Proc. nº 592/2012
(Autos de Recurso Jurisdicional Contencioso Administrativo)
Data: 06 de Dezembro de 2012
Assunto:
- Competência do Tribunal Administrativo
SUMÁRIO:
- Nos termos da subal. I) da al. 1) do nº 2 do artº 30º da Lei nº 9/1999 (Lei de Bases da Organização Judiciária), é o Tribunal Administrativo competente para conhecer dos recursos dos actos administrativos ou em matéria administrativa praticados pelos directores de serviços e outros órgãos da administração que não tenham categoria superior à daqueles.
O Relator,
Ho Wai Neng
Proc. nº 592/2012
(Autos de Recurso Jurisdicional Contencioso Administrativo)
Data: 06 de Dezembro de 2012
Recorrente: A
Objecto do Recurso: Despacho que julgou incompetente o Tribunal Administrativo
ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA R.A.E.M.:
I – Relatório
Por despacho de 24/02/2012, o Tribunal Administrativo da RAEM determinou a remessa do recurso contencioso interposto pelo recorrente para este Tribunal, por entender que este ser o Tribunal competente para julgar o mesmo.
Dessa decisão, vem o recorrente interpor o presente recurso jurisdicional, alegando, em sede de conclusão, o seguinte:
A. No despacho recorrido, entendeu o Tribunal a quo "que não assiste razão à aludida explicação da entidade recorrida (...) Aqui, desde já não se fala da "forma" do acto, mas essencialmente não existe tal acto (despacho) da entidade recorrida como referido pelas partes. (...) O mais é que o tribunal não se restringe pelo entendimento jurídico nem fáctico erróneo das partes. Pelo exposto, e visto que apenas se verifica uma decisão de autorização (...) do Exmo. Senhor Secretário para a Economia e Finanças aos 14 de Julho de 2011, decide remeter os presentes autos para o T.S.I., ao abrigo dos art.ºs 30.° e 33.°, n.º 1 do CPCM, ex vi do art.º 1.º do CPAC e art.ºs 30.º n.º 2, alínea 1) (1) e 36.º n.º 8, alínea 1) da Lei n.° 9/1999 (com alterações introduzidas pela Lei n.° 9/2004, de 16 de Agosto)" - ora, salvo melhor entendimento, ao referir que não existe "tal acto (despacho) da entidade recorrida" a decisão recorrida está-se a referir à concepção material de acto administrativo, que, pela própria natureza, antecede a concepção processual de acto administrativo (impugnável);
B. Para aferir do conceito material de acto administrativo e da sua existência, ou não, é necessário verificar quais são os elementos essenciais de um acto administrativo, tal como este vem descrito no artigo 110.º do CPA, os quais se reconduzem, pacificamente na doutrina e jurisprudência (tradicional e moderna), aos seguintes elementos:
a) acto jurídico unilateral (conduta - decisão),
b) praticado por órgão da Administração (sujeito),
c) ao abrigo de normas de direito público (poder administrativo),
d) que visa produzir efeitos jurídicos numa situação concreta (objecto ou conteúdo do acto).
