Processo nº 232/2016/A
(Autos de suspensão de eficácia)
Data: 14/Abril/2016
Assuntos: Suspensão de eficácia de acto administrativo
Desocupação do terreno em consequência da declaração de caducidade do respectivo contrato de concessão
Insuspensibilidade de eficácia do acto
SUMÁRIO
- Na sequência do despacho de Sua Ex.ª o Chefe do Executivo, que declarou a caducidade do contrato de concessão de um terreno, foi prolatado pelo Exm.º Secretário para os Transportes e Obras Públicas despacho no sentido de ordenar à requerente a desocupação do terreno.
- Ainda que a ordem de desocupação seja qualificável como acto de execução em relação ao acto de declaração de caducidade do contrato de concessão, mas atentas as invalidades suscitadas e imputadas àquele acto, tal acto é contenciosamente recorrível.
- No entanto, como o objectivo que a requerente pretende agora ver atingido é evitar a desocupação do terreno, e isto, salvo o devido respeito por melhor opinião, é uma consequência que resulta do próprio acto de declaração da caducidade, daí que se nos afigura que só é suspensível a eficácia do acto de declaração de caducidade do contrato de concessão e não a eficácia do seu acto de execução, por este não ter um conteúdo autónomo.
- Ainda que se entenda ser suspensível a eficácia do acto do Exm.º Secretário para os Transportes e Obras Públicas, conclui-se que o pedido da requerente também não pode proceder, por não se verificarem cumulativamente todos os seus pressupostos, mais precisamente, não se logrou demonstrar que a execução do acto cause previsivelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso, pelo que a providência tem que ser indeferida.
O Relator,
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Tong Hio Fong
Processo nº 232/2016/A
(Autos de suspensão de eficácia)
Data: 14/Abril/2016
Requerente:
- A, Lda.
Entidade requerida:
- Secretário para os Transportes e Obras Públicas
Acordam os Juízes do Tribunal de Segunda Instância da RAEM:
I) RELATÓRIO
A, Lda., sociedade com sede em Macau, melhor identificada nos autos (doravante designada por requerente), vem, nos termos do artigo 120º e seguintes do Código de Processo Administrativo Contencioso, requerer a suspensão de eficácia do despacho do Exm.º Secretário para os Transportes e Obras Públicas, de 3.2.2016, nos termos do qual foi ordenada à requerente a desocupação do terreno com a área de 2637m2, situado na Ilha da Taipa, na Zona de Aterro do Pac-On, designado por lote “...”, descrito na CRP sob o nº ..., no prazo de 60 dias a contar da recepção da notificação.
Para tanto, invocou que o acto em causa lhe causa prejuízo de difícil reparação, que inexiste grave lesão para o interesse público caso seja decretada a suspensão e que não há fortes indícios de ilegalidade do respectivo recurso contencioso.
Citada a entidade requerida para, querendo, contestar, defendeu a improcedência do pedido.
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O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte douto parecer:
“De acordo com as jurisprudências recentemente consolidadas dos Venerandos TUI e TSI, os despachos de ordenar o despejo, prolatados ao abrigo do n.º 1 do art. 179º da Lei n.º 10/2013 (Lei de Terra) pode ser objecto do recurso contencioso e tem conteúdo positivo, em virtude de provocar directamente a alteração da statu quo do destinatário.
Em esteira, e nos termos das disposições no n.º 2 do art. 46º e na a) do art. 120º do CPAC, entendemos que se verificam in casu a idoneidade do objecto e a inexistência de fortes indícios da ilegalidade do correspondente recurso contencioso, não acompanhando nós a posição preconizada pela entidade requerida (cfr. arts. 4º a 24º da contestação).
