Processo n.º 604/2016
(Autos de Recurso Contencioso)
Data : 26 de Março de 2020
Recorrente : A, S.A. (A有限公司)
Entidade Recorrida : Secretário para os Transportes e Obras Públicas
ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA RAEM:
I - RELATÓRIO
A, S.A. (A有限公司), Recorrente, devidamente identificada nos autos, discordando do despacho do Secretário para os Transportes e Obras Públicas, datado de 29/06/2016, veio, em 08/08/2016 interpor o presente recurso contencioso para este TSI, com os fundamentos constantes de fls. 2 a 12, tendo formulado as seguintes conclusões:
1. 本司法上訴之提起屬適時，貴院具有權限審理本司法上訴；
2. 司法上訴人為被上訴批示所指之澳門半島蘇亞利斯博士大馬路及澳門商業大馬路之間「南灣湖計劃」A區4地段(該地段標示於澳門物業登記局編號XXXXX)之承批人；
3. 上述A4地段先前透過公佈於一九九四年七月二十七日第三十期《澳門政府公報》第二組的第92/SATOP/94號批示，對一幅以租賃制度批出，其後經第52/2007號運輸工務司司長批示作出修改；
4. 此外，根據上述批示第二條款及第五條款規定，上述A4地段之租賃的有效期至二零一六年七月三十日，而利用期限則至二零零八年八月十八日止；
5. 然而，由於上述批示並沒有對A4地段的租賃期並沒有作出任何延長，但實際上於一九九二年七月至二零零一年十一月接近十年期間是由D有限公司作封閉工程，實質上並不存在A4地段可予利用，而此等情況亦已反映於上述批示，指出：「由於進行基礎建設及經濟不景所產生的各種困難，土地的利用期限獲延長至二零零八年八月十八日」
6. 證明A4地段先前亦曾有出現基於不可歸責於司法上訴人之原因而獲准予延長利用期的情況；
7. 然而，由二零零八年起，司法上訴人之兩名股東“B集團娛樂有限公司”及“B酒店發展有很公司”因發展A4地段不斷發生超過十數宗訴訟(見載於行政卷宗第778頁至第839頁，在此視為全部轉錄)，而相關訴訟及相關保全措施亦曾登錄於司法上訴人之商業登記(見文件2，在此視為全部轉錄)；以及
8. 對A4地段構成各種無法單方面解除的負擔，尤其是於澳門物業登記局登錄編號為XXXXXC曾作出之查封登記以及登錄編號為XXXXXF曾作出之假扣押及查封登記(見文件3，在此視為全部轉錄)；
9. 對此，行政當局是知悉A4地段當時出現的訴訟，尤其是澳門初級法院民事第三法庭第CV3-08-0055-CEO號卷宗對A4地段作出查封(見土地工務運輸局於二零一六年三月二十二日作出之第116/DSODEP/2016號報告書，載於行政卷宗第939頁至第946頁)；
10. 上述訴訟及查封迫使A4地段之利用期於二零零八年申請將利用期延期36個月的審批程序中止(載於行政卷宗第891頁至第895頁土地工務運輸局於二零零八年九月二十三日作出之第063/DSODEP/2008號報告書，在此視為全部轉錄)；
11. 而當時司法上訴人已對A4地段的土地開展了工程，包括已完成地樁基礎工程及大部份地庫工程(見載於行政卷宗第759頁至第761頁之圖片)；
12. 由於土地的發展工程需要龐大資金，倘若欠缺資金便無法推進工程的完成，正因為A4地段因未決訴訟而被假扣押及查封，無法讓司法上訴人向金融機構進行融資；
13. 上述訴訟屬超出司法上訴人控制的事實，至少在訴訟結束前司法上訴人是無法讓A4地段繼續進行，導致A4地段的利用完全停頓及延誤，導致上述地段即使完成地基及樁柱工程亦無法為建築物的上蓋進行施工；
14. 上述訴訟待決期間，可以肯定的是有關無對A4地段進行利用並非司法上訴人的責任，且行政當局亦沒有對此作任何證明，亦沒有說未利用A4地段之事實可歸責於司法上訴人，或司法上訴人提出之理由不合理且不屬於超出司法上訴人控制範圍的事實；
15. 直至二零一五年四月，司法上訴人之兩名股東“B集團娛樂有限公司”及“B酒店發展有很公司”才達成和解，並獲法院宣告解除對A4地段之所有假扣押及查封等訴訟措施(見載於行政卷宗第778頁至第839頁)；
16. 由於司法上訴人早已於二零零四年十二月九日遞交了一份被評定為可予核准的建築圖則，因此，司法上訴人已立即在二零一五年四月二十四日向土地工務運輸局申請利用期續期(申請書編號：DMS55262/2015 de 27/04/2015，載於行政卷宗第778頁至第844頁)，在此之前亦已要求發出工程准照及復工(見載於行政卷宗第773頁，相關申請書編號：DMS.36773/2015 de 17/03/2015、DMS.36779/2015 de 17/03/2015及T-4473 de 19/3/2015)
17. 二零一五年四月二十四日距A4地段之租賃期(二零一六年七月三十日)尚餘一年三個月；
18. 司法上訴人所遞交之申請書(載於行政卷宗第778頁至第844頁，在此視為 全部轉錄)已清楚其把握在期限內按原核准的工程計劃完成施工，以完成土地臨時批給合同之全部義務，有關文件亦清楚列明完工期必定在二零一六年六月二十九日前完成；
19. 而且司法上訴人已向中國工商銀行(澳門)股份有限公司借取貸款港幣貳拾叁億肆仟萬圓(HKD$2,340,000,000.00)(見文件3)，在已籌集足夠的融資可在最快的速度完成有關建築工程，且司法上訴人於二零一五年五月十四日亦獲發A4地段之規劃條件圖(見載於行政卷宗第569頁至第557頁)
20. 根據司法上訴人所委託之於土地工務運輸局註冊編號為XXXX/2006工程師C的專業分析(見文件4，在此視為全部轉錄)亦指出，有關對A4地段利用的總工期為332天，換言之，當時至二零一六年六月二十九日是足夠讓司法上訴人完成A4地段的利用；
21. 而修改原批給批示之第52/2007號運輸工務司司長批示當時所給予之利用期(至二零零八年八月十八日)亦只有不足一年三個月，以此作出合理推算，顯示出行政當局認為一年三個月是一個合理及符合實際情況可讓司法上訴人完成A4地段的利用；
22. 更可況，司法上訴人於二零一五年四月二十四日A4地段已完成地樁基礎工程及絕大部份地庫工程，已能充份證明A4地段當時至二零一六年六月二十九日期間是具有合理及充份的時間完成上蓋的施工；
23. 基於上述原因，司法上訴人認為被上訴批示以時間不足為由而否決司法上訴人要求延長利用期的情況，是一項主觀評價，且司法上訴人認為此評價在行使自由裁量權時存在明顯錯誤或屬絕對不合理行使自由裁量權，根據《行政訴訟法典》第21條第1款d項的規定，被上訴批示出現該瑕疵應依法被撤銷；
24. 倘土地工務運輸局，特別是土地管理廳適時處理司法上訴人的延長利用期申請呈交予具權限實體作出批准決定，司法上訴人是具有條件在租賃批地期限屆滿前完成對A4地段的利用；
25. 然而，土地工務運輸局卻於二零一六年三月二十二日才對司法上訴人的申請出具第116/DSODEP/2016號報告書(載於行政卷宗第759頁至第946號)，期間並沒有以任何其他形式跟進司法上訴人的申請，這明顯屬行政當局的怠惰及效率低下，由此而令司法上訴人白白喪失了接近一年的利用時間；
26. 司法上訴人認為不能將此責任歸咎於司法上訴人!