C. Por uma questão de economia, devem-se apenas analisar os elementos da "decisão" propriamente dita e dos efeitos que visava produzir no caso concreto, já que o despacho recorrido não põe em causa a qualidade do sujeito e o poder administrativo que lhe esteve na base;
D. A decisão, de que fala o artigo 110.° do CPA, corresponde a um acto jurídico voluntário, ou seja, uma conduta humana voluntária (seja por acção ou omissão) que produz efeitos na Ordem Jurídica;
E. No que ao caso concreto diz respeito, não pode haver qualquer dúvida de que a Directora dos Serviços de Finanças praticou um acto jurídico unilateral e que manifestou, claramente, a vontade e intenção da sua conduta voluntária;
F. Essa conduta e vontade da Entidade Recorrida decorrem, desde logo, da Resenha manuscrita com o n.º 186 feita no topo da Informação n.º 018/DIR/2011, conforme página 3 da cópia da certidão junta como Doc. n.º 3 com a petição de recurso, que corresponde com a Resenha também manuscrita e com o mesmo número, feita na Informação n.º 017/DIR/2011, relativa ao mesmo assunto, e na qual foi, efectivamente, aposto um despacho de reposição de quantias assinado pela ora Entidade Recorrida - tudo conforme primeira página do Doc. n.º 1 junto com a contestação;
G. Mais, a vontade da Entidade Recorrida na prática do acto administrativo de mandar repor quantias destinado ao Recorrente é, por demais, evidente, no ofício n.º 10013/DAF/2011, de 16 de Agosto, que foi endereçado e enviado a este e assinado pela própria Entidade Recorrida, onde se pode ler: "Nos termos dos artigos 68.º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 57/99/M, de 11.10, fica V. Exa. notificado do conteúdo do meu despacho de 14 de Julho de 2011, mandando proceder à reposição das importâncias indevidamente recebidas, num total de MOP$ 1 058 660,00 (um milhão, cinquenta e oito mil, seiscentas e sessenta patacas), exarado na Informação n.º 018/DIR/2011, de 11.07, cujo teor a seguir se transcreve no que ao assunto diz respeito ...";
H. Acresce que, neste ofício, diz ainda a Entidade Recorrida que "Do acto administrativo em apreço [despacho de 14 de Julho de 2011, exarado na Informação n.º 018/DIR/2011] cabe recurso contencioso para o Tribunal Administrativo de Macau";
I. Daqui decorre a inevitável constatação de que a Entidade Recorrida não só quis praticar o acto que refere (despacho de reposição de quantias), como estava absolutamente convencida de que o tinha praticado (formalmente, entenda-se);
J. A Entidade Recorrida veio ainda reiterar a existência de tal acto, por ofício com a referência n.º 10016/DAF/2011, por ela própria assinado, onde alega: "constam do ofício da DSF n.º 10013/DAF/2011 todas as informações a prestar nesse contexto [alínea c] do artigo 70.º do CPA], podendo, todavia, clarificar-se que do acto administrativo em apreço [seu despacho de 14 de Julho de 2011, exarado na informação n.º 018/DIR/2011] cabe recurso para o Tribunal Administrativo." - afirmação que veio a manter no ofício n.º 10017/DAF/2011, junto como Doc. n.º 5 com a petição de recurso;
K. Em sede de contestação do recurso contencioso de anulação interposto pelo ora Recorrente, veio a Directora dos Serviços de Finanças confirmar que a falta do despacho na Informação n.º 018/DIR/2011 se deveu a um mero lapso, mas que tal acto correspondia, efectivamente, à sua vontade;
L. Verifica-se, deste modo, a vontade e a conduta da Entidade Recorrida como elemento essencial do acto administrativo recorrido;
M. Ainda neste aspecto, não se pode deixar de chamar a atenção para o facto de o Tribunal não estar, de facto, condicionado pelo entendimento jurídico nem fáctico erróneo das partes, como afirma o despacho recorrido. No entanto, tal poder jurisdicional não permite ao Tribunal neqar, ou pura e simplesmente, desconsiderar a vontade afirmada, por várias formas e vezes, da Entidade Recorrida - de que praticou o acto que, apenas por mero lapso, não foi formalizado onde aquela disse que o tinha formalizado -, como elemento essencial desse mesmo acto administrativo, na medida em que a sua verificação, conjuntamente com os restantes elementos essenciais, corresponde necessáriamente à existência de acto administrativo;
N. Mais, o acto da Directora que mandou repor as quantias ao Recorrente e a notificação dirigida ao Recorrente definem concretamente a pessoa a quem se dirige; contém, mal ou bem, as circunstâncias justificativas da intervenção do órgão da Administração, bem como os efeitos cuja produção se visa - estes são as características elencadas por MARCELLO CAETANO para a verificação da produção de efeitos no caso concreto - vide ob. cit., pág. 438;
O. Face ao exposto, entende o Recorrente que estão verificados todos os elementos essenciais à existência do acto administrativo recorrido - por conseguinte, andou mal a decisão a quo ao considerar que tal acto não existe e ao remeter os presentes autos para o Tribunal de Segunda Instância: o despacho recorrido viola assim o artigo 110.º do CPA, bem como o parágrafo (1) da alínea 1) do n.º 2 do artigo 30.º da Lei n.º 9/1999, de 20 de Dezembro;
P. Ainda que se entendesse que ao acto recorrido faltava algum elemento essencial, o que não se concebe, sempre se diria que a sua falta não acarreta a inexistência, como decidiu o despacho a quo, mas sim a sua nulidade, nos termos do n.º 1 do artigo 122.º do CPA - artigo que é, assim, violado pela decisão recorrida;
Q. Mais, o acto recorrido cumpre com a forma e formalidades prescritas na lei, isto porque, nos termos do artigo 112.° do CPA, os actos administrativos devem ser praticados por escrito;