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No actual ordenamento jurídico de Macau, forma-se jurisprudência pacífica e constante que propaga que são, em regra geral, cumulativos os requisitos previstos no n.º 1 do art. 121º do CPAC, a não verificação de qualquer um deles torna desnecessária a apreciação dos restantes por o deferimento exigir a verificação cumulativa de todos os requisitos e estes são independentes entre si. (Acórdão do TUI no Processo n.º 2/2009)
E, em princípio, cabe a requerente o ónus de demonstrar, mediante prova verosímil e susceptível de objectiva apreciação, o preenchimento do requisito consagrado na alínea a) do referido n.º 1, por aí não se estabelecer a presunção do prejuízo de difícil reparação. (cfr. Acórdão do TUI no Processo n.º 2/2009, Acórdãos do TSI nos Processos n.º 799/2011 e n.º 266/2012/A)
Não fica tal ónus cumprido com a mera utilização de expressões vagas e genéricas irredutíveis a factos a apreciar objectivamente. Terá de tornar credível a sua posição, através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivos. (Acórdãos do ex-TSJM de 23/06/1999 no Processo n.º 1106, do TUI nos Processos n.º 33/2009 e n.º 16/2014, do TSI no Processo n.º 266/2012/A)
E, apenas relevam os prejuízos que resultam directa, imediata e necessariamente, segundo o princípio da causalidade adequada, do acto cuja inexecução se pretende obter, ficando afastados e excluídos os prejuízos conjecturais, eventuais e hipotéticos. (Acórdãos do ex-TSJM de 15/07/1999 no Processo n.º 1123, do TSI nos Processos n.º 17/2011/A e n.º 265/2015/A)
Convenha recordar-se que «Sendo pessoas colectivas diferentes, os prejuízos causados pela execução do acto administrativo a uma não podem ser imputados pura e simplesmente a outra, mesmo com posição social dominante sobre aquela, com o fim de justificar a suspensão de eficácia do acto.» (Acórdão do TUI no Processo n.º 14/2011) Pois bem, «O requerente da suspensão da eficácia de acto administrativo não pode vir a defender os interesses de um terceiro, atento o disposto no artigo 33º do Código de Processo Administrativo Contencioso (CPAC), pelo que tais prejuízos não relevam como integradores do requisito da alínea a) do n.º 1 do artigo 121º do mesmo Código.» (Acórdão do TUI no Processo n.º 56/2011)
No caso vertente, cabe realçar, em primeiro lugar, que é irrelevante e ilusória a matéria alegada no art. 12º da petição – a situação de os sócios serem mesmos não gera que a personalidade da Requerente confunda com a das outras sociedades, tratando-se de pessoas colectivas distintas.
Por natureza das coisas, não tem a natureza de difícil reparação a eventual indemnização à qual está sujeita a Requerente para com as duas sociedades (art. 20º do Requerimento inicial), visto que tal indemnização é passível de qualificação e quantificação pecuniárias, e não deriva directamente da imediata execução do despacho suspendendo.
No nosso prisma, é inoperante para abonar o pedido de suspensão de eficácia a inconveniência causada pela imediata execução do despacho suspendendo às duas sociedades referidas no art. 13º da petição, dado que não é de difícil reparação nem é prejuízo pessoal da Requerente.
Ponderando tudo isto, e atendendo também ao aduzido nos arts. 33º a 40º da contestação, temos por irrefutável que a Requerente não provou a existência do prejuízo de difícil reparação. Daí não se preenche in casu o requisito consignado na alínea a) do n.º 1 do art. 121º do CPAC.
O que torna desnecessário apreciar se, no caso sub iudice, se verificarem os restantes dois requisitos.
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Pelo expendido acima, propendemos pela improcedência do pedido de suspensão de eficácia em apreço.”
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Cumpre decidir.
O Tribunal é o competente e o processo o próprio.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias, são legítimas, e têm interesse processual.
Não existe outras nulidades, excepções e questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da presente providência.
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II) FUNDAMENTAÇÃO
Resulta provada dos elementos constantes dos autos a seguinte matéria de facto com pertinência para a decisão da providência:
Por despacho de Sua Excelência o Chefe do Executivo, de 30.9.2015, foi declarara a caducidade do contrato de concessão por arrendamento de um terreno com a área de 2637 m2, situado na Ilha da Taipa, na Zona de Aterro do Pac-On, designado por lote “...”, descrito na CRP sob o nº ... a fls. … do livro ….
Desse despacho recorreu contenciosamente a requerente para este TSI, tendo o Processo sido autuado com o nº 1021/2015.
Por despacho do Exm.º Secretário para os Transportes e Obras Públicas, de 3.2.2016, foi ordenada a desocupação do tal terreno pela requerente, no prazo de 60 dias a contar da recepção da notificação.
Inconformada, dele interpôs a requerente recurso contencioso para este TSI, tendo o Processo sido autuado com o nº 232/2016.
Foi instaurado o presente procedimento de suspensão de eficácia que corre por apenso ao Processo nº 232/2016, tendo por objecto a ordem de despejo do Exmº Secretário para os Transportes e Obras Públicas, de 3.2.2016.
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A prova dos factos resulta dos documentos juntos aos autos.
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O caso
À requerente tinha sido concedido por arrendamento um terreno com a área de 2637 m2, situado na Ilha da Taipa.
