Processo nº 423/2011
(Autos de Recurso Contencioso)
Data: 22 de Março de 2012
ASSUNTO:
- Deficiência da instrução
- Falta de fundamentação
- Direito à família
- Poder discricionário
SUMÁRIO:
- A instrução do processo compreende toda uma série de actos e diligências destinados a apurar o quadro fáctico real, em função do qual há-de vir a ser proferida a decisão final.
- Não se verifica a deficiência da instrução caso a Administração procurou averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do pedido da recorrente.
- Nos termos do artº 114º do CPA, os actos administrativos que neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções, devem ser fundamentados.
- E a fundamentação consiste na exposição explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse acto, que deve ser expressa, podendo no entanto consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituem neste caso parte integrante do respectivo acto (artº 115º, nº 1 do CPA), que é o caso.
- O dever de fundamentação visa dar conhecimento ao administrado quais são as razões de facto e de direito que serviram de base de decisão administrativa, ou seja, permitir ao administrado conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, para que possa optar em aceitar o acto ou impugná-lo através dos meios legais.
- Assim, o dever de fundamentação cumpre-se desde que exista “uma exposição das razões de facto e de direito que determinaram a prática do acto, independentemente da exactidão ou correcção dos fundamentos invocados.”
- O desejo de permanecer e constituir família na RAEM não constitui fundamento da autorização da sua fixação de residência temporária, já que a lei exige que a sua permanência tem de traduzir num particular interesse para esta região.
- Ou seja, o que a entidade recorrida tem de ponderar não é o interesse pessoal do requerente, mas sim o interesse da RAEM e esta ponderação é sempre discricionária, que só sujeita ao controlo judicial nos casos de erro manifesto ou de total desrazoabilidade do exercício.
O Relator,
Processo nº 423/2011
(Autos de Recurso Contencioso)
Data: 22 de Março de 2012
Recorrente: A
Entidade Recorrida: Secretário para a Economia e Finanças
ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA R.A.E.M.:
I – Relatório
A, melhor identificado nos autos, vem interpor o presente Recurso Contencioso contra o despacho do Secretário para a Economia e Finanças, de 28 de Março de 2011, que indeferiu o seu pedido de autorização de residência temporário, concluíndo que:
1. A entidade recorrida decretou indeferiu pedido de autorização do recorrente por entender que as qualificações deste não são suficientes para demonstrar que o recorrente tem qualidades profissionais de particular interesse para a RAEM;
2. Segundo se pode ler no parecer 0464/Residência/2010, existem em Macau cerca de 563 candidatos residentes em Macau com o mesmo nível de instrução e experiência profissional que o requerente, e que o salário médio desses mesmos candidatos é de cerca de MOP$8.000,00;
3. Por outro lado, acrescenta ainda o referido parecer que o salário recebido pelo ora recorrente é inferior ao salário médio auferido pelos não residentes que ocupam as mesmas funções que o recorrente;
4. Ora, o ora recorrente não se pode conformar com o conteúdo e com a forma da argumentação utilizada pela entidade recorrida, para justificar o indeferimento do seu pedido, pelo que acredita que o mesmo padece de um vicio nos pressupostos de facto e de direito passível de ser anulado pelo tribunal de recurso.
5. Na verdade, tanto no supra referido parecer, como na decisão recorrida, a entidade decisória, basta-se a alegar, de forma assaz ligeira, que existem centenas de candidatos com a mesma experiência profissional do requerente, sem sequer demonstrar a verdadeira existência dos referidos candidatos, ou então a confirmar se as suas habilitações académicas ou experiência profissional, é de facto semelhante à do ora Recorrente; .