R. No caso em apreço, dúvidas não há de que o conteúdo do acto foi escrito e devidamente notificado ao Recorrente.
S. Salienta-se que o tipo de acto administrativo em causa - despacho - não exige a adopção de um modelo ou forma especial: "Para que haja um despacho, basta que haja a expressão da vontade de quem o profere, que esteja datado e assinado pelo seu autor' - neste sentido, veja-se de novo LINO JOSÉ BAPTISTA RODRIGUES RIBEIRO e JOSÉ CÂNDIDO DE PINHO, ob. cit., pág. 596;
T. Assim sendo, ainda que se entendesse que o despacho exarado sobre a Informação n.º 017/DIR/2011 e junto aos autos pela Entidade Recorrida não pudesse ser considerado como o acto recorrido nos presentes autos, sempre se diria que o próprio Ofício n.º 10013/DAF/2011 dirigido ao Recorrente contém o acto administrativo de reposição de quantias, já que tal notificação corresponde à expressão da vontade da Entidade Recorrida, está devidamente datada e devidamente assinada pela própria;
U. Noutra perspectiva, embora com o mesmo efeito prático, também se poderá considerar o acto contido no Ofício n.º 10013/DAF/2011 da autoria da Entidade Recorrida, como acto que confirma um acto anterior (por lapso, não escrito), já que reitera decisão anteriormente formada (ainda que, apenas por lapso, sem forma escrita na Informação n.º 018/DIR/2011), pois que há identidade de sujeitos, de objecto e dos respectivos fundamentos, na medida em que, quanto a este último aspecto, a notificação refere como fundamentos os invocados na própria Informação n.º 018/DIR/2011, a qual serviu de base à formação da vontade administrativa da Entidade Recorrida. Neste sentido, o acto contido no Ofício n.º 10013/DAF/2011 confere a forma escrita a um anterior acto, sanando, assim, esse vício formal;
V. Estando o conteúdo do acto definido, em documento escrito, datado e assinado pelo órgão administrativo, não se vê como negar a sua existência e a sua falta de forma;
W. Nestes termos, e salvo o devido respeito, andou também mal a decisão recorrida ao afirmar que nem de forma do acto se deve falar, violando também os artigos 112.º a 115.º do CPA;
X. Mais, entende o Recorrente que o acto do Exmo. Senhor Secretário para a Economia e Finanças para onde remete a decisão recorrida não é um acto recorrível, isto porque, além da definitividade vertical, o legislador de Macau, não dispensa, na definição de acto administrativo contenciosamente recorrível uma definitividade substancial, na medida em que eleva a requisito de recurso contencioso a executoriedade do acto;
Y. Claramente o legislador optou por incluir na definição de acto administrativo contenciosamente recorrível a executoriedade imediata, isto é a susceptibilidade de, por si só, causarem efeitos imediatos, e não potenciais, na esfera jurídica do administrado, independentemente de ser ou não, um acto verticalmente definitivo;
Z. Assim, para ofender os interesses dos particulares o acto tem de ter poder executório e só adquire este poder executório quando for um acto definitivo, capaz de produzir efeitos jurídicos imediatos numa situação individual e concreta (artigo 110.º CPA);
AA. No caso em concreto, o despacho do Exmo, Sr. Secretário para a Economia e Finanças tem o seguinte teor: "autorizo";
BB. No âmbito das autorizações, existem dois domínios distintos consoante se esteja no campo das relações entre a Administração e os particulares ou no domínio das relações entre órgãos administrativos e no caso em questão dúvidas não há de que a autorização foi concedida no domínio das relações entre órgãos administrativos, uma vez que se autoriza (legitimamente ou não, mas isso será outra questão) um órgão da Administração a actuar de uma determinada forma;
CC. Ora, tal tipo de autorização enquadra-se, por sua vez nas autorizações constitutivas de legitimação, que se distinguem das aprovações, pois conferem a um órgão a possibilidade de praticar, num caso concreto, um acto para o qual é competente;
