Processo n.º 632/2017
(Autos de recurso de decisões jurisdicionais do TA)
Relator: Fong Man Chong
Data: 27/Junho/2019
Assuntos:
- Critério para aferir habilitações para exercício de medicina tradicional chinesa
- Critérios para avaliação do curso ministrado por uma instituição universitária de Macau e por estabelecimentos de ensino fora de Macau
- Erro de direito e consequência
SUMÁRIO:
I - Ao abrigo do disposto no artigo 6º/3 do DL nº 84/90/M, de 31 de Dezembro, o legislador distingue os cursos de medicina tradicional chinesa ministrados pelos estabelecimentos de ensino de Macau e os ministrados por instituições de ensino fora de Macau. Em relação aos primeiros, eles não conferem AUTOMATICAMENTE habilitação para exercício da respectiva profissão, os titulares destes cursos localmente ministrados têm de obter ainda a “certificação” passada pela respectiva comissão mencionada no artigo citado, mantendo, assim, a referida Comissão a sua “autoridade” de formar juízo sobre os cursos que lhe sejam submetidos para apreciação.
II - No caso, conforme a acta da referida Comissão, falta uma análise específica sobre o curso concluído pela Recorrida, ministrado por uma universidade de Macau, o que origina o vício de erro na aplicação da lei.
III – Por outro lado, a formação na Universidade da Ciência e Tecnologia de Macau tem a pontuação de 130 valores, a duração de 1650 horas lectivas e o estágio de 20 semanas; a formação recebida pela Recorrida na universidade de nome «河南中醫學院(中西醫結合專業本科課程)» tem a pontuação de 150.5 valores, a duração de 1780 horas lectivas e o estágio durante um ano lectivo. (vide. fls.149 a 152 do P.A.), só que, o Ente Administrativo, ora Recorrente, defende uma conclusão “insustentável”, afirmando: «然而，a Recorrida缺少修讀科技大學中醫高等專科學位課程規定的一項必修科目-“中醫眼科學”，此外，a Recorrida修讀的科目亦未符合科技大學中醫高等專科學位課程有關選修科目及5學分的規定。在臨床實習方面a Recorrida雖完成52學分，但遞交資料未能顯示其實習的具體安排，包括實習科目、各科目所佔學分及學時等，故未能確保與科技大學中醫學高等專科學位課程有關學生必須進行20週的中醫內、外、婦、兒、骨傷科及西醫內、外科畢業學習，以取得20學分的規定。»
IV – Nestes termos, e, atendendo ainda ao facto de «a Recorrida所持的南京中醫藥大學臨床醫學碩士學位，為中醫內科學專業方向», é de entender que o fundamento do mencionado despacho de indeferimento padece do erro manifesto, o que é suficiente para manter a decisão do Tribunal Administrativo que revogou a decisão da Entidade Administrativa.
O Relator,
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Fong Man Chong
Processo n.º 632/20171
(Autos de recurso de decisões jurisdicionais do TA)
Data : 27/Junho/2019
Recorrente : Director dos Serviços de Saúde
Recorrida : A(A)
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ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA RAEM:
I - RELATÓRIO
Director dos Serviços de Saúde, Recorrente (Entidade Recorrida na 1ª instância), devidamente identificado nos autos, discordando da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo, datada de 22/03/2017, que, julgando procedente o recurso contencioso, anulou a sua decisão, veio, em 05/04/2017, interpor o recurso jurisdicional para este TSI com os fundamentos constantes de fls. 229 a 250, tendo formulado as seguintes conclusões:
i. Com o presente recurso, a entidade recorrida, ora recorrente, pretende ver anulada a sentença proferida pelo Tribunal “a quo” de dia 22 de Março de 2017.
ii. É entendimento da entidade recorrida, ora recorrente, que a sentença recorrida padece dos vícios - a) De errada aplicação da Lei, quando a sentença do Tribunal “a quo” refere que o n.º 3 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.º 84/90/M não se aplica à recorrente; b) De errada aplicação da Lei, quando a douta sentença do Tribunal “a quo” considera que houve erro manifesto no exercício dos poderes discricionários por parte da Administração.
iii. Atendendo à estrutura do artigo 6.° do Decreto-Lei n.º 84/90/M, constata-se que os cursos de mestre de medicina tradicional chinesa obtidos fora da RAEM, só são considerados habilitação para o exercício da respectiva profissão se obedecerem a requisitos cumulativos.
iv. Só com a verificação de todos esses requisitos, se pode garantir que um qualquer requerente de um pedido de licenciamento possui capacidade profissional para o exercício da profissão de mestre de medicina tradicional chinesa, protegendo-se, desse modo, o interesse público e garantindo-se a segurança na prestação de cuidados de saúde à população de Macau.
v. Cabe à Comissão de Apreciação dos Processos de Reconhecimento da Habilitação de Mestre de Medicina Tradicional Chinesa (n.º 7 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.º 20/98/M, de 18 de Maio) a apreciação dos processos de reconhecimento da habilitação dos requerentes de licenciamento para o exercício da profissão de mestre de medicina tradicional chinesa.
vi. No caso em apreço, a Comissão de Apreciação fez um análise exaustiva de todos os documentos entregues pela requerente aquando do seu pedido de licenciamento, tendo aliás na reunião que teve lugar no dia 14 de Julho de 2015 rebatido todos os argumentos defendidos por aquela no seu recurso hierárquico necessário.
vii. Quer a Comissão de Apreciação, quer a Comissão Técnica decidiram indeferir o pedido de licenciamento da Recorrente em conformidade com os fins para os quais foram criadas, dentro dos limites dos poderes que lhes foram atribuídos e em estrita obediência à lei e ao direito e na prossecução do interesse público.
viii. Nesse contexto, a opinião da entidade recorrida, ora recorrente, diverge da interpretação simplista e redutora que o Tribunal “a quo” fez do artigo 6.° do Decreto-Lei n.º 84/90/M.
ix. É que para se avaliar as habilitações académicas e/ ou profissionais de um pedido de licenciamento para o exercício da profissão de mestre de medicina tradicional chinesa, para além de ser necessário ponderar se o requerente possui formação idónea para o exercício da profissão (em conformidade com a alínea e) do n.º 2 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.º 84/90/M) é também necessário ter em consideração as disposições legais consagradas nos n.os 3 a 5 do citado artigo.
x. Torna-se por isso necessário ter igualmente em consideração, se o estabelecimento de ensino é oficialmente reconhecido pelo governo local, se o curso frequentado é oficialmente reconhecido como curso eficaz para o exercício da profissão pelo governo, bem como se o curso frequentado constitui uma formação equivalente à do curso ministrado na Região Administrativa Especial de Macau pela Universidade de Ciência e Tecnologia.
xi. Não basta a verificação de apenas um dos critérios de reconhecimento de qualificação de mestre de medicina tradicional chinesa elaborados pela Comissão para que automaticamente seja concedida a licença para o exercício da profissão de mestre de medicina tradicional chinesa.
xii. A intenção do Legislador da RAEM ao introduzir a alínea e) no artigo 6.° n.º 2 Decreto-Lei n.º 84/90/M, foi a de incluir os mestres de medicina tradicional chinesa como um curso, ao qual é conferido um diploma.
xiii. O legislador não isola, nem autonomiza a referida profissão, antes pelo contrário, incute-lhe requísitos, requísitos esses cumulativos que têm de passar pelo escrutínio de uma comissão através de critérios de apreciação pré-estabelecidos.
xiv. Caso o Legislador da RAEM pretendesse excluír os mestres de medicina tradicional chinesa dos cursos elencados no n.º 2 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.º 84/90/M, conforme é entendimento do Tribunal “a quo”, haveria, certamente, de ter produzido uma especial referência na norma nesse sentido, e isso não acontece.
xv. O facto do n.º 7 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.º 84/90/M estabelecer que seja uma comissão a apreciar a “formação idónea”, não exclui imediatamente todos os outros requisitos elencados no artigo 6.° do citado diploma na apreciação por aquele mesmo órgão de um qualquer pedido de licenciamento para o exercício da profissão de mestre de medicina tradicional chinesa.
xvi. É que com a fixação dos critérios de apreciação pretendeu-se incutir na apreciação dos pedidos de licenciamento um escrutínio meticuloso, sério e exigente de habilitações, designadamente académicas, de acordo com o entendimento dos Serviços de Saúde, pela mão da comissão.
xvii. E foi nessa sequência, que a Comissão de Apreciação deliberou por unanimidade no sentido de não conceder o reconhecimento da habilitação à requerente, alegando, em síntese, que as suas habilitações académicas não cumprem os requisitos definidos nos pontos 1, 2 e 3 dos critérios de apreciação dos processos de reconhecimento da habilitação de mestre de medicina tradicional chinesa, que o curso de medicina integrativa chinesa-convencional frequentado pela ora Recorrente não é considerado curso oficialmente reconhecido pelo Governo Central como curso eficaz para o exercício da profissão de mestre em medicina chinesa no âmbito da medicina tradicional chinesa e, finalmente, que não se pode garantir que o nível do curso frequentado pela Recorrente é equivalente ao do curso ministrado em Macau pela Universidade de Ciência e Tecnologia.
xviii. Nesse sentido, a entidade recorrida, ora recorrente, não compreende onde é que aplicou incorrectamente o n.º 3 do artigo 6 do Decreto-Lei n.º 84/90/M conforme o douto Tribunal “a quo” alega.
xix. Relativamente ao argumento invocado pelo Tribunal “a quo” de que “critérios de apreciação e reconhecimento de mestre de medicina tradicional chinesa”, estabelecidos pela Comissão de Apreciação e Reconhecimento de Mestre de Medicina Tradicional Chinesa, evidentemente violam a alínea e) do n.º 2 e n.º 7 do art. 6.° do DL 84/90/M, existindo erro obvio no uso do poder discricionário, o que causa a violação da lei pelo acto recorrido que aplicou os critérios acima referidos” a entidade recorrida, ora recorrente não pode deixar de se insurgir contra tal argumento.
xx. A discricionariedade imposta na alínea e) do n.º 2 e n.º 7 do art. 6.° do DL 84/90/M, foi uma opção imposta pelo Legislador à Administração Pública, para que esta, visando prosseguir um determinado interesse público, possa escolher um de entre vários conteúdos decisionais aquele que, no entender do órgão decisor, melhor prossiga tal interesse.
xxi. Em concreto, a alínea e) do n.º 2 e n.º 7 do art. 6.° do DL 84/90/M, permite à Administração valer-se de uma certa margem de liberdade para tomar decisões frente a um caso específico, perante escolhas claras e bem definidas.
xxii. É certo, que o artigo citado, apresentam opções, que abrangem conceitos jurídicos indeterminados – “formação idónea”.
xxiii. Uma vez que se tratam de conceitos vagos e imprecisos essa interpretação não deve ser feita fortuitamente, mas sim contextualizada perante um caso em concreto, implicando ao intérprete valorá-Ios de acordo com a ordem jurídica e não arbitrariamente.
xxiv. A entidade recorrida, ora recorrente, usou a discricionariedade administrativa conforme ao ordenamento jurídico da RAEM, e em estrito cumprimento das atribuições legalmente definidas
xxv. Pelo que, neste caso em concreto, não deveria haver um controlo jurisdicional. xxvi. Pois estamos perante uma matéria que é de tal importância e com conhecimentos técnicos bastante específicos, sem falar nas possíveis implicações para a saúde pública, que escapam ao domínio técnico dos Tribunais, não devendo estes substituirem-se ao papel que está reservado à Administração.
xxvii. Somente em caso de erro grosseiro e atentatório ao direito ou que contrarie o fim previsto na norma jurídica, de total desrazoabilidade no exercício dos poderes discricionários, de uma decisão absurda ou irracional, de um acto desregrado, desmedido ou desequilibrado, é que o controlo jurisdicional deve interferir na discricionariedade administrativa.
xxviii. No caso em questão, uma vez que se trata de um controlo de mérito, incidindo apenas no mérito do acto administrativo, deveria ser a Administração Pública a controlar tal desiderato, pois cabe a esta avaliar a conformidade da decisão discricionária com a conveniência do interesse público.
