Processo n.º 539/2014
(Suspensão de eficácia do acto)
Relator: João Gil de Oliveira
Data : 11/Setembro/2014
ASSUNTOS:
- Prejuízo de difícil reparação
SUMÁRIO:
1. Prejuízos de difícil reparação serão aqueles cuja reintegração no planos dos factos se perspectiva difícil, seja por que pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente.
2. Embora se evidencie algum prejuízo numa situação de cessação da actividade profissional, de frustração das expectativas entretanto criadas, com o corte dos laços familiares e afectivos aqui criados, desde que o requerente veio a Macau, tendo sido aqui que se se iniciou na idade adulta, tais danos não atingem ainda aquela gravidade integrante do requisito de suspensão de eficácia do acto de proibição de entrada na RAEM, configurando-se os danos como reversíveis, na medida em que, vista a sua provisoriedade, seriam retomados os laços perdidos temporariamente, vista a idade adulta do interessado e uma maior capacidade de nessa idade se gerirem os sentimentos e afectos,em que a ausência não será bastante para fazer perder os laços existentes.
O Relator,
João A. G. Gil de Oliveira
Processo n.º 539/2014
(Suspensão de Eficácia)
Data : 11 de Setembro de 2014
Requerente: B (B)
Entidade Requerida: Secretário para a Economia e Finanças
ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA R.A.E.M.:
I - RELATÓRIO
B (B), mais bem identificado nos autos, vem, nos termos dos art.ºs 120.º e ss. do Código de Processo Administrativo Contencioso, pedir a SUSPENSÃO DE EFICÁCIA do despacho proferido pelo Exmo Sr. Secretário para a Economia e Finanças, de 10 de Julho de 2014, que cancelou a autorização de residência temporária concedida ao requerente.
Para tanto, alega o seguinte:
Em 4 de Agosto de 2014, o pai do requerente, C (C), recebeu e assinou, em representação do requerente, a notificação n.º 07734/GJFR/2014 enviada pelo Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento de Macau (IPIM), a qual informou o requerente de que, por despacho do Secretário para a Economia e Finanças de 10 de Julho de 2014, se tinha cancelado ao requerente a autorização de residência temporária. Vide a cópia da respectiva notificação e o teor do despacho que se juntam como Doc. n.º 1.
O Sr. Secretário para a Economia e Finanças decidiu cancelar a autorização de residência temporária anteriormente concedida ao requerente por existirem fortes indícios de o requerente ter praticado crimes previstos no Código Penal, pelos quais já foi condenado pelo Tribunal Judicial de Base, ou seja, haver comprovado incumprimento das leis da RAEM por parte do requerente. Além disso, o Sr. Secretário entendeu infundada a contestação escrita do requerente, ao que acresce que o requerente não apresentou nenhum documento comprovativo favorável à manutenção da sua autorização de residência temporária. Assim, veio o Sr. Secretário, à luz do art.º 9.º, n.º 2, al. 1) e do art.º 4.º, n.º 2, al. 2) da Lei n.º 4/2003, ex vi o art.º 23.º do Regulamento Administrativo n.º 3/2005, cancelar a autorização de residência temporária anteriormente atribuída ao requerente, cuja validade terminaria em 7 de Agosto de 2016.
Antes de mais, foi autorizada pela primeira vez a residência temporária do requerente em 7 de Agosto de 2007, autorização essa que foi posteriormente renovada em 28 de Maio de 2010 e em 13 de Junho de 2013, ficando o seu prazo de validade prorrogado até 7 de Agosto de 2016. Ora, o Sr. Secretário para a Economia e Finanças, ao proferir despacho a cancelar a autorização de residência temporária do requerente, privou-o de um direito que tinha, alterou a sua situação jurídica de residência legal em Macau. Sendo manifesto que tal acto tem conteúdo positivo, pode a sua eficácia ser suspensa de acordo com o art.º 120.º, al. a) do CPAC.
Ademais, neste caso concreto, não há dúvida de que estão cumulativamente preenchidos os diferentes requisitos estabelecidos no art.º 121.º, n.º 1 do CPAC, devendo o Tribunal conceder a suspensão da eficácia do referido despacho do Secretário para a Economia e Finanças. Seguem-se as razões em detalhe.
Em 7 de Agosto de 2007, o pai do requerente, C, mediante aquisição de bens imóveis, obteve autorização de residência temporária em Macau, estendida aos membros do seu agregado familiar, incluindo o requerente, pelo que veio a família do requerente, formada por quatro pessoas, mudar para Macau.
Desde então, o requerente tem sempre residido, vivido, trabalhado ou estudado em Macau, considerando este como o seu único “lar”. A mente do requerente já está completamente ocupada por tudo o que lhe aconteceu em Macau.
Na altura em que o requerente veio fixar residência para Macau, por ainda não ter acabado o seu curso de ensino secundário complementar em Zhongshan e recear que não conseguisse ingressar nas escolas secundárias de Macau, continuava a frequentar a escola em Zhongshan nos dias úteis, mas regressava a Macau para se reunir com a família e amigos durante os feriados e as férias escolares. Serão apresentadas mais tarde algumas fotografias da sua vida em Macau.
