Processo n.º 934/2017
(Autos de recurso de decisões jurisdicionais do TA)
Relator: Fong Man Chong
Data: 18/Julho/2019
Assuntos:
- Prazo para propor acções emergentes da execução do contrato administrativo em matéria de empreitada
SUMÁRIO:
I – Nos termos do disposto no artigo 219º do DL nº 74/99/M, de 8 de Novembro, as acções propostas pelo empreiteiro devem sê-lo dentro do prazo de 180 dias, contados desde a data da notificação, que lhe tenha sido efectuada, da decisão ou deliberação da entidade competente para praticar actos administrativos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.
II – No caso, como a Recorrente sabia que o dono da obra indeferiu a reclamação de pagamentos por aumento de utilização de aço em 9/11/2012, não obstante ela vir a insistir na mesma matéria em datas e ocasiões posteriores, deve relevar aquela data para efeitos de contagem do prazo legalmente fixado para propor respectiva acção em matéria do litigio decorrente do contrato administrativo. É de julgar extemporânea a presente acção, uma vez que ela só veio a ser proposta em 14/11/2016 no Tribunal Administrativo.
O Relator,
________________
Fong Man Chong
Processo n.º 934/20171
(Autos de recurso de decisões jurisdicionais do TA)
Data : 18/Julho/2019
Recorrente : A, Limitada (A有限公司)
Entidade Recorrida : Região Administrativa Especial de Macau
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ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA RAEM:
I - RELATÓRIO
A, Limitada (A有限公司), Recorrente, devidamente identificado nos autos, discordando da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo, datada de 24/05/2017, que julgou procedente a excepção da caducidade do direito de acção, suscitada pelo MP em representação da RAEM, dela veio, em 21/07/2017, interpor o recurso jurisdicional para este TSI com os fundamentos constantes de fls. 360 a 366, tendo formulado as seguintes conclusões:
1. 本上訴所針對的標的，是行政法院於2017年5月24日作出的清理批示—判決。
2. 行政法院在適用第74/99/M號法令第219條第1款之規定前，不應忘記在同一法令下的第217條的規定。
3. 因為，第217條的核心含意，是指合同當事人應該先尋求行政途徑解決爭議，倘最終仍未解決，法院方應請求而介入。
4. 從附於卷宗內的文件可見，作為工程承攬人的上訴人，是不斷地向建設發展辦公室爭取收回多出的鋼筋使用量費用。
5. 因此，我們不應該將建設發展辦公室於2012年11月9日或於2015年5月19日向上訴人發出的公函，視作最終及已確定地否決或駁回上訴人的權利。