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A Recorrida/Recorrente não respondeu ao recurso.
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O Digno. Magistrado do Ministério Público junto do TSI emitiu o seguinte douto parecer (fls.260 a 264):
Nas alegações de fls.229 a 250 dos autos, o Director dos Serviços de Saúde de Macau assacou dois erros de direito à douta sentença impugnada (cfr. fls.206 a 219 verso), na qual a MMª Juiz a quo concedeu provimento ao recurso contencioso com dois argumentos, sendo o 1º argumento conclusivo do seguinte teor: 基於此，由中醫師資格認可評審委員會制定之“中醫師資格認可評審基準”，明顯違反經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項及第7款之規定，於行使其自由裁量權時出現明顯的錯誤，以致適用上述指引之被訴行為屬違反法律1. Repare-se que antes de chegar à conclusão supra citada, a MMª Juiz a quo tinha afirmado «對於中醫師資格認可評審委員會就經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項所指之“從事職業所需之適當培訓”，訂定申請人需具備相關專業之學術培訓或工作經驗之要件，讓審批中醫師執照申請時具有較客觀的指引或準則，本院認為屬無可厚非。» (sublinha nossa)
Na douta sentença em escrutínio, a MMª Juiz a quo explanou ainda «簡言之，上述“中醫師資格認可評審基準”不能當作申請人獲發出執照之形式前提統一處理，意味中醫師資格認可評審委員會於作出審查時，如上所述，需對利害關係人提供並載於申請卷宗之資料，憑其專業認知、經驗及心證作實質考量及分析，畢竟立法者並沒有訂定“從事職業所需之適當培訓”之具體內容，需因時順勢從更好維護市民大眾健康及安全的角度作出調整。» (sublinha nossa)
Estas duas passagens deixam-nos a impressão de a conclusão «基於此，由中醫師資格認可評審委員會制定之“中醫師資格認可評審基準”，明顯違反經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項及第7款之規定»padecer da deficiência lógica. Pois, a conclusão mais coerente devia andar no sentido de que os próprios «Parâmetros de Apreciação (評審基準)» não infringe a alínea e) do no n.º2 do art.6° do D.L. n.º84/90/M, mas a cega aplicação destes Parâmetros colide com tal disposição legal.
Com efeito, da lógica pode-se inferir que se os próprios Parâmetros de Apreciação acima referidos contrariarem ou excederem o alcance da alínea e) do no n.º2 deste art.6°, então provoca-se o vício de violação de lei em sentido estrito, em vez de erro nos pressupostos de facto.
2. Nos termos da determinação na alínea e) do no n.º2 do art.6º do D.L. n.º84/90/M na redacção dada pelo D.L. n.º20/98/M, a «formação idónea» para o exercício da profissão de mestre de medicina tradicional chinesa depende do prévio reconhecimento da Comissão de apreciação de processos de reconhecimento da habilitação de mestre de medicina tradicional chinesa, sendo criada pelo art.7° deste diploma legal.
Sabe-se que ao lado dos conceitos indeterminados traduzidos na mera interpretação da lei, há um outro grupo de situações, que alguma doutrina qualifica como verdadeiro conceito indeterminado ou conceito indeterminado puro, em que se mostra que a intenção da lei é a de pretender deixar ao órgão administrativo uma margem de livre apreciação.
Importa ter presente que a jurisprudência mais autorizada no nosso ordenamento jurídico inculca (vide. Acórdão do TUI no Processo n.º9/2000): Embora estruturalmente diversos, discricionariedade e conceitos indeterminados puros estão submetidos ao mesmo regime, designadamente no que respeita aos limites e fiscalização judicial dos poderes discricionários. Explica o Venerando TUI no citado aresto: A correspondente ratio consiste em que a aplicação do conceito indeterminado puro ao caso concreto envolve a emissão de juízos que contêm elementos subjectivos integrados numa prognose, consistindo esta num raciocínio através do qual de avalia a capacidade para uma actividade futura, se imagina a evolução futura de um processo social ou se sopesa a perigosidade de uma situação futura.
Em esteira, colhemos que a «formação idónea» acima mencionada constitui conceito indeterminado puro e, de outro lado, acompanhamos o douto raciocínio da MMª Juiz a quo, no sentido de «關於經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項及第7條b)項所規定賦權中醫師資格認可評審委員會，在“從事職業之適當培訓”之框架內針對中醫師資格作出認可，可見立法者不僅將有關專業資格之認可權限交予中醫師資格認可評審委員會，同時讓評審委員會根據自身的專業認知、經驗及心證，作出非既定但符合上述框架的決定。由於立法者沒有對上述框架作出任何具體的訂定，因此，評審委員會需因應中醫學專業的性質，考慮隨著社會演變對從事中醫學專業人員素質要求之提升，以及申請人的具體個案，從維護公共利益及作出恰當判斷的角度出發，對“從事職業之適當培訓”之標準及考量因素(準則)作出裁量及判斷，為此“不確定概念”找出最適當的解釋。»
Nesta linha, impõe-se apurar se o acto contenciosamente atacado enfermar ou não do erro grosseiro ou da total desrazoabilidade? Para tal efeito, convém sublinhar que exarado na Inf./Prop. n.º73/PP/UTLAP/2015 pelo Sr. Director dos SSM (doc. de fls.192 a 199 do P.A.), o despacho objecto do recurso contencioso reza só «同意». Nos termos do disposto no n.º1 do art.115° do CPA, tal despacho absolve a dita Inf./Prop. na sua íntegra.
O que implica que os fundamentos determinantes do sobredito despacho do Director dos SSM se traduzem nos sintetizados no ponto 1 da parte «二. 意見及建議» daquela Inf./Prop., a saber: as duas Comissões «認為訴願人所持學歷不符合中醫師資格認可評審基準第1、2及3點的規定、修讀的中西醫結合課程並不認為當地官方認可為從事中醫類中醫學專業職業醫師職業有效之課程，以及所修讀的課程未能確保與在澳門教授之課程具相同程度».
Ora, vê-se claramente que o mencionado despacho do Director dos SSM se estriba em três fundamentos reciprocamente paralelos, sendo o primeiro consistente no ponto de vista de «訴願人所持學歷不符合中醫師資格認可評審基準第1、2及3點的規定».
3. Bem, a Comissão de apreciação de processos de reconhecimento da habilitação de mestre de medicina tradicional chinesa aprovou os «中醫師資格認可評審基準» (cfr. fls.163 do P.A.), cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. Em conformidade com as doutrinas e jurisprudências praticamente assentes, entendemos tranquilamente que tais Parâmetros de Apreciação assumem a natureza de auto-vinculação.
Emanada por órgão administrativo para o bom exercício de poderes discricionários, qualquer auto-vinculação fica inferior à lei na hierárquia do valor, por isso não pode, sob pena de cair na invalidade, ofender a sua base legal, e deve ser oportunamente actualizada à razão da evolução da civilização e da vida social, por quem a tenha elaborado.
Importa ter presente a sensata doutrina que inculca (Lino Ribeiro, José Cândido de Pinho: Código do Procedimento Administrativo de Macau - Anotado e Comentado, p.67): Entende-se pacificamente que o titular de poderes discricionários não pode emitir directivas permanentes através das quais estabeleça critérios uniformes de aplicação de tais poderes. A jurisprudência do STA e a doutrina (...) têm considerado que a concessão de poderes discricionários faz constituir o órgão competente na obrigação de ponderar as circunstâncias específicas de cada caso concreto, e que a definição antecipada da forma de exercício de tais poderes significa recusa de os usar, o que envolve um erro de direito sobre a competência. A inadmissibilidade da autovinculação do poder discricionário não exclui a existência de directiva de aplicação não permanente, destinadas a resolver um conjunto de situações concretas ocorridas num determinado período de tempo.
Em conformidade com tal ensinamento doutrinal, adquirimos que os Parâmetros de Apreciação, só por si, são insuficientes para indeferir o requerimento da Sra. A (vide. fls.039 do P.A.), a Comissão de apreciação de processos de reconhecimento da habilitação de mestre de medicina tradicional chinesa tinha de ponderar as circunstâncias específicas da Requerente, pois a indiferente e permanente aplicação dos Parâmetros de Apreciação germina um erro de direito sobre a competência.
4. Bem, o segundo fundamento do despacho de indeferimento proferido pelo Director dos SSM sobre o requerimento o requerimento da Sra. A consiste em as duas Comissões «認為訴願人修讀的中西醫結合課程並不認為當地官方認可為從事中醫類中醫學專業職業醫師職業有效之課程».
Repare-se que a Comissão de Apreciação tinha e tem perfeito conhecimento de «(2)A持河南中醫學院發出中西醫結合專業(五年制)本科畢業證書及學士學位證書；南京中醫藥大學發出中醫內科學專業(三年制)碩士研究生畢業證書、臨床醫學碩士學位證書；中華人民共和國衛生部發出中西醫結合專業執業醫師資格證書。» (vide. fls.149 a 152, sobretudo fls.151 do P.A.)
No entanto, chegou a conclusão de que «(5)委員會不能以申請人獲中國官方認可為具備中西醫結合專業執業的醫師資格，而批給其中醫師准照，因中國內地方對中西醫結合專業及中醫學專業的執業醫師已有明確的區別。因此，申請人修讀的中西醫結合課程並不視為當地宮方認可為從事中醫類中醫學專業執業醫師職業有效之課程» (vide. fls.149 a 152, sobretudo fls.151 do P.A.)
Antes de mais, importa realçar que subscrevemos inteiramente a criteriosa análise da MMª Juiz a quo que apontou: «根據以上轉錄載有被訴行為之編號: 73/PP/UTLAP/2015報告書內容，可見行政當局不僅承認司法上訴人取得高等教育專業學歷之河南中醫學院及南京中醫藥大學屬中國內地官方認可之教育場所，且承認司法上訴人的中西醫結合專業醫師之執業資格。同時認同司法上訴人持有較“中醫師資格認可評審基準”所訂定更佳之高等教育專業學歷(包括學士學位及碩士學位)及更長之學習時間，並接納司法上訴人取得之學士學位課程相比澳門科技大學中醫學高等專科學位課程在所修讀的中醫類學科、學分及學時上出現之差異。不過，因應司法上訴人具有之高等教育專業學歷及執業資格均屬於中西醫類別，從而認為不符合“從事職業所需之適當培訓”之要件。»
Com efeito, não existe nenhuma dúvida de que a Licenciatura e o Mestrado conferidos à Sra. A são diplomas académicos válidos e suficientes para obter «中西醫結合專業執業的醫師資格», a Medicina Tradicional Chinesa não é actualmente um ramo de profissão unitário, sendo subdividida em várias espécies mais específicas e precisas.
Sendo assim, acolhemos a brilhante conclusão extraída pelo MMª Juiz a quo, no sentido de que «故此，倘將有關認可評審基準單純奠基於國內對中醫學專業及執業資格之分類，顯然欠缺法律依據», visto que «事實上，從立法者訂定中醫師需具備“從事職業所需之適當培訓”，顯然沒有意圖讓解釋者須受制及遵循中國內地針對中醫學專業及執業中醫師註冊之分類，甚至將國內中醫學專業中細分之非中醫類一概排除於中醫學專業範圍內。» O que significa que eiva do erro de direito o segundo fundamento em apreço.
5. Recorde-se que o terceiro fundamento do despacho de indeferimento proferido pelo Director dos SSM se traduz em «所修讀的課程未能確保與在澳門教授之課程具相同程度», chamando à colação e como critério de aferição o plano de formação académica adoptado pela Universidade da Ciência e Tecnologia de Macau. (vide. fls.149 a 152 do P.A.)
Sucede que a formação na Universidade da Ciência e Tecnologia de Macau tem a pontuação de 130 valores, a duração de 1650 horas lectivas e o estágio de 20 semanas; a formação recebida pela Sra. A na universidade de nome «河南中醫學院(中西醫結合專業本科課程)» tem a pontuação de 150.5 valores, a duração de 1780 horas lectivas e o estágio durante um ano lectivo. (vide. fls.149 a 152 do P.A.)