Entretanto, por despacho de Sua Excelência o Chefe do Executivo, de 30.9.2015, foi declarara a caducidade do contrato de concessão por arrendamento desse mesmo terreno.
Em consequência disso, por despacho do Exm.º Secretário para os Transportes e Obras Públicas, de 3.2.2016, foi ordenada à requerente a desocupação do tal terreno, no prazo de 60 dias a contar da recepção da notificação.
Contra tal despacho foi interposto recurso contencioso autónomo para este TSI, invocando-se vícios próprios do respectivo acto.
Pede agora a requerente que seja suspensa a eficácia do acto do Exm.º Secretário.
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Impugnabilidade do acto suspendendo e suspensibilidade de sua eficácia
Defende a entidade requerida que a ordem de desocupação por si prolatada em 3.2.2016, mais não é do que uma mera consequência do acto de Sua Ex.ª o Chefe do Executivo que declarou a caducidade da concessão, na medida em que a produção dos efeitos jurídicos externos na esfera jurídica da requerente teve lugar não por via do acto da entidade requerida que ordenou a desocupação do terreno, mas sim por efeito do acto que declarou a caducidade da concessão, daí que entende que só aquele acto anterior, praticado por Sua Ex.ª o Chefe do Executivo é lesivo de direitos e interesses protegidos da requerente, portanto, contenciosamente impugnável e, em consequência, suspensível a sua eficácia, e não o é o acto suspendendo.
Ora, o que se passa nos presentes autos é que, na sequência do despacho de Sua Ex.ª o Chefe do Executivo, que declarou a caducidade do contrato de concessão do terreno, foi prolatado pela entidade requerida despacho no sentido de ordenar à requerente a desocupação do terreno.
Inconformado, dele interpôs recurso contencioso, e não obstante considerar a ordem de desocupação como um mero acto de execução do acto de declaração de caducidade do contrato de concessão, a requerente não se coibiu de invocar ilegalidades próprias do acto (respeitante à ordem de desocupação).
A nosso ver, sendo a ordem de desocupação qualificável como acto de execução em relação ao acto de declaração de caducidade do contrato de concessão, mas atentas as invalidades suscitadas e imputadas àquele acto, somos a entender que tal acto não deixa de ser contenciosamente recorrível.
No entanto, como o objectivo que a requerente pretende agora ver atingido é evitar a desocupação do terreno, e isso, salvo o devido respeito por melhor opinião, é uma consequência que resulta do próprio acto de declaração da caducidade, mais precisamente, a produção de efeitos externos na esfera jurídica da requerente teve lugar não por via do acto que ordena a desocupação do terreno, mas sim por efeito do acto que declarou a caducidade da concessão, daí que se nos afigura ser apenas suspensível a eficácia desse último acto e não a do seu acto de execução, por este não ter um conteúdo autónomo.
De qualquer modo, ainda que se entenda suspensível a eficácia do acto do Exm.º Secretário para os Transportes e Obras Públicas, somos a entender que o pedido da requerente também não pode proceder, por não se verificarem cumulativamente todos os seus pressupostos.
Senão vejamos.
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Do preenchimento dos requisitos previstos no artigo 121º, nº 1 do Código de Processo Administrativo Contencioso
Para ver suspensa a eficácia de um acto em sede de procedimento cautelar, é que necessário que se verifiquem os respectivos requisitos legais.
Prevê-se no artigo 121º, nº 1 do Código de Processo Administrativo Contencioso o seguinte:
“1. A suspensão de eficácia dos actos administrativos, que pode ser pedida por quem tenha legitimidade para deles interpor recurso contencioso, é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:
a) A execução do acto cause previsivelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;
b) A suspensão não determine grave lesão do interesse público concretamente prosseguido pelo acto; e
c) Do processo não resultem fortes indícios de ilegalidade do recurso.
2. Quando o acto tenha sido declarado nulo ou juridicamente inexistente, por sentença ou acórdão pendentes de recurso jurisdicional, a suspensão de eficácia depende apenas da verificação do requisito previsto na alínea a) do número anterior.
3. Não é exigível a verificação do requisito previsto na alínea a) do n.º 1 para que seja concedida a suspensão de eficácia de acto com a natureza de sanção disciplinar.
4. Ainda que o tribunal não dê como verificado o requisito previsto na alínea b) do n.º 1, a suspensão de eficácia pode ser concedida quando, preenchidos os restantes requisitos, sejam desproporcionadamente superiores os prejuízos que a imediata execução do acto cause ao requerente.
