Processo n.º 278/2019
(Autos de recurso de decisões jurisdicionais do TA)
Relator: Fong Man Chong
Data: 12/Setembro/2019
Assuntos:
- Reconhecimento de habilitações literárias para acesso a determinada profissão anteriormente concedido à luz do regime jurídico geral que, entretanto, foi revogado
SUMÁRIO:
I - Da interpretação da norma transitória do artigo 66º/1 da Lei nº 1/2015 (Regime de qualificações nos domínios da construção urbana e do urbanismo), de 5 Janeiro, não permite concluir que o reconhecimento de habilitações literárias anteriormente concedidos ao abrigo do artigo 2º do DL nº 14/89/M, de 1 de Março (diploma na atura vigente que regulava a matéria em causa), fica sem efeito e fica sujeito a novo reconhecimento a realizar-se pelo CAEU, em matéria de renovação do pedido de registo como técnico formulado pelo Recorrente junto da DSSOPT.
II - Ao ser revogado regime geral de reconhecimento de habilitações literárias para acesso à função pública e a certas actividades profissionais (Regulamento Administrativo nº 26/2003, de 25 de Agosto), não há nenhuma norma jurídica que diz que os reconhecimentos anteriormente concedidos deixam de ser válidos e como tal estão sujeitos ao novo reconhecimento. Nesta óptica, o Recorrente/Plenário não pode voltar a valorar as habilitações literárias do Recorrido, sob pena de violar o artigo 66º/1 da citada Lei.
O Relator,
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Fong Man Chong
Processo n.º 278/2019
(Autos de recurso de decisões jurisdicionais do TA)
Data : 12/Setembro/2019
Recorrente : A
Recorrida : B
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ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA RAEM:
I - RELATÓRIO
A, Recorrente, devidamente identificado nos autos, não se conformando com a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo, datada de 14/11/2018, veio, em 24/01/2019, interpor o presente recurso jurisdicional para este TSI, com os fundamentos constantes de fls. 199 a 223, tendo formulado as seguintes conclusões:
A - Vem o presente recurso interposto da sentença proferida nos presentes autos, na parte em que o Tribunal a quo julgou procedente o recurso interposto, ordenando que o acto recorrido de recusa de registo da Recorrente na especialidade de arquitectura seja anulado, com base no fundamento de que o certificado emitido pela Direcção dos Serviços de Educação ao abrigo de uma lei revogada ‒ o DL 14/89/M ‒ continua a ser válido e que as habilitações académicas da Recorrente ‒ “Bachelor of Arts”, a que foi atribuído o grau académico de “licenciatura” reconhecidas ao abrigo da referida lei, continuam a ser válidas e a impor-se perante o Regulamento Administrativo n.º 26/2003 (define o regime da verificação das habilitações académicas) e da Lei n.º 1/2015, que aprovou o regime de qualificações nos domínios da construção urbana e do urbanismo.
B - Com tal decisão não se pode a Entidade Recorrida conformar, por entender que a sentença recorrida é contraditória e consagra uma incorrecta interpretação e aplicação, entre outros, do disposto nos artigos 145.° da Lei Básica e do artigo 6.° do Regulamento Administrativo n. º 26/2003, bem como o disposto nos diplomas legais relativos ao reconhecimento e verificação de habilitações académicas, pondo directamente em causa a existência, a razão de ser e a própria subsistência da Lei n.º 1/2015.
C - A sentença recorrida é contraditória, porquanto, depois de concluir que não há direitos adquiridos e que a Lei n.º 1/2015 não implica a violação de direitos adquiridos, a mesma sentença acaba por considerar que, afinal, há direitos adquiridos a salvaguardar pela via do certificado de habilitações académicas da Recorrente, emitido ao abrigo de legislação revogada, no âmbito de um quadro legal muito menos exigente.
D - Tendo presente que todos ‒ ou quase todos ‒ os candidatos ao registo já se encontravam previamente inscritos na Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes (DSSOPT) e que, para isso, teriam um certificado das respectivas habilitações académicas ‒ pois que tal era obrigatório à luz da lei antiga -, então a ser válido o certificado de forma a sobrepor-se à Lei n.º 1/2015, tal equivale a fazer letra morta da Lei n.º 1/2015.
E - Mais valendo, desde já, acabar com o Conselho de Arquitectura, Engenharia e Urbanismo, bem como as comissões e demais órgãos que o compõem, porquanto, a valer o entendimento consignado na sentença de que ora se recorre, deixa de fazer qualquer sentido falar de acreditação e registo nas áreas da construção e do urbanismo, sendo bastante o certificado emitido ao abrigo da legislação anteriormente em vigor.
F - Em primeiro lugar, importa sublinhar e ter presente que uma coisa é a certificação da qualificação académica, outra coisa é a certificação das qualificações profissionais.
G - Sendo certo que, a certificação das qualificações profissionais no âmbito da construção urbana e do urbanismo só entrou em vigor com a Lei n.º 1/2015.
H - A Lei n.º 1/2015 foi aprovada precisamente porque o regime previsto no Regulamento Geral da Construção Urbana, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 79/85/M, de 21 de Agosto, era manifestamente insuficiente para se garantir a qualificação e a responsabilização dos técnicos na elaboração de projectos, direcção e execução das obras, por se exigir “meramente como requisito para o exercício das respectivas funções a obrigatoriedade de prévia inscrição desses técnicos” na DSSOPT.
I - No caso, o certificado emitido pela Direcção dos Serviços de Educação, com data de 16.07.1992, emitido ao abrigo do Decreto-Lei n.º 14/89/M, de 1 de Março, limitou-se a reconhecer as habilitações académicas da Recorrente, mas sem verificar as respectivas habilitações, muito menos para efeitos de qualificação profissional da Recorrente que, então não existia e que, no que diz respeito à construção urbana e ao urbanismo, só entrou em vigor com a Lei n.º 1/2015.
J - Em bom rigor, o referido certificado limita-se a atestar que a Recorrente tem como habilitações académicas um Bachelor of Arts, obtido no estabelecimento de ensino ‒ University of California, E.U.A. -, a que foi atribuído o grau académico licenciatura. O referido certificado não diz que a Recorrente tem uma licenciatura em arquitectura.
K - Ao abrigo dos Decreto-Lei n.º 14/89/M e Decreto-Lei 39/93/M existia apenas um reconhecimento de habilitações para efeitos de qualificação académica, não para efeitos de qualificação profissional.
L - Assim, contrariamente ao que se consigna na sentença recorrida, o certificado de habilitações da Recorrente, ainda que válido, não pode valer enquanto certificação da qualificação profissional, tanto mais que do mesmo nem resulta que a Recorrente tenha uma licenciatura em arquitectura.
M - Pelo que, com esse fundamento, deverá ser revogada a sentença recorrida, mantendo-se o acto recorrido de recusa de registo da Recorrente na especialidade de arquitectura, com fundamento na não verificação da necessária formação académica para efeitos do reconhecimento na requerida especialidade de arquitectura, nos termos da alínea 2) do artigo 14.° da Lei n.º 1/2015 (vd. Deliberação n.º 1823/CR/2016, de 07 de Dezembro de 2016), o que desde já e para os devidos efeitos legais se requer.
N - Por outro lado, importa igualmente ter em consideração que a Lei n.º 1/2015 confere ao Conselho de Arquitectura, Engenharia e Urbanismo competência própria para proceder à verificação das habilitações académicas dos candidatos ao registo.
O - Significa isto que o recurso ao Regulamento Administrativo n.º 26/2003 serve apenas para compreender o conceito de verificação de habilitações académicas, tal como previsto e definido no art. 1º do referido diploma legal.
P - Contrariamente ao que consta da sentença recorrida, o que diz o art. 6.° do Regulamento Administrativo n.º 26/2003 é que, sendo a Lei n.º 1/2015 uma lei especial, da mesma resulta a competência para efeitos de verificação das habilitações académicas dos candidatos à acreditação e registo nas áreas da construção e do urbanismo.
Q - Pelo que, nos termos das disposições conjugadas do art. 6.°, 2) da Lei n.º 1/2015 e do art. 11.°, 1) do Regulamento Administrativo n.º 13/2015 (fixa a composição e o modo de funcionamento do Conselho de Arquitectura, Engenharia e Urbanismo) compete ao CAEU o dever de proceder à verificação das habilitações académicas dos candidatos ao registo.
R - Por último, da sentença recorrida resulta igualmente uma errada interpretação do artigo 145.°, parágrafo 2.° relativo às disposições complementares da Lei Básica.
S - Do referido preceito resulta apenas a enunciação de um princípio geral de continuidade, de salvaguarda da validade dos documentos e actos jurídicos e demais relações jurídicas anteriormente válidas e, como tal, protegidas, princípio esse que, de forma alguma, foi posto em causa pela Entidade Recorrida quando decidiu recusar o registo da Recorrente na especialidade de arquitectura.
T - Contrariamente ao que parece resultar da sentença recorrida, a Entidade Recorrida nunca afirmou que o certificado da Recorrente não era válido ou que tenha caducado, sendo que do próprio certificado não se retira que a mesma seja titular de um grau académico de licenciatura em arquitectura. O que resulta do certificado é tão-só que foi atribuído um grau de licenciatura com base no seu “Bachelor of Arts”.
