Processo nº 696/2016/A
(Autos de suspensão de eficácia)
Data: 10/Novembro/2016
Assuntos: Suspensão de eficácia de acto administrativo
Acto de conteúdo positivo
Artigo 121º, nº 1 do Código de Processo Administrativo Contencioso
Revogação da autorização de permanência na RAEM
SUMÁRIO
1. O pedido de suspensão de eficácia só é admissível quando o acto for de conteúdo positivo ou, sendo negativo, apresentar uma vertente positiva.
2. São três os requisitos de que depende a procedência da providência: um positivo traduzido na verificação de prejuízo de difícil reparação decorrente da execução do acto, e dois negativos no sentido de que a concessão da suspensão não represente grave lesão do interesse público concretamente prosseguido pelo acto e que do processo não resultem fortes indícios de ilegalidade do recurso.
3. O requisito sobre o prejuízo de difícil reparação previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 121º do CPAC terá que ser valorado caso a caso, consoante as circunstâncias de facto invocadas pelo requerente.
4. A privação de rendimentos do requerente pode traduzir-se em prejuízo de difícil reparação desde que gere uma situação de carência quase absoluta e de impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares.
5. Não logrando demonstrar que a execução do acto cause previsivelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso, o pedido de suspensão deve ser indeferido.
O Relator,
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Tong Hio Fong
Processo nº 696/2016/A
(Autos de suspensão de eficácia)
Data: 10/Novembro/2016
Requerente:
- A
Entidade requerida:
- Secretário para a Segurança
Acordam os Juízes do Tribunal de Segunda Instância da RAEM:
I) RELATÓRIO
A, titular do Bilhete de Residente da República Popular da China e Título de Trabalhador Não Residente, com os sinais dos autos, vem, nos termos do artigo 120º e seguintes do Código de Processo Administrativo Contencioso, requerer a suspensão de eficácia do despacho do Exm.º Secretário para a Segurança, de 27.7.2016, que determinou a revogação da sua autorização de permanência na qualidade de trabalhador.
Invocou que o acto em causa lhe causa prejuízo de difícil reparação, que inexiste grave lesão para o interesse público caso seja decretada a suspensão e que não há fortes indícios de ilegalidade do recurso.
Citada a entidade requerida para, querendo, contestar, defendeu a improcedência do pedido.
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O Digno Magistrado do Ministério Público deu o seguinte douto parecer:
“O teor do art. 3º do Requerimento Inicial demonstra que o despacho suspendendo se traduz em, negando provimento ao recurso hierárquico necessário, manteve a decisão de revogar a autorização de permanência concedida ao Requerente como trabalhador não residente.
Em harmonia com as jurisprudências pacíficas, trata-se in casu de um acto administrativo de conteúdo positivo, por virtude de que este acto provoca directamente a alteração da statu quo do Requerente, alteração que consiste em ele não poder continuar a trabalhar em Macau.
À luz do disposto na alínea b) do art. 120º do CPAC, verifica-se a idoneidade do objecto, no sentido de ser susceptível de suspensão da eficácia o despacho suspendendo. Resta-nos apurar se se preencherem os três requisitos previstos no n.º 1 do art. 121º do CPAC.
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No actual ordenamento jurídico de Macau, formam-se doutrina e jurisprudência pacíficas e constantes que propagam que são, em princípio geral, cumulativos os requisitos previstos no n.º 1 do art. 121º do CPAC, a não verificação de qualquer um deles torna desnecessária a apreciação dos restantes por o deferimento exigir a verificação cumulativa de todos os requisitos e estes são independentes entre si. (Viriato Lima e Álvaro Dantas: Código de Processo Administrativo Contencioso – Anotado, 2015, pp. 340 a 359, José Cândido de Pinho: ob. cit., pp. 305 e ss.)