6. É que, conforme é sabido e amplamente discutido, existe em Macau uma enorme escassez de recursos humanos, sejam eles de chefia ou não;
7. Por outro lado, o ora recorrente tem uma experiência de mais de 20 anos de actividade na indústria hoteleira, devidamente comprovado pelas declarações das suas várias entidades patronais que se encontram juntas aos autos;
8. Além de que, o recorrente tem como língua materna o inglês, que é a língua de comunicação da maioria dos seus colegas de trabalho, e bem assim a língua utilizada pelos turistas não oriundos da Republica Popular da China que visitam Macau;
9. Assim, é notória a falta de suficiência da fundamentação do acto que indeferiu o pedido efectuado pelo ora recorrente, pelo que se entende que o mesmo acto padece do vício de violação da lei por claro deficit de fundamentação, sendo que este vício conduz a anulação do acto recorrido, conforme dispõe o artigo 124.° do Código de Procedimento Administrativo;
10. Por outro lado, acresce que a falta de diligências reputadas necessárias para a constituição da base fáctica da decisão afectará esta, não só se tais diligências forem obrigatórias (acarretando, assim, violação do princípio da legalidade, previsto no artigo 3.° do mesmo normativo);
11. Acresce ainda que, o recorrente vive há cerca de quatro anos em Macau, pelo que está perfeitamente integrado na RAEM;
12. Desejando por esse facto aqui estabelecer-se definitivamente, e aqui constituir família;
13. Sucede que o indeferimento do seu pedido pela entidade recorrida, impede-o de prosseguir com esse objectivo, uma vez que a sua condição de trabalhador não residente não lhe permitirá a estabilidade necessária a cumprir com esse seu objectivo;
14. Daí que teremos de concluir que o acto recorrido padece ainda do vício de violação da lei, para além de se traduzir numa decisão desproporcional, inadequada e injusta relativamente aos direitos e interesses que o ordenamento jurídico da RAEM.
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Regularmente citada, a entidade recorrida contestou nos termos constantes a fls. 33 a 39 dos autos, cujo teor aqui se dá integralmente reproduzido, pugnando pelo não provimento do recurso.
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Apenas o recorrente apresentou alegações facultativas, mantendo, no essencial, a posição já tomada na petição inicial.
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O Ministério Público é de parecer pela improcedência do recurso, a saber:
Sintetizadas as conclusões fonnuladas na petição e reiteradas nas alegações, parece-nos que o recorrente suscitou vicio nos pressupostos de facto e de direito, a notória falta da fundamentação, a déficit de instrução, e o vício de violação de lei por se tratar duma decisão desproporcional, inadequada e injusta relativamente a direitos e interesses que o ordenamento jurídico da RAEM protege.
Sem prejuízo do respeito pelo entendimento diferente, opinamos que não merece provimento o recurso em apreço.
Repare-se que o recorrente solicitou, a título de «Managerial personnel», autorização da residência temporária (doc. na parte 1 do P.A.). O que implica que lhe se aplica o disposto na alí. 3) do art. 1° do Regulamento Administrativo n.º 3/2005, segmento que contempla os quadros dirigentes e técnicos especializados .... que, por virtude da sua formação académica, qualificação ou experiência profissional, sejam considerados de particular interesse para a RAEM.
Nos termos do n.º l do art. 6° deste Regulamento Administrativo, é discricionária a competência para apreciar e decidir dos requerimentos de autorização da residência temporária. Conforme a doutrina mais autorizada, só é sindicável pelo órgão judicial o exercício de tal competência quando houver erro manifesto ou desrazoabilidade intolerável.
No caso vertente, exarado na Informação n.º 0464/居留/2010 (doc. de fls. 24 a 28 dos autos), o despacho recorrido disse «批准建議» (cfr. fls. 25 dos autos). Por força do art. 115° n.º 1 do CPA, a qual faz parte integrante do acto em causa.
Interpretado o despacho recorrido em harmonia com a Informação n.° 0464/居留/2010 cujo texto integral foi enviado ao recorrente, afigura- se-nos que a decisão de indeferimento constante do despacho recorrido se baseia em três factores:
Em primeiro lugar, o recorrente não apresentou habilitação literária superior, demonstrando possuir apenas a escolaridade secundária complementar (高中畢業學歷);
Em segundo, 勞工事務局就業廳之資料證實本澳已具備與申請人同等優秀的人士可擔任相關工作，故申請人之條件不足以顯示其具備特別有利於本澳(之)專業及管理資格。
Em terceiro lugar, 考慮到申請人具合法證件在本澳工作，即使是次臨時居留許可申請不獲批准，申請人因持有非本地勞工身份卡有效期為2011年9月30日，且應可依法續期，故對其工作並無影響。
Devidamente ponderando, entendemos inquestionável que não se verifica nenhum erro de facto. Pois, estão plenamente comprovados que o recorrente mostrou possuir só escolaridade secundária complementar, e que na bolsa de emprego da DSAL estavam registados 563 residentes com escolaridade igual à do recorrente, e 22 residentes com habilitação académica superior à do dele.
E de doutro lado, não se vislumbra nenhum erro de direito, e pelo menos, não enferma do erro manifesto o juízo de o recorrente mostrar dotado de formação académica, qualificação ou experiência profissional considerados de particular interesse para a RAEM.