Nestes termos, e com todo o respeito pela opinião diferente, parece-nos insustentável e desrazoável o argumento de «然而，A缺少修讀科技大學中醫高等專科學位課程規定的一項必修科目-“中醫眼科學”，此外，A修讀的科目亦未符合科技大學中醫高等專科學位課程有關選修科目及5學分的規定。在臨床實習方面A雖完成52學分，但遞交資料未能顯示其實習的具體安排，包括實習科目、各科目所佔學分及學時等，故未能確保與科技大學中醫學高等專科學位課程有關學生必須進行20週的中醫內、外、婦、兒、骨傷科及西醫內、外科畢業學習，以取得20學分的規定。» (vide. fls.149 a 152 do P.A.)
Sendo assim, e atendendo ainda ao facto de «A所持的南京中醫藥大學臨床醫學碩士學位，為中醫內科學專業方向», inclinamos a entender que o terceiro fundamento do mencionado despacho de indeferimento padece do erro manifesto, portanto não se procede.
6. No caso sub judice, a Inf./Prop. n.º73/PP/UTLAP/2015 citou, ao lado e para além da alínea e) do n.º2 do art.6° do D.L. n.º84/90/M na redacção dada pelo D.L. n.º20/98/M, ainda o disposto no n.º3 deste mesmo art.6° como base legal do indeferimento (vide. fls.192 do P.A.).
Em bom rigor, afigura-se aplicável aquela alínea e), e impertinente este n.º3. O que significa que se verifica in casu uma citação supérflua do suporte legal. Salvo elevado respeito, opinamos que a apontada citação supérflua, só por si, não determina invalidade de acto administrativo, por se citar apropriadamente a disposição legal aplicável ao caso concreto.
Assim que seja, não acompanhamos o fundamento subsidiário da anulação, no sentido de «最後，考慮涉案申請為中醫師執照之申請，有關任職能力要件之審查，其法律依據見於經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項及第7款與第7條之規定，同一法令第6條第3款之規定則與第2款所指之其他醫護人員(包括醫生、中醫生、牙科醫師、牙科醫生、護士、治療師、按摩師、針灸師及診療輔助技術員)專業資格所取決之修讀課程要求相配合。因此，被上訴實體亦顯然錯誤引用第84/90/M號法令第6條第3款之規定。
Ora, importa recordar a jurisprudência mais autorizada que proclama (vide Acórdão do TUI no Processo n.º56/2013): Se o Tribunal deduzir fundamento subsidiário, para além do fundamento principal, a fim de reforçar a sua decisão, não se deve conhecer da impugnação feita pelo recorrente desse fundamento subsidiário, desde que se mantenha erecto o fundamento principal, pois é inútil tal conhecimento, uma vez que, independentemente da resolução da questão, sempre se manteria a decisão recorrida.
Em esteira desta sensata orientação jurisprudencial, entendemos que a insubsistência do fundamento subsidiário da MMª Juiz a quo para anulação do acto contenciosamente impugnado é inócua, não invalidando a douta sentença em escrutínio.
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Por todo o expendido acima, propendemos pela improcedência do presente recurso jurisdicional.
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Foram colhidos os vistos legais.
Cumpre analisar e decidir.
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II – PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS
Este Tribunal é o competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia.
O processo é o próprio e não há nulidades.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciária e são dotadas de legitimidade “ad causam”.
Não há excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da causa.
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III – FACTOS
São os seguintes elementos, extraídos do processo principal e do processo administrativo com interesse para a decisão da causa:
‐ 於2013年10月18日，司法上訴人向衛生局提出中醫師執業牌照申請及提交相關文件(見附卷第2頁至第40頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2013年12月6日，衛生局中醫師資格認可評審委員會進行會議，四名委員提出司法上訴人之學歷屬中西醫結合課程，非純屬中醫課程，不予認可司法上訴人之中醫師資格的意見，另一名委員則不同意上述意見(見附卷第41頁至第42頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2013年12月27日，衛生局私人醫務活動牌照技術委員會(中醫執業牌照範疇)進行會議，指出該委員會就司法上訴人的中西醫結合課程再行審議，並參照中醫師資格認可評審委員會之意見，建議上級否決司法上訴人之申請(見附卷第43頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2014年1月27日，衛生局醫務活動牌照科人員制作意見書及編號：54/R/UTLAP/2014報告書，當中指出根據私人醫務活動牌照技術委員會(中醫執業牌照範疇)的審議結果，該科建議不予批准司法上訴人之中醫師執業牌照申請(見附卷第44頁至第47頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2014年1月28日，衛生局副局長鄭成業醫生作出批示，同意醫務活動牌照科報告書上之意見(見附卷第44頁及第47頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2014年2月19日，衛生局副局長透過編號：278/OF/UTLAP/2014公函，指出其對中醫師資格認可評審委員會、私人醫務活動牌照技術委員會(中醫執業牌照)的審議結果，以及醫務活動牌照科第54/R/UTLAP/2014號報告書闡述不予批准司法上訴人中醫師執照申請之理由，表示認同及於2014年1月28日作出不予批准之批示，並在通知書中指出司法上訴人可在指定期間內針對該決定向衛生局局長提起必要訴願(見附卷第48頁至第49頁及第51頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2014年3月24日，司法上訴人透過訴訟代理人向被上訴實體提起必要訴願，並附同相關文件(見附卷第59頁至第71頁及其背頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2014年4月11日，被上訴實體作出批示，同意編號：51/PP/UTLAP/2014報告書之內容，指出由於司法上訴人修讀的課程包括中、 西醫理論及實踐科目，其中中醫類科目與純中醫學專業課程包括的科目在學習時數上較少，因此未能確保與在澳門教授之課程或近年批給的中醫師准照申請人所修讀的課程具相同程度，故決定駁回司法上訴人提起之必要訴願(見附卷第77頁至第81頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2014年5月9日，衛生局透過編號：969/OF/UTLAP/2014公函，將上述決定通知司法上訴人，並在通知書中指出司法上訴人可在指定期間內向行政法院提起司法上訴(見附卷第83頁至第85頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2014年6月12日，司法上訴人針對上述決定透過傳真方式向本院提起司法上訴。於2014年12月15日，本院裁定司法上訴人提出的訴訟理由部分成立，撤銷上述行政行為，有關判決自2015年1月13日起轉為確定(見本院編號：1101/14-ADM行政司法上訴卷宗第2頁、第254頁至第261頁及其背頁與第264頁)。
‐ 於2015年4月21日，衛生局中醫師資格認可評審委員會進行會議，提出司法上訴人所持學歷不符合中醫師資格認可評審基準第1、2及3點的規定，其修讀的中西醫結合課程並不視為當地官方認可為從事中醫類中醫學專業執業醫師職業有效之課程，以及該課程亦未能確保與在澳門教授之課程具相同程度，故否決司法上訴人之中醫師准照申請的意見(見附卷第149頁至第152頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2015年4月24日，衛生局私人醫務活動牌照技術委員會進行會議，指出該委員會同意中醫師資格認可評審委員會之意見，建議不予核准司法上訴人之中醫師資格(見附卷第153頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2015年5月13日，衛生局醫務活動牌照科人員制作編號：187/R/UTLAP/2015報告書，當中指出根據中醫師資格認可評審委員會及私人醫務活動牌照技術委員會的意見，司法上訴人呈交之學歷證書不具備經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項及第3款規定之要件，該科建議不予批准司法上訴人之中醫師執業牌照申請(見附卷第154頁至第161頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2015年5月15日，上述報告書獲衛生局副局長鄭成業醫生同意(見附卷第161頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2015年5月22日，衛生局代副局長透過編號：1435/OF/UTLAP/2015公函，指出衛生局副局長對私人醫務活動牌照技術委員會的審議結果，以及醫務活動牌照科第187/R/UTLAP/2015號報告書闡述不予批准司法上訴人提出中醫師執照申請之理由，表示認同及於2015年5月15日作出不予批准之批示，並在通知書中指出司法上訴人可在指定期間內針對該決定向衛生局局長提起必要訴願(見附卷第164頁至第169頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2015年6月24日，司法上訴人向被上訴實體提起必要訴願，並附同相關文件(見附卷第170頁及其背頁至第186頁及其背頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2015年7月14日，衛生局中醫師資格認可評審委員會進行會議，就司法上訴人提起之必要訴願的內容提供資料及意見，並建議駁回司法上訴人提起之必要訴願(見附卷第187頁至第189頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 衛生局私人醫務活動牌照技術委員會進行會議，指出該委員會同意中醫師資格認可評審委員會之意見，建議駁回司法上訴人提起之必要訴願(見附卷第191頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2015年7月28日，被上訴實體作出批示，同意編號：73/PP/UTLAP/2015報告書之內容，指出根據中醫師資格認可評審委員會及私人醫務活動牌照技術委員會分別於2015年7月14日及15日審議後，認為司法上訴人所持學歷不符合中醫師資格認可評審基準第1、2及3點的規定，其修讀的中西醫結合課程並不視為當地官方認可為從事中醫類中醫學專業執業醫師職業有效之課程，以及其修讀之課程未能確保與在澳門教授之課程具相同程度，一致建議駁回司法上訴人提起的必要訴願，由於司法上訴人呈交之學歷證書不具備經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項及第3款規定之要件，故決定駁回司法上訴人提起之必要訴願(見附卷第192頁至第199頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2015年8月14日，衛生局透過編號：2289/OF/UTLAP/2015公函，將上述決定通知司法上訴人，並在通知書中指出司法上訴人可在指定期間內向行政法院提起司法上訴(見附卷第201頁至第204頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2015年9月16日，司法上訴人針對上述決定向本院提起本司法上訴。
* * *
IV - FUNDAMENTOS
Como o presente recurso tem por objecto a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo, importa ver o que este decidiu. Este afirmou:
A，詳細身分資料記錄於卷宗內(下稱司法上訴人)，針對衛生局局長(下稱被上訴實體)於2015年7月28日駁回其提起之必要訴願，維持不批准其提出之中醫師執業牌照申請之決定，向本院提起本司法上訴，要求宣告被訴行為無效或予以撤銷，理由是被訴行為欠缺說明理由、欠缺進行聽證以致侵犯其基本權利、錯誤解釋法律、錯誤適用法律、行使自由裁量權時出現明顯錯誤及存在事實認定錯誤。
*
被上訴實體提交答辯，反駁司法上訴人提出之訴訟理由，要求裁定本司法上訴之訴訟請求不成立。
*
於法定期間內，訴訟雙方均沒有提交非強制性陳述。
*
駐本院檢察官發表意見，認為被訴行為在自由裁量決定上出現明顯錯誤及欠缺說明理由，本案司法上訴理由成立，建議撤銷被訴行為(見卷宗第203頁至第205頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
*
本院對此案有管轄權。
本案訴訟形式恰當及有效。
訴訟雙方具有當事人能力及正當性。
不存在待解決之無效、抗辯或其他先決問題以妨礙審理本案之實體問題。
*
根據本卷宗及其附卷之資料，本院認定以下對案件審理屬重要的事實：
(......)