U - À data, tinha aplicação o Decreto-Lei n.º 14/89/M de 27 de Março, o qual apenas previa o reconhecimento de habilitações académicas, não a verificação de habilitações académicas, a qual vem prevista e foi introduzida pelo Regulamento Administrativo n.º 26/2003 e reforçada pela Lei n.º 1/2015, no que diz respeito à qualificação nos domínios da construção urbana e do urbanismo.
V - Tendo presente o fim e as competências que resultam da Lei n.º 1/2015, entende a Entidade Recorrida que não tem que dar como adquiridas as habilitações académicas (cujo verificação é da sua competência) apenas por estas terem sido aceites no passado para efeitos da inscrição de técnicos na DSSOPT, antes da vigência da Lei n.º 1/2015, e perante um quadro legal muito menos exigente e insuficiente, onde estas qualificações não eram sequer verificadas.
W - A Entidade Recorrida, mesmo que quisesse, nunca poderia prescindir da verificação da habilitação académica que se encontra prevista na lei, estando vinculada aos requisitos legais contidos nos arts. 2.°, 1), 6.°, 2) e 66.°, n.º 1 da Lei n.º 1/2015, sendo obrigatório por lei que os interessados sejam titulares dos necessários graus académicos na área ou especialidade cuja acreditação e registo requerem.
X - E, nesse sentido, é bom ter presente que a Recorrente não pôs, nem põe em causa, a correcção da conclusão da Comissão de Registo no sentido de que não possui habilitações académicas equivalentes a uma licenciatura em arquitectura, nos termos exigidos pela Lei n.º 1/2015.
Y - De onde, também por aqui, a sentença recorrida interpretou e aplicou incorrectamente o parágrafo segundo do artigo 145.° relativo às disposições complementares da Lei Básica e, nessa medida, padece de um vício da violação de lei, porquanto ainda que o certificado de habilitações da Recorrente seja válido - e ninguém negou ou nega que o seja - do mesmo não resulta que a Recorrente seja titular de uma licenciatura em arquitectura, nem tal certificado foi emitido para fins de qualificação profissional.
Z - Pelas razões expostas, violou a decisão recorrida o disposto no artigo 6.° do Regulamento Administrativo n.º 26/2003, o artigo 145.°, 2° parágrafo da Lei Básica - normas que, nos termos da sentença, motivaram a anulação do acto recorrido -, o disposto no arts. 2.°, 1), 6.°,2) e 66.°, n.º 1 da Lei n.º 1/2015, bem como o disposto no art. 11.°, 1) do Regulamento Administrativo n.º 13/2015.
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A Recorrida, B, veio, 04/03/2019, a apresentar as suas contra-alegações constantes de fls. 227 a 234, tendo formulado as seguintes conclusões:
1. A sentença proferida pelo Tribunal a quo é contraditória porquanto, se por um lado considera que a entrada em vigor da Lei n.° 1/2015 não põe em causa direitos adquiridos da Recorrente (ora Recorrida), por outro vem concluir que o certificado emitido pela Direcção dos Serviços de Educação ao abrigo de uma lei revogada, o Decreto-Lei n.º 14/89/M, de 15 de Fevereiro, nos termos do qual foi atribuído à Recorrente o grau de licenciatura em arquitectura, continua a ser válido e a impor-se perante o Regulamento Administrativo n.º 26/2003 e a Lei n.º 1/2015 (alíneas A, B e C das conclusões) .
2. A ser assim, estando todos, ou quase todos os candidatos ao registo já previamente inscritos na Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes com base num certificado das respectivas habilitações académicas, isso equivaleria a fazer da Lei n.º 1/2015 letra morta (alíneas D e E das conclusões).
3. Uma coisa é a certificação académica, outra a certificação das qualificações profissionais no âmbito da construção urbana e do urbanismo, conceito que só entrou em vigor com a Lei n.º 1/2015 (alíneas F e G das conclusões).
4. A aprovação da Lei n.º 1/2015 decorre da manifesta insuficiência do regime previsto no Regulamento Geral da Construção Urbana, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 79/85/M, de 21 de Agosto, no que diz respeito à garantia da qualificação e responsabilização dos técnicos na elaboração de projectos, direcção e execução de obras, por se exigir apenas como requisito para o exercício das respectivas funções a obrigatoriedade de prévia inscrição desses técnicos na DSSOPT (alínea H das conclusões).
5. O certificado da Recorrente, emitido pela Direção dos Serviços de Educação ao abrigo do Decreto-Lei n.º 14/89/M, de 1 de Maio, limitou-se a reconhecer as suas habilitações académicas, sem verificar as respectivas habilitações profissionais, não resultando do mesmo que a ora Recorrida seja titular de um grau académico de licenciatura em arquitectura mas tão só o grau de licenciatura com base no seu Bachelor of Arts with a Major in Arquitecture (alíneas I, J, K, L e M das conclusões).
6. O Regulamento Administrativo n.º 26/2003 serve apenas para compreender o conceito de verificação de habilitações académicas, tal como definido no artigo 1.º do diploma, sem prejuízo do reconhecimento de habilitações académicas previstas em legislação especial (cf. artigo 6.°), de que é exemplo a Lei n.º 1/2015, em especial a alínea 2) do artigo 6.°, nos termos da qual compete ao CAEU “Proceder à verificação das habilitações académicas dos candidatos ao estágio e ao registo” e, bem assim, o disposto no artigo 11.°, alínea 1), do Regulamento Administrativo n.º 13/2015, que atribuiu competência à Comissão de Registo para “proceder à verificação das habilitações académicas e idoneidade dos candidatos ao registo” (alíneas N, O, P e Q das conclusões).
7. A sentença recorrida interpretou e aplicou mal o artigo 145.°, par. 2, da Lei Básica, porquanto, não pondo em causa o certificado de habilitações da ora Recorrida, do mesmo não resulta que a mesma seja titular de uma licenciatura em arquitectura, nem tal certificado foi emitido para fins de qualificação profissional, razão pela qual a sentença recorrida violou o diposto nos artigos 145.°, par. 2, da Lei Básica, 6.° do Regulamento Administrativo n.º 26/2003, 2.°, 1), 6.°, 2) e 66.°, n.º 1, da Lei n.º 1/2015 e 11.º, 1), do Regulamento Administrativo n.º 13/2015 (alíneas R, S, T, D, V, W, X, Y e Z das conclusões).
Vejamos então se assiste razão à ora Recorrente.
Quanto ao que diz a Recorrente nas alíneas A) a C) das conclusões, importa assinalar que não se verifica qualquer contradição no teor da sentença proferida pelo Tribunal a quo.
Com efeito, o que a sentença recorrida vem afirmar é que a Lei n.º 1/2015 veio consagrar pela primeira vez um regime de qualificação profissional, especificando no n.º 1 do seu artigo 2.° as profissões cujo acesso está dependente do preenchimento dos requisitos exigidos por este diploma, entre os quais se destaca a exigência de um título académico que confira aptidão para o exercício de uma dessas profissões, pelo que, prossegue, mesmo aqueles que são beneficiados pelo regime previsto no artigo 66.º (regime transitório relativo ao registo), não estão dispensados de cumprir o requisito da obtenção de um título académico compatível com uma das áreas mencionadas no artigo 2.°, n.º 1, do diploma, razão pela qual, o registo feito anteriormente ao abrigo do artigo 9.°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 79/85/M, de 21 de Agosto, não pode ser considerado um direito adquirido, tanto mais que foram razões de interesse público que ditaram a consagração do novo regime.
Coisa diversa é a conclusão a que chegou o Tribunal a quo quando afirma que a deliberação da Entidade Recorrida, ora Recorrente, viola o artigo 145.°, par. 2, da Lei Básica e o artigo 6.° do Regulamento Administrativo n.º 26/2003.
Esta conclusão parte da premissa correcta de que a ora Recorrida já havia obtido o reconhecimento do grau de licenciada em arquitectura em conformidade com o Decreto-Lei n.º 14/89/M, de 1 de Maio, e foi com base nessa condição, e ao abrigo do disposto no artigo 9.°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 79/85/M, de 21 de Agosto, que a mesma se inscreveu como arquitecta na DSSOPT no já longíquo ano de 1992.
Seguindo o raciocínio do Tribunal a quo, “tanto o Decreto-Lei n.º 14/89/M como o Decreto-Lei n.º 39/93/M (que revogou e substitui o primeiro) consideram que as habilitações académicas ficam reconhecidas oficiosamente através do regime da verificação da qualificação académica e por isso as pessoas que obtiveram títulos académicos fora de Macau ou que os obtiveram em Macau através de curso que não está no sistema oficial de ensino em Macau podem obter uma equivalência que lhes permita exercer uma função pública ou actividades profissionais relevantes em Macau condicionada pela intervenção de entidade pública, ou continuação de estudos posteriores, embora a habilitação académica não vise permitir ao seu titular o direito ao provimento em qualquer lugar da Administração ou ao exercício de actividade profissional condicionada por intervenção de entidade pública (de acordo com o artigo 10.º do mesmo Decreto-Lei (39/93/M))” (tradução livre).