5. Verificados os requisitos previstos no n.º 1 ou na hipótese prevista no número anterior, a suspensão não é, contudo, concedida quando os contra-interessados façam prova de que dela lhes resulta prejuízo de mais difícil reparação do que o que resulta para o requerente da execução do acto.”
De facto, para ser concedida a suspensão de eficácia do acto, não importa apreciar o mérito da questão, traduzido nos eventuais vícios subjacentes à decisão impugnada, mas limita-se a saber se estão verificados cumulativamente os três requisitos de que depende a procedência da providência: um positivo traduzido na existência de prejuízo de difícil reparação que a execução do acto possa causar, e dois negativos respeitantes à inexistência de grave lesão do interesse público e à não verificação de fortes indícios de ilegalidade do recurso, atendendo aos elementos carreados aos autos.
Bastará a falta de algum deles para que a providência requerida seja indeferida.
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Comecemos por este último requisito negativo – da não ilegalidade do recurso.
Conforme se decidiu no Acórdão deste TSI, no Processo 92/2002, “Só ocorre a acenada manifesta ilegalidade, quando se mostrar patente, notório ou evidente que, segura e inequivocamente, o recurso não pode ter êxito (v.g. por se tratar de acto irrecorrível; por ter decorrido o prazo de interposição de recurso de acto anulável) e não já quando a questão seja debatida na doutrina ou na jurisprudência”.
No caso vertente, não se nos afigura, pelo menos nesta fase processual, que o recurso contencioso a interpor, aliás já interposto, em sede própria possa estar enfermado de ilegalidade do ponto de vista processual, assim entendemos estar verificado o tal requisito negativo previsto na alínea c) do nº 1 do artigo 121º do Código de Processo Administrativo Contencioso.
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Em segundo lugar, passemos a analisar o requisito da inexistência de grave lesão de interesse público pelo facto da suspensão de eficácia do acto (requisito negativo previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 121º do Código de Processo Administrativo Contencioso).
Trata-se de um requisito negativo que deve ter em conta as circunstâncias do caso concreto e o interesse público nele envolvido. Deve apreciar-se até que ponto a suspensão agride o interesse público em causa, por exemplo, da saúde, da segurança, da ordem pública, etc.1
Toda a actividade administrativa visa prosseguir o interesse público, por isso só pode ser deferida a suspensão de eficácia do acto se não se verificar lesão grave do interesse público prosseguido pelo acto.
Refere o Acórdão deste TSI, no Processo 84/2014/A, que “a expressão «grave lesão do interesse público» constitui um conceito indeterminado que compete ao Juiz integrar em face da realidade factual que se lhe apresenta. Essa integração deve fazer-se depurada da interferência de outros requisitos, tendo apenas em vista a salvaguarda da utilidade substancial da sentença a proferir no recurso”.
No vertente caso, face à alegação genérica e sem qualquer substância fáctica por parte da entidade requerida, não cremos que a suspensão de execução do acto praticado pelo Exm.º Secretário para os Transportes e Obras Públicas possa determinar grave lesão do interesse público concretamente prosseguido pelo acto, razão pela qual entendemos estar verificado este segundo requisito.
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Por último, compete à requerente alegar e demonstrar o último requisito que é o de existência de prejuízo de difícil reparação decorrente da execução do acto (requisito positivo previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 121º do Código de Processo Administrativo Contencioso).
Nas palavras de José Cândido de Pinho, “cumpre ao requerente caracterizar de modo credível, ou seja, conveniente e convincentemente os prejuízos, expondo as razões fácticas que se integrem no conceito, devendo para isso ser explícito, específico e concreto, não lhe sendo permitido recorrer a expressões vagas, genéricas e irredutíveis a factos que não permitam o julgador extrair aquele juízo. Não bastam, assim, alegações conclusivas. É necessário alegar factos que permitam estabelecer um nexo de causalidade ou de causa-efeito entre a execução do acto e o invocado prejuízo, ficando cometido ao tribunal o juízo de prognose acerca dos danos prováveis”.2
Também entende a jurisprudência da RAEM que o requisito do prejuízo de difícil reparação exigido pela lei terá que ser valorado caso a caso, consoante as circunstâncias de facto invocadas pela requerente.
