劃定集會區域的行政決定因欠缺理由說明被撤銷

      開放澳門協會理事長周庭希和民主起動代表利建潤分別向民政總署作出知會，將於6月4日在議事亭前地和大三巴牌坊舉行集會。治安警察局局長作出批示，要求兩社團按警方指定的位於議事亭前地的地段內進行集會活動，及不得干涉或滋擾在場其他團體之活動。兩社團不服，分別向終審法院提起上訴。上訴人認為，批示對集會地點的限制不在第2/93/M號法律第8條賦予治安警察局局長的權限範圍之內；被上訴行為違反了合法性原則、平等原則和適度原則。

      終審法院合議庭認為，集會、遊行及示威權是澳門特區《基本法》第27條賦予澳門居民的一項根本權利，同時，該權利也受第2/93/M號法律的保障，除依法規定外不得限制。兩上訴案中，治安警察局局長在議事亭前地的範圍之內劃定了一塊地段，讓相關社團在此舉行集會，條件是不能干涉或滋擾其他團體在該地點所舉行的活動。那麼，警察局長的這一決定違法嗎？

      終審法院合議庭認為，第2/93/M號法律對此問題並沒有作出明確的規定。但是，要考慮的是這個法律的立法時間是在1993年，距離現在已經有21年了，期間僅作出少許修改。在這一時期，澳門的社會及政治情況都發生了很大的變化。一如我們所知，澳門的人口增長，遊客數目也急劇增加。而政治情況也與1993年時完全不同，然而法律卻依然如故。另外，可以肯定的一點是，法律不可能預見一切情況。我們知道，法律賦予治安警察局維持公共秩序及安寧，並維護公共安全的職責。

      根據第2/93/M號法律第11條的規定，當發生法律所規定的情況，包括參加集會或示威的人員作出嚴重且實際妨礙公共安全或人權的自由行使的違法行為而使集會或示威偏離其目的時，警方可以中斷集會或示威的進行；而且，治安警察局還有責任維持公共道路上行人的良好交通秩序(第2/93/M號法律第8條第2款)。依照這一邏輯，以及在以上這一系列法律規定的基礎上，我們可以總結出一個原則，那就是警方有權以出於公共安全、維持公共秩序和安寧方面的考慮為理由，在發起人所要求的較大範圍的地點之內為集會或示威劃定一個區域。我們在2010年4月29日第16/2010號案的合議庭裁判中曾經提到，警察機關有權對準備在同一地方進行的多項集會或示威活動作出空間上的安排。因此，我們的結論是，被上訴批示在議事亭前地劃定一個地段讓涉案團體在此舉行集會的做法並不違反法律。同時，在這個問題上，應當承認警方有自由裁量權，讓法院審查警方在發起人所要求的議事亭前地的範圍內選擇的地點是不合適的，因為看不出存在明顯或嚴重錯誤。

      但必須指出的是，被上訴的兩個批示均沒有對其所選擇的地點作出最起碼的理由說明，而它是有義務這樣做的，原因是：由於發起人想要使用整個議事亭前地舉行集會，而批示則將集會的團體限定在議事亭前地的一小塊地方，因此，對請求作出了限制；由於這裡涉及到自由裁量權的行使，因此更有必要對行政行為作出理由說明。上訴人雖然沒有將該問題定性為欠缺理由說明，但還是提出了該瑕疵，因為上訴人說無法明白警方在毫無根據的情況下選擇這一地帶的用意何在。因此我們的結論是，被上訴的兩個批示沒有充分地說明理由，導致行為被撤銷。發起團體可以在議事亭前地舉行集會，不受被上訴的兩個行政行為所劃定的地段限制，但不能影響該地區已經安排和批准的其他活動的進行，也不能影響行人的通行。

      合議庭裁定兩上訴勝訴，撤銷被上訴的兩個行為，允許兩上訴人在議事亭前地舉行集會，但不能影響該地區已經安排和批准的其他活動的進行，也不能影響行人的通行。

      參閱終審法院第33/2014號案和第34/2014號案之合議庭裁判。

終審法院院長辦公室

2014年6月4日