No entanto, logo que concluiu o curso de ensino secundário complementar em 2010, o requerente regressou a Macau para arranjar emprego. No período compreendido entre 14 de Março de 2011 e 15 de Junho de 2013, exerceu as funções de empregado de balcão de bebidas no restaurante MMM em Macau. Trabalhou a tempo inteiro durante mais de dois anos e só passou a ser empregado a tempo parcial dois meses antes da desligação do serviço. Cfr. cópia do seu certificado de trabalho que se junta como Doc. n.º 2.
Em seguida, desde 17 de Junho de 2013 até ao presente momento, o requerente tem sido contratado pela NNN Casino, S.A. para desempenhar as funções de empregado de slot-machine. Vide cópia do seu certificado de trabalho que se junta como Doc. n.º 3.
O requerente ainda criou conta de depósito em banco de Macau. Vide cópia da primeira página da sua caderneta bancária que se junta como Doc. n.º 4 e será apresentado mais tarde o registo detalhado sobre o saldo da conta.
O requerente agora tem 23 anos de idade. Os seus familiares e a maior parte dos seus amigos residem em Macau. Acresce que aqui tem ele sempre vivido e trabalhado após concluído o curso de ensino secundário, a decisão do Secretário para a Economia e Finanças, uma vez executada, vai separar o requerente da sua família, parentes e amigos, obrigá-lo a abandonar o local que tem visto como o seu único lar desde os seus 16 anos, e afectar gravemente a sua vida normal.
Nos sete anos que passou em Macau, o requerente viveu a sua adolescência e os momentos de trabalho. Tem considerado Macau como local de residência permanente desde há muito tempo, formou relações estreitas e complexas com Macau e desenvolveu uma profunda afectividade pelas pessoas e coisas locais.
Actualmente, o requerente está a trabalhar no Território, assegurando a sua subsistência apenas com as remunerações do trabalho. Caso o requerente perda o direito de residência temporária em Macau, perderá a oportunidade de aqui trabalhar e a origem de rendimento, e verá, assim, a sua subsistência afectada.
Nos termos acima expostos, o cancelamento pelo Secretário para a Economia e Finanças da autorização de residência temporária do requerente vai causar a este prejuízos graves de difícil reparação!
O aludido despacho do Secretário para a Economia e Finanças não só prejudicará a vida tranquila e feliz que o requerente tem levado em Macau, como também o deixará, de repente, desamparado e solitário diante dum ambiente desconhecido.
Por outro lado, a suspensão da eficácia do dito acto administrativo não vai lesar gravemente o interesse público concretamente prosseguido por tal acto, mas antes pelo contrário, corresponde ao nosso interesse público por poder assegurar a vida tranquila e feliz do requerente.
Dado que ainda não terminou o prazo para interposição de recurso contencioso, não é ilegal o respectivo recurso contencioso.
Dest´arte, estando reunidos todos os requisitos contemplados no n.º 1 do art.º 121.º do CPAC, deve o Tribunal conceder a suspensão da eficácia do referido despacho do Secretário para a Economia e Finanças.
Face ao exposto, pede se conceda a suspensão da eficácia do despacho do Exmo Senhor Secretário para a Economia e Finanças de 10 de Julho de 2014 que cancelou a autorização de residência temporária anteriormente atribuída ao requerente e se cite imediatamente a entidade recorrida.
A entidade recorrida não contestou.
O Exmo Senhor Procurador Adjunto emite o seguinte douto parecer:
Relativamente ao pedido de suspensão da eficácia do acto administrativo, requerido pelo B, temos de pronunciar nos seguintes termos :
Em primeiro lugar, o acto recorrido em causa (acto de revogação de autorização de residência) possui claramente natureza negativo, no sentido de não atribui nada de novo à esfera jurídica de requerente, contudo, possui uma vertente positiva na medida em que o acto toca ou afecta a situação actual do requerente, até poderá causar prejuízo ao requerente.
Assim, pensamos que o primeiro requisito essencial da susceptibilidade de suspensão de eficácia prescrito no art. 120, al. a) do CPAC está preenchido.
E quanto à questão de fundo, ou seja, o preenchimento ou não dos requisitos legais previstos no art. 121 do C.P.A.C. para que o pedido possa ser deferido, temos de dizer o seguinte :
Em princípio, e é jurisprudência e doutrina uniforme que os requisitos exigidos nas als. a), b) e c) do n.º 1 do art. 121 do C.P.A.C. são cumulativos, só a sua verificação simultânea e conjunta é permitida o lançamento do instituto preventivo de suspensão de eficácia.
Passamos, imediatamente, à análise respectiva.
Ora, a lei toma como primeiro requisito que : “a execução do acto previsivelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso.”
Isto é, instituto de suspensão de eficácia funciona como um procedimento preventivo e conservatório, só se justifica a sua utilidade perante aqueles prejuízos “relevantes”, que atingem de forma significada, os direitos dos particulares, pois só assim se consegue balançar os interesses públicos e particulares em conflito.
Será que no caso em apreço verificou já ou poderia prever qualquer prejuízo, com alguma dimensão e com natureza irreversível para o requerente perante uma execução imediata do acto?
