駁回閒置地承批人上訴的中院裁判被發回重審

    2016年7月7日，中級法院裁定氹仔北安填海區“D”地段承批人針對行政長官宣告批地失效的批示提起的司法上訴敗訴，確認了收地的行政決定。承批人不服，向終審法院提起司法裁判的上訴。終審法院對案件作出了審理。

    合議庭指出，被上訴裁判對於宣告批地失效的被上訴批示所依據之理由的理解存在錯誤。批示中宣告失效的唯一理由是承批人未能在合同訂定的期間內完成土地的利用，而不是如被上訴裁判所理解的包括批地期間屆滿，因為：首先，在被上訴批示所基於的運輸工務司司長的意見書中所援引的法律理由是“根據土地批給修改合同第十三條款第一款a)項及第10/2013號法律《土地法》第166條第1款(一)項的規定”，兩者所指的都是因未能在合同期內按照合同規定完成土地利用而導致批給失效，換言之，《土地法》中規定因期間屆滿而失效的第47條、第48條和第52條從未被列為失效的理由；其次，在該份運輸工務司司長的意見書所基於的長達35頁的土地委員會的意見書中，僅有區區一段提及了租賃期間已於2013年10月26日屆滿的事實，然而提及此項事實恰恰是為了說明它不能妨礙以不履行合同義務為由和根據第10/2013號法律(《土地法》)第166條第1款第(一)項及第167條的規定宣告土地批給失效程序的繼續進行；第三，為進行事先聽證，承批人根據《行政程序法典》第93條的規定於2012年11月23日接獲通知，獲悉了行政當局以未能在合同訂定的期間內完成土地利用為由作出批給失效之決定的意圖，並於2012年12月6日作出書面回應，也就是說，一方面承批人僅就以未能在合同訂定的期間內完成土地利用為由作出批給失效之決定的意圖被聽取意見，另一方面，不論是在2012年11月23日，還是在2012年12月6日，25年的批給期間都尚未屆滿，期間的屆滿在2013年10月26日才發生；第四，當宣告失效的決定性理由為期間的屆滿時，它會在決定中被明確指出，而不是僅僅出現在理由說明中。因此，被上訴裁判在其預設被上訴的行政行為以批給期間屆滿為理據的前提下就問題發表意見的部分存有過度審理的瑕疵，同時也在沒有就與行政行為的真正理據(未在合同期內根據合同規定完成土地的利用)有關的問題－在行使自由裁量權時出現明顯錯誤或完全不合理情況，違反善意、平等、公正、保護信任和適度原則－發表意見的部分存有遺漏審理的瑕疵。

    此外，合議庭還就新舊《土地法》和合同條款在本案中的適用進行了詳細說明。合議庭指出，在承批人的權利和義務方面，新《土地法》第215條第(二)項規定合同約定優先於法律規定。如無約定，則適用新法而非舊法(第6/80/M號法律)，但不妨礙《民法典》第11條第1款的適用。因此，在承批人與特區訂立的土地批給合同當中規範因未能在合同期間內完成土地的利用而導致批給合同失效的條件的第13條根據新法第215條第(二)項的規定而適用。如有遺漏，可適用新法。

    至於新法第215條第(三)項，合議庭指出，考慮到第215條的標題已經確定了該法適用於其生效之前的臨時批給，該項的意思是直接適用新法的兩項規定，即便這違背相關合同中的約定(前項)和舊法的規定。根據該項的規定，在臨時批給方面，新《土地法》第166條第1款第(一)項和第(二)項優先於舊《土地法》第166條第1款a項和b項，也優先於土地批給合同第13條第1款a項的規定。也就是說，當未能在合同期間內按照合同規定完成土地的利用時，又或者，若合同未有規定，則在第104條第3款所規定的150日期間屆滿之後，不管是否曾經科處罰款，臨時批給均告失效。換言之，在新《土地法》中，可以因未能在合同期間內按照合同規定完成土地的利用宣告失效，或者在第104條第3款所規定的150日期間屆滿之後宣告失效，不論是否曾經科處罰款。因此，沒有違反批給合同第13條，沒有違反新《土地法》第166條和第215條，也沒有違反在這個問題上並不適用的舊《土地法》的規定。

    最後，關於被上訴行為違反了2010年5月12日第095/DSODEP/2010號指引的問題，合議庭指出，指引是上級發出的讓下級遵守、從而使他們可以在無法確切知道將會如何出現的將來情況中採取行動的指令。違反指引可能令下級觸犯職務義務，但它不是法的淵源，因此利害關係人不能以違反指引作為撤銷行政行為的理由。所以這一理由不成立。

    綜合以上理由，合議庭裁定司法裁判的上訴部分勝訴，並：

    A) 撤銷被上訴裁判中將被上訴行為解釋為宣告批給合同失效也以批給期間屆滿作為其理由的部分；

    B) 根據經《行政訴訟法典》第1條準用的《民事訴訟法典》第563條第3款、第571條第1款d項第二部分和第633條第1款的規定並為該等規定之效力，宣告被上訴裁判當中在預設被上訴的行政行為以批給期間屆滿為理由的前提下就問題發表意見的部分因過度審理而無效；

    C) 根據經《行政訴訟法典》第1條準用的《民事訴訟法典》第563條第2款、第571條第1款d項的前半部分及第633條第1款並為該等規定之效力，宣告被上訴裁判在其沒有就與行政行為的真正理據(未能在合同期內根據合同規定完成土地的利用)有關的問題－尤其在行使自由裁量權時出現明顯錯誤或完全不合理情況，違反善意、平等、公正、保護信任和適度原則－發表意見的部分因遺漏審理而無效，被上訴法院的原來三名法官應就被遺漏的問題作出審理；

    D) 其餘部分裁定上訴敗訴。

    參閱終審法院第81/2016號案的合議庭裁判。

終審法院院長辦公室

2017年2月22日