Encontra-se, na Informação n.º 0464/居留/2010, exposição expressa, sucinta e clara dos fundamentos de facto e de direito que levaram à decisão de indeferimento. E, não há dúvida alguma de que tal exposição se mostra ser congruente, e permite que um destinatário normal conhecer do itinerário decisor.
À luz das abundantes doutrinas e jurisprudências consolidadas acerca do dever de fundamentação e dos correlativos requisitos, o que se torna manifestamente infundado o argumento (do recorrente) da "notória falta da fundamentação".
De acordo com do art. 9° do referido Regulamento Administrativo n.º 3/2005, é incontroverso que para efeitos da autorização da residência temporária, incide no requerente o ónus de prova - cabendo-lhe alegar e provar o preenchimento dos requisitos.
E de todo em todo lado, o recorrente nunca solicitou à Administração a realização de qualquer diligência complementar.
Tudo isto implica que não faz sentido invocar a déficit de instrução.
Na medida de não afectar ou impossibilitar a renovação do Título do Trabalhador-Não-residente, o acto recorrido não apresenta desproporcional, inadequada e injusta relativamente a direitos e interesses protegidos no ordenamento jurídico da RAEM.
Ora, o Direito Comparado revela que como regra geral, a maioria absoluta das jurisdições, soberanas ou autónomas, não reconhece direito à residência a indivíduo só com escolaridade secundária complementar e mera experiência profissional de gestão hoteleira.
Por todo o exposto, somos do parecer que se deverão julgar improcedentes o presente recurso.
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Foram colhidos os vistos legais dos Mmºs Juizes-Adjuntos.
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O Tribunal é o competente.
As partes possuem personalidade e capacidade judiciárias.
Mostram-se legítimas e regularmente patrocinadas.
Não há questões prévias, nulidades ou outras excepções que obstam ao conhecimento do mérito da causa.
II – Factos
Com base nos elementos existentes nos autos, considera-se assente a seguinte factualidade com interesse à boa decisão da causa:
- Em 03/11/2010, o recorrente requereu a fixação de residência temporária na RAEM a título do quadro dirigente.
- Para a instrução do processo, apresentou, entre outros, o curriculum vitae constante a fls. 46 a 51 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
- O Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento de Macau (IPCIM) colheu informação junto à Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais (DAL) no sentido de saber sobre a situação da bolsa de emprego local para o cargo do recorrente (fls. 10 a 45 do PA).
- Em 25/02/2011, o IPCIM elaborou o parecer nº 0464/居留/2010, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
- Em 28/03/2011, o Secretário para a Economia e Finanças proferiu o seguinte despacho no referido parecer: “批准建議”, em português, salvo melhor tradução: “Autorizo a proposta”.
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III – Fundamentos
A recorrente imputa ao acto recorrido os seguintes vícios:
- Deficiente instrução do processo;
- Falta de fundamentação por insuficiência;
- Violação dos princípios fundamentais, tais como os da imparcialidade, igualdade e justiça, etc.; e
- Violação do direito à família, a unidade e estabilidade familiar.
Vamos analisar cada um deles.
Da deficiente instrução do processo:
Na opinião do recorrente, a entidade recorrida antes de tomar a decisão do indeferimento do seu pedido de fixação de residência temporária com fundamento de que a sua permanência não é de particular interesse para RAEM, não realizou diligências suficientes para averiguar se tal afirmação correspondia à realidade, já que no seu entender, a sua formação académica, qualificação e experiência profissional, aponta no sentido contrário, isto é, a sua permanência na RAEM representa particular interesse para esta região.
Quid iuris?
Dispõe o nº 1 do artº 86º do CPA que “O órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito”.
É a chamada instrução do processo, onde compreende “toda uma série de actos e diligências destinados a apurar o quadro fáctico real, em função do qual há-de vir a ser proferida a decisão final1”.
No caso em apreço, o IPCIM antes de elaborar o parecer a submeter à apreciação do Secretário para a Economia e Finanças, colheu informação junto à DAL para averiguar a situação da bolsa de emprego local para o cargo do recorrente, tendo verificado que existiam 563 candidatos com o mesmo nível de formação académica, sendo que 5 estavam à procura de um emprego semelhante ao do recorrente e que existiam 22 candidatos com habilitações académicas mais elevadas do que as do recorrente.
Com base na referida informação da DAL, o IPCIM elaborou o parecer nº 0464/居留/2010, no qual foi feita uma exposição e análise pormenorizada sobre a situação concreta da recorrente, concluindo que na RAEM não faltava pessoal com as qualificações académicas e profissionais idóneas para o efeito, propondo consequentemente o indeferimento do pedido da fixação de residência temporária.
