約定),那麼這項就沒有意義了,因為從第215條的標題和該條的第(二)項已經可以得出新法適用於其生效之前的臨時批給,且在承批人的權利和義務方面合同條款優先於法律規定。沒有必要明示要求適用新法的這兩項規定。換言之,第(三)項的唯一實際效用是說,與第(二)項的內容-其中規定當事人之間的約定優先於新法的規定-相反,新法的這兩項規定優先於合同條款。
  現在我們來分析當之前定出的土地利用的期間已屆滿且因承批人的過錯而未進行該土地的利用時,所適用的新法的兩項規定:
  -第104條第3款的規定;
  -第166條的規定。
  有關前者,第104條規定:
“第一百零四條
(利用的程序)
  一、土地的利用期間及程序由有關批給合同訂定。
  二、如批給合同未有載明,而有關利用其中包括興建建築物,則須遵守下列最長期間:
  (一) 提交建築計劃的期間為九十日,自作為批給憑證的批示在《公報》公佈之日起計;
  (二) 提交其他專業計劃的期間為一百八十日,自核准建築計劃的通知日起計;
  (三) 提交發給工程准照的申請的期間為六十日,自核准專業計劃的通知日起計;
  (四) 開始工程的期間為十五日,自工程准照發出日起計;
  (五) 完成工程的期間為工程准照所載者。
  三、如不遵守上款所指任一期間,承批人須受有關合同所定的處罰;如合同未作規定,則每逾期一日,視乎情況須付相當於溢價金或判給價金千分之一的罰款,此項罰款最高為一百五十日。
  四、……
  五、……”
  第3款規範的是因不遵守利用已批給土地的程序期間而科處罰款的金額,它優先於舊法的第105條第3款,該款的內容為,“如不遵守上述期限,承批人受有關合同所定的處分,或在合同沒有訂明時,則每過期一日罰款一百澳門元,以一百二十日為限,逾此期限則罰款加倍,但以六十日為限”。
  同時也優先於合同的第八條。
  關於第166條,該條規定:
“第一百六十六條
(批給的失效)
  一、除第七章及第十一章規定的情況外,如出現下列任一情況,都市性土地或具有都市利益的土地的臨時批給或正處於重新利用階段的確定批給亦告失效:
  (一) 未能在合同訂定的期間及按合同的規定完成土地的利用或重新利用,又或如合同未有訂明,在第一百零四條第3款所指的一百五十日期間過後未能完成土地的利用,且不論之前曾否被科處罰款;
  (二) 連續或間斷中止利用或重新利用土地的時間達合同所規定的期間;如合同未訂明,連續或間斷中止利用土地的時間超過對該利用所訂的完成期間的一半。
  二、除第七章及第十一章規定的情況外,如出現下列任一情況,農用土地的臨時批給亦告失效:
  (一) 在批給後六個月內或合同所定期間內未開始利用;
  (二) 連續或間斷中止利用超過十二個月。”
  現在我們來看第6/80/M號法律中與之相對應的規定:
“第一百六十六條
(臨時批出的失效)
  一、如未經批給當局同意而將批出地段用於與許可有異的用途,又或發生任何下列歸責於承批人的情況,則長期租借方式的臨時批出即告失效:
  a) 沒有在合同訂定的各個期間及期限內利用有關地段,又或在合同未有如此載明時,逾越第一百零五條第3款所指加重罰款繳付期限而仍未為之;
  b) 中斷利用地段達合同所規定的期間,或在合同未有如此載明時,所中斷利用地段的時間超過對該利用所訂的完成期限的一半。
  二、都市性地段或具有都市利益地段的臨時租賃,倘有上款所指任何情況之一,又或在禁止轉租或未經預先許可的情況下而轉租,則即告失效。
  三、如有下列情況,農用地段的臨時租賃即告失效:
  a) 在批出後六個月內或合同所訂定期間內未有開始利用;
  b) 連續中止利用超過十二個月;
  c) 更改批地用途或沒有履行關於經營計劃的合同條款;
  d) 在未經預先許可或禁止轉租的情況下進行轉租。”
  在臨時批給方面,新法的第166條第1款(一)項和(二)項優先於舊法的第166條第1款a項和b項。
  同時新法的第166條第1款(一)項優先於合同的第十五條第1款a項,後者的內容為:
  1. 本合同在下列情況下失效:
  a) 第八條規定的加重罰款期間屆滿後;
  ……)
  也就是說,當未能在合同期間內按照合同規定完成土地的利用時,又或者,若合同未有規定,則在第104條第3款所規定的150日期間屆滿之後,不管是否曾經科處罰款,臨時批給均告失效。
  換言之,在新《土地法》中,可以因未能在合同期間內按照合同規定完成土地的利用宣告失效,或者在第104條第3款所規定的150日期間屆滿之後宣告失效,不論是否曾經科處罰款。
  總而言之,對因未能在合同訂定的期間及按合同的規定完成土地利用而宣告失效的情況,適用新法而不是如上訴人所主張的舊法。
  