Por outras palavras, uma vez reconhecido como licenciada em arquitectura através de um regime de equivalências, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 14/89/M, de 1 de Maio, a Recorrida passou a deter os requisitos necessários para se poder registar como arquitecta na DSSOPT, nos termos do disposto no artigo 9.°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 79/85/M, de 21 de Agosto.
No mesmo sentido, o regime previsto no Regulamento Administrativo n.º 26/2003 não pretendeu afastar títulos académicos já reconhecidos ao abrigo de legislação anterior já revogada, maxime os Decretos-Leis n.os 14/89/M e 39/93/M, antes veio insituir um sistema de verificação de habilitações académicas adequadas ao exercício de determinada função pública ou actividade profissional condicionada à intervenção de autoridade pública, sem prejuízo de regimes de reconhecimento de habilitações académicas previstos em legislação especial (cf. artigos 1.° e 6.°).
O mesmo é dizer que estando já as habilitações académicas da Recorrida reconhecidas aravés da correspondente equivalência com o grau de licenciatura em arquitectura, é com base neste pressuposto que as mesmas teriam que ser avaliadas para o exercício da função de arquitecta, o que continuou a suceder na vigência deste Regulamento Administrativo n.º 26/2003.
E o mesmo teria que forçosamente suceder com a Lei n.° 1/2015, uma vez que a Recorrida era já titular de um grau de licenciatura em arquitectura reconhecida ao abrigo da legislação até então vigente, pelo que não poderia agora o CAEU vir desqualificar um título académico cuja equivalência ao grau de arquitecta havia já sido reconhecido, sob pena de se violar o artigo 145.°, par. 2, da Lei Básica.
Esclarecido que está a não verificação de qualquer contradição, facilmente também se alcança que a Lei n.º 1/2015 não é letra morta, contrariando assim o que diz a Recorrente nas alíneas D) e E) das conclusões.
Desde logo porque ela se destina a estabelecer os pressupostos da qualificação profisional e académica daqueles que a partir da sua entrada em vigor pretendem exercer uma das actividades previstas no n.º 1 do artigo 2.° desse diploma.
Quanto muito poder-se-ía falar da inutilidade do artigo 66.°, mas não é assim precisamente porque é pressuposto do registo aí previsto que os profissionais do sector privado dispensados dos estágio e exame de admissão previstos nas alíneas 2) e 3) do n.º 1 do artigo 12.° tenham que ser titulares de graus académicos referidos no n.º 2 do artigo 2.° da Lei n.º 1/2015, o que significa tão só que aquele que não possuir esse título, ainda que previamente inscrito na DSSOPT, não poderá fazer o seu registo e, assim, inscrever-se como técnico.
Ora, não é o caso da Recorrida uma vez que, conforme já abundantemente referido e sublinhado pelo Tribunal a quo, ela possuía já uma licencitaura cuja equivalência ao grau de arquitecta havia sido reconhecida ao abrigo do Decreto-Lei n.º 14/89/M, de 1 de Maio.
Por aqui decorre também que a objeção que a Recorrente faz nas alíneas F) a H) das conclusões não colhe, pois se a Lei n.º 1/2015 pretendeu colmatar deficiências apontadas ao regime previamente em vigor, isso não pode justificar que se deixe de reconhecer aptidão a licenciaturas que antes foram reconhecidas para o exercício de uma das funções abrangidas pelo novo diploma, no caso da Recorrida, a de arquitecta, sob pena de violação do disposto no artigo 145, par. 2, da Lei Básica.
Tanto mais que neste ponto acresce uma dificuldade que dificilmente a ora Recorrente poderá contornar e que se manifesta no facto de a Recorrida ter assinado projectos de arquitectura pelos quais é legalmente responsável nos termos do disposto no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 79/85/M e nos artigos 27.° a 30.° da Lei n.º 1/2015 (cf. artigos 27.° a 30.°).
A não ser assim, quem poderá ser responsabilizado como autor do projecto de arquitectura para além da autora do mesmo? E se só ela pode ser responsabilizda nessa condição, então terá forçosamente que se lhe reconhecer o título correspondente, ou seja, o de arquitecta.
Quanto ao que se refere nas alíneas I) a M) das conclusões, chama-se aqui à colação, uma vez mais, a ideia de que a legislação se deve aperfeiçoar, mas tal não significa a subtracção de um título a quem já o detinha fruto de uma equivalência académica que lhe confere o grau de arquitecta.
O mesmo raciocínio deve ser empreendido quanto ao disposto nas alíneas N) a Z) das conclusões, pois não é o facto de uma nova lei vir atribuir a uma entidade competência para a verificação de qualificações académicas e profissionais que ficam sem efeito o reconhecimento académico e, consequentemente, profissional, anteriormente feito, quer por quem reconheceu o diploma académico, a então Direcção dos Serviços de Educação, quer por quem verificou que as habilitações académicas são adequadas para o exercício de uma determinada função, competência essa que foi sendo exercida pelo Director da DSSOPT ao abrigo dos poderes conferidos pelo artigo 9.°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 79/85/M, razão pela qual nem se poderá dizer, como sem razão a Recorrente pretende fazer crer, que não se procedia a uma qualificação profissional, uma vez que, embora de forma pouco regulada, era isto que fazia, e fez no caso concreto, aquela entidade.
Ademais, quando a Recorrente refere que o artigo 6.° do Regulamento Administrativo n.º 26/2003 quer precisamente preservar regimes de reconhecimento de habilitações académicas tal como o previsto na Lei n.º 1/2015, está a ignorar que a norma também se aplica a regimes já em vigor, do qual releva, obviamente, o previsto no Decreto-Lei n.º 14/89/M, e no Decreto-Lei n.º 39/93/M, que o substituiu, e disso mesmo deu conta o Tribunal a quo, concluindo então que, ao negar a qualificação de arquitecta à então Recorrente, a Entidade Recorrida, ora Recorrente, viola o disposto no artigo 6.° do Regulamento Administrativo n.º 26/2003 e, mais grave ainda, o artigo 145.°, par. 2, da Lei Básica.
Andou por isso bem o Tribunal a quo ao apontar o vício de violação de lei ao acto recorrido, anulando-o, nos termos do disposto nos artigos 124.° do CPA e 21.°, n.º 1, do CPAC.
Termos em que deve o presente recurso improceder e, em consequência, ser mantida a decisão do Tribunal a quo proferida nos autos, assim fazendo V. Exas. a costumada JUSTIÇA!
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O Digno. Magistrado do Ministério Público junto do TSI emitiu o seguinte douto parecer (fls. 288 e 289):
Vem interposto recurso jurisdicional da sentença de 14 de Novembro de 2018, do Tribunal Administrativo, que julgou procedente o recurso contencioso de anulação interposto por B, em que era visado o acto de 18 de Abril de 2017, do A. Este acto havia rejeitado recurso hierárquico necessário da decisão da Comissão de Registo, que recusara pedido de acreditação e registo na área de arquitectura formulado pela recorrente contenciosa.
O recorrente jurisdicional acha que a sentença se apresenta contraditória e que fez um errado julgamento da questão da violação de lei, em afronta aos artigos 6.° do Regulamento Administrativo n.º 26/2003, 145.°, § 2.°, da Lei Básica, 2.°, alínea 1), 6.°, alínea 2), e 66.°, n.º 1, da Lei n.º 1/2015, e 11.°, alínea 1), do Regulamento Administrativo n.º 13/2015.
Começa o recorrente por sustentar que a sentença padece de contradição, na medida em que julgou, por um lado, inexistir um direito adquirido por parte da requerente, e sentenciou, por outro, que o Conselho de Arquitectura, Engenharia e Urbanismo não podia pôr em xeque a habilitação académica de licenciatura em arquitectura anteriormente reconhecida a B em conformidade com as regras então vigentes do DL 14/89/M.
Há equívoco do recorrente, pois parte do pressuposto de que se está a falar da mesma coisa, e não está. Ao falar de direito adquirido, recusando a sua existência, a sentença reporta-se ao direito de exercer a respectiva profissão. Ao discorrer sobre a existência ou não da licenciatura, a sentença aborda a questão da posse de uma determinada habilitação académica, como tal validamente reconhecida à luz do quadro normativo aplicável de Macau.
Não há nenhuma contradição ou conflito entre os dois vectores decisórios.
Soçobra este fundamento do recurso.
Quanto ao erro de julgamento, constata-se que o recorrente vem reafirmar e repisar argumentos já utilizados no recurso contencioso, a propósito dos vícios imputados ao acto administrativo sindicado.
Sobre esses vícios e argumentos pronunciou-se o Ministério Público oportunamente, previamente à decisão recorrida, fazendo-o exaustiva e certeiramente, em moldes que perfilhamos inteiramente e que a decisão impugnada acolheu.
Daí que tenhamos por bem acompanhar o parecer a esse propósito emitido pela Exm.ª colega, que aqui reiteramos em amparo da douta decisão recorrida.
Improcede, em consequência, o invocado erro de julgamento.