O requisito da alínea a) do n.º 1 do art. 121º do CPAC (a execução do acto cause previsivelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso) tem sempre de se verificar para que a suspensão da eficácia do acto possa ser concedida, excepto quando o acto tenha a natureza de sanção disciplinar. (cfr. arestos no TUI nos Processos n.º 33/2009, n.º 58/2012 e n.º 108/2014)
E, em princípio, cabe ao requerente o ónus de demonstrar, mediante prova verosímil e susceptível de objectiva apreciação, o preenchimento do requisito consagrado na alínea a) do referido n.º 1, por aí não se estabelecer a presunção do prejuízo de difícil reparação. (cfr. Acórdão do TUI no Processo n.º 2/2009, Acórdãos do TSI nos Processos n.º 799/2011 e n.º 266/2012/A)
Não fica tal ónus cumprido com a mera utilização de expressões vagas e genéricas irredutíveis a factos a apreciar objectivamente. Terá de tornar credível a sua posição, através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivos. (Acórdãos do ex-TSJM de 23/06/1999 no Processo n.º 1106, do TUI nos Processos n.º 33/2009 e n.º 16/2014, do TSI no Processo n.º 266/2012/A)
E, apenas relevam os prejuízos que resultam directa, imediata e necessariamente, segundo o princípio da causalidade adequada, do acto cuja inexecução se pretende obter, ficando afastados e excluídos os prejuízos conjecturais, eventuais e hipotéticos. (Acórdãos do ex-TSJM de 15/07/1999 no Processo n.º 1123, do TSI nos Processos n.º 17/2011/A e n.º 265/2015/A)
A maior ou menor dificuldade em contabilizar prejuízos em acção judicial não constitui, em princípio, fundamento para considerar preenchido o requisito da alínea a) do n.º 1 do art. 121º do Código de Processo Administrativo Contencioso. (aresto no TUI no Processo n.º 4/2016)
Trata-se de prejuízo de difícil reparação o consistente na privação de rendimentos geradora de uma situação de carência quase absoluta e de impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares. (arestos do TUI nos Procs. n.º 6/2001, n.º 37/2013 e n.º 177/2014)
Voltando ao caso sub judice, em homenagem das jurisprudências e doutrinas supra citadas, inclinamos a entender que não se descortinam provas virtuosas que possa demonstrar convincentemente o prejuízo de difícil reparação a resultar da imediata execução do acto suspendendo.
Em primeiro lugar, o Requerente não apresentou, de todo em todo lado, nenhum documento para comprovar que ele tem de suster a vida e despesa quotidiana dos seus familiares – pais, mulher e três filhos, e que ele perde condição para suportar os encargos. O que torna insubsistente o alegado nos arts. 14º a 15º do Requerimento.
Em segundo lugar, tendo em conta a idade, não nos parece crível que o Requerente não consiga, na sua terra ou outro local, arranjar um emprego para suster a sua vida e a dos seus familiares. O que significa que a imediata execução do acto suspendendo não chega a acarretar-lhe a carência quase absoluta e a impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares.
No nosso prisma, os argumentos nos art. 19º a 23º do Requerimento não tem cabimento. Pois, de acordo com a regra de experiência, afigura-se desrazoável e irracional que a imediata execução do acto suspendendo possa intoleravelmente afectar o seu bom relacionamento e carinho com o ex-patrão e ex-colegas.
Tudo isto aconselha-nos a que não se verifique in casu o requisito prescrito na alínea a) do n.º 1 do art. 121º do CPAC, pelo que caia em vão o pedido de suspensão de eficácia do Requerente.
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Por todo o expendido acima, propendemos pela improcedência do pedido de suspensão de eficácia em apreço.”
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Cumpre decidir.
O Tribunal é o competente e o processo o próprio. As partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias, são legítimas, e têm interesse processual.
Não existe outras nulidades, excepções e questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da causa.
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II) FUNDAMENTAÇÃO
Resulta provada dos elementos constantes dos autos a seguinte matéria de facto com pertinência para a decisão da providência:
Por despacho de 27.7.2016, proferido pelo Exm.º Secretário para a Segurança, foi revogada a autorização de permanência do requerente na qualidade de trabalhador.
Inconformado, recorreu o requerente contenciosamente para este TSI, prosseguindo os autos no âmbito do Processo nº 696/2016.
O requerente tem nacionalidade chinesa e reside actualmente em Zhuhai.
Por contrato assinado no dia 6.7.2015, o requerente foi contratado para trabalhar numa pastelaria da RAEM como empregado.
O requerente deixou de trabalhar para como a sua entidade patronal a partir de finais de Agosto de 2016.
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A prova dos factos resulta dos documentos juntos aos presentes autos, sobretudo documentos emitidos por autoridades administrativas e o contrato de prestação de serviço.
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O caso
O requerente é trabalhador não residente.
Por despacho do Exm.º Secretário para a Segurança, foi revogada a sua autorização de permanência na RAEM na qualidade de trabalhador.
Pede agora o requerente a suspensão de eficácia do referido acto administrativo.
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Acto de conteúdo positivo
Em regra, a interposição de recurso contencioso de acto administrativo visando a declaração da sua invalidade não tem efeito suspensivo, ao abrigo do artigo 22º do Código do Processo Administrativo Contencioso.
Mas há situações em que a imediata execução do acto administrativo pode causar efeitos desfavoráveis ao requerente.
Precisamente para evitar a produção de tais resultados ou efeitos, foi criada pelo legislador a possibilidade de suspensão de eficácia do acto.