6. 另一方面，我們亦不應該將上訴人沒有向建設發展辦公室提出書面異議(即針對建設發展辦公室在2015年5月19日發出的公函)一事，視為接受行為。
7. 因為，從上訴人每月向建設發展辦公室申請發放中期糧款時的單據可以看到，上訴人的有關表述，其實就是一種保留意見，換言之，上訴人係從未接受建設發展辦公室的“初步決定”。
8. 基於此，上訴人認為行政法院錯誤解釋和適用第74/99/M號法令第219條第1款和第220條第2款之規定，故其根據《行政訴訟法典》第1條準用《民事訴訟法典》第230條第1款d項及e項之規定，駁回上訴人之起訴，並拒絕審理上訴人提出之請求的決定亦不正確。
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A Entidade Recorrida, Região Administrativa Especial de Macau, com os sinais identificativos nos autos, ofereceu a resposta constante de fls. 370 a 373, tendo formulado as seguintes conclusões:
A. 上訴人自收到被告於2012年11月09日透過第5935/GDI/2012號公函否定前者主張按照系列價金支付本案工程中鑽孔灌注樁鋼筋籠加勁箍的費用後，一直多次重覆其申請及表達不認同的立場，然而，該等事實行為並不妨礙法律就提起公共工程承攬訴訟的訴權期間的起算規定 ‒ 即自否定承攬人的權利或駁回其請求的決定或決議通知起算。
B. 即使建設發展辦公室多次回覆上訴人的主張，這只不過是行政當局作為行政合同的當事人，善意就合同的相對人即上訴人所發出的信函作出回應而已，並不能因此而變相拖長提起司法訴訟的訴權期間。
C. 第74/99/M號法令第219條第1款規定，一旦承攬人獲知悉其主張的權利被行政當局所否決，又或行政當局賦予定作人某項承攬不認同的權利，即可透過司法途徑解決。為此，上訴人自收到被告於2012年11月09日透過第5935/GDI/2012號公函開始，已知悉其權利被行政當局否決之，由此已開始計算就有關爭議的司法訴訟。
D. 即使上訴人接獲建設發展辦公室於2015年05月19日發出第2052/GDI/2015號公函後，亦沒有按照該公函所給予的10日期間提出任何異議或保留意見，而根據同一法令第220條第2款之規定，有關的爭議已視為被接受。
E. 值得指出的是，上述建設發展辦公室於2015年05月19日發出第2052/GDI/2015號公函所使用“初步決定”的字眼對於確定訴訟期間的效力並不具實質意義，事實上，行政當局的意願不能代替法律所規定的訴權起始期；而且，“初步決定”的意思僅相對地指被上訴人針對上訴人倘可能於所指定10日期間內提出異議後而作出的決定。
F. 為此，不論是接獲建設發展辦公室於2012年11月09日第5935/GDI/2012號公函，還是2015年05月19日第2052/GDI/2015號公函，均清楚顯示上訴人主張的鑽孔灌注樁鋼筋籠加勁箍的後加工程費用的權利已被被上訴人所駁回及否定。
G. 上訴人可立即按照上述法令第219條第1款規定期間內提起訴訟，根本無需等候至提交期終帳目時才主張其權利，亦不用等候被上訴人就其期終帳目的立場才能提起有關訴訟。
H. 最後，必須指出的是，提出訴訟的適時性及對行為之接受乃為兩個不同的訴訟前提，即使上訴人聲稱其一直反對被上訴人否定其鑽孔灌注樁鋼筋籠加勁箍的後加工程費用的權利，反覆向被上訴人主張要求增加有關費用，但無論如何，上訴人並沒有於法定期間內提出訴訟解決已構成逾時提起，導致其訴權失效；同時，上訴人亦沒有於同一法令第220條第2款規定的期間內提出異議或表達保留意見，亦欠缺提訴的正當性。
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Foram colhidos os vistos legais.
Cumpre analisar e decidir.
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II – PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS
Este Tribunal é o competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia.
O processo é o próprio e não há nulidades.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciária e são dotadas de legitimidade “ad causam”.
Não há excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da causa.
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III – FACTOS