A nossa opinião é negativa, e essa posição é formada com base nos factos alegados pelo requerente próprio.
Na verdade, alega o requerente que desde a sua vinda a Macau em 16 anos de idade até agora, já se estabeleceu ligação forte com a Região em todos os níveis, desde a sua vida quotidiana, de estudo e de trabalho. Especialmente, no que se concerne ao trabalho, sustenta que a execução imediata do acto poderá afectar a fonte de rendimento do requerente.
Para nós, todos os tipos de prejuízos acima alegados pelo recorrente podem ser qualificados como consequências necessários do acto, e que ocorrem naturalmente com a execução do acto, quer de forma imediata quer de forma diferida.
Contudo, não se pode esquecer que a própria situação do requerente também já sofreu grande alteração, uma vez ela já passou a ser maior, situação diferente da altura da sua vinda, pois, era uma menor do agregado familiar do requerente (o seu pai) de autorização de residência provisória.
Isto é, o requerente já é uma pessoa responsável pelos seu actos próprios e é considerada legalmente como uma pessoa “apta” de enfrentar todas as vicissitudes de vida humana.
Com efeito, para além de o requerente não cumpriu integralmente o ónus de alegar, de forma mais concreta e em pormenor, a fim de permitir ao tribunal do recurso em conhecer em que medida ou como a sua vida irá ser afectada com a execução do acto, pensamos o mais importante é que tais prejuízos não são qualificáveis, mesmo que hajam, como prejuízos de difícil reparação. Podemos dizer que todos os tipos de prejuízos alegados são todas consequências normais e naturais que a requerente deveria ter previsto antes de prática de factos criminosos.
E no que se respeita ao eventual corte de fonte de rendimento alegado pelo recorrente, temos de acrescentar que mesmo não tivesses ocorrido o acto administrativo em causa, nunca se poderia, por qualquer pessoa que seja, garantir que o recorrente iria ter uma estabilidade permanente no mesmo posto de trabalho para toda a vida. Pois, o que o recorrente nunca se perdeu é a sua aptidão e força de trabalho, elementos que são inerentes à própria pessoa e não depende de qualquer acto administrativo externo.
Pois, não se pode ignorar que os factos (crime de tráfico de estupefaciente) que levaram á emanação do acto administrativo foram praticados pelo requerente próprio enquanto adulta, responsável e imputável.
Acresce que é do nosso conhecimento que no recurso do processo penal já houve decisão final transitada através do acórdão proferido em 26 de Junho de 2014, processo n.º 271/2014, ponde se confirmou a condenação do requerente.
Assim sendo, para nós é inaceitável a verificação o requisito de prejuízo de difícil reparação.
Ora, como todos os requisitos previstos nas als. a), b) e c) do n.º 1 do art. 121 do C.P.A.C. são cumulativos, a não verificação de um deles (como é o presente caso) faz com que se dispense outra análise sobre outros requisitos por não ser necessária.
Face ao expendido, é do nosso parecer que o presente pedido de suspensão de eficácia não merece de provimento.
II - PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS
Este Tribunal é o competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia.
O processo é o próprio e não há nulidades.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciária e são dotadas de legitimidade “ad causam”.
Não há outras excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito.
III – FACTOS
Com pertinência, têm-se por assentes os factos seguintes:
São do seguinte teor a notificação, despacho e parecer subjacentes ao acto recorrido que se traduziu no cancelamento da autorização de residência do requerente:
1. “Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento de Macau
Vossa referência N.º:
________________
Data de emissão:
________________
Nossa referência N.º:
07734/GJFR/2014
Data:
15.07.2014
Assunto: Renovação da autorização de residência temporária -- Notificação do cancelamento (P2596/2006/02R)
Exmo. Senhor,
Nos termos do artigo 68.º, alínea a) do Código do Procedimento Administrativo, vem por este meio notificar Vª. Exª. que, no uso de poderes delegados pelo Chefe do Executivo da RAEM, o Secretário para a Economia e Finanças, por despacho de 10 de Julho de 2014, cancelou a autorização de residência temporária concedida ao indivíduo abaixo identificado. O despacho foi proferido com base na informação sobre o processo de Vª. Exª. (tendo no total 3 páginas, cuja fotocópia se anexa) que explica em concreto o motivo do cancelamento.
De acordo com o Código do Procedimento Administrativo, da decisão acima referida, cabe reclamação para o Secretário para a Economia e Finanças, a deduzir por escrito no prazo de 15 dias, ou recurso contencioso para o Tribunal de Segunda Instância, a interpor nos termos legais no prazo de 30 dias, ambos a contar da data da notificação.
Com os melhores cumprimentos.
O Presidente do IPIM, OOO (OOO)
(Ass.: vide o original)”
2. “Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento de Macau
Parecer:
Concordo com o teor da presente informação. A despacho do Senhor Secretário para a Economia e Finanças.