Nos termos do artigo 120º do Código do Processo Administrativo Contencioso, dispõe-se que há lugar a suspensão de eficácia “quando os actos tenham conteúdo positivo, ou tendo conteúdo negativo, apresentem uma vertente positiva e a suspensão seja circunscrita a esta vertente”.
Para Diogo Freitas do Amaral, são actos positivos “aqueles que produzem uma alteração na ordem jurídica”, enquanto actos negativos “aqueles que consistem na recusa de introduzir uma alteração na ordem jurídica”.1
Assim, o pedido de suspensão de eficácia só é admissível quando o acto for de conteúdo positivo ou, sendo negativo, apresentar uma vertente positiva.
No caso vertente, é de verificar que o acto administrativo em causa consiste na revogação da autorização de permanência do requerente, a qual consubstancia um acto de conteúdo positivo cuja eficácia é susceptível de ser suspensa em sede de procedimento cautelar, desde que sejam verificados os respectivos requisitos legais.
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Do preenchimento dos requisitos previstos no artigo 121º, nº 1 do Código de Processo Administrativo Contencioso
Analisemos, em seguida, se estão verificados os requisitos de que depende a concessão da providência requerida.
Prevê-se no artigo 121º, nº 1 do Código de Processo Administrativo Contencioso o seguinte:
“1. A suspensão de eficácia dos actos administrativos, que pode ser pedida por quem tenha legitimidade para deles interpor recurso contencioso, é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:
a) A execução do acto cause previsivelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;
b) A suspensão não determine grave lesão do interesse público concretamente prosseguido pelo acto; e
c) Do processo não resultem fortes indícios de ilegalidade do recurso.
2. Quando o acto tenha sido declarado nulo ou juridicamente inexistente, por sentença ou acórdão pendentes de recurso jurisdicional, a suspensão de eficácia depende apenas da verificação do requisito previsto na alínea a) do número anterior.
3. Não é exigível a verificação do requisito previsto na alínea a) do n.º 1 para que seja concedida a suspensão de eficácia de acto com a natureza de sanção disciplinar.
4. Ainda que o tribunal não dê como verificado o requisito previsto na alínea b) do n.º 1, a suspensão de eficácia pode ser concedida quando, preenchidos os restantes requisitos, sejam desproporcionadamente superiores os prejuízos que a imediata execução do acto cause ao requerente.
5. Verificados os requisitos previstos no n.º 1 ou na hipótese prevista no número anterior, a suspensão não é, contudo, concedida quando os contra-interessados façam prova de que dela lhes resulta prejuízo de mais difícil reparação do que o que resulta para o requerente da execução do acto.”
De facto, para ser concedida a suspensão de eficácia do acto, não importa apreciar o mérito da questão, traduzido nos eventuais vícios subjacentes à decisão impugnada, mas limita-se a saber se estão verificados cumulativamente os três requisitos de que depende a procedência da providência: um positivo traduzido na existência de prejuízo de difícil reparação decorrente da execução do acto, e dois negativos respeitantes à inexistência de grave lesão do interesse público e à não verificação de fortes indícios de ilegalidade do recurso, face aos elementos carreados aos autos.
Bastará a falta de algum deles para que a providência requerida seja indeferida.
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No que tocam àqueles dois requisitos negativos, não se nos afigura, pelo menos nesta fase processual, que o recurso contencioso interposto em sede própria está enfermado de ilegalidade do ponto de vista processual, nem cremos que a eventual suspensão de execução do acto praticado pelo Exm.º Secretário para a Segurança possa determinar grave lesão do interesse público concretamente prosseguido pelo acto, pelo que entendemos estarem verificados os requisitos previstos nas alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 121º do Código de Processo Administrativo Contencioso.
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Urge saber, por último, se está verificado o requisito previsto na alínea a) daquele mesmo artigo, e para o efeito, compete ao requerente alegar e demonstrar a existência do prejuízo de difícil reparação decorrente da execução do acto.
Nas palavras de José Cândido de Pinho, “cumpre ao requerente caracterizar de modo credível, ou seja, conveniente e convincentemente os prejuízos, expondo as razões fácticas que se integrem no conceito, devendo para isso ser explícito, específico e concreto, não lhe sendo permitido recorrer a expressões vagas, genéricas e irredutíveis a factos que não permitam o julgador extrair aquele juízo. Não bastam, assim, alegações conclusivas. É necessário alegar factos que permitam estabelecer um nexo de causalidade ou de causa-efeito entre a execução do acto e o invocado prejuízo, ficando cometido ao tribunal o juízo de prognose acerca dos danos prováveis”.2
No mesmo sentido, decidiu-se no Acórdão do Venerando TUI, no Processo nº 37/2013, que “cabe ao requerente o ónus de alegar e provar os factos integradores do conceito de prejuízo de difícil reparação, fazendo-o por forma concreta e especificada, através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivos, não bastando alegar a existência de prejuízos, não ficando tal ónus cumprido com a mera utilização de expressões vagas e genéricas irredutíveis a factos a apreciar objectivamente”.