*
針對司法上訴人在起訴狀中所提出之多項訴訟理由，包括認為被上訴實體對第84/90/M號法令第6條第2款e)項之規定及其預設基準作出錯誤解釋，錯誤適用第84/90/M號法令第6條第3款之規定，以及於行使自由裁量權時存在明顯錯誤或事實認定錯誤，同時指出被訴行為欠缺說明理由及欠缺聽證以致侵犯其基本權利，不難發現，司法上訴人均圍繞其提交的學歷及工作證明文件，足以支持其具有從事中醫師專業所需之適當培訓，包括向其頒授學士學位之教育場所為中國內地官方認可之中醫學院，上指課程屬五年制且所修讀屬中醫學科目之課時相比本地中醫學高等專科學位課程為多，而其完成之三年制碩士學位課程屬中醫內科學類別，且其已於中國內地取得中西醫結合專業醫師之執業資格。
經整合及分析起訴狀之上文下理及邏輯，本院決定先針對司法上訴人所主張關於程序方面之違法瑕疵作出審理。
欠缺聽證以致侵犯司法上訴人的基本權利
司法上訴人提出於衛生局副局長於2015年5月15日在編號：187/R/UTLAP/2015報告書上作出同意批示，採納當中之建議並不予批准司法上訴人之中醫師執業牌照申請前，從沒有獲行政當局通知就上述將作出不批准之決定以表明立場及發表意見，因而認為行政當局違反《行政程序法典》第93條之規定，欠缺程序之主要手續而侵犯其基本權利，要求宣告被訴行為無效。
《行政程序法典》第10條及第93條規定如下：
“第十條
（對利害關係人之聽證）
公共行政當局之機關，在形成與私人及以維護其利益為宗旨之團體有關之決定時，應確保私人及該等團體之參與，尤應透過本法典所規定之有關聽證確保之。
第九十三條
（對利害關係人之聽證）
一、調查完結後，利害關係人有權於最終決定作出前在程序中陳述意見，並尤其應獲通知可能作出之最終決定；但第九十六條及第九十七條規定之情況除外。
二、負責調查之機關須就每一具體情況，決定以書面或以口頭方式對利害關係人進行聽證。
三、在任何行政程序中，對利害關係人進行聽證即中止期間之計算。”
聽證顯然為確保利害關係人在行政機關於決定形成之過程中作出參與，尤指利害關係人能適時表達其個人之意見以使辯論原則獲得遵守。
然而，立法者同時對聽證訂定一些例外情況，並可見於《行政程序法典》第96條及第97條之規定：
“第九十六條
（不進行對利害關係人之聽證）
在下列情況下，不進行對利害關係人之聽證：
ａ）須緊急作出決定；
ｂ）有理由預料聽證可能影響決定之執行或效用；
ｃ）因待聽證之利害關係人人數過多，以致不適宜進行聽證；在此情況下，應儘可能以最合適之方式對該等利害關係人進行公開諮詢。
第九十七條
（免除對利害關係人之聽證）
在下列情況下，負責調查之機關得免除對利害關係人之聽證：
ａ）利害關係人就對決定屬重要之問題及就所提出之證據，已在程序中表明意見；
ｂ）根據在程序中獲得之資料，將作出對利害關係人有利之決定。”
從上述規定可見，於作出最終決定前，行政機關並非針對所有情況須對利害關係人進行聽證。除法律明文規定無需進行聽證之情況外(見《行政程序法典》第96條之規定)，行政機關可因應卷宗特定情況決定於作出最終決定前是否對利害關係人進行聽證(見《行政程序法典》第97條之規定)。
從遵守行政程序之形式要求而言，本院認為，除非屬法律明文規定無需進行聽證之情況，又或行政機關於事前已明確表示免除對利害關係人進行聽證，否則，行政機關於作出最終決定前必須對利害關係人進行聽證，尤其為確保利害關係人可就程序中提出之事宜作批評性的分析，並就提出之證據表明立場。
關於欠缺必須之聽證可導致之法律後果，主流學說主張如程序中未有對利害關係人進行聽證，可導致行為被撤銷。但若相關聽證屬構成一項對基本權利的保障而具有相當的重要性，則可導致行為無效而非被撤銷2。
從欠缺對利害關係人進行聽證構成違反程序方面之要求，衍生另一法律問題，有學者提出需要了解瑕疵是與外部合法性或內部合法性相關，其重要性在於一般情況下，純粹與外部合法性有關的瑕疵，儘管此一瑕疵在作出行為之前已存在，於消除上述可導致決定可撤銷之瑕疵下不會妨礙作出與被撤銷決定內容屬相同之行為。從而聽證程序為單純為滿足形式之目的，而不影響行為相對人之辯護權，降格為非根本性手續，以致違反此程序方面之要求不導致行為之非有效，但在行政機關於作出決定時屬行使自由裁量權之情況除外3。
終審法院曾分別在編號：20/2016卷宗(2016年6月22日)及48/2012卷宗(2012年7月25日)提出以下精闢見解：“Sempre que, no exercício de poderes vinculados por parte da Administração, o tribunal conclua, através de um juízo de prognose póstuma, que a decisão administrativa tomada era a única concretamente possível, a falta de audiência do interessado, prevista no artigo 93.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo, degrada-se em formalidade não essencial do procedimento administrativo.”
從上述分析可見，在行政程序中欠缺進行聽證並非必然視為侵犯利害關係人之辯護權，又或構成欠缺根本性手續以致最終決定屬無效或可被撤銷。
根據《行政程序法典》第76條第1款c)項之規定，由司法上訴人開展之中醫師執業牌照申請程序，其應在申請中闡述請求所依據之事實及法律依據。卷宗資料雖然未能證實司法上訴人於接獲衛生局副局長於2015年5月15日在編號：187/R/UTLAP/2015報告書上作出之決定之通知前，曾被要求進行聽證或要求其針對稍後作出的不批准決定發表意見，然而，上述由衛生局副局長作出之決定非為申請程序之最終決定，只是第一層級的行政決定。卷宗資料同時證實司法上訴人於獲通知上述批示後，適時向被上訴實體提起必要訴願，包括提交書面陳述及附隨其認為屬適當之相關證明文件(見附卷第170頁及其背頁至第186頁及其背頁)，以提出反駁該決定的立場及意見。
綜合附卷資料，看不到司法上訴人在是次申請程序中，被行政當局剝削參與或表達其意見、又或否定其針對被上訴實體將作出之最終決定提出反駁之權利，從而司法上訴人提出因欠缺聽證而導致行政程序欠缺主要手續之訴訟理由，應被裁定不成立。
*
接著本院將針對司法上訴人主張被訴行為實質內容之違法瑕疵作出審理。
根據《行政程序法典》第115條第1款之規定：“說明理由應透過扼要闡述有關決定之事實依據及法律依據，以明示方式作出；說明理由亦得僅透過表示贊成先前所作之意見書、報告或建議之依據而作出，在此情況下，該意見書、報告或建議成為有關行為之組成部分。”
故此，載有被訴行為之編號：73/PP/UTLAP/2015報告書為被訴行為之組成部分。
以下為轉錄自上述報告書之部分內容：
“… … …
17. 於2015年6月26日收到A的必要訴願及附同文件(見附件二十三)。
18. 中醫師資格認可評審委員會，於2015年7月14日召開會議，經審議後，提出意見如下(見附件二十四)：
I. 訴願人於2015年6月24日訴願函件及附同7份文件已閱。經查核申請人提交的7份文件，均已存檔於訴願人的中醫師准照申請卷宗內，委員會已對有關文件進行分析及審議，並於2015年4月21日提出否決申請人的中醫師准照申請的建議。
II. 委員會對河南中醫學院及南京中醫藥大學是否當地官方認可之教育場所，及申請人持有的中西醫結合專業執業醫師資格證，並沒有質疑，然而，就申請人訴願函的內容，委員會提供資料及意見如下：
1) 關於中醫師資格的取得
(1) 根據舊資格認可評審基準，對中醫生及中醫師的基礎學歷要求分別為：
➢ 中醫生：官方認可的高等教育機構頒發的中醫專業五年或五年以上本科學制的醫科大學或中醫學院的畢業證書和學士學位證書；
➢ 中醫師：被國家官方認可中醫學歷教育場所的中醫課程畢業證書(全日制三年或以上)或中醫課程畢業證書(函授五年制)。
(2) 訴願人雖持有學士學位證書及碩士學位證書，在所持學位及學習年期方面無疑是較中醫師資格認可評審基準規定的全日制三年或五年函授為高，然而，必須注意的是，根據基準，要求申請人修讀的專業為中醫專業，但訴願人所修讀專業為中西醫結合專業。
(3) 訴願人提交的一份由國家中醫藥管理局於1989年1月14日頒布的“中醫師、士管理辦法(試行)”，並指出“澳門在課程培訓要求上有中醫生及中醫師之分，中國內地則有中醫師及中醫士之分，要求中醫學士課程學位的是澳門的中醫生及中國內地的中醫師”。為此，委員會需要指出：
➢ 根據1999年5月1日起實施的《中華人民共和國執業醫師法》第二、十二、十三及十四條的規定，國家實行醫師執業註冊制度，醫師資格考試合格，取得執業醫師資格或執業助理醫師資格，未經醫師註冊取得執業證書，不得從事醫師執業活動。
➢ 《醫師資格考試報名資格規定(2006版)》於2006年4月4日起實施，國家醫師資格考試是評核申請醫師資格者是否具備專業知識及技能的行業准入考試。根據訴願人持有的於2004年7月1日河南中醫學院發出中西醫結合專業(五年制)本科畢業證書及學士學位證書及於2006年12月8日中華人民共和國衛生部發出的執業醫師資格證(類別為中醫，專業為中西醫結合)，由此可見，訴願人的醫師資格是按當時實施的《中華人民共和國執業醫師法》及《醫師資格考試報名資格規定(2006版)》取得。
➢ 根據《醫師資格考試報名資格規定(2006版)》第十一條，符合報考執業醫師資格條件的人員可以報考同類別的執業助理醫師資格，為此，儘管訴願人所持學歷可同時報考執業醫師資格考試及執業助理醫師資格考試，但其報考專業均為中西醫結合專業，而非中醫專業。
2) 關於課程的設置
(1) 現時澳門科技大學設有中醫學學士學位課程及中醫學高等專科學位課程，前者所取得的學歷證書符合申請本澳中醫生准照的學歷資格要求，後者則符合中醫師准照申請的學歷資格要求。
(2) 委員會就科技大學及河南中醫學院的課程對比，旨在分析中西醫結合專業課程與本澳中醫學高等專科學位課程是否具相同程度，委員會理解由於各院校課程設置的學科、學分及學時不一致，故訴願人修讀的中醫類科目與科技大學中醫學高等專科學位課程在學科、學分及學時上出現或多或少的差異，並不表示必需修讀科技大學所指定的科目及學時。
(3) 訴願人指出“訴願人所申請的為中醫師資格，而並非為中醫生...然而，衛生局將訴願人申請中醫師所持之課程培訓與中醫生所具備的課程培訓作對比，並指出訴願人所修讀的課程未能確保與在澳門教授之課程(中醫生資格所要求的課程)具相同程度”。為此，委員會需明確指出，課程對比是以科技大學的中醫學高等專科學位課程進行，而不是以中醫學學士學位課程進行對比，而事實上，委員會並沒有提出獲本地區官方認可從事中醫師職業有效課程更高的學歷資格要求。
3) 關於中醫類別的專業註冊分類
(1) 訴願人指出“...訴願人醫師執照屬中醫類中西醫結合專業執業醫師，並不能作為排除其申請澳門中醫師資格的原因，更不表示其課程不是當地官方認可從事中醫職業有效之課程...不論是中醫類別的中醫專業或中西醫專業的醫師執照，均屬中醫類別...同樣具有中藥的處方權，均可進行中醫工作...中西醫結合從本質上是屬於中醫類別”。為此，委員會需要指出：
➢ 根據第84/90/M號法令第一條第二款a)項，以私人制度從事中醫業務的衛生專業人員包括中醫生、中醫師、針炙師及按摩師。為審批申請卷宗的需要私人醫務活動牌照技術委員會制定了各類衛生專業人員的資格認可評審基準，而中醫師資格認可評審基準則由本委員會制定。資格認可評審基準規範了各類衛生專業人員的學歷資格要求。
➢ 在國內，根據《醫師資格考試報名資格規定(2006版)》第二條，中醫、中西醫結合、藏醫、蒙醫、維醫、傣醫醫學專業畢業的報考人員，按取得學歷的醫學專業報考中醫類別相應專業的醫師資格。
➢ 為此，不論在本澳還是國內對中醫類別均設有不同的專業註冊分類，而各專業註冊分類都有其特定的學歷資格要求。故此，若如訴願人所述“中西醫結合從本質上是屬於中醫類別”，據此，委員會需重申，若本澳認可這種不分專業的課程除了不符合現行法令法規及資格認可評審基準的規定外，亦不利各專業的發展，同時，更令市民混淆，求醫時未能得到保障。