OOO/ Presidente
Aos 07/07/2014
Segundo a análise feita na presente informação, existem fortes indícios de os descendentes do requerente, B (B) e D (D), terem cometido crimes previstos no Código Penal, pelos quais já foram condenados pelo TJB, ou seja, houve comprovado incumprimento das leis da RAEM por parte desses dois; além disso, revela-se infundada a contestação escrita do requerente, acresce que o requerente não apresentou nenhum documento comprovativo favorável à manutenção da respectiva autorização de residência temporária, razões pelas quais se propõe que seja cancelada aos descendentes do requerente, B e D, a autorização de residência temporária, cuja validade terminaria em 7 de Agosto de 2016.
Submete-se o assunto à apreciação da Comissão Executiva.
PPP (PPP)/ Director do Gabinete Jurídico e de Fixação de Residência
Aos 04/07/2014
(Ass.: vide o original)
Despacho:
Autorizo a proposta.
(Ass.: vide o original)
Aos 10/07/2014
3. Assunto: Cancelamento da autorização de residência temporária
Processo n.º 2596/2006/02R
Informação N.º 00971/GJFR/2014
Data: 02/07/2014
N.º
Nome
Documento de identificação e número
Autorização de residência temporária válida até
1
B
Passaporte chinês
G54XXXXXX
07/08/2016
Exmo. Director do GJFR PPP,
1. No dia 6 de Novembro de 2006, o requerente C apresentou a este Instituto pedido de residência temporária por aquisição de bens imóveis, extensivo aos membros do seu agregado familiar, incluindo os descendentes B e D. Viu o seu pedido autorizado em 7 de Agosto de 2007 e, posteriormente, conseguiu renovar a autorização de residência temporária em 28 de Maio de 2010 e 13 de Junho de 2013, tendo ambos os prazos de validade das autorizações de residência temporária atribuídas aos descendentes do requerente, B e D, sido renovados até 7 de Agosto de 2016.
2. Contudo, este Instituto recebeu, a 7 de Fevereiro de 2014, o ofício n.º MIG. 01347/2014/E do Corpo de Polícia de Segurança Pública, no qual se apontou que os dois descendentes do requerente acima referidos tinham sido acusados pelo Ministério Público pela prática de crimes, e que o seu caso já se tinha remetido ao TJB para julgamento. Depois disso, em 12 de Março de 2014, a este Instituto comunicou a DSI por ofício n.º 1043/DIR/2014 que havia no sistema de informações policiais da Polícia Judiciária registos relativos aos ditos descendentes do requerente (cfr. Anexo 1).
3. Com o propósito de acompanhar o assunto descrito no número anterior, este Instituto enviou o ofício n.º 03127/GJFR/2014 ao Ministério Público para efeitos de consulta (cfr. Anexo 2), ao qual respondeu este por ofício n.º (DAPJ-2014)15, indicando o seguinte: B cometeu um crime de tráfico de estupefacientes de menor gravidade, e D cometeu um crime de tráfico ilícito de estupefacientes e substâncias psicotrópicas, pelo que foram os dois acusados pelo Ministério Público, tendo o seu caso já sido remetido ao TJB para julgamento. Para além disso, pelo facto de existirem fortes indícios de terem os mesmos praticado crimes previstos no Código Penal, pediu a este Instituto para apreciar nos termos legais os dados que lhes dizem respeito (cfr. Anexo 3).
4. Em virtude de os factos mencionados no número anterior poderem resultar no cancelamento das autorizações de residência temporária atribuídas àqueles descendentes do requerente, em 25 de Abril de 2014, veio este Instituto, através do ofício n.º 04517/ GJFR/2014, notificar o requerente do respectivo assunto, para ele se pronunciar e apresentar documentos comprovativos concernentes no prazo de 10 dias (cfr. Anexo 4).
5. Em 15 de Maio de 2014, o advogado constituído pelo requerente apresentou contestação escrita a este Instituto, apontando que, tendo sido interposto recurso da decisão condenatória de primeira instância prolatada no processo penal que envolveu os aludidos descendentes do requerente, ao abrigo do princípio da presunção de inocência, deviam os dois considerados inocentes até ao trânsito em julgado da sentença a proferir, termos em que entendeu que não se devia ter julgado tão cedo que o respectivo processo penal era desfavorável à concessão da autorização de residência temporária aos dois descendentes do requerente (cfr. Anexo 5).
6. Em consonância com o art.º 9.º, n.º 2, al. a) e o art.º 4.º, n.º 2, al. 2) da Lei n.º 4/2003, ex vi o art.º 23.º do Regulamento Administrativo n.º 3/2005, para efeitos de concessão da autorização de residência, deve-se considerar se o requerente tem antecedentes criminais, se houve comprovado incumprimento das leis da RAEM por parte dele, e se foi o mesmo condenado em pena privativa de liberdade na RAEM ou no exterior, sendo ainda necessário verificar se existem fortes indícios de o requerente ter praticado ou de se preparar para a prática de quaisquer crimes.
7. Da análise dos documentos supramencionados resulta que os descendentes do requerente, B e D, por existirem fortes indícios da sua prática de crimes estatuídos no Código Penal, foram acusados pelo Ministério Público e condenados pelo TJB. Daí se vê que houve, de facto, incumprimento das leis da RAEM por parte deles. Independentemente de os dois terem ou não interposto recurso da decisão condenatória do TJB, a sua conduta já violou as disposições citadas no número anterior, portanto, não é de acolher as explicações dadas pelo advogado constituído pelo requerente no supra n.º 5.