27. 如行政當局對司法上訴人之利用期續期作出適時跟進，餘下一年三個月的利用土地期間將可以在租賃批給期屆滿前完成；
28. 綜上所述，司法上訴人認為被上訴批示以「因並不能於所申請的利用期內，即二零一六年七月二十九日前完成有關的建築，且期間的延長亦將被科處罰款」及「因屬臨時批給，利用期間不能延長至超出租賃期間即二零一六年七月二十九日」為理據明顯違反了行政當局之善意原則及保護信賴原則，因此，根據被上訴行為應被撤銷；
29. 司法上訴人早在二零一五年三月十九日已申請發出工程准照及復工(見行政卷宗第773頁，申請書編號：DMS.36773/2015 de 17/03/2015、DMS.36779/2015 de 17/03/2015及T-4473 de 19/3/2015)，以及提出補充請求(見行政卷宗第762頁至第766頁，申請書編號：32316/2016)，請求補充適用第《土地法》第142條規定例外核准及酌情發出A4地段之地基施工准照；
30. 但土地工務運輸局局長則於二零一五年四月二十八日發出之第5439/DURDEP/2015號公函(載於行政卷宗第773頁，在此視為全部轉錄)內指出，司法上訴人有關請求須先取決於土地利用期的延長；
31. 另一邊廂，被上訴批示卻又以司法上訴人欠缺A4地段的工程准照而否決司法上訴人的申請，由此可見，行政當局就各部門就其各自管轄的範疇內未作之決定出現了互相推諉的情況；
32. 而根據第10/2013號法律《土地法》第104條第五款規定：“五、如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由，則應承批人的申請，行政長官可批准中止或延長土地利用的期間”；
33. 由此可見，土地利用期是否獲准續期，工程准照並非一項必要要件，只要當行政當局認為屬不可歸責於承批人且理由充份時則應予批准。
34. 基於上述原因，司法上訴人認為被上訴之決定以「因有關地段並不存在任何有效的工程准照，亦沒有任何已獲核准的計劃」為由而否決司法上訴人要求延長利用期的情況，是一項主觀評價，且司法上訴人認為此評價在行使自由裁量權時存在明顯錯誤或屬絕對不合理行使自由裁量權，同時亦違反了行政當局之善意原則及保護信賴原則，被上訴批示出現該瑕疵應依法被撤銷；
35. 而就有關罰款方面，儘管有關未有完成A4地段屬不可歸責於司法上訴人之情況，司法上訴人在聲請書(載於行政卷宗第843頁至第844頁，在此視為全部轉錄)中已聲明對將被科處最高澳門幣900,000圓的罰款無異議，此理由根本不能構成否決司法上訴人申請的依據；
36. 基於上述原因，司法上訴人認為被上訴批示所提出之理據「因並不能於所申請的利用期內，即二零一六年七月二十九日前完成有關的建築，且期間的延長亦將被科處罰款」並不成立，而責任亦應歸咎於行政部門未有適時作出決定，拖延至今，即使司法上訴人原有充份的時間完成土地的利用最後無法得以利用；
37. 此外，被上訴批示提出「因屬臨時批給，利用期間不能延長至超出租賃期間即二零一六年七月二十九日」更加不合理，因為由始至終，司法上訴人並無請求延長利用期的時間超過租賃期間，倘當時行政當局適時作出決定，根本就不會存在延長利用期將超出租賃期間的情況；
38. 基於上述原因，司法上訴人認為被上訴之決定以上述兩項理由而否決司法上訴人要求延長利用期的情況均是出現事實前提錯誤，在行使自由裁量權時存在明顯錯誤或屬絕對不合理行使自由裁量權，根據《行政訴訟法典》第21條第1款d項的規定，被上訴批示出現該瑕疵應依法被撤銷；
39. 綜上所述，司法上訴人認為A4地段的情況符合第10/20l3號法律《土地法》第104條第五款規定：「五、如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由，則應承批人的申請，行政長官可批准中止或延長土地利用的期間」，因此司法上訴人申請延長A4地段利用期之請求應予批准；
40. 而被上訴批示所採納之理據而作出之行政行為，因明顯違反了第10/2013號法律《土地法》第104條第五款規定，以及《行政程序法典》第八條及第十二條行政當局應遵守之善意原則、保護信賴原則及效率原則，而且在作出行政行為時出現事實前提錯誤，並在行使自由裁量權時存在明顯錯誤或屬絕對不合理行使自由裁量權，根據《行政程序法典》第124條及《行政訴訟法典》第21條第1款d項的規定，被上訴批示出現該瑕疵應依法被撤銷。
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Citada a Entidade Recorrida, o Secretário para os Transportes e Obras Públicas veio contestar o recurso com os fundamentos constantes de fls. 79 a 89, tendo formulado as seguintes conclusões:
一、透過公佈於2007年5月23日第21期《澳門特別行政區公報》第二組的第52/2007號運輸工務司司長批示，批准修改一幅位於「南灣湖計劃」A區4地段土地的用途，用作興建一幢樓高28層作五星級酒店及停車場用途的樓宇，並修改其批給合同。
二、根據上述合同第二條款的規定，土地租賃期至2016年7月30日屆滿。
三、根據該合同第五條款的規定，土地利用期限至2008年8月18日屆滿。
四、司法上訴人於2015年4月27日透過申請書，再次請求延長土地的利用期限至2016年7月30日。
五、對起訴狀第12點至第23點所指司法上訴人的兩名股東就A4地段不斷發生訴訟，引致欠缺資金發展之事實。根據該合同第五條款的規定，土地利用期限至2008年8月18日屆滿，而且根據商業登記證明的資料顯示，在該等訴訟發生時，A4地段的利用期已屆滿，司法上訴人已處於不履行合同的狀況。再者，該等事實乃司法上訴人的私人糾紛，這並非妨礙利用土地的合理理由。根據《民法典》第400條第1款的規定，合同應予切實履行。因此，縱使存在訴訟，司法上訴人作為批給合同的一方，即負有準時履行合同的義務，並確保具有足夠資金與財務計劃以應付營運上的風險。
六、況且，於2012時(於上指訴訟待決期間)司法上訴人已可透過建築師João Menezes Oliveira繼續跟進並利用土地，但其僅於2013年12月10日才開始繼續跟進，即提交發出街道準線圖的申請。
七、至於在起訴狀第24至32點中，司法上訴人表示根據其委託的工程師C的分析，對A4地段利用的總工期為332日，而且A4地段已完成地樁基礎工程及絕大部分地庫工程，故當時至2016年6月29日是具充份時間讓司法上訴人完成該土地的利用。
八、事實上，如上文所述，由修改批給合同至2008年8月18日期間的15個月利用期內，司法上訴人並沒有對土地進行利用，尤其是沒有按照修改批給合同遞交任何建築計劃，因此，可以得知，是因可歸責於司法上訴人的原因而沒有對土地進行利用。
九、再者，按照第52/2007號運輸工務司司長批示規範的修改批給合同，司法上訴人按酒店用途所遞交的工程計劃於早前只包括建築計劃及基礎加強計劃，並不包其餘的專業計劃，因此根本不具備按原核准的計劃展開工程的條件。
十、以及，按照八月二十一日第79/85/M號法令《都市建築總章程》第40條第1款的規定，倘在180期限並無遞交其隨後階段之計劃者，有關分批核准的批示即予失效。誠然，上述所指的核准計劃於2005年2月作出之批示已失效。