4) 綜上所述，本次會議一致建議駁回A的必要訴願。
19. 私人醫務活動牌照技術委員會，於2015年7月15日召開會議，經審議後，提出意見如下(見附件二十五)：
1) 中醫師資格認可評審委員會於2015年7月14日的意見書已閱，委員會同意有關審議意見；
2) 訴願人所持學歷不符合中醫師資格認可評審基準第1、2及3點的規定；
3) 訴願人修讀的中西醫結合課程並不視為當地官方認可為從事中醫類中醫學專業執業醫師職業有效之課程；
4) 訴願人所修讀的課程未能確保與在澳門教授之課程具相同程度；
5) 委員會一致建議駁回A的必要訴願。
二.意見及建議：
1. 根據五月十八日第20/98/M號法令修訂的十二月三十一日第84/90M號法令第六條第七款所組成之中醫師資格認可評審委員會，及根據十一月十五日第81/99/M號法令第二十六條第四款a)項所組成之私人醫務活動牌照技術委員會，分別於2015年7月14日及15日審議後，認為訴願人所持學歷不符合中醫師資格認可評審基準第1、2及3點的規定、修讀的中西醫結合課程並不視為當地官方認可為從事中醫類中醫學專業執業醫師職業有效之課程，以及所修讀的課程未能確保與在澳門教授之課程具相同程度，一致建議駁回A的必要訴願。
2. 基於此，由於A呈交之學歷證書不具備五月十八日第20/98/ M號法令修訂的十二月三十一日第84/90/M號法令第六條第二款e)項及第三款之規定，建議駁回A的必要訴願。
特此上呈，敬請上級考慮。
… … …”
從上述由醫務活動牌照科制作之報告書內容，可以知道，有關駁回必要訴願之建議完全採納私人醫務活動牌照技術委員會於2015年7月15日通過之決議，該決議為依據中醫師資格認可評審委員會於同月14日通過之意見，繼而認定司法上訴人所持學歷不符合中醫師資格認可評審基準第1、2及3點的規定，並指出其修讀的中西醫結合課程並不視為當地官方認可為從事中醫類中醫學專業執業醫師職業有效之課程，且未能確保與在澳門教授之課程具相同程度。
十二月三十一日第84/90/M號法令(經五月十八日第20/98/M號法令修改)針對以私人制度提供衛生護理服務之發牌制度作出規範。上指法令載有以下規定：
“第一條
（標的及範圍）
一、本法規規範在澳門地區從事以私人制度提供衛生護理服務所需執照之發出。
二、本法令之規定適用於：
a）以個人制度從事其業務之以下專業人士：
醫生；
中醫生；
牙科醫師；
牙科醫生；
護士；
治療師、按摩師及針灸師；
中醫師。
… … …
第五條
（發出執照之要件）
一、下列人士得從事第一條第二款a項所指之職業：
a）具有任職能力者；
b）不處於與從事職業相抵觸之情況者；
c）具有本地區合法居留權者；
d）未因妨害公共衛生之故意犯罪，或因販賣或非法供應麻醉品及精神科物質而被判罪者；
e）擁有從事職業之合適設施及設備者。
… … …
第六條
（任職能力）
一、具有本法規要求從事執照所指職業之學歷資格及/或專業資格，且不患有妨礙從事職業之生理或心理疾病之人士，均具有任職能力。
二、從事適用本法規之職業所要求之資格如下：
a） 醫生——須具有授予學士學位或具有依法獲認可具等同於學士學位證書之醫科高等課程，如為全科醫生需具專業補充培訓課程，而專科醫生尚需具專科補充培訓課程；
b）中醫生——須具有中醫學高等課程；
c）牙科醫師——須具有牙醫學高等課程；
d）牙科醫生、護士、治療師、按摩師、針灸師及診療輔助技術員——須具有授予從事有關職業證書之課程；
e） 中醫師——須具有按照第七款之規定組成之委員會認可而得從事職業之適當培訓。
三、上款所指之課程，如為依法許可而教授，且於澳門或葡萄牙之教育場所內完成者，並獲官方認可為從事職業有效之課程，方視為具備從事有關職業之資格；或非於澳門或葡萄牙完成之課程，但獲一國際組織認可為適合於教授該等課程之教育場所完成，並確保與澳門或葡萄牙之課程具相同程度者，方視為具備從事有關職業之資格。
四、中華人民共和國政府官方認可之教育場所，視為適當之場所。
五、課程在學習計劃中可確保與在澳門或葡萄牙所教授之課程具相同程度，然非於獲認可為適當之場所完成之課程，其認可僅得透過考試而獲得。
六、考試由利害關係人申請，且透過衛生司之贊同意見，由總督以批示許可，並由衛生司建議典試委員會以制定試題及進行考試。
七、為審議第二款e項所指資格之認可程序，現設立一在澳門衛生司範圍內運作之委員會，該委員會由以下人員組成：
a）澳門衛生司司長指定之一名中醫師，該中醫師為依法成立之代表中醫師之團體之成員，並由其主持委員會；
b）每一依法成立之代表中醫師之團體指定之一名代表。
第七條
（資格證明）
資格證明透過下列任一途徑為之：
a）於澳門或葡萄牙之教育場所獲得之資格，透過有關場所發出之文件證明；
b）從事中醫師職業所需之培訓，透過上條第七款所指委員會發出之書面認可聲明證明；
c）其他情況，透過教育暨青年司發出之學歷資格認可證明書或透過澳門衛生司發出之專業資格認可證明書證明。
第九條
（個人提供衛生護理執照之發出）
一、以個人制度提供衛生護理服務所需之執照，由衛生司應利害關係人之申請而發出，而其申請內應附同下列文件：
a）所要求之學歷及/或專業資格證明，或證明該等資格證書之經認證副本；
b）由衛生專員簽發之醫生檢查證明，證明申請人不患有妨礙從事職業之生理或心理疾病；
c）申請人之聲明書，聲明不從事與欲獲執照之職業相悖之活動；
d）居留證明書；
e）刑事紀錄證明書；
f）個人身分證明文件副本。
二、於本地區衛生公共機構提供服務之申請人，只須在申請書內附同上款c項及f項所指之文件。
三、符合從事有關職業條件之申請人，於衛生司司長作出許可批示後，在衛生司登記其登錄，且由衛生司通知利害關係人於規定期限內申請對用於從事業務之設施及設備進行檢查，並附同設施之設計圖及設施與設備之敘述備忘。
四、衛生司於接受申請後十五日內將進行檢查，並擬定有關報告書。
五、如設施及設備有缺陷或不足，衛生司司長得定出期限責令改善，倘逾期未彌補，則發出執照之程序終結及登錄廢止。
六、上款所指之期限只得延長一次，且應由利害關係人申請，但須引述延長之合理理由。”
而十一月十五日第81/99/M號法令則載有以下規定：
“第八條
（司長之權限）
一、澳門衛生司司長有權限計劃、協調及監察該司之活動，評估有關結果，以及監督及指導附屬單位之運作。
二、司長尤其有權限：
… … …
e）根據法律之規定，發給、中止及取消從事提供衛生護理及藥物護理之職業及業務所需之准照及執照；
… … …
第二十六條
（一般衛生護理技術委員會）
一、對發給准照或執照以從事衛生領域之私人職業或活動之卷宗，以及對藥物登記之卷宗之技術性審議，由具有豐富經驗及專業知識之技術員組成之委員會負責。
二、技術委員會由最少三名成員組成，該等成員包括主席在內均由澳門衛生司司長透過公布於《澳門政府公報》之批示委任。
三、如為正確審議卷宗之需要，委員會得建議向有權限之實體要求提供專業技術意見。
四、一般衛生護理副體系設有下列技術委員會：
a）私人醫務活動牌照技術委員會；
b）中醫技術委員會；
c）藥物登記技術委員會。
… … …”
按第81/99/M號法令第8條及第26條之規定，被上訴實體負責發出個人提供衛生護理服務所需執照之決定事宜，不過，有關發出執照卷宗之技術性審查則由衛生局專設之技術委員會負責(根據同一法令第26條第4款a)項的規定，設有“私人醫務活動牌照技術委員會”)，由此可見，被上訴實體就該等執照申請作出決定前，必須取得私人醫務活動牌照技術委員會的技術性意見。另一方面，按第84/90/M號法令第9條之規定，為取得個人提供衛生護理服務所需之執照，利害關係人需提出申請及提供相關證明文件。欲從事中醫師職業之利害關係人，根據經第20/98/M號法令修改之上述法令第6條第2款e)項與第7款及第7條b)項之規定，其專業資格為透過由衛生局指定之一名中醫師與中醫師團體代表組成之專責委員會(即中醫師資格認可評審委員會)發出之書面認可予以證明，經查核利害關係人符合“從事職業之適當培訓”之要件後方可對其專業資格作出認可。倘未能獲得中醫師資格認可評審委員會發出之書面認可，則被上訴實體不能向其發出執照，因不符合第84/90/M號法令第5條第1款a)項規定之要件。
關於評定利害關係人是否具備中醫師任職能力所取決之“從事職業之適當培訓”，顯然屬法學理論所述及之“不確定概念”，葡萄牙學者Doutor Professor Baptista Machado在其著作《Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador》對“不確定概念”之適用提出以下精闢解釋：
“……A ordem jurídica precisa de assentar em conceitos claros e num arcaboiço de quadros sistemáticos conclusivos para que seja garantida a segurança ou certeza jurídica. Mas também, por outro lado, e sobretudo nos tempos actuais, precisa de se abrir à mudança das concepções sociais e às alterações da vida trazidas pela sociedade técnica - isto é, precisa de adaptar-se e de se fazer permeável aos seus próprios fundamentos ético-sociais. ……
……O que sobretudo importa frisar é que a utilização destes conceitos “indeterminados”, assim como o recurso a cláusulas gerais, se justifica, ou para permitir a adaptação da norma à complexidade da matéria a regular, às particularidades do caso ou à mudança das situações, ou para facultar uma espécie de osmose entre as máximas ético-sociais e o Direito, ou para permitir levar em conta os usos do tráfico, ou, enfim, para permitir uma “individualização” da solução (o que interessa naquelas relações da vida, designadamente nas relações de família, em que se acham sobremodo comprometidas dimensões ou aspectos pessoais ou pessoalíssimos das partes). ……”4
可見“不確定概念”令成文法律之操作更具彈性，讓法律解釋者配合社會及生活概念上的變化，因應規範事宜的複雜性、具體個案的特質或整體狀況的變化為法律概念找出最適當的解釋。
過往學說認為“不確定概念”的解釋屬於類似“自由裁量權”的一種情況，意即不論從概念或規範角度考慮都屬截然不同，然而，有關立場並非絕對。
葡萄牙學者Doutor Professor Diogo Freitas do Amaral在其著作《Direito Administrativo》提出：
“……Ressalvam-se, como também dissemos, os casos excepcionais em que a lei tenha expressamente pretendido conferir à Administração, através de um conceito vago ou indeterminado, um poder discricionário de decisão ou uma margem de liberdade probatória (ver adiante). ……”5