8. Pelo exposto, existem fortes indícios de os descendentes do requerente, B e D, terem cometido crimes previstos no Código Penal e foram os dois já condenados pelo TJB, ou seja, houve comprovado incumprimento das leis da RAEM por parte desses dois; além disso, revela-se infundada a contestação escrita do requerente, acresce que o requerente não apresentou nenhum documento comprovativo favorável à manutenção da respectiva autorização de residência temporária, razões pelas quais se propõe que seja cancelada aos descendentes do requerente, B e D, a autorização de residência temporária, cuja validade terminaria a 7 de Agosto de 2016, por força do art.º 9.º, n.º 2, al. 1) e do art.º 4.º, n.º 2, al. 2) da Lei n.º 4/2003, ex vi o art.º 23.º do Regulamento Administrativo n.º 3/2005.
Submete-se a informação que antecede à consideração superior.
O Técnico Superior
QQQ
(Ass.: vide o original)
Anexos:
1. O ofício n.º MIG.01347/2014/E do CPSP e o ofício n.º 1043/DIR/2014 da DSI;
2. O ofício n.º 03127/GJFR/2014 deste Instituto;
3. O ofício n.º (DAPJ-2014)15 do Ministério Público;
4. O ofício n.º 04517/GJFR/2014 deste Instituto;
5. A contestação escrita e seus anexos apresentados pelo requerente em 15 de Maio de 2014;
6. O processo n.º 2596/2006/02R deste Instituto.
Inf-0218-00971-GJFR-2014
AL/rh”
4. O requerente trabalhou em Macau como empregado de restaurante e, actualmente, trabalha num casino..
IV - FUNDAMENTOS
1. O caso
B, com 23 anos de idade, residindo na RAEM há sete anos consecutivos, começando a residir em Macau desde 2007, aqui vindo ainda enquanto menor com a sua família, com quem vive, tendo-se esta aqui estabelecido por investimento do pai do recorrente, viu ser-lhe cancelada a autorização de residência temporária em face da condenação crime de que foi alvo.
Com a execução do despacho de cancelamento da permanência do requerente, ficará este impossibilitado de permanecer na RAEM e, consequentemente, impossibilitado de exercer o trabalho que aqui desenvolve, terá de deixar de viver com a sua família que aqui reside, sendo que foi aqui que concluiu os seus estudos e se iniciou no mercado do trabalho, aqui tendo desenvolvido os seus laços afectivos, de amizade, de conhecimentos, tendo sido nesta terra que amadureceu o seu relacionamento com as coisas e as pessoas.
Quando a sua família se transferiu para Macau continuou a estudar em Chongsan, com receio de não ingressar, naquela fase de estudos numa escola secundária em Macau, mas aqui se deslocava todos os dias para estar com a família e pernoitar.
Depois dos estudos tem trabalhado num restaurante e mais recentemente num Casino.
Por ter sido condenado num crime de tráfico de estupefacientes viu cancelada a sua residência provisória.
Daí, este pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo, pedido este a que a entidade requerida nada contrapõe nos presentes autos.
2. Do conteúdo positivo do acto
Dispõe o art.º 120º do CPAC que só há lugar a suspensão de eficácia quando os actos tenham conteúdo positivo, ou tendo conteúdo negativo, apresentem uma vertente positiva e a suspensão seja circunscrita a esta vertente. No caso em apreço, o acto administrativo em causa consiste, não na não renovação da autorização de residência, o que à primeira vista apontaria para um acto negativo com uma vertente positiva, mas traduz-se ele próprio no cancelamento de uma autorização de residência e assim na supressão de um direito que estava em curso e de que o requerente usufruía.
Traduz-se tal supressão num acto manifestamente de conteúdo positivo.
3. Dos requisitos da suspensão de eficácia do acto
Para a procedência do pedido, não basta estarmos perante um acto positivo ou negativo com conteúdo positivo.
Prevê o art. 121º do CPAC:
“1. A suspensão de eficácia dos actos administrativos, que pode ser pedida por quem tenha legitimidade para deles interpor recurso contencioso, é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:
a) A execução do acto cause previsivelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;
b) A suspensão não determine grave lesão do interesse público concretamente prosseguido pelo acto; e
c) Do processo não resultem fortes indícios de ilegalidade do recurso.
2. Quando o acto tenha sido declarado nulo ou juridicamente inexistente, por sentença ou acórdão pendentes de recurso jurisdicional, a suspensão de eficácia depende apenas da verificação do requisito previsto na alínea a) do número anterior.
3. Não é exigível a verificação do requisito previsto na alínea a) do n.º 1 para que seja concedida a suspensão de eficácia de acto com a natureza de sanção disciplinar.
4. Ainda que o tribunal não dê como verificado o requisito previsto na alínea b) do n.º 1, a suspensão de eficácia pode ser concedida quando, preenchidos os restantes requisitos, sejam desproporcionadamente superiores os prejuízos que a imediata execução do acto cause ao requerente.