Termos em que o recurso não merece provimento, devendo confirmar-se a sentença impugnada.
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Foram colhidos os vistos legais.
Cumpre analisar e decidir.
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II – PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS
Este Tribunal é o competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia.
O processo é o próprio e não há nulidades.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciária e são dotadas de legitimidade “ad causam”.
Não há excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da causa.
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III – FACTOS
São os seguintes elementos considerados assentes, extraídos do processo principal e do processo administrativo com interesse para a decisão da causa:
‐ 於1992年7月16日，前教育司司長根據三月一日第14/89/M號法令第2條之規定，承認司法上訴人於“University of California - E.U.A.”取得的“Bachelor of Arts”的學歷程度為“Licenciatura”(見附卷第12頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 同年，司法上訴人於前土地工務運輸司註冊為技術員，註冊編號：XXX，直至2015年，司法上訴人為編製計劃而作之技術員註冊仍獲批准續期(見附卷第8頁及第9頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2016年5月30日，司法上訴人向建築、工程及城市規劃專業委員會遞交都市建築及城市規劃範疇的資格認可和登記申請表，申請進行建築學專業範疇的登記，並提交相關文件(見附卷第5頁至第22頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2016年7月21日，登記委員會作出決議並制作第1470/CR/2016號決議書，議決司法上訴人須補交建築學學歷證明，尤其是學士學位或透過不授予學士學位的連讀制度取得的碩士或博士學位的證明(見附卷第24頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2016年8月24日，土地工務運輸局透過編號：01712/CAEU/2016公函，將上述決議通知司法上訴人(見附卷第25頁至第26頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2016年9月6日，司法上訴人向建築、工程及城市規劃專業委員會補交文件(見附卷第27頁至第33頁及其背頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2016年9月15日，登記委員會作出決議並制作第1670/CR/2016號決議書，指出經分析司法上訴人提交的學歷證明，參照該課程就讀地美國之國家建築認證委員會的美國受認可建築學課程列表，司法上訴人取得的學位屬準專業學位，而非專業學位，故議決不通過司法上訴人提出的建築學專業資格認可和登記的申請，並通知司法上訴人於接獲該決議書通知之日起10日內，就有關決定意向提交書面聽證(見附卷第35頁至第36頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2016年11月9日，土地工務運輸局透過編號：02139/CAEU/2016公函，將上述決議通知司法上訴人(見附卷第37頁至第38頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2016年11月18日，司法上訴人透過訴訟代理人向登記委員會提交書面聽證及相關文件(見附卷第39頁至第43頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2016年12月7日，登記委員會作出決議並制作第1823/CR/2016號決議書，指出司法上訴人取得的學位屬建築學準專業學位，司法上訴人以該學歷申請建築學專業資格認可和登記，不符合第1/2015號法律《都市建築及城市規劃範疇的資格制度》第66條第1款及第12條第1款有關至少須具備建築學專業學位的規定，故議決評定司法上訴人不具備於本澳從事都市建築及城市規劃範疇建築師職業的適當學歷，並根據同一法律第14條第1款1)項之規定，不通過司法上訴人提出的建築學專業資格認可和登記的申請(見附卷第45頁至第48頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2017年2月14日，土地工務運輸局透過編號：00223/DAT-CAEU/2017公函，將上述決議通知司法上訴人，並在通知書中指出司法上訴人可於指定期間內向登記委員會提出聲明異議，以及向被上訴實體提起必要訴願(見附卷第56頁至第57頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2017年3月9日，司法上訴人透過訴訟代理人向被上訴實體提起必要訴願(見附卷第58頁至第62頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2017年4月18日，被上訴實體作出決議並制作第0004/PCAEU/2017號決議書，確認司法上訴人持有的學歷為建築學準專業學位，評定司法上訴人不具有第1/2015號法律《都市建築及城市規劃範疇的資格制度》第2條第1款1)項(1)分項所規定的建築學學位的學歷，根據同一法律第14條第1款1)項之規定，基於司法上訴人不具備於本澳從事都市建築及城市規劃範疇建築師職業的適當學歷，故議決維持不予登記的決定，並駁回司法上訴人提起的必要訴願(見附卷第65頁至第68頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2017年4月18日，土地工務運輸局透過編號：00549/DAT-CAEU/2017公函，將上述決議通知司法上訴人，並在通知書中指出司法上訴人可於指定期間內向行政法院提起司法上訴(見附卷第69頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
‐ 於2017年5月18日，司法上訴人針對被上訴實體之上述決議向本院提起本司法上訴。
* * *
IV - FUNDAMENTOS
Como o presente recurso jurisdicional tem por objecto a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo, importa ver o que este decidiu. Este afirmou:
B，詳細身分資料記錄於卷宗內(下稱司法上訴人)，針對A(下稱被上訴實體)於2017年4月18日作出駁回司法上訴人就登記委員會不批准其提出的建築學專業資格認可和登記申請而提起的必要訴願之決議，向本院提起本司法上訴，要求撤銷被訴行為，理由是被訴行為違反源於一般法律原則其依法應受保護的個人合理期盼及既得權利，以及違反法律；同時請求本院命令被上訴實體通過其建築師專業資格的認可和登記。
*
經傳喚後，建築、工程及城市規劃專業委員會以被上訴實體之身分提交答辯，反駁司法上訴人提出之訴訟理由，要求判處司法上訴人提出之訴訟請求不成立。
*
經本院命令訴訟雙方針對建築、工程及城市規劃專業委員會以被上訴實體之身分提交答辯之事宜發表意見後，僅被上訴實體提交回覆並補充提出更正的聲請；司法上訴人於獲通知被上訴實體提出的更正聲請後沒有明確表示反對；本院決定批准被上訴實體提出之更正請求(見卷宗第149頁至第152頁及第155頁)。
*
於法定期間內，訴訟雙方均沒有提交非強制性陳述。
*
於最後檢閱中，駐本院檢察官發表意見，認為被訴行為具有違法瑕疵而應予撤銷；對於司法上訴人請求命令被上訴實體作出依法應作之行政行為，則因該請求不符合法律前提要件，建議予以駁回(見卷宗第172頁至第180頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
*
本院對此案有管轄權。
本案訴訟形式恰當及有效。
訴訟雙方具有當事人能力及正當性。
不存在待解決的無效、抗辯或其他先決問題以妨礙審理本案的實體問題。
*
根據當事人之自認、本卷宗及其附卷的資料，本院認定以下對案件審判屬重要的事實：
(……)
*
在起訴狀中，司法上訴人主要指出其持有之學歷於1992年至2015年期間符合本澳建築師的執業資格，認為被上訴實體適用第1/2015號法律《都市建築及城市規劃範疇的資格制度》第2條第1款1)項規定以否決其建築師專業的資格認可及登記，屬侵犯其依法應受保護的個人合理期盼及既得權利，而違反《行政程序法典》第3條第1款所規定之合法性原則，並抵觸《澳門特別行政區基本法》第145條第2段之規定。
關於司法上訴人主張被訴行為侵犯其依法應受保護的個人合理期盼及既得權利，誠然，此訴訟理由不能採納，在此僅轉錄尊敬的駐本院檢察官於其意見書中就此法律問題提出之精闢分析：
“…鑑於司法上訴人之所以不獲批認可/登記，係基於其專業學歷未被認定為建築學學士學位，故在分析司法上訴人所主張瑕疵之前，有必要分析《資格制度》的立法背景及對相關專業範疇的學歷要求。
對比過往《資格制度》1生效前的情況，涉及執行編製計劃、指導工程職務的技術員的資格和職業責任之事宜，由第79/85/M號法令《都市建築總章程》第二章的規定予以規範。按照該章程第9條第1款的規定2，只須由利害關係人向土地工務運輸局局長提出申請、附同按照法律規定認可之專業學歷正式文件及簽署一份遵守和履行適用的規範及技術規定的承諾聲明書，當局便據以審查擬註冊從事相關技術員的資格。然而，建築及城市規劃所需的專業要求，關係到市民大眾的生命和財產的安全，上述法例所定的資格條件實施以來，社會上多有質疑其不足以確保相關技術人員具備足夠的資格及能力，加上澳門近十多二十年來在城市建設上的急速發展，且專業上也面臨與國際接軌的需要，對於一直沿用的制度，社會上已形成需予完善的共識。因此，必須就建築和城市規劃範疇訂定專業資格及執行職務註冊的制度，以便配合社會的發展、更有效地規範這個對澳門非常重要的行業，而藉此亦可創設一套讓建築及城市規劃領域的專業具備可持續發展條件的制度(參見該法案當時提交予立法會的理由陳述)。