DD. Trata-se de um acto administrativo praticado no âmbito do exercício de uma função de controlo preventivo, que caso não exista invalida o acto administrativo;
EE. Assim, in casu, o acto de autorização praticado e potencialmente elevado a acto recorrível pelo Tribunal Administrativo nunca se poderá considerar um acto final da Administração, nem um acto praticado pelo órgão que tem a última palavra e, muito menos, um acto que possa ser de imediato executado, provocando essa execução efeitos imediatos na esfera jurídica do Recorrente, sendo, como tal, um mero acto procedimental e inimpugnável contenciosa ou graciosamente, pois, como foi dito, não produz quaisquer efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e não foi praticado pelo órgão que tem a competência para a sua prática, não sendo, como tal verticalmente definitivo e executório;
FF. Assim, o acto praticado pelo Exmo. Sr. Secretário para a Economia e Finanças não é um acto administrativo com eficácia externa, pois não visa produzir imediatamente efeitos jurídicos numa situação individual e concreta;
GG. Ainda que se entendesse que o acto recorrível era o do Exmo. Senhor Secretário para a Economia e Finanças, sempre se diria que por via da impugnação contenciosa do acto recorrido, não se formou, na situação do Recorrente, qualquer caso resolvido e que a impugnação do acto recorrido engloba a impugnação de todos os actos anteriores e posteriores com ele relacionados, o que significa que também corresponde à impugnação contenciosa do acto (interno) do Exmo. Senhor Secretário para a Economia e Finanças;
HH. Na verdade, o Recorrente reagiu ao acto que a Administração indicou como recorrível, não lhe sendo exigível que reagisse de qualquer outro acto - aliás, daí a relevância do conteúdo das notificações aos particulares nos termos do artigo 70.º do CPA;
II. Ainda que se entenda que o acto recorrido deveria ser o do Secretário para a Economia e Finanças, sempre deveria o Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 59.° CPAC e dos artigos 397.° e 497.º do Código de Processo Civil (CPC), ex vi do art.° 1.º CPAC, ter convidado o Recorrente a corrigir o articulado em causa - tal omissão corresponde a uma nulidade processual que aqui se invoca;
JJ. Ainda que assim não seja, ou então por questão de economia processual, sempre se dirá que, sendo o acto recorrível o do Exmo. Senhor Secretário para a Economia e Finanças, devendo o presente recurso ser julgado pelo Tribunal de Segunda Instância, tal omissão poderá ser suprida por esse Tribunal, notificando o Recorrente para aperfeiçoar o seu recurso, em função do acto administrativo que lhe está, efectivamente, na base.
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O Ministério Público é de parecer pela procedência do presente recurso jurisdicional, a saber:
“Interpretada em conjunto com o douto despacho de fls.241 a 242 dos autos, a decisão de fls.497 a 498 que constitui objecto do presente recurso jurisdicional fundamentou-se em não existindo acto (despacho) da entidade recorridas - Directora da DSF, verificar-se apenas uma decisão do Exmo. Sr. SEF, para o qual o TA não é competente.
Sem prejuízo do respeito, não acompanhamos a douta perspectiva da Mema Juiz a quo.
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Nos termos do preceituado na subalínea (1) da alínea 1) do n.º2 do art.30° e na subalínea (6) da alínea 8) do art.36° da LBOJ, a competência em matéria de recurso contencioso de anulação determina-se, em regra geral, pela categoria da entidade recorrida.
O art.37° do CPAC atribui a legitimidade passiva pública ao órgão que tenha praticado do acto recorrido, ou que, por alteração legislativa ou regulamentar, lhe tenha sucedido na respectiva competência. O que quer dizer que é o acto recorrido que determina a entidade recorrida.
Do tal esquema legal pode extrair-se que o âmbito de qualquer recurso contencioso é sempre determinado pelos elementos objectivos do acto recorrido. Ou seja, o acto escolhido por recorrente como "recorrido" determina entidade recorrida e, nesta medida, a competência do tribunal.
