行政審查標準欠公開透明　房屋局除名決定遭中院撤銷

      在2009年9月23日的澳門《政府公報》上，刊登了房屋局開展社會房屋申請程序的公告。2009年9月25日，房屋局內部通過了《審查社會房屋申請表工作指引》，其中第3.1.3.2點對申請人的收入為外幣的情況作了如下規定：“倘金額非為澳門幣，須按兌換價折算回澳門幣，兌換價按開展申請日期的貨幣匯價作實(另行通知)”。2009年12月23日，申請人遞交了社會房屋申請表及相關文件。2010年，申請人收到房屋局通知，稱其申請已被除名，理由是其每月所收取的1,077.76歐元退休金按照開展申請之日(2009年9月28日)的歐元兌澳門幣匯率1：11.6120折算成澳門幣之後的金額為12,515元，超過第297/2009號行政長官批示第1款表一為3人家團所訂定的11,300元的標準。申請人不服，先後向房屋局局長和行政法院提出聲明異議和司法上訴，但均被駁回。申請人仍不服，向中級法院提起了司法裁判的上訴。作為上訴理由，申請人指出：一、根據第24/2005號行政法規(《房屋局的組織與運作》)第2條第1項的規定，房屋局局長無權“發出指令”，訂定審查社會房屋申請的規則，相關規則必須由行政長官核准；二、房屋局局長所制定的“外匯須以開展申請之日的貨幣匯價換算成澳門幣”的規則沒有在開展社會房屋申請程序的公告中公佈，從而違法。

      中院合議庭對案件作出了審理。對於房屋局局長無權通過“指令”訂定社會房屋審查規則的問題，合議庭指出，房屋局局長所通過的《審查社會房屋申請表工作指引》並不是第24/2005號行政法規第2條第1項所指的“指令”，而是上級向下級發出並要求其遵守的有關招標程序的一些單純內部“指引”，不屬於受行政長官監管且須由其核准的事項。況且，是行政長官自己透過第296/2009號批示第3條授予房屋局在認為有需要時開展申請社會房屋程序的權力，因此不存在上訴人所指的房屋局局長無權限的瑕疵。

      至於相關指引違法的問題，合議庭則認為，《行政程序法典》第7條所規定的無私原則的其中一項重要引申原則是行政透明原則，它要求公共行政當局在施政時採取公開透明的取態，以便建立公眾對於政府行為的信心。雖然《審查社會房屋申請表工作指引》中的大部分內容都是單純內部或程序性的指引，但其中也有一些會對申請人造成影響，例如“外匯須以開展申請之日的貨幣匯價換算成澳門幣”的規則，這對於相關人士的申請是否可被接納具有決定性意義，有必要讓公眾事先知悉。

      合議庭指出，批給社會房屋的程序是一項公開競投，應遵守程序文書恒定原則。根據該原則，程序一旦開啟，判給實體與利害關係人一樣都受競投規則的約束，既不能漠視相關規則，通常情況下亦不能對其作出變更。房屋局局長透過內部指引所訂定的“外匯須以開展申請之日的貨幣匯價換算成澳門幣”的規則只有在與開展社會房屋申請程序的公告一併公佈的情況下才算是有效的，然而實際情況卻是，房屋局局長在開展社會房屋申請程序的公告在《政府公報》上刊登之後的第三天，即2009年9月25日才通過相關指引，而且沒有予以適當公佈。因此，房屋局局長適用上述規則將上訴人除名的行政行為違反了《社會房屋申請規章》第5條第1款的規定，應予以撤銷。

      基於以上的理由，合議庭裁定司法裁判的上訴勝訴，廢止了行政法院的判決，並繼而撤銷了被上訴的行政行為。

      參閱中級法院第407/2012號案的合議庭裁判。

終審法院院長辦公室

2014年11月13日