無行政行為基礎的執行行為無效

      甲針對運輸工務司司長2014年2月13日作出的命令其支付因強制清空土地而產生之費用的決定提起司法上訴。

      2016年3月3日，中級法院合議庭裁定上訴勝訴，宣告被上訴批示無效。

      運輸工務司司長對該裁判不服，向終審法院提起上訴，認為裁決錯誤適用了《行政程序法典》第138條的規定，存在審理錯誤，因為其命令支付相關費用的批示是以之前行政長官命令清空土地、搬走其上物品和設備並拆除違法建築的批示為基礎和理由的。

      終審法院合議庭審議後認為，除緊急避險外，公共行政當局的機關執行引致私人權利或受法律保護的利益受限制的事實行為或事實行動只有在事先存在一個“使其具有正當性”的行政行為時才是有效的。在目前所審議的個案中，從已認定的事實可以看到，運輸工務司司長是在行政長官於2010年12月10日作出命令清空相關土地、搬走其上物品和設備並拆除違法建築的批示之後，為執行該批示才讓占地者支付因執行部分工程所產生的數額為133,600澳門元的費用，因為這些工程是在占地者不履行清拆令的情況下，由乙公司執行的。在這筆133,600澳門元的金額中，包含執行用土填平水塘的工程和拆除路旁原有護欄及重建並粉刷混凝土護欄的工程的費用。

      那麼現在要查明的就是，被上訴人(及其他人)被要求承擔相關費用的已實施工程是否包含在被執行行為的範圍之內，換言之，即是否包含在行政長官透過批示命令的清空土地、搬走其上物品和設備並拆除違法建築的範圍之內。2010年12月10日，行政長官批示，命令清空位於某地段的土地，搬走其上放置的物品和設備並拆除違法建築。上訴實體認為，土地上的水塘是占地者非法修建的，因此必須用土填平，以便讓它回復到被非法霸占之前的狀況。至於拆除路旁原有護欄及重建和粉刷護欄的費用，它對於拆除地上的違法建築而言同樣是必不可少的，是命令歸還對該土地之占有的行為的必然效果，因為必須拆除該護欄以便使清理地上瓦礫和垃圾的卡車能夠進入，所以當此項工作完成之後，還要重建原有的護欄並對其進行粉刷。

      終審法院合議庭認為，核心問題在於，水塘是否應被定性為“違法建築”。事實上，即便根據8月21日第79/85/M號法令第2條第1款的規定，該水塘有可能屬於建築，因為該款將“任何導致地形改變的工程”都視為建築工程，也無從得知該水塘是否是人為工程以及是否由占地者修建(或者還是在土地被霸占之前已經存在)。這一事實事宜沒有由上訴實體在司法上訴的答辯狀中提出，更沒有在案卷中獲得認定。因此不能說用土將水塘填平包含在被執行行為擬完成的行動，即行政長官所命令的“拆除違法建築”之中。關於拆除、重建並粉刷護欄，要說明的是，這些行動在行政長官的行為中完全沒有被提及。另外案卷中也沒有認定，為使清理地上瓦礫和垃圾的卡車能夠進入，確實必須拆除護欄，繼而必須對其進行重建和粉刷。總而言之，我們不認為命令支付相關金額的當局行為被行政長官的預先行為賦予正當性，因為相關工程不在該被執行行為所確定的行動範圍之內。上訴理由不成立。

      綜上所述，合議庭裁定本司法裁判的上訴敗訴。

      參閱終審法院第39/2016號案的合議庭裁判。

終審法院院長辦公室

2016年11月4日