Em harmonia com o princípio do dispositivo, a competência do tribunal deve ser aferida pelos termos da pretensão deduzida pelo próprio recorrente/autor e não em função do que o julgador entende que deveria ser o meio processual a utilizar para a tutela do interesse invocado. O que releva é a versão da relação jurídica administrativa em litígio apresentado pelo recorrente e não o entendimento que o juiz tenha quanto à idoneidade do meio processual utilizado. (Lino Ribeiro: Manual Elementar de Direito Processual Administrativo de Macau, p.68 )
No caso vertente, a petição inicial mostra que o recorrente identificou reiteradamente, como acto recorrido, o despacho exarado pela Exma. Sra. Directora dos Serviços de Finanças na Informação n.º018/DIR/2011 e datado de 14/07/2011, e afinal requereu a citação da Sra. Directora da DSF como entidade recorrida.
E, é certo que de todo em todo lado da petição, o recorrente nunca manifestou vontade de interpor recurso contencioso do despacho de «批准» lançado pelo Exmo. Senhor Secretário para a Economia e Finanças na Informação n.º 018/DIR/2011 (doc. de fls.72 a 89 dos autos).
Sendo assim, parece-nos que compete ao Tribunal a quo julgar se o chamado "despacho" da Sra. Directora da DSF, configurado como acto recorrido na petição, tenha ou não a natureza do acto administrativo? e se o mesmo for dotado de recorribilidade contenciosa?
Pois bem, teria lugar à remessa oficiosa para o venerando TSI por incompetência do Tribunal Administrativo, se o recorrente escolhesse como acto recorrido aquele despacho de «批准» do pelo Exmo. Senhor Secretário para a Economia e Finanças na Informação n.º018/DIR/2011.
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Por todo o expendido acima, inclinamos que merece provimento o recurso jurisdicional em apreço.”
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Foram colhidos os vistos legais dos Mmºs Juizes-Adjuntos.
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II – Factos
Com base nos documentos juntos nos autos, fica assente a seguinte factualidade fáctica com interesse à boa solução do caso:
- Em 18/10/2011, o recorrente interpôs o recurso contencioso de anulação contra a Exmª. Senhora Directora dos Serviços de Finanças, indicando de forma expressa como acto recorrido o despacho da mesma exarado na Informação nº 018/DIR/2011, de 11 de Julho, nos termos do qual foi ordenada a reposição de importâncias indevidamente recebidas.
- Por despacho de 24/02/2012, foi determinada a remessa dos autos para este Tribunal.
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III – Fundamentos
O despacho recorrido tem o seguinte teor:
“Visto.
No meu despacho datado de 18/11/2011 e exarado na fls. 254 dos presentes autos, foi ordenada a citação da Directora dos DSF, a entidade recorrida entendida e indicada pelo recorrente, após de lhe ter notificado quanto à inverificação nos autos qualquer decisão proferida pela Directora dos DSF aos 14 de Julho de 2011.
A entidade recorrida, após de ser citada, pronunciou, por um lado, no sentido de que tinha despachado, pela comunhão de assunto e circunstâncias, na Resenha n.º 186, conjuntamente com a informação n.º 017/DIR/2011, e apenas por lapso não foi transcrito e assinado o referido despacho na informação n.º 018/DIR/2011 (vide fls. 72 e ss. dos autos), relativa ao processamento da reposição do recorrente.
Por outro, esclareceu que o referido despacho não é uma "decisão", mas um acto de operação material da decisão contida no despacho do Exmº Sr. Chefe do Executivo, datado de 29 de Janeiro de 2010, no relatório final do processo disciplinar n.º 1/GCE/PD/ACMS/2009. Entretanto, o despacho do Exmº Sr. Secretário para a Economia e Finanças é meramente confirmativo (vide art.ºs 3.° a 7.° da contestação a fls. 262v e 263).
A Digna Delegada do MºPº junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de remeter os presentes autos para o T.S.I..
O recorrente pronunciou no sentido de objectar o referido parecer do MºPº.
Bem ponderados todos os elementos carreados nos autos e os petitórios das partes, o Tribunal entende que não assiste razão à aludida explicação da entidade recorrida, dado que os referidos processos de reposição das quantias relativas ao recorrente e à Srª. Lao Iok Ip são individualizados e diversos, e não se vê naquele despacho exarado na informação n.º 017/DIR/2011 o sentido de o aplicar ao processo do recorrente.
