中院駁回針對特首宣布氹仔某地段批給失效的行為的司法上訴

      Companhia de Investimento Predial Pak Lok Mun, Limitada是一幅位於氹仔島廣東大馬路，面積為2209平方米的土地(BT11地段)的承批人。相關土地的批給期間為50年，由1964年10月29日起，至2014年10月29日止；合同訂定的利用期為42個月，由1999年12月17日起，至2003年6月17日止。2015年5月15日，行政長官作出批示，以承批人未能在合同訂定的42個月利用期內完成土地利用為由宣告批給失效。承批人不服，向中院提起撤銷性司法上訴，指被上訴行為存在不符合《土地法》第167條所規定的形式要求、欠缺理由說明、欠缺事先聽證、前提錯誤、越權和違反平等、公正、適度及保障居民權利義務原則的瑕疵。

      中級法院對案件作出審理。

      合議庭首先強調，被上訴行為是在行政當局被限定活動的範疇內作出的一項行為，原因在於：相關批給是一項臨時批給，根據新《土地法》第215條第(三)項的規定，應對批給合同適用新法的相關規定(第104條第3款和第166條)，而該法第166條第1款第(一)項的行文顯示，一旦發生未能在利用期內完成利用的情況，有權限實體作出失效宣告是必不可少且具有強制性的。該宣告所取決的唯一條件，是有事實顯示承批人存在過錯。雖然行政長官到最近才(而不是在合同不履行發生之後立即)作出失效宣告，但這既不能消除承批人不履行合同的不法性，也不能免除批給實體隨時作出失效宣告的義務，更不會將未完成利用的過錯轉移給批給實體。對於上訴人在利用期屆滿之後才提出的延期申請，當局沒有決定的義務。

      合議庭對上訴人所提出的瑕疵也作出了逐項分析。

      合議庭指出，被上訴的行政行為是行政長官在運輸工務司司長2015年5月14日的意見書上所作的“同意”的書面批示，而後者又採納並轉用了土地委員會第11/2012號意見書，其中詳述了失效的理由，足以令人理解其內容。另外，該批示的意思也透過運輸工務司司長的命令刊登在了2015年5月20日第20期《澳門特別行政區公報》第二組第二副刊上。因此，完全符合《土地法》第167條關於決定形式方面的要求，也不存在欠缺理由說明的瑕疵。

      案卷資料顯示，上訴人曾於2011年5月17日被通知就可能作出的失效宣告發表看法，並隨後於2011年5月26日遞交了意見。在該意見的基礎上，土地工務運輸局的法律廳撰寫了一份報告，對上訴人提出的理由進行了分析。此後，程序便進入了決定階段，沒有再出現有必要讓上訴人知道並發表意見的新事實，因此不能說欠缺事先聽證。更何況，即便存在欠缺聽證的情況，也不會導致行為被撤銷，因為宣告失效從法律的角度來看是唯一可能的解決方案。

      關於前提錯誤，上訴人所指的其實是當局沒有履行為了解對作出決定具有重要性的事實進行必要調查的義務。對此，合議庭的觀點是，上訴人自己有義務在行政程序中去提出事實以便排除自身過錯。上訴人要想獲得利用期的延長，必須及時(在利用期屆滿前)提出延期申請，並提出發生了一個不可抗力的情況或不可預見或無法抵抗的事件，最後還要行政長官通過一個決定認定所提出的理由屬合理，而這些在本案中都沒有發生，因此不存在上訴人所指的這項瑕疵。

      關於越權瑕疵，合議庭指出，行政當局的內部機關可以自行解釋法律，並通過制定指令或指引等方式進行自我約束，這樣做的唯一風險是有可能對法律規定作出不當適用，但解釋法律和制定規章的行為本身既並不違法，也不違反權力分立原則，更沒有僭越司法權。

      最後，上訴人所提的違反平等、公正、適度及保障居民權利義務原則的瑕疵也不能成立，一方面是因為這些是在當局行使自由裁量權時才會出現的瑕疵，另一方面是因為，即便當局在本個案中有一定的自由裁量空間，也沒有發現它在行使該權力時出現了重大及明顯錯誤。

      綜合以上理由，合議庭裁定司法上訴敗訴，確認了被上訴的行為。

      參閱中級法院第672/2015號案的合議庭裁判。

終審法院院長辦公室

2017年9月28日