終院駁回保利達中止行政長官宣告批地失效行為效力的保全請求

      “保利達洋行有限公司”針對行政長官於2016年1月26日宣告“海一居”所在土地(以租賃制度批出的澳門半島黑沙灣新填海區“P”地段)的批給失效的批示向中級法院提起中止效力的保全程序，但被駁回。保利達不服，向終審法院提起上訴。終審法院於2016年11月1日作出合議庭裁判，裁定上訴敗訴，不批准中止效力的請求，相關判案理由綜述如下：

      本案要審理的問題是要知道，行政長官宣告相關土地的租賃批給失效的行為是否是一個可被中止效力的行為，以及如果是的話，那麼是否已滿足《行政訴訟法典》第121條第1款各項所規定的為批准中止行政長官行為效力而須具備的所有要件。

      行政行為分為積極行為和消極行為，前者指對法律秩序造成改變的行為，後者指不對法律秩序引入改變的行為。消極行為又分為純消極行為和表面消極行為，前者指維持利害關係人的權利義務範疇不變，且不產生任何次要或附帶性質的積極效果的行為，後者指雖然具有消極內容，但在利害關係人的權利義務範疇產生效果，改變之前存在的法律狀況的行為。另外，按照行為是否對他人的權利義務範疇造成改變，行政行為還被劃分為創設性行為和非創設性行為。創設性行為是設立、變更或終結權利或法律狀況的行為，而那些僅限於發現或承認之前已存在的權利或法律狀況之有效性的行為稱為宣示性行為。根據《行政訴訟法典》第120條的規定，當行政行為“有積極內容”，或者雖“有消極內容，但亦有部分積極內容”時，可以被中止效力，而若屬後者，則“中止效力僅限於有積極內容之部分”。

      在本案中，被上訴批示以涉案土地在於2015年12月25日屆滿的25年租賃期內未完成利用，且根據《土地法》第48條第1款的規定臨時批給不可續期為由，宣告批地失效。它不應被視為一個單純的宣示性行為，因為它含有意思表示，對承批人的表現作出了否定的判斷(未完成土地的利用)，並在解釋和適用法律規定之後，宣告批給失效。通過作出該批示，被上訴實體確定了土地所處的狀況並繼而宣告失效，終結了行政當局與承批人之間建立的合同法律關係。也不應說行政長官宣告批給失效的行為是一個狹義上的消極行為，因為它至少決定了已繳付的溢價金及以任何方式已在土地上作出的改善物撥歸澳門特區，同時不給予承批人任何獲得賠償或補償的權利，對承批人的權利義務範疇造成了改變。通過中止效力的保全程序，承批人想避免第168條所規定的法定失效效果立即產生。因此，涉案行為是可以被中止效力的。

      上訴人提出的問題還涉及到是否滿足《行政訴訟法典》第121條第1款a項所規定的中止效力的要件，即因執行有關行為而對聲請人或其在司法上訴中所維護或將在司法上訴中維護之利益造成難以彌補的損失。為說明這一損失，上訴人聲稱，涉案土地即P地段是其唯一正在利用的土地，如不中止待被中止行為的效力，它將會破產。對此，合議庭指出，該事實並未載於被上訴法院所認定的事實事宜之中。上訴人並未對事實事宜提出質疑。因此不能說如果不中止待被中止行為的效果，不給予其機會去完成合同約定的土地利用，那麼它將只能面臨停業繼而破產的命運。

      此外上訴人還提出了執行行為可能對第三人(眾預約買受人)造成的損失。對此，合議庭的觀點是，由於欠缺正當性，這些人的利益不應由上訴人來維護，尤其是在本程序中或在已經提起的司法上訴中維護，因為這些屬於第三者的切身利益，自主並獨立於上訴人的利益。

      最後，關於上訴人所提出的難以彌補的損失，合議庭指出，有法定手段(要麼通過判決的執行，要麼通過賠償之訴)令上訴人獲得賠償，而只有無法通過使用以上所指的訴訟手段獲得賠償的損失才應被認為是難以彌補的。更不要說無法計算所失收益、現有損失以及未來將遭受的任何其他損失的具體數額。有兩種方法：要麼與行政當局協議賠償金額，要麼提起司法訴訟，在訴訟中將有機會計算損失，法院亦將就此作出裁決，不得推諉，即使在計算上有些許複雜，但在這個過程中所遇到的或大或小的困難不構成認為滿足《行政訴訟法典》第121條第1款a項之要件的理由，因為可以設定確定建築之收益率及假設發展商可以完成建設將獲得之利潤的標準。法律所要求的批准中止行政行為效力的要件是預料執行行為將對聲請人造成難以彌補的損失，而不是損失難以計算，尤其是難以被有管轄權的法院計算。可見，上訴人所遭受的損失總是可以計價和量化的，故不能滿足《行政訴訟法典》第121條第1款a項的要件。

      綜合以上理由，合議庭駁回中止行政長官宣布批地失效行為效力的申請。

      參閱終審法院第55/2016號案的合議庭裁判。

終審法院院長辦公室

2016年11月4日