São os seguintes elementos, extraídos do processo principal e do processo administrativo com interesse para a decisão da causa:
1. 於2011年9月9日，原告與被告訂立標的為“筷子基公共房屋建造工程”之公共工程承攬合同(見卷宗第15頁至第23頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
2. 於2012年9月18日，原告向建設發展辦公室發出編號：FCK/GDI/OT/028/12信函，針對上指工程鑽孔灌注樁鋼筋籠加勁箍之計算方式提出異議(見卷宗第117頁至第120頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
3. 於2012年11月9日，建設發展辦公室向原告發出編號：5935/GDI/2012公函，以回覆原告就上指工程鑽孔灌注樁的成孔工程量及鋼筋籠加勁箍計算方式提出之異議(見卷宗第122頁及卷宗第124頁所載之編號：CPI201102/L192信函，有關內容在此視為完全轉錄)。
4. 原告透過編號：FCK/GDI/OT/031/12信函，針對上述回覆提出異議，同時初次提出有關鋼筋籠加勁箍為設計上必須的構造鋼筋而屬設計遺漏需增加之工程款項(見卷宗第302頁至第303頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
5. 於2015年5月19日，建設發展辦公室向原告發出編號：2052/GDI/2015公函，回覆原告提出因設計與實際樁完成量差額而屬後加工程之異議(編號：FCK/GDI/QO/CS/001/12信函)，當中表示考慮設計單位之編號：FCK/006/15信函之回覆(載於卷宗第300頁及其背頁)，有關項目內容設計早有規定而不能視為後加工程，並通知原告針對上述後加工程事項之初步決定有任何異議，需於10日內向建設發展辦公室提出(見卷宗第299頁至第301頁及其背頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
6. 於2016年3月16日，原告向建設發展辦公室發出編號：FCK/GDI/QO/SP/003/16信函，當中提出按實際完成量補回(加勁箍)鋼筋之差值(見卷宗第304頁至第327頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
7. 於2016年3月23日，建設發展辦公室透過編號：1533/GDI/2016公函，重申行政當局於2015年12月3日在四方會議上(包括原告、建設發展辦公室、監察實體B有限公司及設計單位)不認同原告提出補回(加勁箍)鋼筋差值之報價作為後加工程之理據之立場(見卷宗第328頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
8. 於2016年5月18日，建設發展辦公室透過編號：2545/GDI/2016公函，向原告附上由設計單位發出之編號：FCK/031/2014信函，上述信函指出(加勁箍)鋼筋金額已包括於合同單價內而不屬後加工程(見卷宗第329頁及其背頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
9. 於2016年9月12日，原告向建設發展辦公室提交“筷子基公共房屋建造工程”之期終帳目，當中就補回(加勁箍)鋼筋之差值以“待決異議”標示(見卷宗第331頁至第343頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
10. 於2016年9月26日，建設發展辦公室透過編號：4835/GDI/2016公函，通知原告運輸工務司司長作出之批准期終帳目批示，當中不包括其提出之涉及加勁箍鋼筋及固定架之待決異議款項(見卷宗第344頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
11. 於2016年11月14日，原告向本院提起本行政合同之訴(見卷宗第2頁)。
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IV - FUNDAMENTOS
Como o presente recurso tem por objecto a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo, importa ver o que este decidiu. Este afirmou:
第346頁及其背頁：
考慮原告僅於反駁狀中就被告提出原告之訴訟權利因時效完成而消滅之抗辯作出答覆，沒有依據《行政訴訟法典》第1條準用《民事訴訟法典》第217條之規定改變請求或訴因，或就被告提出之反訴提出倘有之抗辯。因此，被告提交之再答辯狀將不予考慮。
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第2頁至第102頁、第110頁至第261頁及第267頁至第344頁：