由此可見，立法者制定這《資格制度》之目的，就是要重新釐定及更新有關建築和城市規劃範疇專業資格及執行職務註冊的制度，以配合社會的發展，並為行業的可持續發展創造條件。
《資格制度》第2條、第5條、第6條、第9條、第10條、第12條、第14條、第66條及第67條分別規定如下：
“第二條
適用範圍
一、本法律適用於：
（一）具有屬下列專業範疇的學位並擬取得專業職銜或執行計劃編製、工程指導或工程監察職務的人士：
（1）建築學；
（2）景觀建築學；
（3）城市規劃學；
（4）土木工程學；
（5）消防工程學；
（6）環境工程學；
（7）電機工程學；
（8）機電工程學；
（9）機械工程學；
（10）化學工程學；
（11）工業工程學；
（12）燃料工程學；
（13）交通工程學。
（二）擬執行計劃編製、工程指導或工程監察職務的自然人商業企業主及公司。
二、為適用上款（一）項的規定，具有下列學位者則視為具有學位的人士：
（一）學士學位；
（二）透過不授予學士學位的連讀制度取得的碩士或博士學位；
（三）碩士或博士學位，並具有屬同一專業範疇的學士學位。
三、如學士學位的專業範疇與碩士或博士學位的專業範疇之間具有學術上的連貫性，則視為該學士學位與碩士或博士學位屬同一專業範疇。
第二章
建築、工程及城市規劃專業委員會
第五條
設立和宗旨
一、設立“建築、工程及城市規劃專業委員會”，下稱“委員會”。
二、委員會為公共行政當局的合議機關，旨在根據本法律的規定進行資格認可和登記。
第六條
權限
委員會具下列權限：
（一）制定、核准並命令公佈委員會內部規章及實習規章；
（二）審查實習申請人和登記申請人的學歷；
（三）對參加實習的申請、登記的申請及註銷登記作出議決；
（四）組織認可考試；
（五）發出專業證明；
（六）統籌持續進修及實習期內的相關培訓工作；
（七）認可澳門特別行政區或澳門特別行政區以外的其他實體舉辦的持續進修活動；
（八）促進與其他國家或地區同類機構訂立協議；
（九）行使法律賦予的其他權限。
第九條
大會和專責委員會的權限
一、委員會大會行使第六條（一）、（八）及（九）項規定的權限。
二、委員會的專責委員會行使第六條（二）至（七）項規定的權限。
第十條
對決議提出申訴
一、對專責委員會的決議可自有關決議通知日起三十日內向委員會大會提出必要上訴。
二、委員會大會應在三十日內對上訴作出決定，否則視為駁回上訴。
三、對委員會大會的決議，可自就上訴作出決議的通知日或自上款所規定的期間屆滿後起三十日內向行政法院提起司法上訴。
第十二條
登記
一、具有第二條第一款（一）項及第二款所指學位且符合下列要件的人士，可申請辦理登記：
（一）為澳門特別行政區居民；
（二）完成實習；
（三）認可考試成績及格。
二、具有第二條第一款（一）項及第二款所指學位，並至少連續三年從事都市建築或城市規劃範疇職務的公共行政工作人員可透過委員會的決議豁免實習，但須取得認可考試成績及格。
三、上款所指的登記申請人的學歷須經委員會審查。
四、委員會可認為申請人不具備從事有關職業的適當學歷。
五、認可考試的種類、周期性及進行方式，由補充性行政法規訂定。
第十四條
不予登記
一、處於下列情況的人士不予登記：
（一）不符合第十二條第一款所規定的要件；
（二）屬第十二條第四款所規定的情況；
（三）不具備從事有關職業應有的適當資格；
（四）不具備全面的執業能力，尤其是被確定判決宣告為準禁治產或禁治產者。
二、為適用上款（三）項的規定，如申請人因從事有關職業時實施犯罪而被確定裁判判處三年以上徒刑，則視為不具備適當資格，但依法已獲恢復權利者除外。
第六十六條
關於登記的過渡制度
一、具有第二條第一款（一）項及第二款所指學位的私營部門的專業人士，如在本法律公佈之日已在土地工務運輸局註冊或已在澳門特別行政區從事都市建築或城市規劃範疇的相關職務，只要自本法律生效之日起兩年內向委員會申請登記，則免除符合第十二條第一款（二）及（三）項規定的要件。
二、具有第二條第一款（一）項及第二款所指學位的公共行政工作人員，如在本法律公佈之日已從事都市建築或城市規劃範疇的相關職務，適用經作出必要配合後的上款規定。
三、從事上兩款所指的職務的證明，可尤其藉提交在財政局繳納職業稅的證明文件或勞動合同為之。
第六十七條
關於註冊的過渡制度
一、在本法律生效前提出的註冊及註冊續期申請，適用八月二十一日第79/85/M號法令《都市建築總章程》的規定。
二、在本法律生效之日已具有效註冊的專業人士、自然人商業企業主及公司，可繼續執行職務，直至註冊有效期屆滿為止；而為可進行註冊續期，應遵守本法律的規定。
三、按上條第一款的規定已登記的專業人士，且其在本法律生效之日未註冊或註冊未滿一年者，須參與根據補充性行政法規規定的特別培訓活動才能進行註冊或註冊續期。
四、第二款所指的專業人士按上條第一款的規定申請登記但不予其登記時，則導致其註冊不獲續期。”
根據《資格制度》，專業資格是透過認可及登記的方式取得，由專業委員會負責執行有關程序，而執業資格則透過於土地工務運輸局註冊取得(對於擁有資格認可而不進行執業註冊的人士，並不會影響其進行職業活動，僅是不能執行計劃編製、指導及監察工程的職務)3。如欲獲得登記，不僅需要完成實習及考試成績合格，還需具備相關專業的“學位”【第12條及第2條第1款(一)項】，但過往則沒有就“學位”條件有具體要求。根據第79/85/M號法令第9條第1款的規定，對於從事相關範疇專業的資格審查，僅要求“按照法律規定認可之專業學歷正式文件”，當中沒有明確訂明申請者需具備有關專業的學歷等級/程度，而同法第10條第2款亦訂明：“註冊有效期直至申請註冊之平常年底止，倘不在翌年一月份內申請續期，則註冊將被取消。”。然而，《資格制度》(自2015年7月1日生效)，不僅明文部分廢止第79/85/M號法令第8條至第12條有關計劃編製及工程指導條件的規定(見第74條及第71條第1款)，更明確要求針對該法律所規範的十三個專業範疇須具有下列學位者才視為具有學位的人士：(一)學士學位；(二)透過不授予學士學位的連讀制度取得的碩士或博士學位；(三)碩士或博士學位，並具有屬同一專業範疇的學士學位(第2條第1款及第2款)。立法者更訂明，對於在該法律生效前已在土地工務運輸局有效註冊的專業人士，仍須按照第66條第1款的規定申請登記，對於申請人不免除其須具有上指“學位”的要求；這些在《資格制度》生效前已作有效註冊的專業人士，如按《資格制度》不獲登記，僅可繼續執行職務直至註冊有效期屆滿為止，因為“不獲登記”會導致其註冊不獲續期(《資格制度》第66條第1款及第67條第2款和第4款)。
由此可見，任何在《資格制度》生效前已按照第79/85/M號法令在土地工務運輸局作有效註冊的專業人士，其從事相關專業的資格受註冊有效期所約束，一旦有效期屆滿，而其未能按照《資格制度》獲得資格認可/登記，便不能再從事相關專業活動，第79/85/M號法令賦予這等人士的權利僅涵蓋註冊有效期內從事相關專業活動的權利，而不是在註冊有效期滿後無需遵守適用法律制度所定的資格條件而從事這等專業活動。因此，《資格制度》既沒有訂定此等人士有免除“學位”要求而獲認可/登記的權利，也沒有剝奪此等人士的“既得權利”，單憑在《資格制度》生效前已在土地工務運輸局作有效註冊，並不能構成在《資格制度》生效後仍可獲資格認可/登記的“既得權利”。
本案中，司法上訴人以其於1991年取得加州栢克萊分校(University of California, Berkeley)頒發的建築學專業學歷“Bachelor of Arts in Architecture”(司法上訴人提交的文件10)、且自1992年已憑此學歷根據第79/85/M號第9條第1款的規定向土地工務運輸局成功申請註冊並執業來主張被上訴行為違反《行政程序法典》第3條第1款所保護的個人合理期盼和既得權利的一般法律原則，不應獲支持。…”
承上文分析，可見不論從舊法(見已被廢止的八月二十一日第79/85/M號法令第8條至第11條規定)所規範從事執行編製計劃、指導及監督工程職務的技術員之資格認可及註冊制度，以至新法因應從事建築師、景觀建築師、城市規劃師及工程師職業而劃分的十三個不同專業所制定的資格認可、登記及註冊制度，皆不能得出結論，把專業學歷認可視為利害關係人從事相關專業之既得權利，否則新法重新規範從事此等專業之執業條件時，亦無需針對於新法生效前已註冊或已從事相關專業之利害關係人設置過渡規定，當中顯然無意圖豁免該等人士需滿足立法者所指與現時建築和城市規劃範疇國際標準接軌之執業資格要件4，只是容許符合新法第2條第1款1)項及第2款規定所指學位的私營部門的專業人士(包括自然人商業企業主及公司)，如在該法律公布之日已在土地工務運輸局註冊或已在澳門特別行政區從事都市建築或城市規劃範疇的相關職務，並自該法律生效之日起兩年內向委員會申請登記，則免除符合該法律第12條第1款2)項及3)項規定的要件，並當其申請登記不予批准則導致註冊不獲續期，只可繼續執行職務直至註冊有效期屆滿為止。
另外，行政當局乃從維護公共利益之角度針對從事建築和城市規劃範疇之專業資格重新作出規範，藉此建立一套具體可持續發展條件的資格認可、登記及執行職務制度5，可見有關修訂具其合理性，儘管司法上訴人持有有效的為編製計劃而作之技術員註冊，亦不見得擁有受新法所規範為取得有關專業職銜的資格認可和登記應獲得批准之既得權利，又或存在依法應受保護的正當信任或期待。
因此，司法上訴人提出其持有之學歷於1992年至2015年期間已滿足從事編制計劃建築師的執業資格，藉以批評被上訴實體錯誤適用《都市建築及城市規劃範疇的資格制度》第2條第1款1)項與第2款及第12條第2款與第3款之規定，重新對其學歷作出審查之舉措屬侵犯其依法應受保護的既得權利及個人合理期盼之訴訟主張，應被裁定不成立。
*
儘管依照《都市建築及城市規劃範疇的資格制度》第66條第1款配合同一法律第2條第1款1)項與第2款及第12條第2款與第3款之規定，針對司法上訴人提出之資格認可及登記申請之決定事宜由被上訴實體負責，不過，根據同一法律第6條第2款及第9條第2款，結合第13/2015號行政法規第9條第1款2)項及第11條之規定，則指定由登記委員會負責。
附卷資料證實司法上訴人所持有學歷(於“University of California - E.U.A.”取得“Bachelor of Arts”)，早已於1992年7月16日獲前教育司司長根據三月一日第14/89/M號法令第2條之規定承認為“Licenciatura”，即學士學歷程度，且其自1992年起向前土地工務運輸司提出註冊為編製計劃而作之技術員，直至2015年期間司法上訴人皆以同一學歷依據，根據八月二十一日第79/85/M號法令《都市建築總章程》相關規定向行政當局提出技術員註冊，且每年皆獲得批准續期。
另外，根據上述《都市建築總章程》第9條第1款(已被第1/2015號法律《都市建築及城市規劃範疇的資格制度》第71條第1款之規定廢止)所規定之技術員資格審查，僅要求申請人“向土地工務運輸局局長遞交申請書，連同按照法律規定認可之專業學歷正式文件，並附同有關遵守履行適用於為此目的之規則及技術之承諾聲明書進行”。
申言之，專業資格的核實僅透過負責執行註冊之權限機關審查由利害關係人提交之學歷證明文件，且沒有訂明學歷之具體要求，包括學歷程度及課程學習內容。
承上所指，司法上訴人持有學歷獲前教育司司長根據三月一日第14/89/M號法令第2條之規定承認為“Licenciatura” (學士)程度 ，當時生效的三月一日第14/89/M號法令載有如下規定：
