土地批給合同因未按期開發土地而失效 承批人不服訴諸終審法院敗訴

      2015年3月30日，行政長官批示以未在合同訂定的期限內履行利用土地的義務為由，宣告一幅面積2196平方米，位於氹仔島北安填海區興龍街4a地段的土地的租賃批給合同失效。

      承批人德興盛發展有限公司不服，向中級法院提起撤銷性司法上訴。中級法院於2017年3月2日作出合議庭裁判，裁定司法上訴敗訴。

      德興盛發展有限公司向終審法院提起上訴，認為：被上訴裁判未審理被上訴行為存有的瑕疵；被上訴裁判沒有認定導致的土地利用遲延的若干不可抗力的情況；相關合同當時所適用的是舊《土地法》，而不是如被上訴裁判所認為的新《土地法》，根據舊《土地法》及批給合同的規定，應首先科處罰款，而絕不能立即宣告批給失效；被上訴行為違反合法性原則、平等原則、適度原則、善意原則等。

      關於失效之宣告應適用哪部法律，是新《土地法》還是舊《土地法》，能否直接宣告合同失效。終審法院合議庭審議後認為：雖然《民法典》中有關於法律在時間上適用的一般規定，但當立法者對這個問題有特別規定時，優先適用特別規定。根據新《土地法》第215條的規定，在所有涉及到承批人權利和義務的問題上，首先適用雙方當事人的約定。批給合同中沒有約定的，補充適用新法。也就是說，當未能在合同期間內按照合同規定完成土地的利用時，又或者，若合同未有規定，則在新《土地法》第104條第3款所規定的150日期間屆滿之後，不管是否曾經科處罰款，臨時批給均告失效。換言之，在新《土地法》中，可以因未能在合同期間內按照合同規定完成土地的利用宣告失效，或者在第104條第3款所規定的150日期間屆滿之後宣告失效，不論是否曾經科處罰款。總而言之，對因未能在合同訂定的期間及按合同的規定完成土地利用而宣告失效的情況，適用新法而不是如上訴人所主張的舊法。

      關於違反內部文件或傳閱文件。上訴人認為，被上訴合議庭裁判認定被上訴行為不存在事實前提錯誤的裁定不正確，因為對上訴人行為嚴重程度進行分級的意見書及報告書將相關行為定性最嚴重級別，而根據第095/DSODEP/2010號報告書所訂定的標準，本應視為次嚴重情況。

      終審法院合議庭認為：第095/DSODEP/2010號報告書僅僅是工務局的內部文件，因而上訴人不能推論出被上訴行政行為未遵守上述文件，並以此作為被上訴行政行為沾有任何瑕疵的理由。行政行為不能違反現行法律及規章，但工務局內部文件不具有同等等級效力。

      關於不可抗力的情況。上訴人認為，被上訴裁判沒有認定因全球經濟衰退、SARS疫情爆發、亞洲金融危機、澳門社會經濟環境變化、本地產業向中國內地以及鄰近國家轉移，以及博彩業開放造成勞動力短缺而導致的土地利用遲延，屬於不可抗力的情況，故存在錯誤。

      終審法院合議庭認為：被上訴裁判沒有認定存在阻礙上訴人在合同規定的期限內利用土地的不可抗力情況，是正確的裁定。批給合同是1998年訂立的，應於48個月內，也就是2002年7月21日之前，利用相關土地。亞洲金融危機1997年始於泰國，1998年時已經存在，然而這並沒有阻止上訴人於1998年接受上述批給。另一方面，由常識可知，1997年的金融危機對某些國家和地區的影響超過對其他國家和地區的影響。具體到澳門，不動產領域受到了影響，但本案的批給目的在於興建自用的工業樓宇和貨倉，看不出在上述危機和上訴人無法利用土地之間存在任何因果關係。SARS於2002年11月在香港出現（當時相關土地應該已被利用），從2003年才開始產生影響。總之，合同應予切實履行屬於一般性原則。幾乎所有合同都涉及風險，而風險由立約人承擔。只有在例外情況下才應當容許受影響的一方當事人解除或變更合同。

      此外，終審法院合議庭對上訴人提出的其他問題也逐一進行了審理，認為上訴人提出的理由均不成立。裁定上訴敗訴。

      參閱終審法院第38/2017號的合議庭裁判。

終審法院院長辦公室

2018年4月12日