針對被告提出原告之訴訟權利因時效完成而消滅之永久抗辯，本院現根據《行政訴訟法典》第99條第1款準用《民事訴訟法典》第429條第1款a)項之規定，作出決定如下：
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A有限公司，詳細法人身分資料及地址記錄於卷宗內，向本院針對澳門特別行政區提起行政合同之訴，要求判處被告向其支付合共澳門幣2,661,698.16元之款項，以及上述款項自傳喚日起計按法定利率計算直至獲完全支付之利息，理由是被告沒有按已完成之工程量履行支付義務，違反法律規定及法律原則而需承擔相關合同民事責任。
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經傳喚後，被告於答辯狀中提出抗辯，指出原告請求按已完成之工程量支付價金之權利訴訟期間已完成，要求駁回本訴訟；並對原告在起訴狀中指出之訴訟理由提出爭執，要求判處原告提出之訴訟請求不成立。
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於反駁狀中，原告針對被告於答辯狀中提出之抗辯作出反駁，要求裁定其訴權失效之抗辯不成立。
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為審理被告於答辯狀中提出原告訴權失效之抗辯，有必要根據卷宗書證及當事人之自認，篩選出以下對審理上述抗辯屬重要的事實：
(……)
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被告主張原告早已於2012年11月9日透過編號：5935/GDI/2012公函，獲悉在進行鋼筋籠綁紮工程中所採用的鋼筋(加勁箍)及固定架等作為成本已包含在本案承攬工程《工程量表及單價表》第2.6條所規定的單價內，以否定原告在本訴訟中所主張獲給付之權利，因而認為原告屬逾時提起本訴訟，其訴訟權利已因期間完成而失效。
關於公共工程承攬合同之解釋、有效性或履行所衍生爭議之司法爭訟制度，由十一月八日第74/99/M號法令所載之以下規定規範：
“第二百一十七條
（有管轄權之法院）
就公共工程承攬合同之解釋、有效性或履行而提出之不能以行政申訴方式解決之問題，得交予有管轄權之法院裁決。
第二百一十八條
（訴訟之形式）
一、將有關合同之解釋、有效性或履行之問題，包括追究合同民事責任問題，交予有管轄權之法院裁決時，須採用訴訟形式。
二、上款之規定不妨礙對關於合同之形成及執行方面之行政行為提起司法上訴。
第二百一十九條
（訴權之失效期間）
一、承攬人應在一百八十日內提起訴訟，該期間自將有權限作出行政行為之實體否定承攬人某項權利或駁回其請求之決定或決議通知承攬人之日起算，或自將該實體賦予定作人某項他方認為無依據之權利之決定或決議通知承攬人之日起算。
二、上款所定之期間經作出必要配合後適用於由定作人提起之訴訟。
第二百二十條
（行為之接受）
一、承攬人遵守或執行定作人所作決定時，並不表示承攬人以默示方式接受該決定。
二、承攬人在獲悉決定後十日內未提出異議或未就其權利提出保留意見時，該決定視為被接受。
第二百二十一條
（可辯論之事宜）
承攬人在適當期間內向定作人提出之異議被駁回時，不妨礙承攬人在按第二百一十九條及第二百二十條之規定就異議所涉事宜提起之訴訟內就該事宜進行辯論。”
根據上述法令第219條之規定，承攬人如欲就合同之解釋、有效性或履行衍生之問題提起訴訟，應於180日內提起，該期間自將有權限作出行政行為之實體否定承攬人某項權利或駁回其請求之決定或決議通知承攬人之日起算，或自將該實體賦予定作人某項他方認為無依據之權利之決定或決議通知承攬人之日起算。
按照被告所提供由建設發展辦公室於2012年11月9日發出之編號：5935/GDI/2012公函(見卷宗第122頁)，以回覆原告就“筷子基公共房屋建造工程”鑽孔灌注樁的成孔工程量及鋼筋籠加勁箍計算方式提出之異議(見編號：FCK/GDI/OT/028/12信函，載於卷宗第117頁至第120頁)，無容置疑，當中已清楚向原告交代行政當局採納監理公司之意見(見編號：CPI201102/L192信函，載於卷宗第124頁)，鋼筋籠加勁箍在工程中屬所需工序而不應包括在工程數量內，以及其成本已包含在鋼筋單價內。其後，原告透過編號：FCK/GDI/OT/031/12信函(見卷宗第302頁至第303頁)，針對上述回覆內容提出異議，要求建設發展辦公室再次審理及接納其請求，同時指出經參閱“中國建築樁基技術規範JGJ94-2008，其內4.1.1項(灌注樁應按下列規定配筋)之第4點對加勁箍有明確描述“當鋼筋籠長度超過4m時，應每隔2m設一道直徑不小於12mm的焊接加勁箍筋”，因而認為鋼筋籠加勁箍在設計上為必須而屬設計遺漏以致需增加相應之工程款項。
此外，根據建設發展辦公室於2015年5月19日向原告發出之編號：2052/GDI/2015公函(見卷宗第299頁)，以回覆原告就“筷子基公共房屋建造工程”提出因設計與實際樁完成量差額而屬後加工程之異議(編號：FCK/GDI/QO/CS/001/12信函)，當中表示考慮設計單位之回覆(見載於卷宗第300頁及其背頁之編號：FCK/006/15信函，以及該信函所引述之監察實體B有限公司之回覆，載於卷宗第301頁及其背頁)，指出有關項目內容設計早有規定而不能視為後加工程。