  4. 違反內部文件或傳閱文件
  上訴人認為,被上訴合議庭裁判認定被上訴行為不存在事實前提錯誤的裁定不正確,因為對上訴人行為嚴重程度進行分級的意見書及報告書將相關行為定性最嚴重級別,而根據第095/DSODEP/2010號報告書所訂定的標準,本應視為次嚴重情況。
  第095/DSODEP/2010號報告書僅僅是工務局的內部文件,因而上訴人不能推論出被上訴行政行為未遵守上述文件,並以此作為被上訴行政行為沾有任何瑕疵的理由。行政行為不能違反現行法律及規章,但工務局內部文件不具有同等等級效力。
  關於違反工作指引,我們於2017年2月20日在第81/2016號案件內所作出的合議庭裁判中曾指出“工作指引是上級發出的讓下級遵守、從而使他們可以在無法確切知道將會如何出現的將來情況中採取行動的指令2。
  違反工作指引可能令下級觸犯職務義務,但它不是法的淵源,因此利害關係人不能以違反工作指引作為撤銷行政行為的理由。
  違法是撤銷行政行為之請求的理由,是標的和前提違背其應遵守的法律規定的行政行為所存有的瑕疵。3
  工作指引不屬於規範性行為的法律規定,因此違反工作指引不構成撤銷行政行為的理由。”
  被上訴裁判的此部分內容並無不妥。
  
  5. 不可抗力的情況
  上訴人認為,被上訴裁判沒有認定因全球經濟衰退、SARS疫情爆發、亞洲金融危機、澳門社會經濟環境變化、本地產業向中國內地以及鄰近國家轉移,以及博彩業開放造成勞動力短缺而導致的土地利用遲延,屬於不可抗力的情況,故存在錯誤。
  在我們看來,被上訴裁判沒有認定存在阻礙上訴人在合同規定的期限內利用土地的不可抗力情況,是正確的裁定。
  批給合同是1998年訂立的,應於48個月內,也就是2002年7月21日之前,利用相關土地。
  亞洲金融危機始於1997年泰國,1998年時已經存在,然而這並沒有阻止上訴人於1998年接受上述批給。
  另一方面,由常識可知,1997年的金融危機對某些國家和地區的影響超過對其他國家和地區的影響。具體到澳門,不動產領域受到了影響,但本案的批給目的在於興建自用的工業樓宇和貨倉,看不出在上述危機和上訴人無法利用土地之間存在任何因果關係。
  SARS於2002年11月在香港出現-當時相關土地應該已被利用-從2003年才開始產生影響。
  另外,合同應予切實履行屬於一般性原則。幾乎所有合同都涉及風險,而風險由立約人承擔。只有在例外情況下才應當容許受影響的一方當事人解除或變更合同。
  如《民法典》第431條第1款的規定(與1966年《民法典》第437條第1款相同),“當事人作出訂立合同之決定所依據之情事遭受非正常變更時,如要求受害一方當事人履行該債務嚴重違反善意原則,且提出該要求係超越因訂立合同所應承受之風險範圍,則該受害當事人有權解除合同或按衡平原則之判斷變更合同。”
  而上訴人沒有證明當事人作出訂立合同之決定所依據之情事遭受非正常變遷,致使其無法履行合同,或者履行合同使其負擔過重。譬如證明勞動力價格上漲過多,令其無法建造相關樓宇。
  此外,2006年上訴人已經失去興建自用工業樓宇和貨倉的興趣,請求更改獲批土地的用途。
  