5. Verificados os requisitos previstos no n.º 1 ou na hipótese prevista no número anterior, a suspensão não é, contudo, concedida quando os contra-interessados façam prova de que dela lhes resulta prejuízo de mais difícil reparação do que o que resulta para o requerente da execução do acto.”
Da observação desta norma é fácil verificar que não importa nesta sede a análise da questão de fundo, de eventuais vícios subjacentes à decisão impugnada, tendo, no âmbito do presente procedimento preventivo e conservatório, que se partir, por um lado, da presunção da legalidade do acto e da veracidade dos respectivos pressupostos - fumus boni iuris -, por outro, de um juízo de legalidade da interposição do recurso.
Tal como foi decidido no acórdão do Tribunal de Última Instância de 13 de Maio de 2009, proferido no processo n. 2/2009, para aferir a verificação dos requisitos da suspensão de eficácia de actos administrativos é evidente que se deve tomar o acto impugnado como um dado adquirido. O objecto do presente procedimento preventivo não é a legalidade do acto impugnado, mas sim se é justo negar a executoriedade imediata dum acto com determinado conteúdo e sentido decisório. Assim, não cabe discutir neste processo a verdade dos factos que fundamentam o acto impugnado ou a existência de vícios neste.1
A suspensão dessa eficácia depende, no essencial, da verificação dos três requisitos das alíneas a), b) e c) do n.º 1 do supra citado artigo 121º do C.P.A.C.:
- previsível prejuízo de difícil reparação para o requerente,
- inexistência de grave lesão de interesse público pelo facto da suspensão
- e o não resultarem do processo fortes indícios da ilegalidade do recurso.
Resulta da Doutrina e Jurisprudência uniformes que os requisitos previstos no art. 121º supra citado são de verificação cumulativa - importando, no entanto, atentar na excepção do n.º 2, 3 e 4 desse artigo e do art. 129º, n.º 1 do CPA C-, pelo que, não se observando qualquer deles, é de improceder a providência requerida.2
Daí que a ponderação da multiplicidade de interesses, públicos e privados, em presença, pode atingir graus de complexidade dificilmente compagináveis com a exigência de celeridade da decisão jurisdicional de suspensão dos efeitos da decisão impugnada. Sem falar no facto de o interesse público na execução do acto não se dissociar de relevantes interesses particulares e o interesse privado da suspensão tão pouco se desligar de relevantes interesses públicos, sendo desde logo importantes os riscos económicos do lado público e do lado privado, resultantes quer da decisão de suspensão dos efeitos quer da decisão de não suspensão.
É importante reconhecer que a avaliação da juridicidade da decisão impugnada em tribunal reside hoje, muitas vezes, no refazer metódico da ponderação dos diferentes interesses em jogo.
4. A lei não impõe o conhecimento de tais requisitos por qualquer ordem pré determinada, mas entende-se por bem que os requisitos da al. c), relativos aos indícios de ilegalidade do recurso, por razões lógicas e de precedência adjectiva deverão ser conhecidos antes dos demais e ainda, antes de todos, o pressuposto relativamente à legitimidade do requerente, já que a norma fala exactamente em quem tenha legitimidade para deles interpor recurso e, seguidamente, nos requisitos elencados nas diversas alíneas.
Até porque a existência de fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso reporta-se às condições de interposição ou pressupostos processuais e não às condições de natureza substantiva ou procedência do mesmo.3
5. Da não ilegalidade do recurso
Impõe o preceito acima citado que não resultem fortes indícios de ilegalidade do recurso contencioso.
A instrumentalidade desta medida cautelar, implica uma não inviabilidade manifesta do recurso contencioso a interpor.
Só ocorre a acenada manifesta ilegalidade, quando se mostrar patente, notório ou evidente que, segura e inequivocamente, o recurso não pode ter êxito (v.g. por se tratar de acto irrecorrível; por ter decorrido o prazo de interposição de recurso de acto anulável) e não já quando a questão seja debatida na doutrina ou na jurisprudência.4
O requerente impugnou o acto contenciosamente e, não obstante não virem aqui elencados os fundamentos do pedido da impugnação, não se deixa de entender que, pelo menos, estará em causa o defesa da expectativa ao direito de residência, baseada em vício invalidante do acto que lhe a denegou.
Perante este quadro, não é difícil ter por integrado o requisito da legalidade do recurso, afigurando-se como evidente o direito, pelo menos, à definição jurídica da situação controvertida, daí decorrendo claramente a legitimidade e o interesse processual do requerente, titular directo do interesse que diz ter sido atingido, não havendo dúvidas quanto aos outros pressupostos processuais relativos à actuação do recorrente.
Não se está, pois, perante uma situação de manifesta ilegalidade do recurso, mostrando-se ainda aqui verificado o requisito negativo da alínea c) do artigo 121º do citado C.P.A.C..
Este tem sido, aliás, o entendimento deste Tribunal.5
6. Lesão de interesse público
Sobre a lesão do interesse público já se decidiu neste Tribunal que, ressalvando situações manifestas, patentes ou ostensivas a grave lesão de interesse público não é de presumir, antes devendo ser afirmada pelo autor do acto. E neste particular aspecto o que se observa é que a entidade requerida nada disse.