十一、另外，考慮到建築物的規模及所涉及的程序，若要在餘下的一年三個月的期限內重新展開及完成興建一座28層高建築物的難度十分大，況且工程還涉及須重新遞交工程計劃、審批等程序。
十二、誠然，被上訴的行為並不存在司法上訴人所述的在行使自由裁量權時存在明顯錯誤或屬絕對不合理行使自由裁量權。
十三、關於透過第52/2007號運輸工務司司長批示作為憑證的修改批給合同第5條款，土地的利用期限至2008年8月18日止亦不足一年三個月。要說明的是，當時修改批給合同時，土地利用期限仍未屆滿，雖餘下的利用期不足以完成土地的利用的情況，但行政當局一般會維持原批給合同的利用期，而待利用期將屆滿時才再審理延期，故並不能推斷出行政當局認為一年三個月是足夠完成利用。司法上訴人在2008年5月6日請求延長36個月的利用期的申請書已反映其清楚知悉上述事宜。
十四、另外需澄清一點是，關於起訴狀第17點所述，土地管理廳透過2008年9月23日第63/DSODEP/2008號報告書對上述延長利用期的申請作出分析，然而，該報告書上並沒有任何最終決定。因此，並不能說行政當局當時亦有意給予36個月利用期予司法上訴人完成對A4地段的利用。
十五、至於起訴狀第33點至第38點，司法上訴人認為被上訴批示違反了行政當局之善意原則及保護信賴原則，但正如上文所述，是因可歸責於司法上訴人的原因而沒有對土地進行利用，即使行政當局更早地對其申請作出決定，亦只能是駁回其延長利用期的申請，因此，被上訴批示並沒沾有司法上訴人所指的瑕疵。
十六、要指出的是，是否具有有效的工程准照及已核准的計劃，只是用作審查土地的發展進度及土地的利用情況，以審議土地現時的利用狀況在剩餘的租賃期內是否足以完成土地的利用。
十七、最後，本案卷是基於司法上訴人的原因而沒有對土地進行利用，司法上訴人在距離租賃期屆滿前15個月提出延長利用期的申請，此時顯然沒有足夠時間完成土地的利用；而利用期的延長不能超過租賃期限，只是強調利用期在租賃期屆滿後便沒有延長的空間而已。
十八、因此，被上訴的行為沒有違反第1012013號法律《土地法》第104條第5款的規定，也沒有違反《行政程序法典》第8條及第12條的善意原則及保護信賴原則，更沒有沾上司法上訴人所指稱的事實前提錯誤、在行使自由裁量權時存在明顯錯誤或屬絕對不合理行使自由裁量權的瑕疵。
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O Digno. Magistrado do Ministério Público junto do TSI emitiu o seguinte douto parecer (fls. 138 e 139):
Na petição inicial e nas alegações facultativas, a recorrente solicitou a anulação do despacho em escrutínio, assacando a violação do disposto no n.º5 do art.104° da Lei n.º10/2013, a ofensa dos princípios consagrados nos arts.8° e 12° do CPA, o erro nos pressupostos de facto, o erro notório e total desrazoabilidade do exercício do poder discricionário.
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Repara-se que é o Despacho n.º92/SATOP/94 que, por via da autorização da transmissão, atribuiu à recorrente, pela primeira vez, a posição da concessionária do Lote A-4, o n.º1 da sua Cláusula Segunda estipula que a concessão por arrendamento é válida até 30/07/2016. Daí resulta que todas as vicissitudes ocorridas antes desse Despacho não têm a ver com a recorrente, nem se podem servir de fundamentos do seu pedido de prorrogação indeferido pelo despacho atacado nestes autos.
Bem, convém salientar que o pedido apresentado em 06/05/2008 pela recorrente caiu na incurável impossibilidade de indeferimento, em virtude de a decisão proferida no Processo n.ºCR3-08-0055-CEO ordenar a penhora dos direitos resultantes da concessão do Lote A-4 supra referido (cfr. pontos 7 a 9 da Proposta n.º116/DSODEP/2016, no P.A. n.º1386.03/04).
Para todos os devidos efeitos, convém assinalar que o despacho recorrido consiste em indeferir o requerimento de prorrogação do prazo de aproveitamento entregue em 24/04/2015 pela recorrente (vide. art.25° da petição inicial). Desde então até a 30/07/2016 que é término do prazo de validade da concessão do Lote A-4, a distância temporal é de apenas 15 meses.
Interpretando o despacho recorrido em articulação com a Proposta n.º116/DSODEP/2016 e a n.º194/DSODEP/2016 (cfr. P.A. n.º1386.03/04), temos por concludente que o indeferimento incorporado nesse despacho traduz em considerar que o período de 15 meses é insuficiente para a conclusão do aproveitamento definido no contrato de concessão revisto pelo Despacho n.º52/2007 do STOP (cfr. ponto 6 da Proposta n.º116/DSODEP/2016).
