Processo nº 299/2013
(Autos de Recurso Contencioso)
Data: 20 de Outubro de 2016
ASSUNTO:
- Legitimidade
- Contra-interessados
SUMÁRIO
- O artigo 39º do CPAC consagra que “tem legitimidade para intervir no processo como contra-interessados as pessoas a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar”, donde resulta que assumem essa posição as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor, ou seja, aqueles que não actuam ao lado do autor mas pretendem que o tribunal declare o oposto daquilo que o autor pretende, pois caso contrário terão um prejuízo na sua esfera jurídica.
- O contra-interessado defende assim um interesse que coincide com o interesse do réu mas tem uma actuação autónoma e independente do ponto de vista processual. Se o réu decidir confiar ao tribunal a resolução do litígio sem exercer o seu direito ao contraditório, isso não impede o contra-interessado de defender a sua posição no processo.
O Relator,
Ho Wai Neng
Processo nº 299/2013
(Autos de Recurso Contencioso)
Data: 20 de Outubro de 2016
Recorrente: B Ltd.
Entidade Recorrida: O Chefe do Executivo da RAEM
ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA R.A.E.M.:
I – Relatório
As Recorrentes B Ltd., C, D e F, melhores identificadas nos autos, vêm interpor o presente Recurso Contencioso contra o despacho do Chefe do Executivo de 09 de Abril de 2013, que declarou a nulidade do seu acto anterior, de 09 de Março de 2011, concluíndo que:
A. As Recorrentes têm legitimidade para interpor o presente recurso, a 1.ª por ser, enquanto titular de posição jurídica substantiva, a destinatária do acto recorrido e, as 2.ª e 3as, por terem um interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso, uma vez que o acto recorrido produziu efeitos externos lesivos na esfera jurídica dos seus direitos e interesses legalmente protegidos;
B. As Recorrentes impugnam, entre outros, os factos constantes dos pontos n.ºs 3 e 4 da Informação n.º 109/DSODEP/2013, de 2 de Abril, sob a qual foi exarado o acto recorrido;
C. Nos pontos 1 a 8 da referida Informação n.º 109/DSODEP/2013 refere-se, expressamente como pressuposto da decisão que ali se propõe, a nulidade dos Despachos do CE de 17/03/06, tal como declarada pelo Despacho do CE de 8/08/12, o que tornaria imperativa, a título de reposição da ordem jurídica alegadamente violada por aqueles actos autorizativos, a declaração de nulidade do Despacho do Chefe do Executivo, de 9/03/11, que entretanto autorizou a revisão da concessão em causa;
D. Acontece que os Despachos do CE de 17/03/06 não são nulos, tal como invocaram as Recorrentes no Recurso Contencioso de Anulação interposto do Despacho do CE de 8/08/12 acima identificado, isto porque não há coincidência entre os actos declarados nulos e o acto objecto de crime, como não há coincidência entre o autor dos actos declarados nulos e o autor do alegado crime, como exige a alínea c) do n.º 2 do artigo 122.º do CPA;
E. Mais, o Despacho do CE de 8/08/12, que declara a nulidade dos Despachos do CE de 17/03/06, é que é nulo (ou subsidiariamente, anulável), por entre outros, padecer do vício de usurpação de poderes, tal como invocado nos autos de Recurso Contencioso de Anulação que, sob o n.º 755/12, correm termos por esse Tribunal;
F. Ora, se o único pressuposto de decisão em que o acto recorrido se baseou for declarado nulo ou anulado judicialmente, deixa aquele de ter fundamento e, como tal, padecerá em erro sobre os pressupostos de direito;
G. Por conseguinte, a verificação ou não do aqui invocado erro no pressuposto de direito quanto à nulidade dos Despacho do CE de 17/03/06 depende do trânsito em julgado da decisão que vier a ser proferida, a final, no âmbito do Recurso Contencioso n.º 755/2012, o que representa uma causa prejudicial à apreciação do presente recurso - motivo pelo qual deve a presente instância ser suspensa, nos termos conjugados do n.º 1 do artigo 223.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi do artigo 1.º do CPAC, e da alínea d) do n.º 1 do artigo 15.º também do CPAC, até que haja decisão final no âmbito do Recurso Contencioso n.º 755/12;
H. Entende expressamente o acto recorrido que, tendo sido declarados nulos os Despachos do CE de 17/03/06 de homologação dos Pareceres da Comissão de Terras favoráveis à transmissão dos direitos resultantes da concessão dos Lotes à 1.ª Recorrente, também o subsequente contrato de transmissão da concessão, por arrendamento, é nulo e de nenhum efeito;
I. O artigo 173.° do CPA atribua aos tribunais a reserva exclusiva para a apreciação de quaisquer questões de validade ou invalidade dos contratos administrativos, independentemente da fonte dessa invalidade;