“第一條
（目的）
本法令制訂學歷認可制度，認可在澳門以外或在澳門各種非官立教育制度而取得的學歷。
第二條
（定義）
學歷的認可就是確認所提出的學歷有足夠的保證而獲得只在本地區有效的一個學歷等級，用以按適用法例之規定擔任公職或進行涉及公共機構的專業活動。
第三條
（適用範圍）
一、本法令所訂制度適用於在澳門出生或證明已在本地區居住至少三年而申請學歷認可的任何國籍人士。
二、按本法令取得的學歷認可，並不表示獲得葡文官立教育的同等學歷。
第六條
（高等教育）
在澳門以外的大專院校取得或在東亞大學修讀未經政府核准其教學方案的課程取得的大專或學士學歷，其認可按下列準則辦理：
a. 在認可的學校取得學歷者；
b. 接受高等教育前之學歷；
c. 課程的年數，有關之教學方案及倘有之學分；
d. 課程大綱；
e. 取得之畢業或分段成績。
第七條
（申請）
一、學歷的認可係由關係人透過將申請書遞交教育司向該司司長提出申請，其內載明:
a. 申請人的完整身份資料及地址；
b. 指出申請人所擁有的學歷程度及有關的學校名稱；
c. 指出擬被承認的學歷程度。
二、每一申請書只可申請一項學歷認可，申請書將得以專為此目的而核准的標準表格替代。申請書必須連同下列證明文件一併遞交:
a.在本地區居住之證明；
b.證明擁有申請認可程度的文件；
c.擬被承認學歷之前之學歷；
d.教學方案及課程大綱、合格科目、申請認可學歷程度之學習期間、畢業成績，倘無畢業成績則遞交分段成績。
三、上款所指文件必須由有關機構發出及確認。
四、為能適當審核申請資料，教育司得規定申請人遞交補充文件，特別是經認證之譯本。
第八條
（決定）
一、批准或不批准學歷認可的申請係屬教育司司長的職權，並且以下條所指諮詢委員會的意見為基礎。
二、對執行上款所指權力所作出之行為，得向其上級進行所需之上訴。
第九條
（諮詢委員會）
一、在教育司設立一諮詢委員會，其組織及運作規則由總督以批示訂定。該委員會對為按本法令所規定的辦法認可學歷而由教育司司長提出之各種情況發表意見。
二、諮詢委員會下設能對與申請學歷認可有關的各種科學發表意見的專門小組。
第十條
（登記及證明）
教育司將在專有簿冊內將每宗學歷認可繕立紀錄，並發出有關證明書。”
上指法令其後被七月二十六日第39/93/M號法令廢止，該法令載有以下規定：
“第一條
（概念）
學歷認可，係對申請人之學歷作出確認，以作為斷續升學、任用於公共職務或從事受公共實體監管之專業活動所要求之資格。
第二條
（標的）
本法規訂定一制度及程序，認可在澳門地區以外取得或在本地區現有之各非官方教育系統下取得之學歷。
第三條
（適用範圍）
本法規訂定之制度適用於在澳門出生或居住於本地區，不論屬何國籍而申請認可其學歷者。
第九條
（程序）
一、學歷認可之申請，應視乎情況，向教育暨青年司司長或高等教育輔助辦公室主任提出。
二、申請內須列明下列資料：
a）申請人之詳盡身分資料及住址；
b）申請人所取得之與有關課程相應之學位，以及授予該學 位之教育機構；
c）申請人欲作認可之課程及學位，以及認可之目的。
三、每一申請僅得作一次學歷認可請求，而申請須填寫為此目的而印製之表格，並連同下列證明文件遞交：
a）在澳門地區居住之證明；
b）請求作認可之學位證明；
c）學習計劃、課程大綱及申請人已合格之科目，以及欲作認可之學歷所需之學習年限，所採用之評分制度及畢業成績；
d）如申請人無畢業成績，須呈交已完成課程之證明。
四、在對本地區有重大利益之特殊情況下，得透過總督之批示對不在本地區居住者之學歷，或對未能呈交上款c項所指之所有文件而有合理解釋者之學歷作出審議及認可。
五、須在呈交第三款所指文件後九十日內，對學歷認可個案作出決定。
六、 如有缺陷，申請人可在三十日內作出彌補，而上款規定之期間中斷至作出符合所要求之彌補為止。
七、對每一學歷認可發出一張證書，並在專有簿冊內註明有關紀錄。
第十條
（效力）
利害關係人不得僅根據按本法規之規定作出之學歷認可，而認為其有權在公共行政當局任何職位獲得任用，或從事受公共實體監管之專業活動。”
由此可知，上指七月二十六日第39/93/M號法令與經其廢止的三月一日第14/89/M號法令有異曲同工之妙，皆為考慮當時修讀於澳門以外或在澳門非由官方教育系統舉辦之課程而取得學歷之人士，透過規範學歷認可制度使其等學歷獲官方認可後，等同具有在本地區擔任公職或進行從事受公共實體監管之專業活動、又或繼續升學(見七月二十六日第39/93/M號法令第1條之規定)之資格或憑證，儘管有關學歷認可並非旨在讓持有認可學歷人士設定在公共行政當局任何職位獲得任用或從事受公共實體監管之專業活動資格之權利(見同一法令第10條之規定)。
其後，七月二十六日第39/93/M號法令被第26/2003號行政法規廢止(見該行政法規第9條之規定)，該行政法規明確訂定學歷審查制度，旨在為滿足特定目的(包括擔任特定公職、從事受公共實體監管的專業活動或升學)所需學歷進行確認及核實該等學歷證明文件之妥當及真確性(見該行政法規第1條之規定)，當中亦載有以下規定：
“第二條
擔任公職
一、為進入公共部門或公共實體任職的目的而審查小學、中學及高等教育的學歷，屬有關典試委員會的職權。
二、如屬未經開考而以合同或定期委任制度任用人員的情況，審查該等人員小學、中學及高等教育的學歷，屬任用人員或建議任用人員的公共部門或公共實體的職權。
第三條
從事受公共實體監管的專業活動
一、為從事受公共實體監管的專業活動的目的而審查小學、中學及高等教育的學歷，屬該公共實體的職權。
二、如從事上款所指專業活動須先行修讀專業培訓課程，則在錄取就讀有關課程時審查所需學歷。
第四條
升學
為升學的目的而審查小學、中學及高等教育的學歷，屬升學者擬入讀的學校的權限。
第六條
特別制度
本行政法規的規定不影響受特別法例規範的學歷認可制度。”
從上述規定可見，由第26/2003號行政法規所訂定的學歷審查制度，顯然無意圖取代由前法已確立之學歷認可，且僅限於由進行相關活動之實體或機關對利害關係人之學歷資料進行查核，而不能延伸適用於其他非審查所指向之特定活動。根據《民法典》第6條第2款之規定，儘管後法廢止前法，並不等同按三月一日第14/89/M號法令及其後七月二十六日第39/93/M號法令之相關規定已作出之學歷認可被後法所規範之學歷審查制度取代而失效，甚至從第26/2003號行政法規第6條規定之行文，更為凸顯該法沒有完全取締學歷認可制度之意圖，又或將學歷認可之權限授予為進行相關活動而針對利害關係人進行學歷審查實體之目的。
綜合上述分析，可見司法上訴人依照三月一日第14/89/M號法令第2條所獲認可之“學士”學歷，不僅符合當時生效的八月二十一日第79/85/M號法令《都市建築總章程》第9條第1款所規定的技術員註冊之專業資格要求，且不應因後法(包括第26/2003號行政法規及第1/2015號法律《都市建築及城市規劃範疇的資格制度》)的生效以致喪失其具有在本地區擔任公職或進行從事受公共實體監管專業活動之資格。
因此，被上訴實體不確認司法上訴人已取得之學歷認可，並以其學位相等於建築學準專業學位而不符合《都市建築及城市規劃範疇的資格制度》第2條第1款1)項(1)分項所指為取得建築師專業職銜為由6，而否定其具有建築師執業資格之判斷，顯然違反第26/2003號行政法規第6條之規定，同時抵觸《澳門特別行政區基本法》第145條第2段的規定所指之：“根據澳門原有法律取得效力的文件、證件、契約及其所包含的權利和義務，在不抵觸本法的前提下繼續有效，受澳門特別行政區的承認和保護。”
因此，被訴行為顯然存在違反法律之瑕疵，根據《行政程序法典》第124條及《行政訴訟法典》第21條第1款之規定，被訴行為應予撤銷。
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針對司法上訴人在起訴狀提出之餘下訴訟請求，要求命令被上訴實體通過其建築師專業資格的證可和登記，根據《行政訴訟法典》第20條之規定：“在司法上訴中僅審理行為之合法性，其目的在於撤銷司法上訴所針對之行為，或宣告其無效或法律上不存在；但另有規定者除外。”
同一法典第24條第1款則對請求之合併作出規範，當中指出合併請求僅可在以下任一情況下提出，包括：“a）原本不應作出被撤銷又或宣告無效或法律上不存在之行政行為，而應作出內容受羈束之另一行政行為者，提出要求命令作出依法應作之行政行為之請求；b）即使司法上訴理由成立引致回復原會出現之狀況，所造成之利益喪失及損害因其性質仍會存在者，提出要求就該利益喪失及損害作出賠償之請求。”
故此，如非出現上述法律規定所指之任一情況，在司法上訴訴訟程序中，法院並不能針對被上訴之行政機關作出或不作出某一行政行為之給付宣告。
考慮上述已證實之違法瑕疵以致被訴行為撤銷，並不足以判斷被上訴實體必需作出讓司法上訴人之建築師專業資格的認可及登記之行為，基於此，應裁定此訴訟請求不成立。
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綜上所述，本院裁定本司法上訴勝訴，撤銷被訴行為。
免除訴訟費用，因被上訴實體獲得主體豁免。
登錄本判決及依法作出通知。
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Quid Juris?
A questão fundamental reside em saber a correcta forma da aplicação da norma transitória do artigo 66º/1 da Lei nº 1/2015 (Regime de qualificações nos domínios da construção urbana e do urbanismo), de 5 Janeiro, que tem a seguinte teor:
Regime transitório relativo ao registo
1. Para efeitos de registo no CAEU, ficam dispensados dos requisitos previstos nas alíneas 2) e 3) do n.º 1 do artigo 12.º os profissionais do sector privado, titulares de graus académicos referidos na alínea 1) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 2.º, que à data da publicação da presente lei se encontrem inscritos na DSSOPT ou já exerçam funções na RAEM nos domínios da construção urbana ou do urbanismo, desde que requeiram o registo no prazo de dois anos a contar da data da entrada em vigor da presente lei.