  6. 在未預先科處罰款的情況下宣告失效
  上述人主張,相關合同當時所適用的是經第6/80/M號法律核准的《土地法》,而不是如被上訴裁判所認為的新《土地法》,因此,根據舊《土地法》第105條及第166條,以及批給合同第八條的規定,若行政當局不接納上訴人對遲延利用土地所作的解釋,應首先科處罰款,而絕不能立即宣告批給失效。
  然而,本裁判第3點中,我們得出以下結論:
  在臨時批給方面,新法的第166條第1款(一)項和(二)項優先於舊法的第166條第1款a項和b項。
  同時新法的第166條第1款(一)項優先於合同的第十五條第1款a項,後者的內容為:
  1. 本合同在下列情況下失效:
  a) 第八條規定的加重罰款期間屆滿後;
  ……
  也就是說,當未能在合同期間內按照合同規定完成土地的利用時,又或者,若合同未有規定,則在第104條第3款所規定的150日期間屆滿之後,不管是否曾經科處罰款,臨時批給均告失效。
  換言之,在新《土地法》中,可以因未能在合同期間內按照合同規定完成土地的利用宣告失效,或者在第104條第3款所規定的150日期間屆滿之後宣告失效,不論是否曾經科處罰款。
  總而言之,對因未能在合同訂定的期間及按合同的規定完成土地利用而宣告失效的情況,適用新法而不是如上訴人所主張的舊法。
  
