Processo nº 11/2014
Data do Acórdão: 26NOV2015
Assuntos:
Arrendamento de moradias da RAEM
Eficácia diferida do acto administrativo
Transmissão mortis causa do direito ao arrendamento de moradias da RAEM
Prazos procedimentais
SUMÁRIO
1. Na matéria relativa à atribuição de alojamento em moradias da RAEM, regulada pelo Decreto-Lei nº 31/96/M, a eficácia dos efeitos atributivos de moradias já definidos pelo júri na lista classificativa definitiva, prevista no seu artº 16º, depende da prolação do despacho do Chefe do Executivo, previsto no seu artº 17º/2 que determina a atribuição formal de moradias aos candidatos já anteriormente classificados na lista classificativa definitiva.
2. Na falta da norma expressa que impõe o contrário, a inobservância dos prazos procedimentais de natureza meramente ordenadora e disciplinar não afecta a validade do acto administrativo.
O relator
Lai Kin Hong
Processo nº 11/2014
Acordam em conferência na Secção Cível e Administrativa no Tribunal de Segunda Instância da RAEM:
A, devidamente identificada nos autos, vem recorrer do despacho do Chefe do Executivo da RAEM que lhe indeferiu o pedido de reconhecer a ela e ao seu filho menor o direito ao arrendamento da moradia da RAEM, enquanto cônjuge sobrevivo de B, ex-funcionário dos Serviços de Alfândega, concluindo e pedindo:
A) 上訴人為B的配偶，雙方於1999年2月11日在香港特別行政區結婚，婚後育有一子C，出生於2004年12月17日。
B) 而B則為澳門特別行政區海關之公務員，於2012年7月16日參與了分配予特區政府房屋予澳門特別行政區本地公務員的公開競投程序，競投編號為…。
C) 上述的公開競投程序隨著特區政府於2012年6月20日在第二十五號第II組《政府公報》所作出的競投通告而展開。
D) 在提交競投申請書的期限屆滿後，該競投程序的審核委員會分別於2012年10月4日和2012年12月5日公佈了競投人的臨時名單及確定名單。
E) 而在上述的名單中，上訴人的配偶B均被評定為B組別T2型房屋的合資格競投者。
F) 而在確定名單製作階段終結後，競投審核委員會最後於2013年3月6日公佈了競投程序的評核名單，而B最後被評定為B組別T2型房屋的第11名競投人。
G) 財政局於2013年4月15日發函予B，通知其本人及已獲接納的家團成員可於指定的時間前往欲選擇的單位作了解及於2013年5月13日16時親臨財政局大樓辦理有關選擇單位的手續。
H) 在收到上述通知之時，B其實已因重病而一直在香港瑪莉醫院接受治療。
I) 為著處理上述的房屋分配手續，B專程於2013年5月10日向瑪莉醫院申請離院回澳辦理財政局所指定的手續，而於2013年5月13日，B最後決定擇選X大廈13樓C座作為承租單位以及於同日在財政局簽署了《選擇單位聲明書》。
J) 在辦理完上述手續後，B隨即赴港繼續接受治療，但在2013年5月底，B再次回澳及向財政局查詢相關程序的進度，但獲得的答覆是需要等待財政局的進一步通知。
K) 其後，為繼續接受治療，B再次赴港，但在2013年7月20日因病重不治而離世。
L) 在B去世後，上訴人已於2013年7月24日將B去世的消息通知財政局，同時亦提出將B承租特區政府房屋的權利轉予上訴人及其兒子的請求。