Aqui, desde já, não se fala da "forma" do acto, mas essencialmente não existe tal acto (despacho) da entidade recorrida como referido pelas partes.
E nota-se que o despacho da Directora da DSF datado de 12/07/2011, exarado na mesma informação n.º 018/DIR/2011, consta do teor seguinte: "同意本報告書的內容。經重新核實工作人員A須退回予特區庫房的金額後，得出的金額與預審員的報告書所載的金額有差異，因此呈請閣下批准向該名工作人員追討附件所載有關2006年及2007年的應退還金額分別$662,360.00元及$396,300.00元", enquanto o despacho do Exmº Sr. Secretário para a Economia e Finança tem o teor seguinte "批准". Portanto, não se percebe o raciocínio da entidade recorrida para se referir que o despacho do Exmº Sr. Secretário para a Economia e Finança é meramente confirmativo, e o referido "despacho" da entidade recorrida, se estivesse, for um acto de operação material de "processamento" em execução da decisão contida no despacho do Exmº Sr. Chefe do Executivo, se assim for como tal no seu entender, por quê razão o recorrente foi notificado para recorrer ao Tribunal Administrativo deste acto irrecorrível, por força dos art.ºs 30.° n.º 1 e 31.° do C.P.A.C. ?
O mais é que o tribunal não se restringe pelo entendimento jurídico nem fáctico erróneo das partes.
Pelos expostos, e visto que apenas se verifica uma decisão de autorização (批准) do Exmº Sr. Secretário para a Economia e Finanças aos 14 de Julho de 2011, decide remeter os presentes autos para o T.S.I., ao abrigo dos art.ºs 30.° e 33.°, n.º 1 do C.P.C.M., ex vi do art.° 1.º do C.P.A.C., e art.ºs 30.° n.º 2, alínea 1)(1) e 36.° n.º 8, alínea 1) da Lei n.º 9/1999 (com alterações introduzidas pela Lei n.º 9/2004 de 16 de Agosto).
Notifique e D.N.”
Salvo o devido respeito, não se nos afigura que o Tribunal a quo tinha decidido de forma correcta.
Nos termos da subal. I) da al. 1) do nº 2 do artº 30º da Lei nº 9/1999 (Lei de Bases da Organização Judiciária), é o Tribunal Administrativo competente para conhecer dos recursos dos actos administrativos ou em matéria administrativa praticados pelos directores de serviços e outros órgãos da administração que não tenham categoria superior à daqueles.
Ora, uma vez que o recorrente sempre indicou como acto recorrido o despacho da Exmª. Senhora Directora dos Serviços de Finanças, nunca o Tribunal a quo pode determinar a remessa oficiosa dos autos para este Tribunal para efeitos de apreciação, pois, como bem notou o Dignº Magistarado do Mº Pº junto deste Tribunal que “… de todo em todo lado da petição, o recorrente nunca manifestou vontade de interpor recurso contencioso do despacho de «批准» lançado pelo Exmº. Senhor Secretário para a Economia e Finanças na Informação nº 018/DIR/2011”.
Repare-se, não está em causa existir ou não o acto recorrido indicado pelo recorrente ou se o mesmo ser recorrível ou não; tais questões nada afectam a competência dos Tribunais, já que se o acto recorrido não existir ou se existir mas não ser contenciosamente recorrível, o recurso contencioso seria rejeitado por falta de objecto ou irrecorribilidade do acto, nunca podendo haver lugar a solução dada pelo Tribunal a quo.
Nesta conformidade e sem necessidade de mais delongas, o presente recurso jurisdicional não deixará de merecer provimento.
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IV – Decisão
Nos termos e fundamentos acima expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto, revogando a decisão recorrida e determinando consequentemente a remessa dos autos para o Tribunal Administrativo, por ser o Tribunal competente para julgar a matéria em causa.
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Sem custas.
Notifique e registe.
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RAEM, aos 06 de Dezembro de 2012.
Ho Wai Neng
José Cândido de Pinho
Lai Kin Hong
Estive presente
Mai Man Ieng
18
592/2012