  7. 違反合法性原則、平等原則、適度原則、善意原則、行政當局與私人合作原則、作出決定原則、非官僚化原則及效率原則
  上訴人稱,被上訴裁判認為被上訴行為沒有違反合法性原則、平等原則、適度原則、善意原則、行政當局與私人合作原則、作出決定原則、非官僚化原則及效率原則,這一見解違反法律。
  被上訴裁判否定了存在違反上述原則的情況,所基於的理由為行政長官宣告批給因未利用土地而失效的行政行為屬於約束性行為。被上訴裁判補充道,上訴人沒有在所訂定的48個月期限內進行土地利用,也沒有在上述期限內申請延長上述期限。還指出,該期限屆滿後,任何延期請求似乎都僅具有批給續期請求的效力。
  我們來看。
  根據2013年的《土地法》第166條第1款(一)項的規定,如未能在合同訂定的期間及按合同的規定完成土地的利用或重新利用,又或如合同未有訂明,在第104條第3款所指的150日期間過後未能完成土地的利用,且不論之前曾否被科處罰款,都市性土地或具有都市利益的土地的臨時批給或正處於重新利用階段的確定批給亦告失效。
  本案中,利用期限為48個月,於2002年7月21日屆滿。
  法律明確要求要有一個宣告批給失效的行政行為。事實上,第167條規定:
“第一百六十七條
(宣告失效)
  臨時或確定批給的失效由公佈於《公報》的行政長官批示宣告。”
  1980年的《土地法》第166條第2款所準用的同一條第1款a項亦有相同規定。
  必須認為,如未能在法定期間內利用土地,且未根據現《土地法》第104條第5款的規定申請延期,那麼宣告批給失效屬於行政長官的權力義務。《土地法》第104條第5款規定:
  “如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由,則應承批人的申請,行政長官可批准中止或延長土地利用的期間。”
  此規定不能適用於本案,因為相關土地利用期限是在1980年的《土地法》生效期間內屆滿的,在2013年的《土地法》開始生效之前便已完結,不能申請中止或延長該期限。
  不管怎樣,從1980年的《土地法》第105條第5款中可以得出,承批人本可以就未遵守期限的原因提交合理解釋,但上訴人並未在利用期限內提交解釋。
  也就是說,行政長官根據2013年的《土地法》第166條的規定宣告因未利用土地而批給失效的行為,屬於約束性行為。
  毫無疑問,承批人是因自身過錯,而未能在合同規定的於2002年7月21日完結的48個月期限之內利用土地,因為承批人於1998年9月23日呈交樓宇建設工程草案及初步研究方案之後,獲行政當局批准,但承批人並未跟進有關程序(事實第8條至第10條)。
  直至2005年,上訴人才請求繼續上述程序。
  2006年,上訴人已經放棄履行利用土地的條款,請求更改批給用途。
  而正如上文所見,根據2013年的《土地法》第215條第3項的過渡規定,如之前定出的土地利用的期間已屆滿,且因承批人的過錯而未進行該土地的利用,則適用第166條的規定,即臨時批給因未能在合同訂定的期間完成土地的利用而告失效。
  該過渡規定要求對承批人的過錯予以認定,其中可以看到一項不確定概念。
  關於不確定概念,我們在2000年5月3日第9/2000號案件內所作出的合議庭裁判中曾有如下看法:
  「那麼,自由裁量權和未確定概念的主要區別在於:在前者,針對特定情況,行政機關享有一定的行動自由;在後者,我們面對一種受限制活動,一種以法律意識為手段去解釋法律。
  在此,在未確定概念中,沒有自由,一旦知道哪種才是對法規正確的解決-和在法律中,針對個案,僅有一種正確的法律解釋-適用法律者必須遵從這種解釋。
  因此,ANDRÉ GONÇALVES PEREIRA4提到:“法律解釋完畢,自由裁量權立即開始。”
  據此,當得出結論認為,要執行的任務主要為解釋法律時,法院即可對行政機關實施法律情況進行審查。
  但是,法學理論界很早就發現,在存在僅屬對法律解釋的未確定概念的同時,存在另一種未確定概念的情況,表現出立法意圖本身是希望“讓行政機關在已為模糊或未確定概念訂定的前提條件中作出選擇。”5
  後一種情況被J. M. SÉRVULO CORREIA6稱為真正的未確定概念或純未確定概念。
  從五十年代,德國法學理論界己開始創立一種法學理論,以便界定出那些不受法院審查的、牽涉到行政機關本身分析能力的行使的運作來確定概念的情況。
  正因如此,BACHOF提出了自由考量空間的著名理論,並將其定義為賦予行政機關就其作出決定的前提要件進行自由考量的空間。對該德國教授來說,並非所有未確定概念都賦予行政機關自由考量空間,乃由立法者對可能出現的情況作出選擇。7
  後來,WALTER SCHMIDT捍衛道:“為把具體個案適用於法規設定的未確定概念中,對構成個案的要件的評估僅限於對問題的預測,無論是屬對人或物的資格的評估,還是直接對將來的社會進程演變的估計......
  根據這一論述,‘自由決定空間’僅限於自由裁量和預測性概念的單獨適用的情況:對法律規範中的所有‘Tatbestand’的其它要素的適用完全可以被法院審查。”8
  遵從WALTER SCHMIDT的理論,J. M. SÉRVULO CORREIA9明確表示:“將某類未確定概念適用於具體個案(Anwendung)牽涉到無可避免地包含主觀因素的價值判斷的表述,該等主觀因素許多屬預測性的。預測是通過對將來某一活動能力的評估、對某一社會進程將來演變的推斷或對將來某一具體事件危險性的衡量作出的判斷......
  預測判斷即把規範(Tatbestand)預設的概念適用於具體個案中,與抽象地解釋該概念無關,例如,在聯邦共和國(德國)有一法規規定,當事實(Tatbestand)證明一申請者沒有獲得對他從事酒店經營活動足夠信任(Zuverlässigkeit)的假設,即應對他提出的設立酒店場所的許可予以拒絕。‘信任’這一未確定概念應予以解釋,而對其抽象的理解方式可由法院再審。但面對事實要件作出申請人是否值得足夠信任的判斷,是一預測性判斷,因為這牽涉到對申請人所期望從事活動的將來假設行為的一種評價。”
  此外,該作者認為,第一類未確定概念,亦即不涉及預測判斷的未確定概念,均可被確定,因通過規則-推理方法可獲知其內涵。10
  另外,第二類未確定概念,亦即其用意為賦予行政機關自由考量空間的未確定概念,應適用那些前面已研究過的關於其限制和對自由裁量權的行使進行司法審查的規則11,他同時宣稱,儘管兩者有結構性區別,但自由裁量權和未確定法律概念在法律制度的上可以統一。12」
  本案牽涉到的是解釋承批人過去的、對土地未被開發一事所負的過錯,所以相關不確定概念顯然屬於第一類,不涉及任何預測判斷,只涉及對過去行為的評估,因為通過規則-推理方法可以獲知其內涵。
  因此,這裡不可能牽涉到違反平等原則、適度原則及善意原則的問題。
  上訴人沒有提出任何可以從中得出以下結論的事實:相關行政行為不認為上訴人對未利用土地一事沒有過錯的見解錯誤,或者該行政行為認為承批人對未利用土地一事負有過錯的見解錯誤。
  另一方面,未見有任何違反合法性原則、行政當局與私人合作原則、作出決定原則、非官僚化原則及效率原則之處。
  因此,行政當局部門,尤其是工務部門,在土地利用期限完結後的數年中猶豫不決、辦事效率較低的行為,可能在其他程序中具有重要性,但對撤銷被上訴行為來說不重要。
  上訴人所提出的問題理由不成立。