Ora, pelas circunstâncias acima descritas, não nos se afigura que a Administração tenha omitido o seu dever de instrução, já que procurou averiguar todos os factos cujo conhecimento fosse importante para a justa e rápida decisão do pedido do recorrente.
Repare-se, não há aqui falta de investigação ou consideração dos factos alegados pelo recorrente, mas simplesmente porque a entidade recorrida entende que tais factos não são suficientes para sustentar a decisão favorável do seu pedido.
Não se verifica, portanto, o alegado vício da deficiente instrução.
Da falta de fundamentação:
Nos termos do artº 114º do CPA, os actos administrativos que neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções, devem ser fundamentados.
E a fundamentação consiste na exposição explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse acto, que deve ser expressa, podendo no entanto consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituem neste caso parte integrante do respectivo acto (artº 115º, nº 1 do CPA), que é o caso.
O dever de fundamentação visa dar conhecimento ao administrado quais são as razões de facto e de direito que serviram de base da decisão administrativa, ou seja, permitir ao administrado conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, para que possa optar em aceitar o acto ou impugná-lo através dos meios legais.
Contudo, não se deve confundir fundamentação com fundamentos, a primeira refere-se à forma do acto e a segunda refere-se ao seu conteúdo.
Assim, o dever de fundamentação cumpre-se desde que exista “uma exposição das razões de facto e de direito que determinaram a prática do acto, independentemente da exactidão ou correcção dos fundamentos invocados.”
No mesmo sentido, veja-se Código do Procedimento Administrativo de Macau, Anotado e Comentado, de Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro e José Cândido de Pinho, anotação do artº 106º, pág. 619 a 621.
Voltando ao caso concreto, será que um destinatário de diligência normal não consegue compreender quais os pressupostos e motivos que estiveram na base da decisão ora recorrida?
Ora, face ao teor do acto recorrido e da informação/proposta integrante, o mesmo não só é suficientemente claro no seu texto para dar a conhecer o discurso justificativo da decisão tomada como tem capacidade para esclarecer as razões determinantes do acto, sendo ainda congruente e suficiente. Dele resulta que foi indeferido o pedido de fixação de residência temporária porque na RAEM não faltava pessoal com as qualificações académicas e profissionais idóneas para o cargo do recorrente.
Aliás, pelo conteúdo da petição do presente recurso contencioso se pode notar que o recorrente percebeu perfeitamente as razões do indeferimento, só que não concorda com elas.
Conclui-se assim pela improcedência do vício da forma, por falta de fundamentação.
Da violação dos princípios fundamentais:
Alega o recorrente que o acto recorrido violou os princípios fundamentos do direito administrativo, tais como os da imparcialidade, igualdade e justiça, sem no entanto concretizar em que termos consiste essa violação, o que implica necessariamente a impossibilidade da sua apreciação.
Da violação do direito à família, a unidade e estabilidade familiar:
Alega o recorrente que vive na RAEM há quase 4 anos e que se encontra perfeitamente adaptado, tendo a intenção de aqui permanecer e constituir família.
E que a entidade recorrida ao indeferir o seu pedido de fixação de residência temporária, além de violar o seu direito à família, à unidade e estabilidade familiar, ofendeu também o princípio da proporcionalidade.
Para ele, a decisão recorrida é injusta e inadequada.
Salvo o devido respeito, o desejo de permanecer e constituir família na RAEM não constitui fundamento da autorização da sua fixação de residência temporária, já que a lei exige que a sua permanência tem de traduzir num particular interesse para esta região.
Ou seja, o que a entidade recorrida tem de ponderar não é o interesse pessoal do requerente, mas sim o interesse da RAEM e esta ponderação é sempre discricionária, que só sujeita ao controlo judicial nos casos de erro manifesto ou de total desrazoabilidade do exercício.
Não procede este argumento de recurso.
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Tudo visto, resta decidir.
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IV – Decisão
Nos termos e fundamentos acima expostos, acordam em negar provimento ao recurso interposto, mantendo o acto recorrido.
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Custas pela recorrente com 8UC de taxa de justiça.
Notifique e registe.
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RAEM, aos 22 de Março de 2012.
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Ho Wai Neng Vitor Manuel CarvalhoCoelho
(Relator) (Presente)
(Magistrado do M.oP.o)
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José Cândido de Pinho
(Primeiro Juiz-Adjunto)
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Lai Kin Hong
(Segundo Juiz-Adjunto)
1 CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE MACAU ANOTADO E COMENTADO, Lino Ribeiro e José Cândido de Pinho.
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