其後，原告於2016年3月16日向建設發展辦公室發出編號：FCK/GDI/QO/SP/003/16信函(載於卷宗第304頁至第327頁)，提出按實際完成量補回(加勁箍)鋼筋差值之請求。建設發展辦公室於2016年3月23日透過編號：1533/GDI/2016公函(見卷宗第328頁)，正如原告在反駁狀中(第8條)所指，重申行政當局於2015年12月3日在四方會議上(包括原告、建設發展辦公室、監察實體B有限公司及設計單位)不認同原告提出上指差額作為後加工程之理據之立場。其後該辦公室於2016年5月18日透過編號：2545/GDI/2016公函(見卷宗第329頁)，再次指出(加勁箍)鋼筋差額已包括於合同單價內而不屬後加工程。
綜合上述，可見自原告針對“筷子基公共房屋建造工程”在進行鑽孔灌注樁使用鋼筋籠加勁箍及固定架，從而就增加鋼筋使用量要求建設發展辦公室支付相應工程款項以來2，不論其以設計上之缺陷又或後加工程之名義以支持其給付請求，建設發展辦公室一直對其請求予以否定。
起初原告提出不認同監理公司之意見(見載於卷宗第117頁至第120頁之編號：FCK/GDI/OT/028/12信函)，其後又認為屬工程圖則設計方面之遺漏而屬需後加工程。但當原告接獲編號：2052/GDI/2015公函，當中建設發展辦公室指出獲設計單位回覆指有關項目內容為設計早有規定而不能視為後加工程，沒有資料證明原告曾針對該公函之回覆提出任何異議。其後原告仍然堅持己見繼續要求建設發展辦公室作出支付，包括在會議中討論及發出單據要求作出支付，直至建設發展辦公室於2016年9月26日透過編號：4835/GDI/2016公函(見卷宗第344頁)，通知原告運輸工務司司長作出之批准期終帳目批示，當中不包括其提出之涉及鋼筋籠加勁箍及固定架之待決異議款項(分別見卷宗第344頁及第331頁至第343頁)，原告於同年11月14日才提起本訴訟。
故此，本院認為，不論自接獲建設發展辦公室於2012年11月9日發出之編號：5935/GDI/2012公函之日期起(即2012年11月14日，見卷宗第126頁)，又或於接獲該辦公室於2015年5月19日發出之編號：2052/GDI/2015公函起計，於提起本訴訟之日，按第74/99/M號法令第219條第1款所規定之180日期間早已完成，從而被告提出之訴權失效之抗辯應被裁定成立。
再者，根據同一法令第220條第2款之規定：“承攬人在獲悉決定後十日內未提出異議或未就其權利提出保留意見時，該決定視為被接受。”考慮原告自接獲編號：2052/GDI/2015公函後，沒有任何資料證明其曾針對上述回覆於上指法定期限之十日內提出任何異議，意味其已接受建設發展辦公室回應有關項目內容為設計早有規定而不能視為後加工程之決定。參見同一法令第221條之規定，原告已不可能透過提起之訴訟針對其沒有異議之事宜再作辯論。因此，即使不考慮訴權失效之問題，經配合《行政訴訟法典》第34條之規定，本院認為，原告亦已喪失提起訴訟之正當性3。
考慮上述，根據《行政訴訟法典》第1條準用《民事訴訟法典》第230條第1款d)項及e)項之規定，本院決定駁回原告針對被告提出之起訴，並拒絕審理原告提出之訴訟請求。
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綜合所述，由於證實原告提起本訴訟之權利已失效且不具正當性，根據《行政訴訟法典》第1條準用《民事訴訟法典》第230條第1款d)項及e)項之規定，本院決定駁回原告針對被告提出之起訴，並拒絕審理原告提出之訴訟請求。
訴訟費用由原告承擔。
登錄及依法作出通知。
Quid Juris?
Ora, a questão discutida nestes autos é a de saber se a acção foi tempestivamente proposta ou não.
A matéria em causa liga-se à execução do contrato de empreitada, celebrado entre a Recorrente e a RAEM (GDI – Gabinete para o Desenvolvimento de Infraestruturas), que é regido pelo regime do DL nº 74/99/M, de 8 de Novembro. O seu artigo 219º (Prazo de caducidade da acção) dispõe:
1. As acções propostas pelo empreiteiro devem sê-lo dentro do prazo de 180 dias, contados desde a data da notificação, que lhe tenha sido efectuada, da decisão ou deliberação da entidade competente para praticar actos administrativos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.