Tem-se entendido que o requisito do prejuízo de difícil reparação exigido pela lei terá que ser valorado caso a caso, consoante as circunstâncias de facto invocadas pelo requerente.
É o que se decidiu no Acórdão deste TSI, proferido no âmbito do Processo nº 328/2010/A:
“Quanto ao requisito positivo, tem vindo a constituir jurisprudência constante, o facto de, no incidente de suspensão de eficácia do acto administrativo, incumbir ao requerente o ónus de alegar factos concretos susceptíveis de formarem a convicção de que a execução do acto causará provavelmente prejuízo de difícil reparação, insistindo permanentemente tal jurisprudência no ónus de concretização dos prejuízos tidos como prováveis, insistindo-se também que tais prejuízos deverão ser consequência adequada, directa e imediata da execução do acto”.
No presente caso, os fundamentos de facto alegados pelo requerente traduzem-se no seguinte:
- face à sua situação económica, se vai perder o tal emprego não terá possibilidades financeiras de sustentar os pais, sua cônjuge e os três filhos menores;
- o requerente cultivou boas amizades no local onde trabalhou, manteve boas relações com a entidade patronal e os colegas de trabalho, sendo que a perda do emprego implicaria a quebra dessas relações;
- o requerente jamais poderá voltar a trabalhar em Macau.
Vejamos.
No tocante à questão de privação de rendimentos em virtude de eventual perda do emprego, entende o Venerando TUI, no seu Acórdão proferido no âmbito do Processo nº 6/2001 que “se trata de prejuízo de difícil reparação o consistente na privação de rendimentos geradora de uma situação de carência quase absoluta e de impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares”.
Salvo o devido respeito por melhor opinião, somos a entender que, no caso vertente, o requerente não apresentou prova mínima susceptível de demonstrar os factos por si alegados, no sentido de que a privação de rendimento decorrente da perda do emprego em Macau iria gerar uma situação de carência quase absoluta e impossibilitar a satisfação das necessidades básicas e elementares próprias e da família.
Embora seja verdade que, com a revogação da autorização de permanência do requerente, este ficará impedida de permanecer e continuar a trabalhar na RAEM, mas o requerente não logrou demonstrar a impossibilidade de ele próprio garantir o seu sustento e que a sua família também não tem essa condição.
De facto, não sabemos se o requerente, para além dos rendimentos provenientes do exercício da sua actividade profissional, terá também outras fontes de rendimentos ou poupanças, e se as tiver, a perda de rendimentos profissionais pode não afectar o requerente em termos absolutos.
Além de que não logrou o requerente justificar e demonstrar por que razão não irá conseguir arranjar outro emprego fora da RAEM, por forma a obter meios de subsistência.
Alega ainda o requerente que cultivou boas amizades no local onde trabalhou, manteve boas relações com a entidade patronal e os colegas de trabalho, sendo que a perda do emprego implicaria a quebra dessas relações.
A nosso modesto ver, entendemos que a distância não quebra a amizade, pois, nunca foi bom amigo quem por pouco quebra a amizade.
Se assim for, já não devemos falar de amizade.
Finalmente, se o recurso contencioso interposto não mantiver, pelo contrário, vir a anular o acto administrativo impugnado, o requerente poderá arranjar novo emprego na RAEM, ou ser contratado de novo pela entidade patronal se ela assim entender.
Nesta conformidade, por não se ter logrado a prova da irreparabilidade ou de difícil reparação dos prejuízos decorrentes da execução do acto, outra solução não resta senão indeferir o pedido do requerente.
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III) DECISÃO
Face ao exposto, acordam em indeferir o pedido de suspensão de eficácia do acto formulado pelo requerente A.
Custas pelo requerente, fixando-se a taxa de justiça em 4 U.C.
Registe e notifique.
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RAEM, 10 de Novembro de 2016
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Tong Hio Fong Mai Man Ieng
_________________________ (Fui presente)
Lai Kin Hong
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João Augusto Gonçalves Gil de Oliveira
1 Diogo Freitas do Amaral, in Lições de Direito Administrativo, vol III, Lisboa, 1989, pág 155
2 José Cândido de Pinho, Manual de Formação de Direito Processual Administrativo Contencioso, 2ª edição, CFJJ, pág. 310
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Suspensão de Eficácia nº 696/2016/A Página 16