E questão que desde logo se pode colocar é se a posição da entidade requerida nos autos não preenche o condicionalismo do artigo 129º, n.º 1 do CPAC, o que levaria, sem outros desenvolvimentos, a ter este requisito por integrado.
Não se furtará este Colectivo, no entanto, a dizer algo mais.
Trata-se de um requisito que se prende com o interesse que, face ao artigo 4º do C.P.A., todo o acto administrativo deve prosseguir.6
Relativamente a este requisito, importa observar que toda a actividade administrativa se deve pautar pela prossecução do interesse público, donde o legislador exigir aqui que a lesão pela não execução imediata viole de forma grave esse interesse.
Só o interesse público definido por lei pode constituir motivo principalmente determinante de qualquer acto administrativo. Assim, se um órgão da Administração praticar um acto administrativo que não tenha por motivo principalmente determinante o interesse público posto por lei a seu cargo, esse acto estará viciado por desvio de poder, e por isso será um acto ilegal, como tal anulável contenciosamente. E o interesse público é o interesse colectivo, que, embora de conteúdo variável, no tempo e no espaço, não deixa de ser o bem-comum.7
Ora, se se tratar de lesão grave - séria, notória, relevante - a execução não pode ser suspensa.
Perante o acto impositivo concreto há que apurar se a suspensão de eficácia viola de forma grave o interesse público.
Manifestamente não é o caso.
A expressão "grave lesão do interesse público" constitui um conceito indeterminado que compete ao Juiz integrar em face da realidade factual que se lhe apresenta. Essa integração deve fazer-se depurada da interferência de outros requisitos, tendo apenas em vista a salvaguarda da utilidade substancial da sentença a proferir no recurso.
Temos dito e redito que não cabe aos tribunais imiscuírem-se na governação.
Não compete, portanto, a este Colectivo dizer se deve ou não ser cancelada a dita autorização de residência e neste procedimento, na observação do presente recurso, avaliar se estará em causa a lesão do interesse público.
Ora, não é difícil avaliar a situação que o interesse público não fica beliscado com uma suspensão de um acto que nem sequer se manifesta numa imposição em si, numa qualquer expulsão, sendo a saída de Macau uma decorrência secundária do acto em causa. Isto, para acentuar que nem sequer a autoridade ou imagem de autoridade fica posta em causa perante o público que, estamos em crer, não deixará de aceitar que alguém que aqui residiu por sete anos, aqui investiu, centrou a sua vida aqui possa continuar por mais algum tempo, até que a sua situação esteja definitivamente resolvida. Não choca que possa aguardar provisoriamente, o que decorrerá da suspensão do acto que não concedeu a redita renovação de autorização de residência.
Não está em causa a defesa do interesse público, mas sim indagar se os interesses sublimes particulares que para já se sacrificam sumariamente não se podem compatibilizar com uma melhor ponderação dos interesses em sede própria.
Concretamente, das razões invocadas não se vislumbra uma premência que não se compagine com uma tolerância de algum tempo de espera pela definição jurídica da situação.
Ocorre, em consequência, o requisito negativo da alínea b) do n.º 1 do artigo 121º do CPAC.
7. Dos prejuízos de difícil reparação para o requerente
Fixemo-nos, então, no requisito positivo, relativo à existência de prejuízo de difícil reparação que a execução do acto possa, previsivelmente, causar para o requerente ou para os interesses que este venha a defender no recurso - al. a) do n.º 1 do art. 121º do CPAC.
Conforme tem sido entendimento generalizado, compete ao requerente invocar e demonstrar a probabilidade da ocorrência de prejuízos de difícil reparação causados pelo acto cuja suspensão de eficácia requer, alegando e demonstrando, ainda que em termos indiciários, os factos a tal atinentes.
Tais prejuízos deverão ser consequência adequada directa e imediata da execução do acto.8
Prejuízos de difícil reparação serão “aqueles cuja reintegração no planos dos factos se perspectiva difícil, seja por que pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente”. 9
Saber se um prejuízo é de difícil reparação é uma questão difícil e constitui tarefa árdua. Não se trata já da reparação do prejuízo, que, em última análise e nos casos contados poderá ser feita através da equidade ou por aproximação nos termos legais.
Difícil em função de quê? Da natureza dos prejuízos, da dificuldade do seu apuramento contabilístico, da sua variação no tempo e lugar, da subjectividade dos critérios de ponderação, da sua irreversibilidade?
Trata-se de um conceito indeterminado que cabe ao Tribunal integrar em função da alegação do recorrente. É assim que a Jurisprudência se vai burilando e encontrando casuisticamente critérios que permitam encontrar um fio condutor na integração do conceito.