J. Ora, as considerações que a Entidade Recorrida faz ao longo do acto recorrido sobre os efeitos do Despacho de 8/08/2012 e deste sobre o contrato de concessão e sua revisão, respectivamente, concluindo pela sua nulidade automática, correspondem, efectivamente, a actos opinativos sobre a (in)validade desse mesmo contrato, nos termos do artigo 173.º do CPA;
K. Ao contrário do que defende a Entidade Recorrida, é inegável que a mesma se pronuncia, efectiva e claramente, pela nulidade do contrato de revisão da concessão em causa pois que, na Informação n.º 223/DSODEP/2012, constam já os alegados efeitos dessa declaração de nulidade do contrato, ao ali falar-se em desocupação do terreno e restituição à 1.ª Recorrente do prémio pago, nos termos e para os efeitos do artigo 282.° do Código Civil e ao promover o registo dessa declaração unilateral de nulidade na Conservatória do Registo Predial, conforme Apresentação n.º 1 de 17/04/2013 às descrições 2XXXX, 2XXXX, 2XXXX, 2XXXX e 2XXXX, onde se lê: "Inutilizado o averbamento n.° (...), por ter [sido] declarada a nulidade da revisão e dos actos relacionados da concessão por arrendamento constante do despacho n.º 15/2011";
L. O princípio da equiparação dos contratos administrativos, tal como invocado pela Entidade Recorrida, por via do artigo 172.° do CPA, não é uma forma de atribuição de poderes à Administração para se pronunciar sobre a validade ou invalidade (incluindo a nulidade) de contratos administrativos;
M. Confunde a Entidade Recorrida, uma proposição de direito substantivo de invalidades quanto ao regime legal a aplicar por via do artigo 172.º do CPA, com uma proposição de direito processual de determinação, constante do n.º 1 do artigo 173.º, bem como dos artigos 113.º e ss. do mesmo Código, do órgão com competência (exclusiva) para uma pronúncia de autoridade sobre a matéria, sendo, nos termos desses artigos, a declaração de nulidade dos contratos apenas alcançada através da propositura, com ganho de causa, de uma acção judicial com tal pedido;
N. De resto, pela lógica jurídico-administrativa, é indispensável que a declaração de nulidade se consolide na ordem jurídica (quer através da não impugnação do acto recorrido ou da sua improcedência) previamente à decisão judicial a proferir em sede de acção sobre contratos administrativos;
O. O acto recorrido ignorou a condicionante de direito processual colocada pelos já citados artigo 173.º, n.º 1, do CPA, artigo 30.º, n.º 3, III, da Lei Básica, artigo 113.º do CPAC e ainda o parágrafo (3) do n.º 2 do artigo 30.° da Lei n.º 9/1999, de 20 de Dezembro, pois que, no tocante à definição imperativa das situações de invalidade dos contratos, a condicionante processual cifra-se desde logo na respectiva reserva aos tribunais em face dos órgãos da Administração – fica assim demonstrado que o acto recorrido:
(iv) enferma de usurpação de poder, por tomar como pressuposto a nulidade dos contratos de transmissão de direitos de concessão sobre os Lotes sem que tal nulidade alguma vez haja sido judicialmente declarada;
(v) enferma novamente de usurpação de poder ao pretender decidir sobre a pretensa nulidade do contrato de revisão da concessão em 2011;
(vi) viola o artigo 113.° do CPAC ao ignorá-lo como único meio processual admissível de a Administração procurar obter uma declaração imperativa da nulidade do contrato de concessão;
P. Padece, assim, o acto recorrido, de duplo vício de usurpação de poder, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 122.º do CPA, sendo, por isso nulo;
Q. O direito do concessionário por arrendamento de terrenos do domínio privado da RAEM tem natureza de direito real e não de direito meramente obrigacional, conferindo o contrato de concessão poderes de construção e transformação de obras ou edifícios sobre os terrenos concessionados, correspondendo tais poderes a um verdadeiro direito de propriedade, como determina o artigo 1.º do DecretoLei n.º 51/83/M, de 26 de Dezembro, e tendo o concessionário o direito de transmitir a propriedade das construções, nos termos da Lei de Terras;
R. O acto recorrido viola frontalmente o direito de propriedade da 1.ª Recorrente resultante do contrato de concessão, por arrendamento, dos Lotes, o qual é um direito fundamental consagrado e protegido pelos artigos 6.º e 103.º da Lei Básica de Macau e, como tal, é nulo, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 122.º do CPA;
S. O acto impugnado visa despojar a destinatária, a ora 1.ª Recorrente, dos seus direitos de conteúdo patrimonial, relativos ao Terreno, benfeitorias e construções já aí efectuadas, sem qualquer compensação pelo preço pago pelos Lotes, pelo seu valor real, o que não deixa de corresponder, assim, a um verdadeiro confisco - o que é incompatível com o artigo 103.° da Lei Básica, invocando-se, à cautela, o vício de violação de lei por confisco e a consequente nulidade do acto impugnado;