並指出：
“……Uma mais nítida percepção da heterogeneidade dos conceitos indeterminados leva-nos hoje a afirmar de modo mais desenvolvido que estes não têm efectivamente todos a mesma feição, e, designadamente, que alguns deles são, claramente, um instrumento de que a lei se serve para atribuir discricionariedade à Administração. ……
……se a concretização administrativa de conceitos indeterminados traduz muitas vezes o exercício de uma actividade de interpretação da lei - inconfundível com o exercício de poderes discricionários -, noutras (conceitos discricionários na classificação de Engisch, e conceitos-tipo na terminologia de Rogério Soares), porém, traduz o exercício de verdadeira discricionariedade, sendo que, quando assim sucede, o tribunal não pode reapreciar o acto da Administração para lhe substituir outro 175. Se o fizesse, estaria a exercer a função administrativa, e não já a função jurisdicional: haveria dupla administração (Doppelverwaltung), a qual seria contrária ao princípio da separação dos poderes e, portanto, inconstitucional. ……”6
因此，倘法律規範上適用“不確定概念”，必須清晰此屬於單純解釋法律之活動，或同時賦予行政當局自由裁量權。
針對自由裁量權之行使，主流學說及司法見解均認為法院針對行政機關運用自由裁量權作出行為之審查具有一定限制，原則上不受法院審查，僅當行使自由裁量權時出現明顯或嚴重的錯誤，又或違反適當及適度原則之情況7，又或在行政決定以不能容忍之方式違反該原則之情況下，法官才可介入8。
關於經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項及第7條b)項所規定賦權中醫師資格認可評審委員會，在“從事職業之適當培訓”之框架內針對中醫師資格作出認可，可見立法者不僅將有關專業資格之認可權限交予中醫師資格認可評審委員會，同時讓評審委員會根據自身的專業認知、經驗及心證，作出非既定但符合上述框架的決定。由於立法者沒有對上述框架作出任何具體的訂定，因此，評審委員會需因應中醫學專業的性質，考慮隨著社會演變對從事中醫學專業人員素質要求之提升，以及申請人的具體個案，從維護公共利益及作出恰當判斷的角度出發，對“從事職業之適當培訓”之標準及考量因素(準則)作出裁量及判斷，為此“不確定概念”找出最適當的解釋。
質言之，中醫師資格認可評審委員會於作出專業資格認可方面享有自由裁量權，憑其認知、經驗及心證以篩選及判斷哪些屬“從事職業之適當培訓”之具體內容，包括申請人需滿足的要件。
卷宗資料證實，中醫師資格認可評審委員會為審查司法上訴人是否具備符合從事中醫師職業所需之適當培訓，適用該委員會預設之“中醫師資格認可評審基準”(見附卷第190頁)，其內容如下：
“申請人士必須符合以下其中一項基準，方認可為具備中醫師執業資格。
1. 被國家官方認可中醫學歷教育場所的中醫課程畢業證書(全日制三年或以上)；
2. 被國家官方認可為中醫學歷教育場所的中醫課程畢業證書(函授五年制)；
3. 經國家中醫藥管理局核實，學歷相當於國內中醫士水平，並需同時具備以下其一條件者：
A. 具有教育暨青年局發出的十一年基礎教育學歷認可證明書。
B. 具有十年或以上從事中醫業經驗，有關證明由所屬工作場所或醫療機構發出，同時需經中醫師資格認可評審委員會其中兩位成員代表之中醫團體負責核實。
C. 被國家官方認可為中醫學歷教育場所的中醫課程證書(一年或以上)。”
對於中醫師資格認可評審委員會就經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項所指之“從事職業所需之適當培訓”，訂定申請人需具備相關專業之學術培訓或工作經驗之要件，讓審批中醫師執照申請時具有較客觀的指引或準則，本院認為屬無可厚非。
參閱為評定中醫生任職能力之要件，依照第84/90/M號法令第6條第3款之規定，中醫生需具有中醫學高等課程學歷且有關課程需為本澳認可之教育場所開辦並為從事職業有效之課程。如非於本澳認可之教育場所完成之中醫學高等課程，需為當地認可之教育場所並確保與本地課程具有相同程度。而針對評定中醫師之任職能力，立法者僅要求利害關係人具“從事職業所需之適當培訓”。兩者經比較下，不難發現，評定中醫師任職能力之標準具有其獨特性，既然立法者對此引用“不確定概念”作出規範，法律解釋者需因應中醫學專業於教育及應用方面之發展，與社會大眾對相關專業人員要求之變化，從維護公共利益之角度對“從事職業所需之適當培訓”作出合適的詮釋。
簡言之，上述“中醫師資格認可評審基準”不能當作申請人獲發出執照之形式前提統一處理，意味中醫師資格認可評審委員會於作出審查時，如上所述，需對利害關係人提供並載於申請卷宗之資料，憑其專業認知、經驗及心證作實質考量及分析，畢竟立法者並沒有訂定“從事職業所需之適當培訓”之具體內容，需因時順勢從更好維護市民大眾健康及安全的角度作出調整。
在此基礎上，可見為評定中醫師之任職能力而對申請人就掌握中醫學專業知識方面之要求，非必然低於中醫生。
根據以上轉錄載有被訴行為之編號：73/PP/UTLAP/2015報告書內容，可見行政當局不僅承認司法上訴人取得高等教育專業學歷之河南中醫學院及南京中醫藥大學屬中國內地官方認可之教育場所，且承認司法上訴人的中西醫結合專業醫師之執業資格。同時認同司法上訴人持有較“中醫師資格認可評審基準”所訂定更佳之高等教育專業學歷(包括學士學位及碩士學位)及更長之學習時間，並接納司法上訴人取得之學士學位課程相比澳門科技大學中醫學高等專科學位課程在所修讀的中醫類學科、學分及學時上出現之差異。不過，因應司法上訴人具有之高等教育專業學歷及執業資格均屬於中西醫類別，從而認為不符合“從事職業所需之適當培訓”之要件。
誠然，不能否定中國內地因應地區傳統及醫學專業方面之發展，就中醫學專業作出明細分類，並因應執業中醫師持有之相關中醫學專業學歷及知識能力而按特定分類進行註冊(如上述報告書中所指根據《醫師資格考試報名資格規定(2006版)》第二條，中醫、中西醫結合、藏醫、蒙醫、維醫、傣醫，按取得學歷的醫學專業報考中醫類別相應專業的醫師資格)，正如司法上訴人持有的為獲中國內地認可之中西醫結合專業執業醫師資格。然而，上述情況並不見於本澳，沒有現行法律明文針對中醫學專業之分類作出詳細訂定，且根據經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款之規定，僅承認持有相關中醫學專業學歷或經適當培訓之人士可獲得中醫生或中醫師的執業資格。既然是澳門特別行政區而非內地欠缺對中醫學專業及執業中醫專業人員作出明細分類，且司法上訴人所持有之高等教育專業學歷及執業資格正是國內針對中醫學專業作出分類之中西醫結合專業類別，在此前提下，不能理解行政當局何以得出“…若本澳認可這種不分專業的課程除了不符合現行法令法規及資格認可評審基準的規定外，亦不利各專業的發展，同時，更令市民混淆，求醫時未能得到保障…”之結論。
事實上，從立法者訂定中醫師需具備“從事職業所需之適當培訓”，顯然沒有意圖讓解釋者須受制及遵循中國內地針對中醫學專業及執業中醫師註冊之分類，甚至將國內中醫學專業中細分之非中醫類一概排除於中醫學專業範圍內。
故此，倘將有關認可評審基準單純奠基於國內對中醫學專業及執業資格之分類，顯然欠缺法律依據。
此外，從載有被訴行為之編號：73/PP/UTLAP/2015報告書中可知，被上訴實體接納中醫師資格認可評審委員會及私人醫務活動牌照技術委員會之意見，指出中西醫結合專業不屬於中國內地中醫學專業分類之中醫類別，從而將“中醫師資格認可評審基準”當作評定中醫師任職能力之形式前提，把法律所指須作個別具體審查的情況以同一形式前提審查方式來統一處理，欠缺從具體內容上就司法上訴人持有之中醫學專業學歷作出實質分析及考量，甚至間接承認凡取得中國內地官方認可中醫學歷教育場所之中醫學專業中醫類課程或於中國內地具有中醫類醫師執業資格之人士，必然通過中醫師任職能力之審查，此明顯亦非立法者使用不確定概念所預設之情況。
行政當局既然接納司法上訴人所修讀的中醫類科目相比澳門科技大學中醫學高等專科學位課程在學科、學分及學時上出現之差異，在欠缺具體比較及分析之情況下，難以得出其所修讀的課程未能確保與在澳門教授之課程(澳門科技大學中醫學高等專科學位課程)具相同程度之結論。
基於此，由中醫師資格認可評審委員會制定之“中醫師資格認可評審基準”，明顯違反經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項及第7款之規定，於行使其自由裁量權時出現明顯的錯誤，以致適用上述指引之被訴行為屬違反法律。
最後，考慮涉案申請為中醫師執照之申請，有關任職能力要件之審查，其法律依據見於經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項及第7款與第7條之規定，同一法令第6條第3款之規定則與第2款所指之其他醫護人員(包括醫生、中醫生、牙科醫師、牙科醫生、護士、治療師、按摩師、針灸師及診療輔助技術員)專業資格所取決之修讀課程要求相配合。因此，被上訴實體亦顯然錯誤引用第84/90/M號法令第6條第3款之規定。
綜合所述，根據《行政程序法典》第124條及《行政訴訟法典》第21條第1款之規定，被訴行為應予撤銷。
***
綜上所述，本院裁定本司法上訴勝訴，撤銷被訴行為。
免除訴訟費用，因被上訴實體獲得主體豁免。
登錄本判決及作出適當通知。
Quid Juris?
Neste recurso jurisdicional o Recorrente/Entidade Recorrida veio a suscitar, perante este TSI, as seguintes questões:
1) - De errada aplicação da Lei, quando a sentença do Tribunal “a quo” refere que o n.º 3 do artigo 6.° do Decreto-Lei n.º 84/90/M não se aplica à Recorrente;
2) - De errada aplicação da Lei, quando a douta sentença do Tribunal “a quo” considera que houve erro manifesto no exercício dos poderes discricionários por parte da Administração.
*
Comecemos pela 1ª questão.
Importa ver o que o Tribunal recorrido decidiu.