M) 特區行政長官在第272/2013號行政長官批示中確認了將…馬路 …號X大廈11樓C座的獨立單位出租予B的決定，上述行政決定在2013年8月28日第三十五號第II組《政府公報》中作出公佈。
N) 然而，行政長官在2013年9月10日作出的決定，否決上訴人申請將B承租特區政府房屋的權利轉予上訴人及其兒子的請求，同時亦命令將…馬路…號X大廈11樓C座出租予B組T2名單緊接的下一位競投人。
O) 上訴人不服行政長官所作出的上述行政決定及希望透過本司法上訴作爭議。
P) 上訴人在收悉行政長官上述的行政決定後，於2013年10月15日提出司法援助的申請及獲得批准。
Q) 由於對有關司法援助申請所作出的決定轉為不可申訴之日為2013年11月22日，而2013年12月22日至2013年1月3日正值司法假期，為此，本案的司法上訴期限應延至2013年1月3日為止。
R) 基於此，本司法上訴的提起屬適時。
S) 行政長官駁回上訴人的申請及命令將有關單位轉租予名單緊接著的競投人的理據，完全屬於對第31/96/M號法令第18條規定的錯誤理解，同時亦違反同一法令第22條第1款a)項的規定。
T) 首先，在B離世後，上訴人已於合理的期限內向特區政府報告B離世的事實，倘若特區政府認為上訴人在B離世後即不具有繼承承租特區政府房屋的權利，則行政長官並不應在第272/2013號行政長官批示中確認了將…馬路…號X大廈11樓C座的獨立單位出租予B的決定。
U) 行政長官作出將…馬路…號X大廈11樓C座的獨立單位出租予B的決定，事實上已存在着行政行為的各個要件，已完全形成一個具有效力的行政行為。
V) 餘下的簽署租賃合同的行政手續，僅影響到何時將相關單位交付予B以及訂定承租人需要遵守的承租守則。
W) 因此，在行政長官作出及公佈第272/2013號行政長官批示後，B及其家團成員，亦即上訴人及其兒子，所享有的並不是單純的一個合理期待，而是切切實實的一個權利。
X) 第31/96/M號法令第17條第3款規定，如公務員無合理原因，在分配批示公佈後放棄獲分配的房屋或於公佈之日起計的30日內不搬進獲分配的房屋，則其位置將從評核名單內剔除及在競投有效期間屆滿後兩年內不得再參予競投。
Y) 上述法令並沒有規定，如不簽署有關的租賃合同，則視作放棄承租權。
Z) 再者，上述法令第18條所規定的內容，其範圍僅局限於關於使用承租單位的規定。
AA) 由此可見，B的離世並不意味着上訴人喪失承租…馬路…號X大廈11樓C座的獨立單位的權利。
BB) 相反，根據第31/96/M號法令第22條第1款的項的規定，上訴人完全有權繼承B已獲得的承租權。
CC) 而透過閱讀財政局所派發的《選擇單位之注意事項》的內容，亦足以讓人認定，一旦簽署《選擇單位聲明書》後，則代表有關的租賃關係得到最後的落實，利害關係人將會最終取得所承租的單位。
DD) 《選擇單位之注意事項》第一款第6點及第7點明確表示，倘不依約定日期出席的競投人會失去是次競投房屋分配的權利，而競投人在選擇單位後，需要簽署《選擇單位聲明書》作確認，而一經簽署，則不可作出任何更改。
EE) 據此分析，倘若行政長官的決定所依循的理據正確，則理應競投人即使在簽署聲明書後仍可就所選擇的單位作更改才對，但客觀事實並非如此。
FF) 由此可知，行政長官的理據完全自相矛盾及錯誤。
GG) 另一方面，根據上訴人現時所接觸的文件資料作了解，上訴人懷疑負責是次競投程序的審核委員會的工作存在違法的情況。
HH) 根據第31/96/M號法令的規定，審核委員會應於法令規定的期限內處理關於臨時名單，確定名單及評核名單的公佈事宜。
II) 然而，以上所述的各個期限似乎並未得到遵守。
JJ) 當然，上訴人現時仍難以確認有關的延遲是否存在法律允許的情況，但足以讓人懷疑當中存在違反法律規定的可能。
KK) 倘上述懷疑獲得證實，則B未能在在生前完成所有競投的法律程序，尤其未能簽署有關的租賃合同，完全是由於行政當局未能按照法律規定的期限去處理競投程序的結果。
LL) 在此情況下，由此而引致的後果實不應由一眾利害關係人去承擔，當中包括B，司法上訴人及其兒子。
綜上所述，上訴人請求 閣下認定載於本上訴狀的事實及理據成立，在此情況下，宣告由被上訴人─特區行政長官─於2013年9月10日在分配予公務員的特區房屋的行政程序中，決定駁回上訴人申請將B承租特區政府房屋的權利轉予上訴人及其兒子的請求，同時命令將…馬路…號X大廈11樓C座轉租予B組T2名單緊接的下一位競投人的行政決定屬於對第31/96/M號法令第18條規定的錯誤理解，同時違反同一法令第22條第1款a)項的規定，在此基礎上，根據行政程序法第124條的規定，撤銷上述行政決定。
移送行政卷宗之請求：
另根據行政訴訟法第55條第1款的規定，請求 閣下命令被上訴人將本案的行政卷宗移送至法院供調查之用。
請求聽取以下證人證言：
為就上訴狀第11條，第14至第16條分條縷述所載的事實履行舉證責任，請求 閣下批准以下證人作證：
D，女性，澳門居民，居於…。
請求 閣下作出公正裁決!