Sem prejuízo do respeito pela opinião diferente, parece-nos que o juízo da Administração traduzido em considerar ser insuficiente o referido período de 15 meses para a conclusão do aproveitamento se estribou na discricionariedade técnica e na experiência adquirida.
Tomando como parâmetro de aferimento o "Aproveitamento e finalidade do terreno" definido na Cláusula terceira do contrato revisto pelo Despacho n.º52/2007 do STOP, não podemos deixar de considerar que o apontado juízo da Administração não enferma do erro grosseiro; nem da total desrazoabilidade, mas mostrando-se-nos prudentíssimo.
Ora, a Proposta n.º116/DSODEP/2016 evidencia indisputavelmente que a recorrente incumpriu, de modo sucessivo e reiterado, o prazo fixado no Despacho n.º92/SATOP/94, o fixado no Despacho n.º71/SATOP/99 e o referido no Despacho n.º52/2007 do STOP. E ela própria reconheceu que no período de 2008 até a Abril de 2015 havia litígio recíproco entre os seus dois sócios, litígio que causou a penhora (arts.12° a 25 da petição inicial).
Estes factos tomam indubitável que a arguição da violação do preceito no n.º5 do art.104° da Lei n.º10/2013 e dos princípios consagrados nos arts.8° e 12° do CPA não faz sentido algum. À luz da regra da ética, o despacho em questão está em plena conformidade com o princípio da boa fé, na medida em que o indeferimento do pedido da prorrogação do prazo de aproveitamento salvaria a recorrente de sofrer maiores prejuízos, pois é razoavelmente previsível a insuficiência de 15 meses para se concluir o aproveitamento e o deferimento do referido pedido tem por pressuposto indispensável o pagamento da multa máxima de $900,000.00 patacas.
Bem, a Proposta n.º194/DSODEP/2016 revela que a aplicação da multa como pressuposto do deferimento do pedido supra aludido nunca é fundamento da decisão de indeferimento, e em bom rigor, a nota de que o prazo de aproveitamento não pode exceder o prazo da concessão é meramente informativa, igualmente não é suporte do indeferimento titulado pelo despacho escrutinado. Tudo isto determina que a invocação do erro nos pressupostos de facto seja manifestamente infundada.
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Por todo o expendido acima, propendemos pela improcedência do presente recurso contencioso.
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Foram colhidos os vistos legais.
Cumpre decidir.
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II – PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS
Este Tribunal é o competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia.
O processo é o próprio e não há nulidades.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciária e são dotadas de legitimidade “ad causam”.
Não há excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da causa.
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III - FACTOS
São os seguintes elementos, extraídos do processo principal e do processo administrativo com interesse para a decisão da causa:
1. 本上訴批示透過澳門土地工務運輸局局長於二零一六年七月六日發出之第0661/1386.03/DSODEP/2016號公函(見文件1)通知司法上訴人；
2. 司法上訴人於二零一六年七月七日收悉上述公函及被上訴批示；
3. 被上訴批示(見文件1)指出「運輸工務司司長透過二零一六年六月二十九日的批示同意將否決延長上述土地利用期至二零一六年七月二十九日的申請作出通知，其理據如下：
3.1 因有關地段並不存在任何有效的工程准照，亦沒有任何已獲核准的計劃；
3.2 因並不能於所申請的利用期內，即二零一六年七月二十九日前完成有關的建築，且期間的延長亦將被科處罰款；
3.3 因屬臨時批給，利用期間不能延長至超出租賃期間即二零一六年七月二十九日」，除應有之尊重外，司法上訴人在此表示不同意；
4. 司法上訴人為透過刊登於2007年5月23日第21期澳門特別行政區公報第二組第52/2007號運輸工務司司長批示修改之刊登於1994年7月27日第30期之澳門政府公報第二組第92/SATOP/94號批示，一幅位於澳門半島蘇亞利斯博士大馬路及澳門商業大馬路之間「南灣湖計劃」A區4地段之承批人，於澳門土地工務運輸局土地管理廳卷宗編號1386.03(以下簡稱“行政卷宗”)；
5. 根據第52/2007號運輸工務司司長批示指出：