Neste ponto, este afirmou na parte mais importante:
因此，倘法律規範上適用“不確定概念”，必須清晰此屬於單純解釋法律之活動，或同時賦予行政當局自由裁量權。
針對自由裁量權之行使，主流學說及司法見解均認為法院針對行政機關運用自由裁量權作出行為之審查具有一定限制，原則上不受法院審查，僅當行使自由裁量權時出現明顯或嚴重的錯誤，又或違反適當及適度原則之情況9，又或在行政決定以不能容忍之方式違反該原則之情況下，法官才可介入10。
關於經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項及第7條b)項所規定賦權中醫師資格認可評審委員會，在“從事職業之適當培訓”之框架內針對中醫師資格作出認可，可見立法者不僅將有關專業資格之認可權限交予中醫師資格認可評審委員會，同時讓評審委員會根據自身的專業認知、經驗及心證，作出非既定但符合上述框架的決定。由於立法者沒有對上述框架作出任何具體的訂定，因此，評審委員會需因應中醫學專業的性質，考慮隨著社會演變對從事中醫學專業人員素質要求之提升，以及申請人的具體個案，從維護公共利益及作出恰當判斷的角度出發，對“從事職業之適當培訓”之標準及考量因素(準則)作出裁量及判斷，為此“不確定概念”找出最適當的解釋。
質言之，中醫師資格認可評審委員會於作出專業資格認可方面享有自由裁量權，憑其認知、經驗及心證以篩選及判斷哪些屬“從事職業之適當培訓”之具體內容，包括申請人需滿足的要件。
卷宗資料證實，中醫師資格認可評審委員會為審查司法上訴人是否具備符合從事中醫師職業所需之適當培訓，適用該委員會預設之“中醫師資格認可評審基準”(見附卷第190頁)，其內容如下：
“申請人士必須符合以下其中一項基準，方認可為具備中醫師執業資格。
4. 被國家官方認可中醫學歷教育場所的中醫課程畢業證書(全日制三年或以上)；
5. 被國家官方認可為中醫學歷教育場所的中醫課程畢業證書(函授五年制)；
6. 經國家中醫藥管理局核實，學歷相當於國內中醫士水平，並需同時具備以下其一條件者：
A. 具有教育暨青年局發出的十一年基礎教育學歷認可證明書。
B. 具有十年或以上從事中醫業經驗，有關證明由所屬工作場所或醫療機構發出，同時需經中醫師資格認可評審委員會其中兩位成員代表之中醫團體負責核實。
C. 被國家官方認可為中醫學歷教育場所的中醫課程證書(一年或以上)。”
對於中醫師資格認可評審委員會就經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項所指之“從事職業所需之適當培訓”，訂定申請人需具備相關專業之學術培訓或工作經驗之要件，讓審批中醫師執照申請時具有較客觀的指引或準則，本院認為屬無可厚非。
參閱為評定中醫生任職能力之要件，依照第84/90/M號法令第6條第3款之規定，中醫生需具有中醫學高等課程學歷且有關課程需為本澳認可之教育場所開辦並為從事職業有效之課程。如非於本澳認可之教育場所完成之中醫學高等課程，需為當地認可之教育場所並確保與本地課程具有相同程度。而針對評定中醫師之任職能力，立法者僅要求利害關係人具“從事職業所需之適當培訓”。兩者經比較下，不難發現，評定中醫師任職能力之標準具有其獨特性，既然立法者對此引用“不確定概念”作出規範，法律解釋者需因應中醫學專業於教育及應用方面之發展，與社會大眾對相關專業人員要求之變化，從維護公共利益之角度對“從事職業所需之適當培訓”作出合適的詮釋。
簡言之，上述“中醫師資格認可評審基準”不能當作申請人獲發出執照之形式前提統一處理，意味中醫師資格認可評審委員會於作出審查時，如上所述，需對利害關係人提供並載於申請卷宗之資料，憑其專業認知、經驗及心證作實質考量及分析，畢竟立法者並沒有訂定“從事職業所需之適當培訓”之具體內容，需因時順勢從更好維護市民大眾健康及安全的角度作出調整。
在此基礎上，可見為評定中醫師之任職能力而對申請人就掌握中醫學專業知識方面之要求，非必然低於中醫生。
根據以上轉錄載有被訴行為之編號：73/PP/UTLAP/2015報告書內容，可見行政當局不僅承認司法上訴人取得高等教育專業學歷之河南中醫學院及南京中醫藥大學屬中國內地官方認可之教育場所，且承認司法上訴人的中西醫結合專業醫師之執業資格。同時認同司法上訴人持有較“中醫師資格認可評審基準”所訂定更佳之高等教育專業學歷(包括學士學位及碩士學位)及更長之學習時間，並接納司法上訴人取得之學士學位課程相比澳門科技大學中醫學高等專科學位課程在所修讀的中醫類學科、學分及學時上出現之差異。不過，因應司法上訴人具有之高等教育專業學歷及執業資格均屬於中西醫類別，從而認為不符合“從事職業所需之適當培訓”之要件。
誠然，不能否定中國內地因應地區傳統及醫學專業方面之發展，就中醫學專業作出明細分類，並因應執業中醫師持有之相關中醫學專業學歷及知識能力而按特定分類進行註冊(如上述報告書中所指根據《醫師資格考試報名資格規定(2006版)》第二條，中醫、中西醫結合、藏醫、蒙醫、維醫、傣醫，按取得學歷的醫學專業報考中醫類別相應專業的醫師資格)，正如司法上訴人持有的為獲中國內地認可之中西醫結合專業執業醫師資格。然而，上述情況並不見於本澳，沒有現行法律明文針對中醫學專業之分類作出詳細訂定，且根據經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款之規定，僅承認持有相關中醫學專業學歷或經適當培訓之人士可獲得中醫生或中醫師的執業資格。既然是澳門特別行政區而非內地欠缺對中醫學專業及執業中醫專業人員作出明細分類，且司法上訴人所持有之高等教育專業學歷及執業資格正是國內針對中醫學專業作出分類之中西醫結合專業類別，在此前提下，不能理解行政當局何以得出“…若本澳認可這種不分專業的課程除了不符合現行法令法規及資格認可評審基準的規定外，亦不利各專業的發展，同時，更令市民混淆，求醫時未能得到保障…”之結論。
事實上，從立法者訂定中醫師需具備“從事職業所需之適當培訓”，顯然沒有意圖讓解釋者須受制及遵循中國內地針對中醫學專業及執業中醫師註冊之分類，甚至將國內中醫學專業中細分之非中醫類一概排除於中醫學專業範圍內。
故此，倘將有關認可評審基準單純奠基於國內對中醫學專業及執業資格之分類，顯然欠缺法律依據。
此外，從載有被訴行為之編號：73/PP/UTLAP/2015報告書中可知，被上訴實體接納中醫師資格認可評審委員會及私人醫務活動牌照技術委員會之意見，指出中西醫結合專業不屬於中國內地中醫學專業分類之中醫類別，從而將“中醫師資格認可評審基準”當作評定中醫師任職能力之形式前提，把法律所指須作個別具體審查的情況以同一形式前提審查方式來統一處理，欠缺從具體內容上就司法上訴人持有之中醫學專業學歷作出實質分析及考量，甚至間接承認凡取得中國內地官方認可中醫學歷教育場所之中醫學專業中醫類課程或於中國內地具有中醫類醫師執業資格之人士，必然通過中醫師任職能力之審查，此明顯亦非立法者使用不確定概念所預設之情況。
行政當局既然接納司法上訴人所修讀的中醫類科目相比澳門科技大學中醫學高等專科學位課程在學科、學分及學時上出現之差異，在欠缺具體比較及分析之情況下，難以得出其所修讀的課程未能確保與在澳門教授之課程(澳門科技大學中醫學高等專科學位課程)具相同程度之結論。
基於此，由中醫師資格認可評審委員會制定之“中醫師資格認可評審基準”，明顯違反經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項及第7款之規定，於行使其自由裁量權時出現明顯的錯誤，以致適用上述指引之被訴行為屬違反法律。
最後，考慮涉案申請為中醫師執照之申請，有關任職能力要件之審查，其法律依據見於經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項及第7款與第7條之規定，同一法令第6條第3款之規定則與第2款所指之其他醫護人員(包括醫生、中醫生、牙科醫師、牙科醫生、護士、治療師、按摩師、針灸師及診療輔助技術員)專業資格所取決之修讀課程要求相配合。因此，被上訴實體亦顯然錯誤引用第84/90/M號法令第6條第3款之規定。
Ora, o artigo 6º (Capacidade profissional) do DL nº 84/90/M, de 31 de Dezembro, dispõe:
1. Têm capacidade profissional os indivíduos que sejam titulares das habilitações académicas e ou profissionais exigidas neste diploma para o exercício da profissão a que respeita o licenciamento e não sofram de doença, física ou psíquica, que impeça aquele exercício.
2. As habilitações exigidas para o exercício das profissões a que se aplica este diploma são as seguintes:
a) Médico — curso superior de medicina que confira o grau de licenciatura ou diploma reconhecido, nos termos da lei, neste grau, e formação complementar de profissionalização, tratando-se de médico de clínica geral, acrescida de formação complementar de especialização, se se tratar de médico especialista;
b) Médico de medicina tradicional chinesa — curso superior de medicina tradicional chinesa;
c) Médico dentista — curso superior de medicina dentária;
d) Odontologista, enfermeiro, terapeuta, massagista, acupunturista, técnico de meios auxiliares de diagnóstico e terapêutica — curso que confira diploma para o exercício da respectiva profissão;
e) Mestre de medicina tradicional chinesa — formação idónea para o exercício da profissão reconhecida por uma comissão constituída nos termos do n.º 7.*
3. Os cursos referidos no número anterior somente são considerados habilitação para o exercício da respectiva profissão se tiverem sido feitos em estabelecimentos de ensino de Macau ou de Portugal, legalmente autorizados a ministrá-los e forem oficialmente reconhecidos como válidos para o exercício da profissão ou, tratando-se de cursos obtidos fora de Macau ou de Portugal, tiverem sido feitos em estabelecimentos de ensino reconhecidos como idóneos para os ministrar por uma organização internacional e garantirem uma formação equivalente à dos cursos feitos em Macau ou Portugal.
4. São considerados idóneos os estabelecimentos da República Popular da China que se encontrarem oficialmente reconhecidos pelo respectivo governo.
5. O reconhecimento do curso que, em fase do plano de estudos, garante uma formação equivalente à de curso ministrado em Macau ou em Portugal mas que tenha sido obtido em estabelecimento cuja idoneidade não esteja reconhecida, só é possível mediante aprovação em exame.
6. O exame é requerido pelo interessado e autorizado por despacho do Governador, mediante parecer favorável da Direcção dos Serviços de Saúde, a quem cabe propor o júri para elaborar as provas e proceder à realização do exame.
7. Para apreciar os processos de reconhecimento da habilitação referida na alínea e) do n.º 2, é criada uma comissão que funcionará no âmbito dos Serviços de Saúde de Macau, com a seguinte composição:*
a) Um mestre de medicina tradicional chinesa, membro de uma associação representativa, constituída nos termos da lei, designado pelo director dos Serviços de Saúde de Macau, que preside;
b) Um representante designado por cada uma das associações representativas de mestres de medicina tradicional chinesa, constituída nos termos da lei.
(* Alterado - Consulte também: Decreto-Lei n.º 20/98/M)
Ora, neste ponto é bastante pertinente a observação do Digno. Magistrado do MP:
“Na douta sentença em escrutínio, a MMª Juiz a quo explanou ainda «簡言之，上述“中醫師資格認可評審基準”不能當作申請人獲發出執照之形式前提統一處理，意味中醫師資格認可評審委員會於作出審查時，如上所述，需對利害關係人提供並載於申請卷宗之資料，憑其專業認知、經驗及心證作實質考量及分析，畢竟立法者並沒有訂定“從事職業所需之適當培訓”之具體內容，需因時順勢從更好維護市民大眾健康及安全的角度作出調整。» (sublinha nossa)
Estas duas passagens deixam-nos a impressão de a conclusão «基於此，由中醫師資格認可評審委員會制定之“中醫師資格認可評審基準”，明顯違反經第20/98/M號法令修改之第84/90/M號法令第6條第2款e)項及第7款之規定»padecer da deficiência lógica. Pois, a conclusão mais coerente devia andar no sentido de que os próprios «Parâmetros de Apreciação (評審基準)» não infringe a alínea e) do no n.º2 do art.6° do D.L. n.º84/90/M, mas a cega aplicação destes Parâmetros colide com tal disposição legal.
Com efeito, da lógica pode-se inferir que se os próprios Parâmetros de Apreciação acima referidos contrariarem ou excederem o alcance da alínea e) do no n.º2 deste art.6°, então provoca-se o vício de violação de lei em sentido estrito, em vez de erro nos pressupostos de facto.
2. Nos termos da determinação na alínea e) do no n.º2 do art.6º do D.L. n.º84/90/M na redacção dada pelo D.L. n.º20/98/M, a «formação idónea» para o exercício da profissão de mestre de medicina tradicional chinesa depende do prévio reconhecimento da Comissão de apreciação de processos de reconhecimento da habilitação de mestre de medicina tradicional chinesa, sendo criada pelo art.7° deste diploma legal.”
Efectivamente, ao abrigo do disposto no artigo 6º/3 do citado DL, o legislador distingue os cursos ministrados pelos estabelecimentos de ensino de Macau e os ministrados por instituições de ensino fora de Macau. Em relação aos primeiros, eles não conferem AUTOMATICAMENTE habilitação para exercício da respectiva profissão, os titulares destes cursos localmente ministrados têm de obter ainda a “certificação” passada pela respectiva comissão mencionado no artigo citado.
Nestes termos, a referida Comissão mantém a sua “autoridade” de formar juízo sobre os cursos que lhe sejam submetidos para apreciação.
No caso, conforme a acta da referida Comissão, falta uma análise específica sobre o curso concluído pela Recorrida, ministrado por uma universidade de Macau.
É nestes termos, cremos, que o Tribunal a quo concluiu pela existência de vício da decisão da Entidade Recorrida.
Pelo que, deve ser mantida a decisão do Tribunal a quo nesta parte.
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Relativamente à 2ª questão: erro manifesto no exercício do poder discricionário na avaliação de aptidão da Recorrida para exercício da profissão em causa.
Mais uma vez, o Digo. Magistrado do MP teceu considerações bastante pertinentes a este propósito:
Nesta linha, impõe-se apurar se o acto contenciosamente atacado enfermar ou não do erro grosseiro ou da total desrazoabilidade? Para tal efeito, convém sublinhar que exarado na Inf./Prop. n.º73/PP/UTLAP/2015 pelo Sr. Director dos SSM (doc. de fls.192 a 199 do P.A.), o despacho objecto do recurso contencioso reza só «同意». Nos termos do disposto no n.º1 do art.115° do CPA, tal despacho absolve a dita Inf./Prop. na sua íntegra.