Citado, veio o Chefe do Executivo contestar pugnando pela improcedência do recurso.
Não houve lugar à produção de prova testemunhal, requerida pela recorrente, por ter sido indeferida por despacho do Relator com fundamento na desnecessidade e na insusceptibilidade de ser objecto da prova da matéria a provar.
Foi dado cumprimento ao disposto no artº 68º do CPAC.
Nas alegações facultativas, para além de reiterar grosso modo as razões já deduzidas na petição do recurso, a recorrente veio imputar ao acto recorrido um novo vício que é a violação do princípio da boa-fé.
E a entidade recorrida, por sua vez, reiterou as razões já deduzidas na contestação.
Em sede de vista final, o Dignº Magistrado do Ministério Público opinou no seu douto parecer pugnando pela procedência do presente recurso.
Cumprir decidir.
O Tribunal é competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia.
O processo é próprio e inexiste nulidades.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciária e têm legitimidade.
Inexistem excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito do presente recurso.
De acordo com as provas juntas aos autos e os elementos constantes do processo instrutor, é tida por assente a seguinte matéria de facto com relevância à decisão do presente recurso:
* A recorrente é cônjuge sobrevivo de B, funcionário dos Serviços de Alfandega;
* B candidatou-se ao concurso público para a atribuição de moradias da RAEM aos funcionários dos quadros locais de nomeação definitiva dos serviços e organismos públicos, publicado no BO da RAEM n.º 25- II Série, de 20/06/2012;
* B foi admitido e posteriormente qualificado para lista classificativa definitiva;
* Da lista definitiva dos candidatos, B foi classificado em 11° lugar para a atribuição de moradia da RAEM de tipologia do grupo B - T2;
* B esteve presente na reunião para escolha de moradia, que teve lugar nesta DSF, em 13/05/2013 e escolheu a moradia, sita no Edf. X, 13° andar "C";
* Após o que, foi laborada a lista de distribuição das moradias, de acordo com as preferências manifestadas pelos candidatos, onde a B foi atribuída a moradia por ele escolhida;
* Entretanto B faleceu em 20JUL2013;
* Mediante o requerimento entregue na DSF em 25JUL2013, a ora recorrente pediu à Directora da DSF que a fosse autorizada a suceder no direito ao arrendamento da moradia escolhida pelo seu cônjuge sobrevivo B;
* Por despacho datado de 21AGO2013 e publicado no B. O. em 28AGO2013, o Chefe do Executivo concordou com o proposto na informação n.º 30477/DGP/DACE/2013 elaborada pela DSF em 23/07/2013, que lhe submeteu o Secretário para a Economia e Finanças em 31JUL2013 e onde foi proposta a atribuição das moradias de acordo com a anexada lista de distribuição das moradias;
* A propósito do pedido formulado pela ora recorrente em 25JUL2013, foi elaborada pela DSF em 01AGO2013 a informação nº 30613/DGP/DACE/13, onde foi proposto o indeferimento do pedido;
* Por despacho do Secretário para a Economia e Finanças, foi a informação, após o seu parecer concordante do nela proposto, submetida à apreciação pelo Chefe do Executivo;
* Por despacho datado de 10SET2013, o Chefe do Executivo concordou com o proposto indeferimento;
* Inconformado com essa decisão do Chefe do Executivo, a ora recorrente interpôs o presente recurso contencioso de anulação.