T. A declaração imperativa de não produção de efeitos pelo Despacho do CE de 8/08/12 não significa que os contratos de transmissão não tenham tido lugar, nem os removeu do ordenamento jurídico: os contratos foram outorgados e publicados no Boletim Oficial n.º 14, II Série, de 6 de Abril de 2006, pelos Despachos do Secretário para os Transportes e Obras Públicas nºs. 48/2006 a 52/2006 e encontram-se válidos e eficazes a esta data, assim se mantendo enquanto não houver uma decisão judicial transitada em julgado que os julgue inválidos;
U. A relação contratual entre a RAEM e a 1.º Recorrente mantém-se válida e eficaz, logo o acto do Chefe do Executivo de 9 de Março de 2011 continua a ter objecto válido, logo, ao contrário do que se propugna na Informação n.º 223/DSODEP/2012, não existe qualquer impossibilidade do objecto do acto do Chefe do Executivo de 9 de Março de 2011;
V. Assim, o fundamento do acto recorrido incorre em erro sobre os pressupôstos de direito, uma vez que os referidos contratos de concessão (e posterior revisão) se mantêm válidos e eficazes, até serem, eventualmente, declarados inválidos pelo tribunal competente, padecendo de vício de violação de lei por erro na aplicação da alínea c) do n.º 2 do artigo 122.º do CPA;
W. Do mesmo modo que, ao contrário do que se sugere nas alíneas 18. e 22. do ponto A. da Informação n.º 223/DSODEP/2012 não falta ao acto em causa nenhum dos seus elementos essenciais (i.e. sujeito, objecto, forma e finalidade) que, nessa eventualidade, pudesse acarretar a sua nulidade nos termos do n.º 1 do artigo 122.° do CPA. Pelo que também, nesta parte, o acto recorrido incorre em erro sobre os pressupostos de direito;
X. Além disso, trata-se, de uma concessão profundamente renovada, com um objecto diferente do inicial, conformado ao longo de um procedimento autónomo relativamente àquele que fora tomado em consideração pelos Despachos do CE de 17/03/2006, todo ele desenvolvido sob o mandato de um diferente Secretário dos Transportes e das Obras Públicas, com a intervenção de diversos órgãos colegiais representativos e serviços da Administração Pública;
Y. Considerar que, apesar de tudo isto, o Despacho do CE de 9/03/11, careceu de objecto como consequência da declaração de nulidade de um Despacho de 2006, do mesmo órgão, que autorizara uma muito distinta concessão, envolve não só uma errónea compreensão daquilo que seja o objecto desse acto administrativo de 2011 para efeito de aplicação do artigo 122.º, n.º 2, alínea c), do CPA, mas um formalismo conceptual vazio e totalmente desligado das realidades e dos interesses públicos e privados merecedores de tutela à luz da Lei e do Direito;
Z. A transmissão dos direitos resultantes da concessão, por arrendamento, do Terreno à 1.ª Recorrente não se encontram regulados pela escritura de 14 de Dezembro de 1990, como defende a Entidade Recorrida no ponto 1. da Informação 223/DSODEP/2013, porquanto com a aprovação das novas minutas de contrato de concessão e a celebração dos contratos publicados em 2006 e 2011, uma nova relação jurídica se criou, com novos termos contratuais, entre novas partes, com novas e diversas finalidades e com objectos totalmente diferentes do inicialmente acordado. Pelo que, nesta sede, incorre, assim, o acto recorrido em vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito;
AA. O acto declarado nulo é um elemento da própria declaração negocial da Administração, enquanto contraente de um contrato administrativo, de apreciação, aceitação e decisão sobre a revisão da concessão proposta pela 1.ª Recorrente, e a prova disso é que o acto praticado pela Entidade Recorrida (agora declarado nulo) foi dirigido à própria 1.ª Recorrente, para aceitação expressa, com o propósito de que a situação jurídica em causa se definisse e concretizasse;
BB. Não se está, assim, perante uma invalidade derivada do contrato administrativo, mas tão só e apenas, a verificar-se, uma invalidade originária ou intrínseca do contrato, relacionada com a declaração negocial da Administração, contida no acto ora declarado nulo, cuja validade poderá apenas, como se disse, ser discutida em sede judicial, no âmbito de acção sobre contratos administrativos. Por isso, incorre em violação do artigo 172.º do CPA e em erro nos pressupostos de direito o acto impugnado ao remeter o caso concreto para o n.º 1 daquele preceito;
CC. Ainda que se entendesse que o acto recorrido não padecia de vício de usurpação de poder, o acto recorrido sempre estaria em claro erro de direito sobre os efeitos que o acto recorrido (e o anterior acto de declaração de nulidade dos actos do Chefe do Executivo de 17 de Março de 2006) têm sobre a validade dos contratos de concessão publicados pelos Despachos do Secretário para os Transportes e Obras Públicas n.ºs 48 a 52/2006 e do contrato de revisão dessa concessão, publicado pelo Despacho do Secretário para os Transportes e Obras Públicas n.º 15/2011, dado que tal questão terá que ser discutida em acção própria a intentar no Tribunal competente;