O que implica que os fundamentos determinantes do sobredito despacho do Director dos SSM se traduzem nos sintetizados no ponto 1 da parte «二. 意見及建議» daquela Inf./Prop., a saber: as duas Comissões «認為訴願人所持學歷不符合中醫師資格認可評審基準第1、2及3點的規定、修讀的中西醫結合課程並不認為當地官方認可為從事中醫類中醫學專業職業醫師職業有效之課程，以及所修讀的課程未能確保與在澳門教授之課程具相同程度».
Ora, vê-se claramente que o mencionado despacho do Director dos SSM se estriba em três fundamentos reciprocamente paralelos, sendo o primeiro consistente no ponto de vista de «訴願人所持學歷不符合中醫師資格認可評審基準第1、2及3點的規定».
3. Bem, a Comissão de apreciação de processos de reconhecimento da habilitação de mestre de medicina tradicional chinesa aprovou os «中醫師資格認可評審基準» (cfr. fls.163 do P.A.), cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. Em conformidade com as doutrinas e jurisprudências praticamente assentes, entendemos tranquilamente que tais Parâmetros de Apreciação assumem a natureza de auto-vinculação.
Emanada por órgão administrativo para o bom exercício de poderes discricionários, qualquer auto-vinculação fica inferior à lei na hierárquia do valor, por isso não pode, sob pena de cair na invalidade, ofender a sua base legal, e deve ser oportunamente actualizada à razão da evolução da civilização e da vida social, por quem a tenha elaborado.
Importa ter presente a sensata doutrina que inculca (Lino Ribeiro, José Cândido de Pinho: Código do Procedimento Administrativo de Macau - Anotado e Comentado, p.67): Entende-se pacificamente que o titular de poderes discricionários não pode emitir directivas permanentes através das quais estabeleça critérios uniformes de aplicação de tais poderes. A jurisprudência do STA e a doutrina (...) têm considerado que a concessão de poderes discricionários faz constituir o órgão competente na obrigação de ponderar as circunstâncias específicas de cada caso concreto, e que a definição antecipada da forma de exercício de tais poderes significa recusa de os usar, o que envolve um erro de direito sobre a competência. A inadmissibilidade da autovinculação do poder discricionário não exclui a existência de directiva de aplicação não permanente, destinadas a resolver um conjunto de situações concretas ocorridas num determinado período de tempo.
Em conformidade com tal ensinamento doutrinal, adquirimos que os Parâmetros de Apreciação, só por si, são insuficientes para indeferir o requerimento da Sra. A (vide. fls.039 do P.A.), a Comissão de apreciação de processos de reconhecimento da habilitação de mestre de medicina tradicional chinesa tinha de ponderar as circunstâncias específicas da Requerente, pois a indiferente e permanente aplicação dos Parâmetros de Apreciação germina um erro de direito sobre a competência. (SUBLINHADO NOSSO)
4. Bem, o segundo fundamento do despacho de indeferimento proferido pelo Director dos SSM sobre o requerimento o requerimento da Sra. A consiste em as duas Comissões «認為訴願人修讀的中西醫結合課程並不認為當地官方認可為從事中醫類中醫學專業職業醫師職業有效之課程».
Repare-se que a Comissão de Apreciação tinha e tem perfeito conhecimento de «(2)A持河南中醫學院發出中西醫結合專業(五年制)本科畢業證書及學士學位證書；南京中醫藥大學發出中醫內科學專業(三年制)碩士研究生畢業證書、臨床醫學碩士學位證書；中華人民共和國衛生部發出中西醫結合專業執業醫師資格證書。» (vide. fls.149 a 152, sobretudo fls.151 do P.A.)
No entanto, chegou a conclusão de que «(5)委員會不能以申請人獲中國官方認可為具備中西醫結合專業執業的醫師資格，而批給其中醫師准照，因中國內地方對中西醫結合專業及中醫學專業的執業醫師已有明確的區別。因此，申請人修讀的中西醫結合課程並不視為當地宮方認可為從事中醫類中醫學專業執業醫師職業有效之課程» (vide. fls.149 a 152, sobretudo fls.151 do P.A.)
Antes de mais, importa realçar que subscrevemos inteiramente a criteriosa análise da MMª Juiz a quo que apontou: «根據以上轉錄載有被訴行為之編號: 73/PP/UTLAP/2015報告書內容，可見行政當局不僅承認司法上訴人取得高等教育專業學歷之河南中醫學院及南京中醫藥大學屬中國內地官方認可之教育場所，且承認司法上訴人的中西醫結合專業醫師之執業資格。同時認同司法上訴人持有較“中醫師資格認可評審基準”所訂定更佳之高等教育專業學歷(包括學士學位及碩士學位)及更長之學習時間，並接納司法上訴人取得之學士學位課程相比澳門科技大學中醫學高等專科學位課程在所修讀的中醫類學科、學分及學時上出現之差異。不過，因應司法上訴人具有之高等教育專業學歷及執業資格均屬於中西醫類別，從而認為不符合“從事職業所需之適當培訓”之要件。»
Com efeito, não existe nenhuma dúvida de que a Licenciatura e o Mestrado conferidos à Sra. A são diplomas académicos válidos e suficientes para obter «中西醫結合專業執業的醫師資格», a Medicina Tradicional Chinesa não é actualmente um ramo de profissão unitário, sendo subdividida em várias espécies mais específicas e precisas.
Sendo assim, acolhemos a brilhante conclusão extraída pelo MMª Juiz a quo, no sentido de que «故此，倘將有關認可評審基準單純奠基於國內對中醫學專業及執業資格之分類，顯然欠缺法律依據», visto que «事實上，從立法者訂定中醫師需具備“從事職業所需之適當培訓”，顯然沒有意圖讓解釋者須受制及遵循中國內地針對中醫學專業及執業中醫師註冊之分類，甚至將國內中醫學專業中細分之非中醫類一概排除於中醫學專業範圍內。» O que significa que eiva do erro de direito o segundo fundamento em apreço.
5. Recorde-se que o terceiro fundamento do despacho de indeferimento proferido pelo Director dos SSM se traduz em «所修讀的課程未能確保與在澳門教授之課程具相同程度», chamando à colação e como critério de aferição o plano de formação académica adoptado pela Universidade da Ciência e Tecnologia de Macau. (vide. fls.149 a 152 do P.A.)
Sucede que a formação na Universidade da Ciência e Tecnologia de Macau tem a pontuação de 130 valores, a duração de 1650 horas lectivas e o estágio de 20 semanas; a formação recebida pela Sra. A na universidade de nome «河南中醫學院(中西醫結合專業本科課程)» tem a pontuação de 150.5 valores, a duração de 1780 horas lectivas e o estágio durante um ano lectivo. (vide. fls.149 a 152 do P.A.)
Nestes termos, e com todo o respeito pela opinião diferente, parece-nos insustentável e desrazoável o argumento de «然而，A缺少修讀科技大學中醫高等專科學位課程規定的一項必修科目-“中醫眼科學”，此外，A修讀的科目亦未符合科技大學中醫高等專科學位課程有關選修科目及5學分的規定。在臨床實習方面A雖完成52學分，但遞交資料未能顯示其實習的具體安排，包括實習科目、各科目所佔學分及學時等，故未能確保與科技大學中醫學高等專科學位課程有關學生必須進行20週的中醫內、外、婦、兒、骨傷科及西醫內、外科畢業學習，以取得20學分的規定。» (vide. fls.149 a 152 do P.A.)
Sendo assim, e atendendo ainda ao facto de «A所持的南京中醫藥大學臨床醫學碩士學位，為中醫內科學專業方向», inclinamos a entender que o terceiro fundamento do mencionado despacho de indeferimento padece do erro manifesto, portanto não se procede.
Este ponto de vista subscrevemos inteiramente.
Estas observações vêm esclarecer todas as dúvidas levantadas pela Entidade Recorrida/Recorrente neste recurso, como tal ficamos dispensados de tecer mais argumentos, razão pela qual é de manter a decisão recorrida (artigo 631º/5 do CPC, ex vi do disposto no artigo 1º do CPAC), não obstante com fundamentos ligeiramente diversos dos da decisão recorrida.
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Síntese conclusiva:
I - Ao abrigo do disposto no artigo 6º/3 do DL nº 84/90/M, de 31 de Dezembro, o legislador distingue os cursos de medicina tradicional chinesa ministrados pelos estabelecimentos de ensino de Macau e os ministrados por instituições de ensino fora de Macau. Em relação aos primeiros, eles não conferem AUTOMATICAMENTE habilitação para exercício da respectiva profissão, os titulares destes cursos localmente ministrados têm de obter ainda a “certificação” passada pela respectiva comissão mencionada no artigo citado, mantendo, assim, a referida Comissão a sua “autoridade” de formar juízo sobre os cursos que lhe sejam submetidos para apreciação.
II - No caso, conforme a acta da referida Comissão, falta uma análise específica sobre o curso concluído pela Recorrida, ministrado por uma universidade de Macau, o que origina o vício de erro na aplicação da lei.
III – Por outro lado, a formação na Universidade da Ciência e Tecnologia de Macau tem a pontuação de 130 valores, a duração de 1650 horas lectivas e o estágio de 20 semanas; a formação recebida pela Recorrida na universidade de nome «河南中醫學院(中西醫結合專業本科課程)» tem a pontuação de 150.5 valores, a duração de 1780 horas lectivas e o estágio durante um ano lectivo. (vide. fls.149 a 152 do P.A.), só que, o Ente Administrativo, ora Recorrente, defende uma conclusão “insustentável”, afirmando: «然而，a Recorrida缺少修讀科技大學中醫高等專科學位課程規定的一項必修科目-“中醫眼科學”，此外，a Recorrida修讀的科目亦未符合科技大學中醫高等專科學位課程有關選修科目及5學分的規定。在臨床實習方面a Recorrida雖完成52學分，但遞交資料未能顯示其實習的具體安排，包括實習科目、各科目所佔學分及學時等，故未能確保與科技大學中醫學高等專科學位課程有關學生必須進行20週的中醫內、外、婦、兒、骨傷科及西醫內、外科畢業學習，以取得20學分的規定。»
IV – Nestes termos, e, atendendo ainda ao facto de «a Recorrida所持的南京中醫藥大學臨床醫學碩士學位，為中醫內科學專業方向», é de entender que o fundamento do mencionado despacho de indeferimento padece do erro manifesto, o que é suficiente para manter a decisão do Tribunal Administrativo que revogou a decisão da Entidade Administrativa.
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Tudo visto, resta decidir.
* * *
V - DECISÃO
Em face de todo o que fica exposto e justificado, os juízes do TSI acordam em negar provimento ao presente recurso, mantendo-se a sentença do Tribunal Administrativo recorrida.
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Sem custas por isenção subjectiva.
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Notifique e Registe.
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RAEM, 27 de Junho de 2019.
Fong Man Chong
Ho Wai Neng
José Maria Dias Azedo
Mai Man Ieng
1 Processo redistribuído em 11/04/2019, conforme a deliberação do CMJ, de 04/04/2019.
2 參閱《Código do Procedimento Administrativo Anotado e comentado》,第四版, José Manuel Santos Botelho, Américo Pires Esteves, José Cândido de Pinho, Almedina, 2000,第384頁。
3 參閱同上，第385頁至第386頁。
4 參閱《Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador》, J. Baptista Machado, Almedina, Coimbra, 1995,第113頁及第114頁。
5 參閱《Direito Administrativo》, Volume II, Diogo Freitas do Amaral, Lisboa, 1988,第166頁。
6 參閱《Curso de Direito Administrativo》, Volume II, Diogo Freitas do Amaral, Almedina, Coimbra, 2004,第108頁及第114頁。
7 參閱終審法院於2014年4月9日在編號：13/2014卷宗及於2013年7月31日在編號：30/2013卷宗作出之裁判。
8 參閱終審法院於上指編號：30/2013卷宗及於2013年7月31日在編號：32/2013卷宗作出之裁判。
9 參閱終審法院於2014年4月9日在編號：13/2014卷宗及於2013年7月31日在編號：30/2013卷宗作出之裁判。
10 參閱終審法院於上指編號：30/2013卷宗及於2013年7月31日在編號：32/2013卷宗作出之裁判。
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