Antes de mais, é de salientar a doutrina do saudoso PROFESSOR JOSÉ ALBERTO DOS REIS de que “quando as partes põem ao tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão” (in CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL ANOTADO, Volume V – Artigos 658.º a 720.º (Reimpressão), Coimbra Editora, 1984, pág. 143).
Assim, de acordo com o alegado no petitório do recurso, a única questão que constitui o objecto da nossa apreciação é a do vício da violação de lei.
Quanto à invocada violação do princípio da boa-fé, entendemos que não pode ser objecto da nossa apreciação em sede do presente recurso.
É verdade que, face ao disposto no artº 68º/3 do CPAC, o recorrente pode alegar nas alegações facultativas novos fundamentos, cujo conhecimento tenha sido superveniente.
Todavia, in casu, a invocação do novo vício de violação do princípio da boa-fé é feita com base nos factos já alegados na petição de recurso.
Inverificando-se assim esse pressuposto do conhecimento superveniente, logo não é de atender o novo vício de violação do princípio da boa-fé, só invocado pela recorrente nas alegações facultativas.
Portanto são as seguintes questões que constituem o objecto da nossa apreciação:
1. Da violação do artº 22º/1-a) do Decreto-Lei nº 31/96/M; e
2. Da inobservância dos prazos procedimentais.
Então vejamos.
1. Da violação do artº 22º/1-a) do Decreto-Lei nº 31/96/M
Na óptica da recorrente, com a publicação no B. O. do despacho do Chefe do Executivo que determinou a atribuição aos candidatos, incluindo o seu falecido marido B, das moradias por eles escolhidas, aquele já adquiriu o direito ao arrendamento da moradia. E assim com o falecimento do seu marido, o direito ao arrendamento já adquirido por ele é transmissível mortis causa ao seu cônjuge sobrevivo e ao seu filho menor, nos termos prescritos no artº 22º/1-a) do Decreto-Lei nº 31/96/M.
Portanto, ao indeferir o pedido formulado pela recorrente de suceder no direito ao arrendamento da moradia, o acto recorrido violou o disposto no artº 22º/1-a) do Decreto-Lei nº 31/96/M.
Para a entidade recorrida, todos actos praticados pela Administração até à fase em que o candidato B faleceu foram actos preparatórios que fazem parte do procedimento conducente ao despacho de atribuição do despacho do Chefe do Executivo e do qual resultará o direito à atribuição da moradia da RAEM, logo que cumprido o requisito de eficácia do acto que é a publicação no B.O.. O candidato faleceu antes da produção e da publicação de um provável acto administrativo que lhe conferiria o direito à atribuição da moradia por si escolhida, pelo que o direito ao arrendamento de moradia da RAEM ainda não se tinha formado na esfera jurídica do candidato no momento em que este faleceu, o que existia era uma mera espectativa da existência desse direito, não podendo o seu cônjuge sobrevivo solicitar o reconhecimento e a transferência do direito ao arrendamento da moradia da RAEM baseado na mera expectativa.
In casu, está em causa a matéria relativa à atribuição de alojamento em moradias que sejam propriedade da RAEM.
Tanto os requisitos para a atribuição das moradias da RAEM com o procedimento administrativo para a atribuição encontram-se regulados no Decreto-Lei nº 31/96/M de 17JUN.
Ora, de acordo com procedimento administrativo com vista à atribuição das moradias aos candidatos que tenham reunido as condições exigidas pelo próprio decreto, a atribuição passa pelas seguintes fases procedimentais:
* Abertura do concurso público e a sua publicitação;
* Apresentação de candidaturas;
* Elaboração da lista provisória e a sua publicitação;
* Elaboração da lista definitiva e a sua publicitação;
* Classificação e ordenação dos candidatos, a sua homologação pelo Chefe do Executivo e a sua publicitação;
* Atribuição de moradias por despacho do Chefe do Executivo e a sua publicação no B. O.;
In casu, o candidato B, ex-marido da ora recorrente, faleceu depois da elaboração e publicitação da lista classificativa e antes da prolação do despacho da atribuição de moradias pelo Chefe do Executivo.
Assim, a questão que se põe consiste em saber se o candidato B já adquiriu o direito ao arrendamento com a elaboração e a publicação da lista classificativa, isto é, antes do seu falecimento, ou o direito ao arrendamento só se adquiriria com o despacho da atribuição de moradias pelo Chefe do Executivo.