DD. O acto recorrido padece, assim, de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito e errada interpretação dos efeitos do n.º 1 do artigo 172.° do CPA;
EE. Ao não suspender o procedimento administrativo onde foi proferido o acto recorrido, tal como requerido na pronúncia em sede de audiência escrita, por haver causa prejudicial, a Entidade Recorrida está a violar o artigo 33.° do CPA, o que corresponde ao vício de violação de lei;
FF. Ao dar como certos os factos constantes do Acórdão do TUI num processo-crime em que a 1.ª Recorrente não foi parte e ao aplicá-los automaticamente ao procedimento administrativo, o acto recorrido viola os limites objectivos do caso julgado, o que consubstancia um vício de violação de lei, que aqui se invoca para os devidos efeitos legais;
GG. Ao dizer, no ponto 4 da Informação n.º 109/DSODEP/2013, na qual foi exarado o acto recorrido, que o procedimento administrativo de transmissão dos direitos resultantes da concessão à 1.ª Recorrente foi viciado pela intervenção criminosa do então Secretário para os Transporte e Obras Públicas, o acto recorrido incorre em vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito;
HH. O acto recorrido equivoca-se ao partir do princípio de que, no caso vertente, não restava à Administração qualquer margem de apreciação da oportunidade de declarar a nulidade do acto permissivo do contrato de revisão da concessão de 2011 e, como ela abusivamente pretende, a nulidade da própria revisão, violando-se assim por erro de aplicação o n.º 3 do artigo 123.º do CPA que permite a atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito;
II. Incorre-se num vício de não exercício de discricionariedade por desconsideração da existência de margem de livre decisão causada pela convicção errónea de carácter totalmente vinculado do poder. Assumindo-se - apenas por necessidade de raciocínio - que devessem ser desde já tomados como nulos os contratos de 2006 pelos quais a 1.ª Recorrente adquiriu direitos de concessão sobre os Lotes, a verdade é que, à sombra desses efeitos transmissórios, se constituíram inúmeras situações de facto e de direito afectando as esferas jurídicas de muitos terceiros de boa-fé;
JJ. O acto recorrido levou inflexivelmente a uma solução de total desfazimento das situações jurídicas, económicas e sociais constituídas na base do acto de revisão da concessão em causa, sendo totalmente falacioso o argumento produzido na rubrica 4. de fls. 11 da Informação n.º 16/DJUDEP/2013 (que integra o acto recorrido), de que se não verificaria um decurso de tempo razoável, visto o acto agora declarado nulo haver sido praticado já em 9 de Março de 2011, quando, na verdade, aquilo que, segundo a fundamentação, o acto ora impugnado se propõe é extrair efeitos da alegada nulidade de um outro acto pré-contratual proferido em Março de 2006, ou seja, há mais de 7 anos atrás;
KK. No caso em apreço, uma cuidada ponderação deveria ter sido feita, na medida em que tudo provém de uma alegada infecção dos procedimentos e das decisões por acção de um governante corrupto, quando nenhuma responsabilidade da 1.ª Recorrente se encontra comprovada nos procedimentos administrativos, nem nenhum dos seus directores se encontra condenado por crime de corrupção, e quando o governante em causa já o não era ao longo de todo o procedimento preparatório do contrato de revisão da concessão de 2011 e não teve qualquer intervenção no primeiro procedimento que se possa considerar causalmente determinante da emissão e do conteúdo do primeiro Despacho do Chefe do Executivo declarado nulo;
LL. A declaração de destruição da revisão da concessão do Terreno, com mera devolução do prémio à Recorrente, ignora pura e simplesmente os princípios que, ao lado do da legalidade, também devem reger a actuação da Administração, designadamente o da protecção dos interesses legítimos que merecem tutela à luz do direito, nomeadamente as situações de facto constituídas à luz do n.º 3 do já citado artigo 123.º do CPA;
MM. Por esta razão, a Administração, antes de ter declarado a nulidade do acto do Despacho do CE de 9/03/11, deveria ter feito o exercício de ponderação previsto no n.º 3 do artigo 123.° do CPA, relativizando e balizando tal declaração por limites de proporcionalidade, adequação e justiça, com protecção dos direitos de terceiros de boa-fé - os quais se mostram, salvo o devido respeito, largamente ultrapassados pelo Despacho sob impugnação;