2. O disposto no número anterior é aplicável, com as necessárias adaptações, aos trabalhadores da Administração Pública titulares de graus académicos referidos na alínea 1) do n.º 1 e n.º 2 do artigo 2.º, que à data da publicação da presente lei já exerçam funções nos domínios da construção urbana ou do urbanismo.
3. A prova do exercício das funções previstas nos números anteriores faz-se, nomeadamente, através da apresentação de documento comprovativo do pagamento do imposto profissional na Direcção dos Serviços de Finanças ou de contrato de trabalho.
Ora, no caso, conforme os factos assentes acima elencados, o Recorrido/Requerente encontrava-se inscrito na DSSOPT desde 1992 até 2015 como técnico, sob o número 1317/92. O seu pedido de renovação foi indeferido em 2016, tendo sido invocados os seguintes motivos:
I. Ao abrigo da Lei n.º 1/2015 (Regime de qualificações nos domínios da construção urbana e do urbanismo), abreviadamente designada por Regime de qualificações, a inscrição de técnicos anteriormente inscritos na DSSOPT não implica a acreditação e registo automáticos dos referidos técnicos pelo CAEU. Nos termos das disposições transitórias relativo ao registo previstas no art.° 66.º do Regime de qualificações, os profissionais que, em 5 de Janeiro de 2015, se encontrem inscritos na DSSOPT, ficam dispensados de frequentar estágio e de realizar o exame de admissão e, simultaneamente, podem realizar os pedidos de acreditação e registo directamente ao CAEU. No entanto, a Comissão de Registo deverá indeferir o pedido de registo, em conformidade com o disposto nos n.os 1 e 5 do art.° 11.° do Regulamento Administrativo n.º 13/2015 (Conselho de Arquitectura, Engenharia e Urbanismo) e no n.º 1 do art.º 14.º do Regime de qualificações, mesmo que o requerente já se encontrasse previamente inscrito como técnico de acordo com as disposições do Capítulo II do Decreto-Lei n.º 79/85/M, de 21 de Agosto (Regulamento Geral da Construção Urbana), caso verifique que as suas habilitações académicas não sejam adequadas ao exercício da respectiva profissão.
II. A este propósito, fazendo apelo à definição prevista no art.º 1.º do Regulamento Administrativo n.º 26/2003 (Verificação de habilitações académicas): "a verificação de habilitações académicas consiste na confirmação de que as habilitações invocadas são as adequadas ao exercício de determinada função pública ou actividade profissional condicionada por intervenção de entidade pública ou para o prosseguimento de estudos e na aferição da idoneidade e autenticidade dos documentos comprovativos das habilitações académicas invocadas."
III. Ora, analisadas as habilitações académicas da requerente, bem como as informações juntas ao processo, quer da University of California, Berkeley, onde o curso foi ministrado, quer da entidade oficial para a acreditação dos arquitectos dos Estados Unidos as América (E.U.A.), National Accrediting Board, logo se conclui que a mesma possui um grau académico de Bachelor of Arts with a Major in Architecture, o que, nos termos do respectivo plano curricular, corresponde a um Pre-Profissional Degree de arquitectura. Tal Pre-Profissional Degree não é um Professional Degree e apenas confere as bases para a entrada no programa de Master of Architecture, esse sim, o programa que confere o grau necessário à qualificação como Arquitecto. Isto é, com o grau académico que tem, a requerente não poderia qualificar-se como arquitecta na California, nos E.U.A. e, muito menos, assinar quaisquer projectos nessa qualidade.
IV. Por outro lado, tal como o próprio nome indica, um pre-professional degree em arquitectura não corresponde a uma licenciatura em arquitectura, ou seja, a requerente, B, possui a habilitação académica de Degree of Bachelor of Arts with a Major in Architecture que é apenas um pre-professional degree em arquitectura, tal grau académico não preenche os requisitos legais para a obtenção do título de arquitecto prevista na subalínea (1) da alínea l) do n.º 1 do art.º 2.° do Regime de qualificações, dado que a lei exige pelo menos uma licenciatura em arquitectura (grau superior àquele que a requerente detém).
V. Tal como já referido na decisão da Comissão de Registo objecto do presente recurso, o Regime de qualificações veio impor um novo regime de certificação da qualificação profissional, em nome do interesse público de garantir a qualificação profissional no sector da construção e do urbanismo, áreas particularmente sensíveis, onde deve imperar a segurança e o rigor. Tratando-se de um novo regime imposto por lei, que veio consagrar, pela primeira vez, o controlo da qualificação profissional dos candidatos, não há direitos adquiridos para assegurar a suficiente qualificação dos profissionais no sector.
VI. As habilitações académicas referidas no art.º 2.° do Regime de qualificações são uma das condições para a acreditação e registo, não podendo estas ser substituídas por quaisquer habilitações académicas ou experiência profissional.