Desta forma vai-se caminhando no sentido de que os prejuízos que traduzam essencialmente uma patrimonialidade quantificável não são atendíveis, como será a perda de um emprego, mas já não a perda de clientela e de oportunidade de negócios. A questão coloca-se com maior acuidade nos danos não patrimoniais e aí, numa posição mais radical todos eles seriam de difícil reparação pela razão simples de que o que é imaterial não é materialmente reparável . Mas é a própria lei que nos dá aí a pista no sentido de que serão apenas atendíveis os que, pela sua gravidade, mereçam a tutela do direito - art.º 489º, n.º 1 do CC.
Ultrapassando a dificuldade resultante da variação da gravidade da dor, do sofrimento, da ansiedade, do sentimento de perda, do desgosto, da saudade, se concluirmos pela obrigação de indemnização, como é possível reconstituir a situação que existiria não fora o evento que obriga à reparação – art.º 556º do CC? A dificuldade é patente e então teríamos que, sempre que estivéssemos perante um dano não patrimonial susceptível de indemnização, o requisito em presença habilitante da suspensão de eficácia do acto estaria preenchido. A Jurisprudência não tem ido por aí. Na certeza de que cada caso é um caso, tem-se restringido ainda o círculo dos casos passíveis de uma indemnização por danos não patrimoniais àqueles que expressem uma situação de irreversibilidade e de uma gravidade de nível superior que inviabilize uma qualquer reparação, como poderão ser, pelos casos já passados entre nós, aqueles que envolvam a formação, educação, escolaridade de crianças, adolescentes e jovens.
Posto isto, desçamos ao caso concreto. Vejamos que prejuízos alega o requerente.
A este nível invoca o requerente o facto de resultar da imediata execução do acto, além do mais, a cessação da referida actividade profissional, a frustração de todas as expectativas, o corte dos laços familiares e afectivos que aqui criou desde que jovem veio a Macau, tendo sido aqui que se iniciou na idade adulta.
Não estamos perante nenhuma das situações acima exemplificativamente elencadas. Evidencia-se algum prejuízo, é certo, mas esse prejuízo não se mostra irreversível, na medida em que, vista a sua provisoriedade, seriam retomados os laços perdidos temporariamente, aparentemente sem sequelas de maior, vista a idade adulta do requerente e uma maior capacidade de nessa idade se gerirem os sentimentos e afectos. A ausência não seria bastante para fazer perder os laços existentes. Os prejuízos decorrentes da execução da medida não atingiriam, visto o circunstancialismo concreto, aquela gravidade que atinge o nível da sua irreparabilidade.
Pondo de parte a perda do emprego, que hoje se perde, amanhã se ganha, em particular nesta parte do globo, os sentimentos e afectos, no caso concreto, seriam susceptíveis de ser mantidos, em vista da maturidade do requerente, da facilidade de visitas, da comunicação sempre possível, até da própria reposição da autorização de residência por ganho de causa no recurso contencioso.
Também não se releva eventual expectativa à residência permanente, porquanto se atendível em termos de projecto de vida, já o não deverá ser em termos de tutela conformadora de uma situação jurídica sob pena de qualquer residente não permanente poder fazer radicar aí uma expectativa que por si só legitimasse a atribuição de um outro estatuto. Isto é, a atribuição do estatuto de residente pode ser negada legitimamente a um não residente permanente, devendo respeitar apenas os respectivos parâmetros condicionantes da sua atribuição.
Em face do exposto tem-se este requisito por não verificado, o que basta para denegar a suspensão pretendida.
Somos, pois, a concluir no sentido da não verificação do requisito positivo da alínea a), não obstante o preenchimento dos requisitos das alíneas b) e c) do n.º 1 do art. 121º do CPAC.
Razões por que, por inverificação cumulativa de todos os requisitos para o efeito, se julgará improcedente o pedido de suspensão de eficácia do acto em causa.
V - DECISÃO
Pelas apontadas razões, acordam em negar provimento à providência, indeferindo o pedido formulado pelo requerente de suspensão de eficácia do acto que cancelou a autorização de residência de B.
Custas pelo requerente, com taxa de justiça de 3 Ucs.
Macau, 11 de Setembro de 2014,
(Relator)
João A. G. Gil de Oliveira
(Primeiro Juiz-Adjunto)
Ho Wai Neng
(Segundo Juiz-Adjunto)
José Cândido de Pinho
Fui presente
Mai Man Ieng
1 Ac. TUI 37/2009, de 17/Dez.
2 - Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, 3ª ed., 176; v.g. Ac. do TSI, de 2/12/2004, proc.299/03
3 - Ac. STA 46219, de 5/772000, www//:http.dgsi.pt
4 - Ac. do TSI de 30/5/02, proc. 92/02
5 - Como resulta do acórdão de 25/1/07, n.º 649/2006/A.
6 - Ac. do T.S.I. de 22 de Novembro de 2001 – Pº205/01/A ; ac. do T.S.I. de 18 de Outubro de 2001 - Proc.191/01
7 - Freitas do Amaral, Direito Administrativo”, 1988, II, 36 e 38
8 - Acs. STA de 30.11.94, recurso nº 36 178-A, in Apêndice ao DR. de 18-4-97, pg. 8664 e seguintes; de 9.8.95, recurso nº 38 236 in Apêndice ao DR. de 27.1.98, pg. 6627 e seguintes.
9 -Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, pág. 705.
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539/2014 1/32