NN. Em suma, ainda que os Despachos de 2006 e de 2011 do Chefe do Executivo houvessem sido nulos, os princípios da protecção da confiança, da justiça e da proporcionalidade ordenariam que se ponderasse o exercício do poder de afastamento de efeitos anulatórios ao abrigo do poder conferido pelo antigo 123.º, n.º 3, do CPA. Este preceito e aqueles princípios foram ofendidos pela omissão de ponderação de interesses relevantes para um tal exercício;
OO. Por outro lado, sendo inescapável o exercício de uma margem de livre apreciação sobre a tomada oficiosa da iniciativa de declarar nulo um anterior acto administrativo, foram os mesmos princípios ofendidos pelo manifesto défice de ponderação dos valores e dos interesses legítimos favoráveis e contrários à adopção de uma tal iniciativa;
PP. Conclui-se pelo vício de violação de lei do acto recorrido, por erro no pressuposto do carácter absolutamente vinculado do acto recorrido, bem como violação dos princípios de protecção de confiança, boa fé, da proporcionalidade e da adequação por défice de ponderação no quadro do disposto pelo n.º 3 do artigo 123.° do CPA;
QQ. A revisão da concessão operada 2011, e considerada nula pelo acto recorrido, tratou-se de um procedimento administrativo independente, novo, sem qualquer irregularidade, mácula ou vício, cujo objecto estava em plena conformidade com a lei e regulamentos aplicáveis, e sobre o qual foi tomada decisão final por novos titulares de órgãos da Administração, sem qualquer tipo de condicionamento, reserva ou influência, com absoluta observação do princípio da legalidade;
RR. Assim, toda a actuação da Administração, incluindo a revisão da concessão nos termos supra descritos, a percepção do imposto de selo devido pelas promessas de compra das futuras fracções autónomas a construir no Terreno, a aprovação dos projectos de arquitectura e engenharia e a emissão de licenças de obra, até à declaração de nulidade em 8 de Agosto de 2012 dos actos do Chefe do Executivo de 17 de Março de 2006, reforçou a confiança da 1.ª Recorrente (e da Chinese Estates, sua sócia única, bem como de particulares, e outros investidores) nos direitos concedidos por via do contrato de concessão;
SS. Tendo em conta o exposto, o acto recorrido contraria frontalmente o comportamento da Administração, pondo, deste modo, em causa o princípio da boa-fé e da confiança e, bem assim, os princípios da justiça, proporcionalidade e adequação, tal como estabelecidos nos artigos 3.º a 5.º, 7.º e 8.º do CPA - o que, nessa eventualidade, consubstanciará violação de lei, sendo o acto anulável;
TT. A 2.ª e 3.as Recorrentes dão por reproduzida na íntegra, para os devidos efeitos legais, toda a fundamentação aduzida nos artigos precedentes e invocam, mutatis mutandis, os mesmos vícios do acto recorrido conforme alegados pela i.e Recorrente na presente petição de recurso, em particular os constantes dos pontos 3.8 e 3.9 supra.
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Como contra-interessados, indicaram as seguintes pessoas colectivas:
a) G - Sociedade de Fomento Predial, Limitada, com sede em Macau, na Avenida ......., s/n, Edifício ......, ....º andar “...”;
e, ainda, por entretanto terem sido dissolvidas, a citação, nos termos do artigo 325.° do Código Comercial, dos antigos sócios de cada umas demais Transmitentes, supra identificadas: H - Sociedade de Fomento Predial, Limitada; I Sociedade de Fomento Predial, Limitada; J Sociedade de Fomento Predial, Limitada e K Sociedade de Fomento Predial, Limitada, todas anteriormente com sede em Macau, na Avenida ......., s/n, Edifício ......, ....º andar “...”;
b) a Região Administrativa Especial de Macau, titular de uma quota correspondente a 88% do capital social de cada uma das referidas sociedades à data da dissolução, representada pelo Ministério Público nos termos do n.º 1 do artigo 56.° da Lei n.º 9/1999, de 20 de Dezembro e do artigo 52.º do CPC;
c) a Sociedade de L de Macau, S.A., com sede em Macau, na Avenida ...... n.º ... a ..., ......, ....º andar, titular de uma quota correspondente a 5% do capital social de cada uma das referidas sociedades à data da dissolução;
d) a M - Sociedade do Aeroporto Internacional de Macau, S.A.R.L., com sede em Macau, na Avenida ......, Edifício ......, ....° e ....º andares, Ilha da Taipa; e
e) Companhia de Investimento N, Limitada, com sede em Macau, na Avenida ......, n.º ..., Edifício ......, ....º andar “...”.
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Regularmente citada, a Entidade Recorrida contestou nos termos constantes a fls. 403 a 430 dos autos, cujo teor aqui se dá integralmente reproduzido, suscitando a ilegitimidade activa das 2ª e 3ª Recorrentes e pugnando ao mesmo tempo pelo não provimento do recurso.