VII. Por último, não se diga que, no caso se verifica qualquer violação dos princípios fundamentais consignados na Lei Básica da RAEM, nomeadamente, o princípio da liberdade de escolha de profissão e de emprego, na medida em que a requerente é livre para escolher a sua profissão, respeitadas, porém, as habilitações académicas que detém.
VIII. Pelas razões expostas, confirmando-se que a requerente apenas titula o grau académico em Degree of Bachelor of Arts with a Major in Architecture que é um pre-professional degree em arquitectura, o CAEU considera que a requerente não possui o grau académico em arquitectura ao abrigo do disposto na subalínea (1) da alínea l) do n.º 1 do art.º 2.° do Regime de qualificações.
IX. Assim sendo, ao abrigo do disposto na alínea l) do n.º 1 do art.º 14.º do Regime de qualificações, O CAEU delibera manter a decisão da recusa do registo, por a requerente não possuir habilitações académicas adequadas ao exercício da profissão na área da arquitectura nos domínios da construção urbana e do urbanismo em Macau, e indeferir o recurso hierárquico necessário apresentado pela requerente.
Ora, salvo o devido respeito, o Recorrente/Entidade recorrida errou na interpretação e aplicação do artigo 66º da Lei citada, pois no seu nº 1 o legislador expressamente declara que, os anteriormente inscritos ficam dispensados da observância dos requisitos indicados nas alíneas 2) e 3) do nº 1 do artigo 12º, ou seja, dispensando-se a aprovação no exame de admissão e a conclusão do respectivo estágio, desde que:
1) - À data da publicação da presente lei, se encontrem inscritos na DSSOPT ou já exerçam funções na RAEM nos domínios da construção urbana ou do urbanismo;
2) - Requeiram o registo no prazo de dois anos a contar da data da entrada em vigor da presente lei.
3) – Sejam titulares de graus académicos referidos na alínea 1) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 2.º
Relativamente este último requisito, fica assente que ao Recorrido/Requerente foi reconhecido o grau de licenciatura nos termos do artigo 2º do DL nº 14/89/M, de 1 de Março, diploma na altura vigente para regular a matéria em causa.
Nestes termos, é ilógico que o Recorrente/Plenário pode vir simplesmente “revogar” a decisão anterior, tomada pela entidade competente de então.
Aliás, ao ser revogado regime geral de reconhecimento de habilitações literárias para acesso à função pública e a certas actividades profissionais (Regulamento Administrativo nº 26/2003, de 25 de Agosto), não há nenhuma norma jurídica que diz que os reconhecimentos anteriormente concedidos ficam todos sem efeitos e ficam sujeitos ao novo reconhecimento.
Nesta óptica, o Recorrente/Plenário não pode voltar a valorar as habilitações literárias do Recorrido, sob pena de violar o artigo 66º/1 da citada Lei. Mas foi isso que o Recorrente fez, o que gera obviamente vício da decisão atacada pelo Recorrido/Requerente.
Quanto ao demais, é do nosso entendimento que, em face das considerações e impugnações da Recorrente/Comissão, a argumentação produzida pelo MMo. Juíz do Tribunal a quo continua a ser válida, a qual não foi contrariada mediante elementos probatórios concretos, trazidos por quem tem o ónus de prova, nesta medida, ao abrigo do disposto no artigo 631º/5 do CPC, ex vi do disposto no artigo 1º do CPAC, é de manter a decisão recorrida.
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Síntese conclusiva:
I - Da interpretação da norma transitória do artigo 66º/1 da Lei nº 1/2015 (Regime de qualificações nos domínios da construção urbana e do urbanismo), de 5 Janeiro, não permite concluir que o reconhecimento de habilitações literárias anteriormente concedidos ao abrigo do artigo 2º do DL nº 14/89/M, de 1 de Março (diploma na atura vigente que regulava a matéria em causa), fica sem efeito e fica sujeito a novo reconhecimento a realizar-se pelo CAEU, em matéria de renovação do pedido de registo como técnico formulado pelo Recorrente junto da DSOPPT.
II - Ao ser revogado regime geral de reconhecimento de habilitações literárias para acesso à função pública e a certas actividades profissionais (Regulamento Administrativo nº 26/2003, de 25 de Agosto), não há nenhuma norma jurídica que diz que os reconhecimentos anteriormente concedidos deixam de ser válidos e como tal estão sujeitos ao novo reconhecimento. Nesta óptica, o Recorrente/Plenário não pode voltar a valorar as habilitações literárias do Recorrido, sob pena de violar o artigo 66º/1 da citada Lei.
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Tudo visto, resta decidir.
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V - DECISÃO
Em face de todo o que fica exposto e justificado, os juízes do TSI acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo a sentença recorrida.
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Sem custas por isenção subjectiva.
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Notifique e Registe.
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RAEM, 12 de Setembro de 2019.
Fong Man Chong
Ho Wai Neng
José Cândido de Pinho
Fui presente
Joaquim Teixeira de Sousa
1 即第1/2015號法律《都市建築及城市規劃範疇的資格制度》(此註腳為本文所加) 。
2 原文為：“有意編製工程計劃及指導工程的技術員，其資格的審定將按關係人向土地工務運輸局局長遞交申請書，連同按照法律規定認可之專業學歷正式文件，並附同有關遵守履行適用於為此目的之規則及技術之承諾聲明書進行。”
3 見第1/2015號法律《都市建築及城市規劃範疇的資格制度》第4條10)項、第16條及第17條之規定(此註腳為本文所加)。
4 根據澳門特別行政區政府為制定第1/2015號法律《都市建築及城市規劃範疇的資格制度》法案而送交立法會之理由陳述，當中提出：“…對於執行編製計劃、指導和監察工程職務的技術員的資格和職業責任的事宜，現行的有關法例明顯已不適合且不能滿足澳門特別行政區近年的急速發展，這情況在建築與城市規劃方面尤為顯著。
事實上，關於負責編製計劃，以及指導和施行工程的技術員的資格及責任的事宜，現時是由八月二十一日第79/85/M號法令《都市建築總章程》第二章的規定規範。根據有關規定，執行上述職務的先決條件是有關技術員必須預先在土地工務運輸局註冊。
按照上述法規的規定，只須根據利害關係人致土地工務運輸局局長的申請、其由依法獲認可的專業學歷文件、有關遵守和履行適用的規範及技術規定的承諾聲明書組成，便可簡易地審查擬註冊從事計劃編製和工程指導工作的技術員的資格。
然而，上述法例所定的條件遠低於該範疇的要求所需，由於近年澳門社會的急速發展，同時專業上需要面對國際接軌的問題，對於一直沿用的制度，社會上均認為需要進行完善。
因此，必須就建築和城市現劃範疇訂定一專業資格及執行職務註冊的制度，以便配合社會的發展可更有效地規範這個對澳門非常重要的行業，同時更希望能藉此創設一套能讓建築及城市規劃領域在專業方面具備可持續發展條件的制度。
鑒於本法案的執行也要顧及目前現正執業的專業人士，及保證法案生效後不會對有關的執業造成混亂的情況，期望透過本法律作出規範，為未來的資格認可、登記及執行職務註冊創設系統化的制度，及形成具有可持續發展的機制。…” (見第1頁至第2頁)。
5 立法會第一常設委員會針對第1/2015號法律《都市建築及城市規劃範疇的資格制度》制作之第4/V/2014號意見書中指出：“…毫無疑問，樓宇安全是非常重要的，而此點與興建樓宇的技術人員所擁有的專業能力，包括專業知識和技能是息息相關的，不論是在理論上或在實踐上的能力亦然。規範都市建築及城市規劃範疇的專業人員的入職主要是確保在這些範疇從事活動的專業人員的質素，最終達到確保居民生活素質、人身和財產安全的目的。在興建樓宇上若有欠缺專業技能者則會對公共安全構成威脅和帶來無法估量的負面影響。因此政府有責任嚴格監控從事上述專業職務的人員的入職事宜，以履行確保社會安全的政府職能。今次的立法提案讓公共當局有更廣泛的參與從而確保公共利益。…”(見第6頁)。
6 被訴決議第3點3)項及4)項指出：“…(三)經分析，根據載於卷宗之資料，不論是教授課程之加州大學栢克萊分校(University of California, Berkeley)，還是美國國官方認證建築師機構(National Accrediting Board)之資料，申請人完成課程後獲得The Degree of Bachelor of Arts with a Major in Architecture的學歷，根據有關之課程計劃，此學位相等於建築學準專業學位(Pre-Professional degree)，此準專業學並不賦予執業資格，僅提供就讀建築學碩士(Master of Architecture)課程之基礎，只有建築學碩士學歷才有資格成為建築師。即申請人所具備的學位並不使其在美國加州具備建築師資格，更不得以此資格簽署任何計劃書。
(四)另一方面，顧名思義，建築學準專業學位並非建築學學士學位，申言之，申請人B持有的The Degree of Bachelor of Arts with a Major in Architecture的學歷僅為一建築學準專業學位，並不符合《資格制度》第二條第一款第一項第一分項有關為取得建築師專業職銜，須至少具備建築學學士學位的規定(即比申請人所具備的學位更高級別的學位)。…”
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