Assim, importa averiguar a natureza do despacho da atribuição de moradias pelo Chefe do Executivo, ou seja, se é um elemento essencial da validade do acto de atribuição ou um mero requisito de eficácia do acto de atribuição, ou nem um nem outro, isto é, em nada influi quer a validade quer a eficácia do acto.
A propósito da distinção entre os requisitos legais, aqueles que dizem respeito à validade do acto e os que respeitam apenas à sua eficácia, José Cândido de Pinho e Lino Ribeiro ensinam que:
“……Nem sempre é fácil fazer a distinção. Muitas dúvidas às vezes se levantam na doutrina e jurisprudência sobre se determinados actos ou formalidades (v.g. notificação e publicação) são elementos da perfeição, da validade ou eficácia. A distinção pode fazer-se nos seguintes termos: respeitam à perfeição do acto, todos os actos, formalidades ou requisitos que respeitam a momentos constitutivos do acto; respeitam à validade do acto, todos os actos e formalidades ou requisitos que contribuam para a definição dos efeitos jurídicos do acto; respeitam à eficácia do acto, todos os actos, formalidades e requisitos, cuja prática não se reflecte directa ou indirectamente sobre a produção do efeito jurídico, mas se destinam a permitir a operatividade concreta de um efeito produzido ou definido através de outros actos e formalidades……” cf. Comentários ao Código de Procedimento Administrativo, pág. 675.
Então voltemos ao caso sub judice.
Nos termos do Decreto-Lei nº 31/96/M, a atribuição de moradias é da responsabilidade da DSF e é feita mediante concurso público, aberto por despacho do Chefe do Executivo – artº 6º/1.
Para o efeito, é nomeado pelo Chefe do Executivo um júri do concurso, que se encarrega da elaboração das listas provisória e definitivas dos candidatos aptos, da sua classificação e ordenação de acordo com os critérios fixados no mesmo diploma – artºs 11º, 12º, 14º, 15º e 16º.
Ao Chefe do Executivo, por sua vez, cabe a homologação da lista classificativa e prolação do despacho determinando a atribuição das moradias de acordo com as preferências manifestadas pelos candidatos e mandar a sua publicação no B. O. – artºs 16º e 17º.
Ora, reza o artº 16º, cuja epígrafe é lista classificativa, que:
1. No prazo de 45 dias a contar da publicação da lista definitiva, a DSF procede à classificação e ordenação dos candidatos, submete a respectiva lista a homologação do Governador e promove a sua publicitação, nos termos previstos nas alíneas a), b) e c) do n.º 2 do artigo 12.º
2. Os candidatos podem interpor recurso da lista de classificação final, nos termos previstos no artigo 13.º
3. As listas são válidas por um período de 2 anos, contados a partir da data da sua publicação ou do respectivo aviso no Boletim Oficial.
Ao passo que diz o artº 17º, cuja epígrafe é distribuição de moradias, que:
1. As moradias são distribuídas de acordo com as preferências manifestadas pelos candidatos, no prazo que para o efeito for fixado pela DSF, obedecendo à precedência estabelecida na lista classificativa.
2. A atribuição é feita mediante despacho do Governador, a publicar no Boletim Oficial.
3. O funcionário que, sem motivo atendível, desistir da atribuição após o respectivo despacho ou não proceder à ocupação da moradia no prazo de 30 dias contados da respectiva publicação, é excluído da lista de classificação e fica inibido de concorrer pelo prazo de 2 anos após o termo do prazo de validade do concurso.
Desses normativos pode inferir-se que a lista classificativa, elaborada pelo júri, é um elemento que contribua para a definição dos efeitos jurídicos do acto, uma vez que todos os candidatos definitivamente admitidos no concurso são classificados e ordenados na lista classificativa, e que ao proferir o seu despacho de atribuição de moradias, o Chefe do Executivo se limita a exprimir um juízo de conformidade relativamente aos efeitos já definidos na lista classificativa definitiva, conferindo-lhes eficácia e operatividade.