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O M.ºP.º junto deste Tribunal, enquanto representante da RAEM, invoca, na contestação, a sua ilegitimidade como contra interessada, bem como a ilegitimidade activa das 2ª e 3ªs Recorrentes, alegando para o efeito, no essencial, o seguinte:
1ª - Na qualidade duma das sócias das identificadas Transmitentes, a RAEM não tem interesse pessoal e directamente contrário e oposto ao das recorrentes, e indiscutível é que o provimento do presente recurso não lhe provocará directo prejuízo;
2ª - Desta maneira e nos termos do disposto no art. 39° do CPAC, a RAEM não detém a legitimidade de intervir neste processo como contra-interessado, pelo que deverá ser absolvida da instância;
3ª - Verificam-se, no caso vertente, a ilegitimidade da 2ª e 3ªs recorrentes e a ilegalidade da coligação e, em consequência disso, o recurso em apreço deverá ser rejeitado;
4ª - O perceito nos arts. 58º e 69º do CPAC e 60º da Lei n.º 9/1999 determina a regra de que é acessória a intervenção do MºPº no seio do recurso contencioso.
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Foram colhidos os vistos legais dos Mmºs Juizes-Adjuntos.
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II – Pressupostos Processuais
O Tribunal é o competente.
As partes possuem personalidade e capacidade judiciárias.
Mostram-se regularmente patrocinadas.
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III – Factos
Com base nos elementos existentes nos autos, fica assente a seguinte factualidade com interesse à boa decisão das excepções da ilegitimidade:
1. Desde 15 de Novembro de 1999 que as sociedades G - Sociedade de Fomento Predial, Limitada, H - Sociedade de Fomento Predial, Limitada, I - Sociedade de Fomento Predial, Limitada, J - Sociedade de Fomento Predial, Limitada e K - Sociedade de Fomento Predial, Limitada (as "Transmitentes") eram titulares dos direitos resultantes das concessões, por arrendamento, respectivamente, do Lote YY, Lote Y, Lote Y, Lote Y e Lote Y, situados na ilha da Taipa, junto à Avenida ...... e Estrada ......, descritos na Conservatória do Registo Predial sob os n.ºs 2...., 2...., 2...., 2.... e 2.... (os "Lotes").
2. Em 16 de Fevereiro de 2006, as Transmitentes requereram junto da Direcção dos Serviços de Solos e Obras Públicas a transmissão dos direitos resultantes dos contratos de concessão, por arrendamento, dos Lotes a favor da 1.ª Recorrente, tendo o procedimento administrativo iniciado com tal requerimento seguido os seus trâmites normais e a Comissão de Terras, reunida em sessão de 16 de Março de 2006, emitido os Pareceres n.ºs 23 a 27/2006, favoráveis à transmissão requerida, bem como à revisão da concessão e às minutas de contratos a eles anexas, que vieram a ser homologados por Despachos do Exmº Senhor Chefe do Executivo, de 17 de Março de 2006 (os "Despachos do CE de 17/03/06") - tudo conforme os Despachos do Secretário para os Transportes e Obras Públicas n.ºs 48 a 52/2006, publicados no Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau n.º 14, II Série, de 06 de Abril de 2006.
3. Pouco depois da transmissão dos direitos referida no ponto anterior, a 1.ª Recorrente iniciou um procedimento de revisão da concessão em causa, o qual acabou por ser formalizado em 13 de Fevereiro de 2009, com um pedido de nova revisão do contrato de concessão dos Lotes e solicitação de prorrogação do prazo de aproveitamento dos Lotes até 13 de Dezembro de 2015.
4. O procedimento para revisão seguiu a sua tramitação normal, tendo sido enviado o processo à Comissão de Terras, que emitiu o parecer n.º 41/2011, favorável ao deferimento do pedido no sentido de se proceder à alteração do objecto de concessão dos cinco Lotes, mediante a sua anexação, à reversão para o domínio público da RAEM de nove parcelas a desanexar dos mesmos e a concessão por arrendamento de oito parcelas contíguas, em ordem a formar um único lote com a área de 82 711m2, o qual foi homologado por Despacho do Exmº. Senhor Chefe do Executivo, de 09 de Março de 2011 (o "Despacho do CE de 9/03/11").
5. A l.ª Recorrente foi notificada do Despacho do Exmº. Senhor Chefe do Executivo de 08 de Agosto de 2012, exarado sob a Informação n.º 192/DSODEP/2012, de 07 de Agosto de 2012 (o "Despacho do CE de 8/08/12", que declarou a nulidade dos supra mencionados Despachos do CE de 17/03/06, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 122.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), com fundamento em que tinha ficado provado, por Acórdão n.º 37/2011 do Tribunal de Última Instância, de 31 de Maio de 2012, que o processo de selecção da transmissária, a aqui 1.ª Recorrente, dos direitos resultantes da concessão provisória, por arrendamento, dos Lotes teria sido viciado pela intervenção criminosa do então Secretário para os Transportes e Obras Públicas, enquanto titular de um órgão da Administração.
