終院就澳娛獲批土地被收回案件作出終審裁決

      澳門旅遊娛樂股份有限公司(下稱澳娛)向中級法院提司法上訴，請求撤銷2015年9月30日的行政長官批示，該批示宣告1986年3月15日以租賃形式批出的一幅面積為968平方米，位於澳門半島鮑公馬路、西望洋馬路和竹仔室斜巷交界的土地批給合同失效。

      中級法院於2016年11月24日作出合議庭裁判，雖然認為司法上訴的其中兩項理由成立(事實前提錯誤及法律前提錯誤)，但並未撤銷被上訴行為，而是依職權審理並宣告相關批給合同因25年的臨時批給期屆滿同時批給未轉為確定而失效(這是一項行政長官未曾宣告的失效)。

      雙方當事人皆不服，向終審法院提起上訴。

      合議庭首先對被上訴行為作出解釋，認為的確如被上訴裁判所言，2015年9月30日的行政長官批示僅以承批人未在合同期限內履行利用土地的義務為由宣告土地批給合同失效。這是因為：首先，在被上訴批示所基於的運輸工務司司長的意見書中所援引的法律理由是“根據土地批給修改合同第十二條款第一款a)項及第10/2013號法律《土地法》第166條第1款(一)項的規定”，兩者所指的都是因未能在合同期內按照合同規定完成土地利用而導致批給失效，換言之，《土地法》中規定因期間屆滿而失效的第47條、第48條和第52條從未被列為失效的理由；其次，在該份運輸工務司司長的意見書所基於的長達幾十頁的土地委員會的意見書中，僅有區區一段提及了租賃期間已於2013年3月14日屆滿的事實，然而提及此項事實恰恰是為了說明它不能妨礙以不履行合同義務為由和根據第10/2013號法律(《土地法》)第166條第1款第(一)項及第167條的規定宣告土地批給失效程序的繼續進行；第三，承批人於2012年11月21日接獲通知，獲悉了行政當局以未能在合同訂定的期間內完成土地利用為由作出批給失效之決定的意圖，並於2012年12月3日作出書面回應，也就是說，一方面承批人僅就以未能在合同訂定的期間內完成土地利用為由作出批給失效之決定的意圖被聽取意見，另一方面，不論是在2012年11月21日，還是在2012年12月3日，25年的批給期間都尚未屆滿，期間的屆滿在2013年3月14日才發生；第四，當宣告失效的決定性理由為期間的屆滿時，它會在決定中被明確指出，而不是僅僅出現在理由說明中。因此，行政長官的上訴理由不成立。

      合議庭接著指出，對因期限屆滿而宣告失效應適用新《土地法》。在對新法中所規定的澳門特別行政區內的國有土地制度作出綜述之後，合議庭認為：批給期間屆滿所導致的失效屬於過期失效，因其僅取決於期間的屆滿以及承批人未提交房地產使用准照這一客觀事實，行政長官無須查明相關利用條款是否因不可歸責於承批人的原因而未獲履行，而且也沒有任何規定允許行政當局中止或延長臨時批給的期間；相反，承批人不遵守土地利用期間所導致的失效則屬於懲罰性失效，因為就土地利用的期間而言，法律允許行政長官應承批人的申請，在認為未進行土地利用的原因不可歸責於承批人的情況下，批准延長上述期間或將其視為中止。所以在這個部分，澳娛的上訴理由不成立。

      最後，關於中級法院依職權宣告土地批給合同失效是否妥當的問題，終審法院也發表了意見。合議庭指出，失效的制度在民法上和行政法上是有區別的。在民法中，即便在合同領域，失效也是自動發生的；但在行政法中，僅在法律基於所涉及的公共利益以及失效的目的作出這樣的規定時，失效才會自動發生，當有關失效旨在確保行政當局所擁有的一項權能的效果時，失效不會自動發生，而是取決於行政宣告。在本案中，有關失效不會自動發生，因為《土地法》第167條明確指出，失效由作為批給合同一方當事人的澳門特別行政區最高行政機關即行政長官宣告，所以中級法院依職權宣告失效是不正確的，構成過度審理。

      然而，由於中級法院雖然認為司法上訴的其中兩項理據成立，卻沒有作出任何具有裁決性的表態(即撤銷行政行為)，而依職權宣告失效的部分又因過度審理而無效，因此只能認為發生了遺漏審理。鑒於沒有人在本司法裁判的上訴中提出被上訴裁判因遺漏審理而無效的問題，而上級法院又不具備主動宣告存在遺漏或命令被上訴法院補正遺漏的權力，只能認為相當於駁回了起訴。

      綜上所述，合議庭裁定行政長官的上訴敗訴，澳娛的上訴部分勝訴，並以過度審理為由撤銷被上訴的合議庭裁判中宣告批給合同失效的決定。

      參閱終審法院第28/2017號案的合議庭裁判。

終審法院院長辦公室

2017年10月15日