「一、透過公佈於一九九四年七月二十七日第三十期《澳門政府公報》第二組的第92/SATOP/94號批示，對一幅以租賃制度批出，面積4,563平方米，位於澳門半島蘇亞利斯博士大馬路及澳門商業大馬路之間，稱為「南灣湖計劃」A區4地段的土地的臨時批給所衍生的權利轉讓予總址設於澳門南灣大馬路369號京澳大廈18字樓B，登記於商業及動產登記局C19冊第131頁第XXXX（SO）號的A有限公司，用作興建一幢屬分層所有權制度，作商業、辦公室及停車場用途的樓宇作出規範。
二、由於進行基礎建設及經濟不景所產生的各種困難，土地的利用期限獲延長至二零零八年八月十八日。
三、承批公司擬在有關土地上興建一幢作五星級酒店及停車場用途的樓宇，因此於二零零四年六月二十八日遞交了一份有關利用的初研方案。從城市規劃角度而言，土地工務運輸局就該方案發出了贊同的技術意見，並獲前運輸工務司司長二零零六年九月十六日批示核准。
四、鑒於該土地適合用作所申請的用途，承批公司於二零零四年十二月九日遞交了一份建築圖則，該圖則經審議後被視為可予核准，但須遵守某些技術要件。」
6. 此外，根據上述批示第二條款及第五條款規定，上述A4地段之租賃的有效期至二零一六年七月三十日，而利用期限則至二零零八年八月十八日止；
7. 儘管上述批示對A4地段原批給批示(即第92/SATOP/94號批示，以下簡稱“原批給批示”)作出修改，但對A4地段的租賃期並沒有作出任何延長，均是由一九九二年七月六日起算，然而一九九二年當時僅批給D有限公司作封閉工程，而該封閉、填海工程於二零零一年十一月才獲確定驗收。
8. 換言之，於一九九二年七月至二零零一年十一月接近十年期間，實質上並不存在A4地段可予利用，即原批給批示所給予司法上訴人利用A4地段的二十五年期內，首十年根本無法進行利用，而此等情況亦已反映於第52/2007號運輸工務司司長批示，指出：「由於進行基礎建設及經濟不景所產生的各種困難，土地的利用期限獲延長至二零零八年八月十八日」；
9. A4地段之原批給合同獲修改後，由二零零八年起，司法上訴人之兩名股東“B集團娛樂有限公司”及“B酒店發展有限公司”因發展A4地段不斷發生訴訟，包括但不限於以下訴訟卷宗(見載於行政卷宗第778頁至第839頁，在此視為全部轉錄)：
1) 澳門初級法院第三民事法庭第CV3-08-0055-CEO號卷宗及其附件；
2) 澳門初級法院第三民事法庭第CV3-08-0079-CAO號卷宗；
3) 澳門初級法院第一民事法庭第CV1-08-0061-CAO號卷宗；
4) 澳門初級法院第三民事法庭第CV3-08-0061-CAO號卷宗及其附件；
5) 澳門初級法院第二民事法庭第CV2-08-0067-CAO號卷宗及其附件；
6) 澳門初級法院第三民事法庭第CV3-09-0074-CAO號卷宗；
7) 澳門初級法院第二民事法庭第CV2-09-0092-CAO號卷宗及其附件；
8) 澳門初級法院第二民事法庭第CV2-09-0191-CPE號卷宗；
9) 澳門初級法院第三民事法庭第CV3-10-0012-CAO號卷宗；
10) 澳門初級法院第三民事法庭第CV3-10-0032-CAO號卷宗；
11) 澳門初級法院第三民事法庭第CV3-10-0034-CAO號卷宗；
12) 澳門初級法院第一民事法庭第CV1-10-0035-CAO號卷宗；
13) 澳門初級法院第二民事法庭第CV2-10-0042-CAO號卷宗；
14) 澳門初級法院第二民事法庭第CV2-10-0047-CAO號卷宗；
13. 上述訴訟及相關保全措施亦曾登錄於司法上訴人之商業登記(見文件2，在此視為全部轉錄)上，於澳門商業及動產登記局之登錄編號分別為AP.55/05092008、AP.20/23092008、AP.24/14102008、AP.23/19112009、AP.40/10122009及AP.46/22052012；
10. 此外，上述訴訟更對A4地段構成各種無法單方面解除的負擔，尤其是於澳門物業登記局登錄編號為XXXXXC曾作出之查封登記以及登錄編號為XXXXXF曾作出之假扣押及查封登記(見文件3，在此視為全部轉錄)；
11. 根據土地工務運輸局於二零一六年三月二十二日作出之第116/DSODEP/2016號報告書(載於行政卷宗第939頁至第946頁，在此視為全部轉錄)第4頁所顯示，行政當局是知悉A4地段當時出現的訴訟，尤其是澳門初級法院民事第三法庭第CV3-08-0055-CEO號卷宗對A4地段作出查封；
12. 在上述訴訟展開前，司法上訴人為滿足A4地段之臨時批給合同的條款，尤其是土地利用期至二零零八年八月十八日便屆滿之規定，已對A4地段的土地開展了工程，包括已完成地樁基礎工程及大部份地庫工程(見載於行政卷宗第759頁至第761頁之圖片)；
13. 根據土地工務運輸局於二零零八年九月二十三日作出之第063/DSODEP/2008號報告書(載於行政卷宗第891頁至第895頁，在此視為全部轉錄)以及於二零一六年三月二十二日作出之第116/DSODEP/2016號報告書(載於行政卷宗第939頁至第946頁，在此視為全部轉錄)指出，當時司法上訴人正申請將利用期延期，且行政當局亦有意給予36個月利用期予司法上訴人完成對A4地段的利用，但正是由於上述訴訟及查封，迫使A4地段之利用期延長審批程序中止；
14. 隨後，司法上訴人便面對及處理漫長的司法訴訟程序，而眾所周知，土地的發展工程需要龐大資金，倘若欠缺資金便無法推進工程的完成，正因為A4地段因未決訴訟而被假扣押及查封，於A4地段上所出現的各種訴訟、假扣押及查封登記的負擔，無法讓司法上訴人向金融機構進行融資，迫使工程全面停止；
15. 有關訴訟屬超出司法上訴人控制的事實，導致上述地段即使完成地基及樁柱工程亦無法為建築物的上蓋進行施工；
16. 直至二零一五年四月，司法上訴人之兩名股東“B集團娛樂有限公司”及“B酒店發展有很公司”才達成和解，並獲法院宣告解除對A4地段之所有假扣押及查封等訴訟措施(見載於行政卷宗第778頁至第839頁)；
17. 在解決全部訴訟後，司法上訴人已立即在二零一五年四月二十四日向土地工務運輸局申請利用期續期(申請書編號：DMS55262/2015 de 27/04/2015，載於行政卷宗第778頁至第844頁)，在此之前亦已要求發出工程准照及復工(見載於行政卷宗第773頁，相關申請書編號：DMS.36773/2015 de 17/03/2015、DMS.36779/2015 de 17/03/2015及T-4473 de 19/3/2015)，當時距A4地段之租賃期尚餘一年三個月；
18. 於上述申請書(載於行政卷宗第778頁至第844頁，在此視為全部轉錄)中，司法上訴人已清楚表達司法上訴人有把握在期限內按原核准的工程計劃成施工，以完成土地臨時批給合同之全部義務，尤其但不限於提供了由承建商發出的建築/建造工程工目清單、建築貸款文件、司法上訴人與承建商簽署的承建酒店工程項目合同，當中已清楚列明完工期必定在二零一六年六月二十九日前完成；
19. 由於司法上訴人已向中國工商銀行(澳門)股份有限公司借取貸款港幣貳拾叁億肆仟萬圓(HKD$2,340,000,000.00)(見文件3)，在已籌集足夠的融資可在最快的速度完成有關建築工程，而且，根據司法上訴人所委託之於土地工務運輸局註冊編號為XXXX/2006工程師C的專業分析(見文件4，在此視為全部轉錄)亦指出，有關對A4地段利用的總工期為332天，換言之，當時至二零一六年六月二十九日是足夠讓司法上訴人完成A4地段的利用；
20. 土地工務運輸局土地管理廳在司法上訴人作出申請後接近一年後，於二零一六年三月二十二日才對司法上訴人的申請出具第116/DSODEP/2016號報告書(載於行政卷宗第759頁至第946號)，期間司法上訴人一直不斷透過各種途徑向土地工務運輸局了解最新進展，耗費了近一整年的等候時間；
事由：通知關於否決延長由第52/2007號運輸工務司司長批示作為批給憑證的南灣湖計劃A區4地段的利用期的申請的最終決定。
Notificação de decisão final sobre o indeferimento do pedido de prorrogação do prazo de aproveitamento do lote 4 da zona “A” do Plano da Baía da Praia Grande, titulado pelo Despacho do Secretário para os Transportes e Obras Publicas n.º 52/2007.