6. Tal acto foi impugnado contenciosamente pelas 1.ª e 2.ª Recorrentes e deu origem ao Recurso Contencioso sob o n.º 755/2012, que corre termos no TSI.
7. Em 04 de Setembro de 2012, foi a 1.ª Recorrente notificada, através do ofício 0624/6452.04a6456.04/DSODEP/2012, da Informação n.º 223/DSODEP/2012, de 04 de Setembro, para se pronunciar, em sede de audiência escrita, sobre a intenção do Chefe do Executivo dedeclarar a nulidade do seu acto 09 de Março de 2011, de homologação do parecer da Comissão de Terras n.º 41/2001, no qual aquela tinha emitido parecer favorável ao pedido de revisão da concessão apresentado pela 1.ª Recorrente, bem como à minuta de contrato a ele anexa - o que a 1.ª Recorrente fez em 19 de Setembro de 2012.
8. A l.ª Recorrente foi notificada do Despacho do Exmº. Senhor Chefe do Executivo de 09 de Abril de 2013, exarado sob a Informação n.º 109/DSODEP/2013, de 02 de Abril de 2013, que declarou a nulidade do acto do Chefe do Executivo, de 09 de Março de 2011, através do qual foi homologado o Parecer da Comissão de Terras n.º 41/2011, de 03 de Março de 2011, ora o acto recorrido.
9. Nos pontos 1 a 8 da Informação n.º 109/DSODEP/2013, de 02 de Abril, refere-se, expressamente como pressuposto da decisão que ali se propõe, a nulidade dos Despachos do CE de 17/03/06, tal como declarada pelo Despacho do CE de 08/08/12.
10. Em 14/01/2015 e 17/02/2015, as 3as e 2ª Recorrentes desistiram, respectivamente, do presente recurso contencioso (fls. 602 e 622 dos autos).
11. Por sentença de 30/01/2015 e de 12/03/2015, as desistências supra referidas foram homologadas respectivamente (fls. 609 e 624v. dos autos).
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IV – Fundamentação
Cumpre-nos agora apreciar as excepções de ilegitimidade suscitada pela RAEM.
Em relação à questão de ilegitimidade activa das 2ª e 3as Recorrentes, esta deixa de ter necessidade da apreciação face à homologação por sentença já transitada em julgado das desistências do pedido das mesmas.
Quanto à excepção de ilegitimidade passiva da RAEM de intervir como contra interessada, a mesma questão já foi tratada no âmbito do Acórdão do TSI, de 10/10/2013, proferido no Proc. nº 755/2012, no qual o ora Relator e o 1º Adjunto foram, respectivamente, os 1º e 2º Adjuntos do Colectivo.
Decidiu-se no acórdão em referência o seguinte:
“Da legitimidade da contra interessada RAEM
9. Do passado de uma Administração poderosa e centralizadora de marcada influência francesa, evoluíram os diferentes ordenamentos para um regime que visa sobretudo a protecção dos particulares. Não é já apenas o autor do acto que deve ser chamado a juízo mas, existe sim, a possibilidade de estarem vários sujeitos em juízo entre os quais aqueles que aleguem ser titulares de um interesse conexo ou direito cujo acto que se pretende impugnar pode causar prejuízos. Foi, assim, introduzida a figura dos contra-interessados, fruto do alargamento da legitimidade processual em sede do contencioso administrativo.
A maior parte das relações jurídicas administrativas são caracterizadas pela sua multilateralidade, envolvendo um conjunto alargado de pessoas cujos interesses são afectadas pela actuação da Administração. Por isso, todos os que são atingidos por um acto administrativo e todos os que fazem parte da relação jurídica devem ser considerados interessados que passam a ser assim, também eles, sujeitos da relação processual e também da relação administrativa.
O artigo 39º do CPAC consagra que “tem legitimidade para intervir no processo como contra-interessados as pessoas a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar”, donde resulta que assumem essa posição as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor, ou seja, aqueles que não actuam ao lado do autor mas pretendem que o tribunal declare o oposto daquilo que o autor pretende, pois caso contrário terão um prejuízo na sua esfera jurídica. O contra-interessado defende assim um interesse que coincide com o interesse do réu mas tem uma actuação autónoma e independente do ponto de vista processual. Se o réu decidir confiar ao tribunal a resolução do litígio sem exercer o seu direito ao contraditório, isso não impede o contra-interessado de defender a sua posição no processo.
A Doutrina aponta alguns critérios para se poder considerar um sujeito como contra interessado:
- O sujeito seja fonte de situações jurídicas activas provenientes do acto que está a recorrer;
- A sentença de provimento do recurso tenha efeitos directos na esfera desse;
- O autor configure a petição inicial em termos que se mostram susceptíveis de um eventual provimento do recurso prejudicar terceiros.