  四、決定
  綜上所述,裁定上訴敗訴。
  訴訟費用由上訴人承擔,司法費訂為8個計算單位。
  
  2018年4月11日,於澳門。
  法官:利馬(裁判書制作法官)- 宋敏莉 - 岑浩輝
  
出席評議會的檢察院司法官:蘇崇德
1 當文中僅提及《土地法》之處時,係指新《土地法》。
2 MARCELLO CAETANO著:《Manual de Direito Administrativo》,科英布拉,Almedina書局,第10版,重新印刷,1980年,第一卷,第438頁。
3 MARCELLO CAETANO著:《Manual ……》,第一卷,第501頁。
4 參考ANDRÉ GONÇALVES PEREIRA上提著作第217頁(我們提及《Erro e Ilegalidade no Acto Administrativo》,里斯本,Ática,1962)。
5 參考M. ESTEVES DE OLIVEIRA上提著作第246頁(我們提及《Direito Administrativo》,第一冊,1980,Almedina書局,里斯本)。
6 參考J. M. SÉRVULO CORREIA上提著作第332頁(我們提及《Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos》,科英布拉,Almedina書局,1987)。
7 參考J. M. SÉRVULO CORREIA上提著作第122頁(我們提及《Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos》,科英布拉,Almedina書局,1987)。
8 參考J. M. SÉRVULO CORREIA上提著作第131至136頁(我們提及《Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos》,科英布拉,Almedina書局,1987)。
9 參考J. M. SÉRVULO CORREIA上提著作第119頁(我們提及《Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos》,科英布拉,Almedina書局,1987)。
10 參考J. M. SÉRVULO CORREIA上提著作第136頁(我們提及《Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos》,科英布拉,Almedina書局,1987)。
11 就此參考DAVID DUARTE上提著作第368頁(我們提及《Procedimentalização, Participação e Fundamentação: Para uma concretização do Princípio da Imparcialidade Administrativa como Parâmetro Decisório》,Almedina書局,科英布拉,1996)及J. M. SÉRVULO CORREIA上提著作第499頁(我們提及《Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos》,科英布拉,Almedina書局,1987)。
12 參考J. M. SÉRVULO CORREIA上提著作第136頁中引用的WALTER SCHMIDT(我們提及《Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos》,科英布拉,Almedina書局,1987)。
---------------

------------------------------------------------------------

---------------

------------------------------------------------------------

第38/2017號案 第4頁

第38/2017號案 第65頁