本人現行使刊登於二零一五年六月二十四日第25期《澳門特別行政區公報》第二組第04/SOTDIR/2015號批示所授予的權限，通知貴公司如下：
1. 按行政長官二零一六年四月十五日的批示並根據十月十一日第57/99/M號法令核准的《行政程序法典》第九十三及九十四條的規定，為進行預先聽證，已透過二零一六年四月二十一日第458/1386.03/DSODEP/2016號公函通知“A有限公司”關於否決延長一幅面積4,563平方米，稱為南灣湖計劃A區4地段，由第52/2007號運輸工務司司長批示作為批給憑證的土地的利用期至二零一六年七月二十九日的申請的意向，並通知其由收到該公函之日起計十日內對有關事項提出書面意見。
2. 為回覆本局有關否決延長A4地段利用期申請的意向的公函，“A有限公司”透過二零一六年五月三日遞交的63913/2016號申請書向本局提交解釋以便不否決其申請。
3. 經審議該回覆後，運輸工務司司長透過二零一六年六月二十九日的批示同意將否決延長上述土地利用期至二零一六年七月二十九日的申請作出通知，其理據如下：
3.1 因有關地段並不存在任何有效的工程准照，亦沒有任何已獲核准的計劃；
3.2因並不能於所申請的利用期間內，即二零一六年七月二十九日前完成有關的建築，且期間的延長亦將被科處罰款；
3.3因屬臨時性批給，利用期間不能延長至超出租賃期間即二零一六年七月二十九日。
4. 根據《行政程序法典》第一百四十八條及一百四十九條b)項的規定，貴公司可自收到本通知日起計十五日內向運輸工務司司長提出聲明異議。
5. 根據經第110/99/M號法令核准的《行政訴訟法典》第二十五條第二款a)項及經第9/2004號法律修改的第9/1999號法律第三十六條(八)項(2)分項的規定，可自收到本通知日起計三十日內向澳門特別行政區中級法院就上述批示提起司法上訴。
6. 貴公司可於辦公時間到馬交石炮台馬路三十三號土地工務運輸局土地管理廳查閱第1386.03號案卷，預約電話XXXXXXX。
No uso das competências delegadas pelo Despacho n.° 04/SOTDIR/2015 publicado no Boletim Oficial da RAEM n.º 25, II Série de 24 de Junho de 2015, comunica-se a V. Ex.ª o seguinte:
1. No seguimento do despacho do Ex. mo Senhor Chefe do Executivo, 15 de Abril de 2016, e nos termos dos artigos 93.° e 94.° do «Código do Procedimento Administrativo» aprovado pelo Decreto-Lei n.º 57/99/M de 11 de Outubro, foi a "A, S.A." notificada para efeito da audiência prévia, através do oficio n.º 458/1386.03/DSODEP/2016, de 21 de Abril, para se pronunciar por escrito, no prazo de 10 dias contados a partir de recepção do referido oficio, sobre a intenção do indeferimento do pedido de prorrogação do prazo de aproveitamento do terreno, com 4.563 m2, designado por lote 4 da zona "A" do Plano da Baía da Praia Grande, titulado pelo Despacho do Secretário para os Transportes e Obras Públicas n.º 52/2007, até 29 de Julho de 2016.
2. Em resposta ao nosso ofício sobre a intenção de indeferir o pedido de prorrogação do prazo de aproveitamento do lote A4, a A, S.A., pelo requerimento apresentado nesta Direcção de Serviços, em 3 de Maio de 2016, registado com o n.º 63913/2016 apresentou as justificações para o não indeferimento do pedido.
3. Apreciada a resposta, por despacho, de 29 de Junho de 2016, o Exmo. Senhor Secretário para os Transportes e Obras Públicas, concordou com a comunicação de indeferimento do pedido de prorrogação do prazo de aproveitamento do terreno acima identificado até 29 de Julho de 2016 com base nos seguintes fundamentos:
3.1 Porque não existe para o lote em causa qualquer licença de obra válida, nem um projecto aprovado;
3.2 Porque o prazo de aproveitamento solicitado não iria permitir a conclusão da construção até 29 de Julho de 2016 e iria implicar a aplicação de uma multa pecuniária.
3.3 Tratando-se a-e uma concessão provisória o prazo de aproveitamento não pode ser prorrogado para além do prazo de arrendamento que termina no dia 29 de Julho de 2016.
4. De acordo com o artigo 148.° e a alínea b) do artigo 149.° do Código Procedimento Administrativo, V. Exas. têm o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data da notificação, para apresentar, querendo, reclamação ao Senhor Secretário para os Transportes e Obras Públicas.
5. Daquele despacho, também cabe recurso contencioso, a interpor no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data da notificação, para o Tribunal de Segunda Instância da Região Administrativa Especial de Macau nos termos respectivamente da alínea a) do n.º 2 do artigo 25.° do Código de Processo Administrativo Contencioso, aprovado pelo D.L. n.º 110/99/M, e subalínea (2) da alínea 8) do artigo 36.° da Lei n.º 9/1999, na redacção dada pela Lei n.º 9/2004.
6. V. Ex.ª poderá consultar o Processo n.º 1386.03 no Departamento de Gestão de Solos da Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes situada na Estrada de D. Maria II n.º 33 durante o horário de expediente, telefone para a marcação de consulta XXXXXXX…”.
* * *
IV – FUNDAMENTAÇÃO
Nos termos do disposto no artigo 631º/3 do CPC, o primeiro adjunto passa a ser relator deste processo.
*
O Mº Pº emitiu o seguinte parecer:
“…
Na petição inicial e nas alegações facultativas, a recorrente solicitou a anulação do despacho em escrutínio, assacando a violação do disposto no n.º5 do art.104° da Lei n.º10/2013, a ofensa dos princípios consagrados nos arts.8° e 12° do CPA, o erro nos pressupostos de facto, o erro notório e total desrazoabilidade do exercício do poder discricionário.
*
Repara-se que é o Despacho n.º92/SATOP/94 que, por via da autorização da transmissão, atribuiu à recorrente, pela primeira vez, a posição da concessionária do Lote A-4, o n.º1 da sua Cláusula Segunda estipula que a concessão por arrendamento é válida até 30/07/2016. Daí resulta que todas as vicissitudes ocorridas antes desse Despacho não têm a ver com a recorrente, nem se podem servir de fundamentos do seu pedido de prorrogação indeferido pelo despacho atacado nestes autos.
Bem, convém salientar que o pedido apresentado em 06/05/2008 pela recorrente caiu na incurável impossibilidade de indeferimento, em virtude de a decisão proferida no Processo n.ºCR3-08-0055-CEO ordenar a penhora dos direitos resultantes da concessão do Lote A-4 supra referido (cfr. pontos 7 a 9 da Proposta n.º116/DSODEP/2016, no P.A. n.º1386.03/04).