2. O prazo previsto no número anterior é aplicável, com as necessárias adaptações, às acções propostas pelo dono da obra.
Ora, importa ver o que aconteceu cronologicamente, conforme os factos considerados assentes pelo TA:
1) – Em 18/09/2012 pela Autora foi suscitada pela 1ª vez a questão de aumento de utilização de aço e como tal reclamou o pagamento adicional (reclamação) (cfr. carta FCK/GDI/OT/028/12, fls. 117 a 120);
2) – Em 9/11/2012 foi indeferida a reclamação (cfr. ofício 5935/GDI/2012, fls. 122 ; e ofício CPI201102/L192, de fls. 144);
3) – Posteriormente, a Autora veio a defender junto do GDI que tal aumento de quantidade de aço se deveu à errada concepção da obra, e como tal deveria o dono da obra suportar tais despesas adicionais (cfr. carta FCK/GDI/OT/031/12, fls. 302 e 303);
4) – Em 19/05/2015, o GDI veio a refutar tal interpretação de errada concepção da obra e indeferiu a ideia de que tal era interpretado como obras adicionais (cfr. ofício 2052/GDI/2015, fls. 304) ;
5) – Em14/11/2016, a Autora veio a propor a acção no TA.
Aqui a questão essencial consiste em saber quando é que o dono da obra tomou uma posição perante a pretensão da Autora?
Tudo indica que deve valer a data de 09/11/2012, tal como entende o Tribunal recorrido e bem, em que o dono da obra manifestou expressamente a sua posição, não considerando que o aumento de utilização de aço dava direito à Autora de reclamar pagamentos adicionais.
Nesta lógica, efectivamente a acção foi proposta extemporaneamente e como tal há-de ser mantida a decisão ora posta em crise.
Resumindo, ao abrigo do disposto no artigo 631º/5 do CPC, ex vi do disposto no artigo 149º do CPAC, é de negar provimento ao presente recurso, mantendo-se a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo.
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Síntese conclusiva:
I – Nos termos do disposto no artigo 219º do DL nº 74/99/M, de 8 de Novembro, as acções propostas pelo empreiteiro devem sê-lo dentro do prazo de 180 dias, contados desde a data da notificação, que lhe tenha sido efectuada, da decisão ou deliberação da entidade competente para praticar actos administrativos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.
II – No caso, como a Recorrente sabia que o dono da obra indeferiu a reclamação de pagamentos por aumento de utilização de aço em 9/11/2012, não obstante ela vir a insistir na mesma matéria em datas e ocasiões posteriores, deve relevar aquela data para efeitos de contagem do prazo legalmente fixado para propor respectiva acção em matéria do litigio decorrente do contrato administrativo. É de julgar extemporânea a presente acção, uma vez que ela só veio a ser proposta em 14/11/2016 no Tribunal Administrativo.
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Tudo visto, resta decidir.
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V - DECISÃO
Em face de todo o que fica exposto e justificado, os juízes do TSI acordam em negar provimento ao presente recurso, mantendo-se a sentença do Tribunal Administrativo recorrida.
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Custas pela Recorrente que se fixa em 6 UCs.
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Notifique e Registe.
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RAEM, 18 de Julho de 2019.
Fong Man Chong
Ho Wai Neng
José Maria Dias Azedo
1 Processo redistribuído em 11/04/2019, conforme a deliberação do CMJ, de 04/04/2019
2 按照原告於2012年9月18日向建設發展辦公室發出之編號：FCK/GDI/OT/028/12信函(見卷宗第117頁至第120頁)，可以證實，原告於上指日期前已就加勁箍及固定架之鋼筋使用量要求作出支付。
3 參閱《Manual de Formação de Direito Processual Administrativo Contencioso》, José Cândido de Pinho, 2.ª Edição, Centro de Formação Jurídica e Judiciária, 2015, 第71頁至第72頁。
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2017-934-A-acção-empreitada-extemporanea 15