A título exemplificativo, cita-se o Acórdão deste TSI, proferido no âmbito do Processo nº 328/2010/A, em que se refere:
“Quanto ao requisito positivo, tem vindo a constituir jurisprudência constante, o facto de, no incidente de suspensão de eficácia do acto administrativo, incumbir ao requerente o ónus de alegar factos concretos susceptíveis de formarem a convicção de que a execução do acto causará provavelmente prejuízo de difícil reparação, insistindo permanentemente tal jurisprudência no ónus de concretização dos prejuízos tidos como prováveis, insistindo-se também que tais prejuízos deverão ser consequência adequada, directa e imediata da execução do acto”.
No presente caso, alega a requerente que assumiu compromissos perante terceiros, sociedades com as quais a personalidade da requerente se confunde, por serem detidas por sócios comuns, e se não for suspensa a eficácia do acto, a requerente ficará sujeita a acções e imputação de despesas e danos sofridos por aquelas sociedades, bem assim causará grave prejuízo para a RAEM resultante da impossibilidade de colocação de cerca de 110 autocarros de grandes dimensões.
Vejamos.
Em primeiro lugar, não se compreende como poderia a requerente assumir compromissos perante terceiros sem ter sido deferido o pedido de alteração da finalidade.
Em boa verdade, enquanto não for deferido o pedido de alteração da finalidade, o concessionário continua obrigada a proceder ao aproveitamento do terreno segundo o contratualmente acordado, e não podendo ceder o direito de uso do terreno a quem quer que seja.
Daí que, se a requerente consentiu que sociedades terceiras, a saber a B-Transportes Urbanos de Macau SARL e a C Turismo Limitada, procedessem ao estacionamento dos seus autocarros no terreno em questão, dúvidas não restam de que a imputação de despesas por danos sofridos por parte dessas mesmas sociedades e originados pela desocupação do terreno não deixa de ser da exclusiva responsabilidade da requerente.
Por outro lado, alega a requerente que com a execução do acto recorrido criar-se-á uma situação de instabilidade na normal circulação de autocarros de grande porte, sendo daí impossível saber e determinar a quantidade de prejuízos que a requerente poderá vir a sofrer por reflexamente lhe ser imputada responsabilidade extracontratual pela deterioração de elevado número de autocarros de grande dimensão, bem como pelo distúrbio ou paragem da rede pública de transporte de passageiros na RAEM.
Em nossa opinião, ainda que se entenda não haver responsabilidade por parte da requerente, também não se descortina em que medida a execução do acto irá causar-lhe prejuízos irreparáveis, pois não se vê razão para não se proceder no futuro ao ressarcimento de danos causados à própria requerente, caso esta venha obter provimento ao recurso contencioso.
Segundo o referido no Acórdão do Venerando TUI, de 14.11.2009, no Processo nº 33/2009, “mesmo que o interessado sofra danos com a execução de um acto administrativo, se lograr obter a anulação do acto no respectivo processo, pode, em execução de sentença, ser indemnizado dos prejuízos sofridos. E se esta via não for suficiente pode, ainda, intentar acção de indemnização para ressarcimento dos prejuízos. Por isso, só se os prejuízos forem de difícil reparação, isto é, que não possam ser satisfeitos com a utilização dos falados meios processuais, é que a lei admite a suspensão da eficácia do acto”.
De facto, a regra geral é que o lesado tem direito a ser indemnizado pelos danos causados, devendo a indemnização ser fixada em dinheiro, sempre que a reconstituição natural não seja possível.
Em nossa opinião, não se vislumbra com que dificuldade se encontra no cálculo dos danos se o recurso contencioso de que o presente procedimento depende for provido. Por ser uma questão de fazer cálculo, haverá sempre maneira de proceder à quantificação do respectivo valor indemnizatório, desde que fique demonstrada a responsabilidade do seu agente.
Nesta conformidade, ainda que se entenda ser suspensível a eficácia do acto em apreço, mas não se logrando a alegação nem a prova da irreparabilidade ou de difícil reparação dos prejuízos decorrentes da execução do acto, outra solução não resta senão indeferir o pedido de suspensão de eficácia do despacho do Exm.º Secretário para os Transportes e Obras Públicas, de 3.2.2016.
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III) DECISÃO
Face ao exposto, acordam em indeferir o pedido de suspensão de eficácia do acto formulado pela requerente A, Lda.
Custas pela requerente, fixando-se a taxa de justiça em 8 U.C.
Registe e notifique.
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RAEM, 14 de Abril de 2016
Tong Hio Fong
Lai Kin Hong
João A. G. Gil de Oliveira
Fui presente
Mai Man Ieng
1 José Cândido de Pinho, in Manual de Formação de Direito Processual Administrativo Contencioso, CFJJ, 2013, pág 299
2 Obra citada, pág 294
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