Para todos os devidos efeitos, convém assinalar que o despacho recorrido consiste em indeferir o requerimento de prorrogação do prazo de aproveitamento entregue em 24/04/2015 pela recorrente (vide. art.25° da petição inicial). Desde então até a 30/07/2016 que é término do prazo de validade da concessão do Lote A-4, a distância temporal é de apenas 15 meses.
Interpretando o despacho recorrido em articulação com a Proposta n.º116/DSODEP/2016 e a n.º194/DSODEP/2016 (cfr. P.A. n.º1386.03/04), temos por concludente que o indeferimento incorporado nesse despacho traduz em considerar que o período de 15 meses é insuficiente para a conclusão do aproveitamento definido no contrato de concessão revisto pelo Despacho n.º52/2007 do STOP (cfr. ponto 6 da Proposta n.º116/DSODEP/2016).
Sem prejuízo do respeito pela opinião diferente, parece-nos que o juízo da Administração traduzido em considerar ser insuficiente o referido período de 15 meses para a conclusão do aproveitamento se estribou na discricionariedade técnica e na experiência adquirida.
Tomando como parâmetro de aferimento o "Aproveitamento e finalidade do terreno" definido na Cláusula terceira do contrato revisto pelo Despacho n.º52/2007 do STOP, não podemos deixar de considerar que o apontado juízo da Administração não enferma do erro grosseiro; nem da total desrazoabilidade, mas mostrando-se-nos prudentíssimo.
Ora, a Proposta n.º116/DSODEP/2016 evidencia indisputavelmente que a recorrente incumpriu, de modo sucessivo e reiterado, o prazo fixado no Despacho n.º92/SATOP/94, o fixado no Despacho n.º71/SATOP/99 e o referido no Despacho n.º52/2007 do STOP. E ela própria reconheceu que no período de 2008 até a Abril de 2015 havia litígio recíproco entre os seus dois sócios, litígio que causou a penhora (arts.12° a 25 da petição inicial).
Estes factos tomam indubitável que a arguição da violação do preceito no n.º5 do art.104° da Lei n.º10/2013 e dos princípios consagrados nos arts.8° e 12° do CPA não faz sentido algum. À luz da regra da ética, o despacho em questão está em plena conformidade com o princípio da boa fé, na medida em que o indeferimento do pedido da prorrogação do prazo de aproveitamento salvaria a recorrente de sofrer maiores prejuízos, pois é razoavelmente previsível a insuficiência de 15 meses para se concluir o aproveitamento e o deferimento do referido pedido tem por pressuposto indispensável o pagamento da multa máxima de $900,000.00 patacas.
Bem, a Proposta n.º194/DSODEP/2016 revela que a aplicação da multa como pressuposto do deferimento do pedido supra aludido nunca é fundamento da decisão de indeferimento, e em bom rigor, a nota de que o prazo de aproveitamento não pode exceder o prazo da concessão é meramente informativa, igualmente não é suporte do indeferimento titulado pelo despacho escrutinado. Tudo isto determina que a invocação do erro nos pressupostos de facto seja manifestamente infundada.
***
Por todo o expendido acima, propendemos pela improcedência do presente recurso contencioso…”.
Trata-se duma posição com a qual concordamos na sua íntegra.
Assim e em nome do princípio da economia, fazemos, com a devida vénia, como nossa posição para julgar improcedente do presente recurso contencioso.
*
V – DECISÃO
Nos termos e fundamentos acima expostos, acordam em julgar improcedente o recurso contencioso, confirmando o acto recorrido.
*
Custas pela Recorrente com 10UC de taxa de justiça.
Notifique e D.N..
*
RAEM, aos 26 de Março de 2020.
Ho Wai Neng
Tong Hio Fong
Fong Man Chong (com declaração de voto vencido em anexo)
Mai Man Ieng
行政司法上訴卷宗編號 : 604/2016
上 訴 人 : A有限公司 (A, S.A.)