É pelo facto de os contra-interessados serem titulares de uma posição jurídica substantiva que devem ter acesso a uma tutela jurisdicional efectiva e que se deve garantir o acesso à justiça para defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. É um dos fundamentos subjectivos para esta necessidade de intervenção de terceiros. Outro fundamento subjectivo consubstancia-se no princípio do contraditório e da igualdade das partes próprios de um Estado de Direito.
O fundamento objectivo relaciona-se com o efeito útil da sentença na medida em que se pretende alargar o âmbito subjectivo do caso julgado pois não poderá ser atingido por este quem não interveio no processo.
Pelo que se vem afirmando podemos verificar que o interesse directo e pessoal do contra-interessado é razão suficiente para se ter consagrado a obrigatoriedade da sua presença no processo. Sempre que um caso possa prejudicar ou beneficiar um terceiro, deve este ser chamado ao processo para discutir a acção controvertida ao lado do demandado e do demandante e apenas essa relação. O contra-interessado terá, todavia, em princípio, um interesse que se exige que seja contrário ao do autor, embora se possam configurar certas situações em que tal não acontece. Os contra-interessados têm, portanto, intenção de que o litígio seja resolvido a favor de uma das partes e defendem uma verdadeira posição jurídica, o que as torna verdadeiras partes processuais.
Descendo ao caso concreto
10. Assinala-se, à partida, que são as próprias recorrentes que vêm explicitar que demandaram a RAEM a título cautelar, como contra interessada, na qualidade de sócia das transmitentes entretanto dissolvidas - H - Sociedade de Fomento Predial, Limitada; I - Sociedade de Fomento Predial, Limitada; J - Sociedade de Fomento Predial, Limitada e K - Sociedade de Fomento Predial, Limitada - , no âmbito das relações de direito privado estabelecidas.
Desde logo se observa uma contradição lógica na pretensão das recorrentes ao suscitarem a intervenção da RAEM enquanto defensora de um interesse (alegadamente de direito privado) necessariamente conflituante com o interesse prosseguido pelo titular de um dos seus órgãos (o Chefe do Executivo), enquanto, presuntivamente prossecutor do interesse público, determinou e pugna pela manutenção da nulidade do acto recorrido. É que enquanto sócia das sociedades extintas - foi a esse título que se suscitou a sua demanda, como expressamente afirmado pelas recorrentes na sua resposta às contestações -, o interesse que se configura como defensável seria o da manutenção da homologação das transmissões, pelo que teríamos a RAEM, por um lado, a defender a manutenção do acto e, por outro, a sua anulação. Só assim se compreenderia a intervenção da RAEM como interessada à luz do estipulado no supra citado artigo 39º do CPAC.
11. Por outro lado, é a própria RAEM que afasta a sua própria legitimidade para estar em juízo, o que desde logo parece fazer ruir a sustentabilidade ou relevância de qualquer interesse que urgisse defender.
12. Acresce que, na sequência do enquadramento teórico acima introduzido, eventual interesse adveniente da participação nas sociedades extintas não bole, pelo menos directamente, com o acto recorrido, isto é, os efeitos do acto não se repercutem - ou pelo menos tal não se alcança - na situação jurídica que levou à extinção, não se concretizando em que medida a situação jurídica da RAEM, enquanto sócia, foi atingida pelo acto em causa.
Somos, por estas razões, a concluir no sentido de que não assiste legitimidade à RAEM para permanecer nos autos como contra interessada.”
Trata-se dum entendimento que aponta para a boa solução do caso e com a qual concordamos na sua íntegra, pelo que, com a devia vénia, fazemos como nossos fundamentos para julgar procedente a excepção da ilegitimidade passiva da RAEM a intervir como contra interessada.
Uma vez que a questão da legitimidade é de conhecimento oficioso, julgamos também como partes ilegítimas as pessoas seguidamente discriminadas, pelo fundamento supra referido no sentido de que o eventual provimento do recurso não lhes prejudica directamente enquanto antigos sócios das transmitentes sociedades já dissolvidas:
- Sociedade de L de Macau, SA;
- M – Sociedade do Aeroporto Internacional de Macau, SARL; e
- Companhia de Investimento N, Limitada.
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V – Decisão
Nos termos e fundamentos acima expostos, acordam em julgar procedente a excepção da ilegitimidade passiva das contra interessadas RAEM, Sociedade de L de Macau, SA, M – Sociedade do Aeroporto Internacional de Macau, SARL e Companhia de Investimento N, Limitada, absolvendo as mesmas da instância no presente recurso contencioso.
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Custas pela Recorrente B Ltd. com 8UC de taxa de justiça.
Notifique e registe.
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RAEM, aos 20 de Outubro de 2016.
(Relator)
Ho Wai Neng
(Primeiro Juiz-Adjunto)
José Cândido de Pinho
(Segundo Juiz-Adjunto)
Tong Hio Fong
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299/2013