Portanto, na esteira da doutrina supra preconizada nos doutos ensinamentos de José Cândido de Pinho e Lino Ribeiro, a lista classificativa é um elemento que respeita à validade do acto, enquanto o despacho do Chefe do Executivo é uma formalidade respeitante à eficácia e à operatividade do acto.
No fundo, ao conceber a tramitação do procedimento administrativo conducente à atribuição de moradias, o legislador optou por reservar ao órgão no topo da Administração o poder de atribuir a eficácia e operatividade à lista classificativa, elaborada por um júri nomeado ad hoc, onde são definidos os direitos ao arrendamento a atribuir aos candidatos qualificados.
Trata-se de uma situação da chamada eficácia diferida, prevista no artº 119º/-c) do CPA, à luz do qual o acto administrativo tem eficácia diferida quando os seus efeitos, pela natureza do acto ou por disposição legal, dependerem da verificação de qualquer requisito que não respeite à validade do próprio acto.
In casu, é justamente por disposição legal que os efeitos atributivos de moradias já definidos pelo júri na lista classificativa dependem da prolação do despacho do Chefe do Executivo que determinou a atribuição formal de moradias aos candidatos já classificados anteriormente na lista classificativa definitiva.
Ora, não obstante a prolação do despacho de atribuição de moradias pelo Chefe do Executivo em 21AGO2013, o facto de o candidato B ter falecido em 20AGO2013, um dia antes da prolação do despacho pelo Chefe do Executivo que conferiu eficácia aos efeitos jurídicos do próprio acto administrativo de atribuição de moradias, impediu que este acto administrativo produzisse os efeitos externos, uma vez que a eficácia do acto pressupõe sempre a vida do candidato e a conservação, por parte do candidato, ao longo de todo o procedimento administrativo, da sua qualidade de funcionário provido por nomeação definitiva em lugares dos quadros dos serviços ou organismos públicos (cf. artº 6º/2).
Não sendo eficaz o acto administrativo de atribuição da moradia em relação ao candidato B antes do seu falecimento, o direito ao arrendamento nunca entrou na esfera jurídica do mesmo candidato.
Não tendo entrado na esfera jurídica do candidato, o direito ao arrendamento nunca pode ser posteriormente transmitido mortis causa da sua esfera jurídica para a do seu cônjuge sobrevivo nos termos prescritos no artº 22º/1 do decreto-lei.
Assim sendo, não andou mal a Administração, ao indeferir como indeferiu o pedido formulado pela recorrente A para suceder no invocado direito ao arrendamento de moradia da RAEM.
Improcede assim esta parte do recurso.
2. Da inobservância dos prazos procedimentais.
Subsidiariamente, a recorrente imputou à entidade recorrida a inobservância dos prazos previstos na lei para a elaboração e publicação da lista provisória, da lista definitiva e da lista classificativa, fazendo com que o candidato B não pudesse ver, antes do terminus da sua vida, concluído todo o procedimento administrativo conducente à atribuição da moradia e formalmente celebrado o contrato de arrendamento com a Administração.
Quanto a este argumento subsidiário, a nós cabe apenas dizer que independentemente da eventual responsabilidade por parte da Administração na demora causada pela alegada inobservância dos prazos procedimentais e da existência ou não das causas desculpantes na alegada demora, a inobservância dos tais prazos de natureza meramente ordenadora e disciplinar, na falta da norma expressa impõe o contrário, nunca afecta a validade do acto administrativo nem tem a virtualidade de converter o direito ao arrendamento hipoteticamente adquirido pelo seu falecido marido num direito realmente adquirido, de modo a que a ora recorrente pudesse suceder mortis causa neste mesmo direito ao arrendamento.
Tudo visto, resta decidir.
III
Nos termos e fundamentos acima expostos, acordam em conferência negar provimento ao recurso do despacho do Chefe do Executivo proferido em 10SET2013, que lhe negou o pedido de suceder no direito ao arrendamento da moradia escolhida pelo seu falecido marido B.
Custa pela recorrente, com taxa de justiça fixada em 5 UC, sem prejuízo do apoio judiciário já concedido à recorrente.
Registe e notifique.
RAEM, 26NOV2015
Lai Kin Hong
João Gil de Oliveira
Ho Wai Neng
Fui presente
Mai Man Ieng