被 上 訴 實 體 ：運輸工務司司長
落敗票聲明 (Declaração de Voto Vencido)
第一部份: 前言
在尊重合議庭多數意見之前提下，本人對本案的理據及判決部分皆持不同的觀點，故作成本落敗票聲明。
關於宣告土地批給(concessão)失效之問題，在2018年6月7日第377/2015號案件(落敗票聲明)、2018年6月28日第499/2016號案件(落敗票聲明)及2018年7月12日第617/2015號案件(投票表決聲明)，已闡述本人在法律上之觀點及立場，上述案件之投票聲明中之第四部份: 法律分析，經必要配合後(mutatis mudantis)，亦適用於本案，其內容在此視為完全轉錄，作為本案表決聲明之組成部份。
第二部份: 請求
一、 有關批給涉及一幅面積4,563平方米、位於澳門半島「南灣湖計劃」A4地段的土地，透過公佈在一九九四年七月二十七日第三十期《澳門政府公報》第二組的第92/SATOP/94號批示將土地批予A有限公司;
二、 上訴人向運輸工務司司長申請將土地的利用期延至2016年7月29日;
三、 運輸工務司司長於2016年6月29日否決上述申請。
四、 上訴人請求法院撤銷上述批示，理據為 ：
1) – 侵犯承批人之權利及合法權益；
2) – 錯誤解釋及適用法律；
3) – 違反行政法之基本原則、善意原則及平等原則。
4) – 事實及法律前提錯誤；
5) – 明顯不合理使用自由裁量權。
*
第三部份: 事實
先列出對解決爭議問題屬關鍵、且獲證實之事實:
1. 本上訴批示透過澳門土地工務運輸局局長於二零一六年七月六日發出之第0661/1386.03/DSODEP/2016號公函(見文件1)通知司法上訴人；
2. 司法上訴人於二零一六年七月七日收悉上述公函及被上訴批示；
3. 被上訴批示(見文件1)指出「運輸工務司司長透過二零一六年六月二十九日的批示同意將否決延長上述土地利用期至二零一六年七月二十九日的申請作出通知，其理據如下：
3.1 因有關地段並不存在任何有效的工程准照，亦沒有任何已獲核准的計劃；
3.2 因並不能於所申請的利用期內，即二零一六年七月二十九日前完成有關的建築，且期間的延長亦將被科處罰款；
3.3 因屬臨時批給，利用期間不能延長至超出租賃期間即二零一六年七月二十九日」，除應有之尊重外，司法上訴人在此表示不同意；
4. 司法上訴人為透過刊登於2007年5月23日第21期澳門特別行政區公報第二組第52/2007號運輸工務司司長批示修改之刊登於1994年7月27日第30期之澳門政府公報第二組第92/SATOP/94號批示，一幅位於澳門半島蘇亞利斯博士大馬路及澳門商業大馬路之間「南灣湖計劃」A區4地段之承批人，於澳門土地工務運輸局土地管理廳卷宗編號1386.03(以下簡稱“行政卷宗”)；
5. 根據第52/2007號運輸工務司司長批示指出：
「一、透過公佈於一九九四年七月二十七日第三十期《澳門政府公報》第二組的第92/SATOP/94號批示，對一幅以租賃制度批出，面積4,563平方米，位於澳門半島蘇亞利斯博士大馬路及澳門商業大馬路之間，稱為「南灣湖計劃」A區4地段的土地的臨時批給所衍生的權利轉讓予總址設於澳門南灣大馬路369號京澳大廈18字樓B，登記於商業及動產登記局C19冊第131頁第XXXX（SO）號的A有限公司，用作興建一幢屬分層所有權制度，作商業、辦公室及停車場用途的樓宇作出規範。
二、由於進行基礎建設及經濟不景所產生的各種困難，土地的利用期限獲延長至二零零八年八月十八日。
三、承批公司擬在有關土地上興建一幢作五星級酒店及停車場用途的樓宇，因此於二零零四年六月二十八日遞交了一份有關利用的初研方案。從城市規劃角度而言，土地工務運輸局就該方案發出了贊同的技術意見，並獲前運輸工務司司長二零零六年九月十六日批示核准。
四、鑒於該土地適合用作所申請的用途，承批公司於二零零四年十二月九日遞交了一份建築圖則，該圖則經審議後被視為可予核准，但須遵守某些技術要件。」
6. 此外，根據上述批示第二條款及第五條款規定，上述A4地段之租賃的有效期至二零一六年七月三十日，而利用期限則至二零零八年八月十八日止；
7. 儘管上述批示對A4地段原批給批示(即第92/SATOP/94號批示，以下簡稱“原批給批示”)作出修改，但對A4地段的租賃期並沒有作出任何延長，均是由一九九二年七月六日起算，然而一九九二年當時僅批給D有限公司作封閉工程，而該封閉、填海工程於二零零一年十一月才獲確定驗收。
8. 換言之，於一九九二年七月至二零零一年十一月接近十年期間，實質上並不存在A4地段可予利用，即原批給批示所給予司法上訴人利用A4地段的二十五年期內，首十年根本無法進行利用，而此等情況亦已反映於第52/2007號運輸工務司司長批示，指出：「由於進行基礎建設及經濟不景所產生的各種困難，土地的利用期限獲延長至二零零八年八月十八日」；
9. A4地段之原批給合同獲修改後，由二零零八年起，司法上訴人之兩名股東“B集團娛樂有限公司”及“B酒店發展有限公司”因發展A4地段不斷發生訴訟，包括但不限於以下訴訟卷宗(見載於行政卷宗第778頁至第839頁，在此視為全部轉錄)：
1) 澳門初級法院第三民事法庭第CV3-08-0055-CEO號卷宗及其附件；
2) 澳門初級法院第三民事法庭第CV3-08-0079-CAO號卷宗；
3) 澳門初級法院第一民事法庭第CV1-08-0061-CAO號卷宗；
4) 澳門初級法院第三民事法庭第CV3-08-0061-CAO號卷宗及其附件；
5) 澳門初級法院第二民事法庭第CV2-08-0067-CAO號卷宗及其附件；
6) 澳門初級法院第三民事法庭第CV3-09-0074-CAO號卷宗；
7) 澳門初級法院第二民事法庭第CV2-09-0092-CAO號卷宗及其附件；
8) 澳門初級法院第二民事法庭第CV2-09-0191-CPE號卷宗；
9) 澳門初級法院第三民事法庭第CV3-10-0012-CAO號卷宗；
10) 澳門初級法院第三民事法庭第CV3-10-0032-CAO號卷宗；
11) 澳門初級法院第三民事法庭第CV3-10-0034-CAO號卷宗；
12) 澳門初級法院第一民事法庭第CV1-10-0035-CAO號卷宗；
13) 澳門初級法院第二民事法庭第CV2-10-0042-CAO號卷宗；
14) 澳門初級法院第二民事法庭第CV2-10-0047-CAO號卷宗；
13. 上述訴訟及相關保全措施亦曾登錄於司法上訴人之商業登記(見文件2，在此視為全部轉錄)上，於澳門商業及動產登記局之登錄編號分別為AP.55/05092008、AP.20/23092008、AP.24/14102008、AP.23/19112009、AP.40/10122009及AP.46/22052012；
10. 此外，上述訴訟更對A4地段構成各種無法單方面解除的負擔，尤其是於澳門物業登記局登錄編號為XXXXXC曾作出之查封登記以及登錄編號為XXXXXF曾作出之假扣押及查封登記(見文件3，在此視為全部轉錄)；
11. 根據土地工務運輸局於二零一六年三月二十二日作出之第116/DSODEP/2016號報告書(載於行政卷宗第939頁至第946頁，在此視為全部轉錄)第4頁所顯示，行政當局是知悉A4地段當時出現的訴訟，尤其是澳門初級法院民事第三法庭第CV3-08-0055-CEO號卷宗對A4地段作出查封；
12. 在上述訴訟展開前，司法上訴人為滿足A4地段之臨時批給合同的條款，尤其是土地利用期至二零零八年八月十八日便屆滿之規定，已對A4地段的土地開展了工程，包括已完成地樁基礎工程及大部份地庫工程(見載於行政卷宗第759頁至第761頁之圖片)；
13. 根據土地工務運輸局於二零零八年九月二十三日作出之第063/DSODEP/2008號報告書(載於行政卷宗第891頁至第895頁，在此視為全部轉錄)以及於二零一六年三月二十二日作出之第116/DSODEP/2016號報告書(載於行政卷宗第939頁至第946頁，在此視為全部轉錄)指出，當時司法上訴人正申請將利用期延期，且行政當局亦有意給予36個月利用期予司法上訴人完成對A4地段的利用，但正是由於上述訴訟及查封，迫使A4地段之利用期延長審批程序中止；
14. 隨後，司法上訴人便面對及處理漫長的司法訴訟程序，而眾所周知，土地的發展工程需要龐大資金，倘若欠缺資金便無法推進工程的完成，正因為A4地段因未決訴訟而被假扣押及查封，於A4地段上所出現的各種訴訟、假扣押及查封登記的負擔，無法讓司法上訴人向金融機構進行融資，迫使工程全面停止；
15. 有關訴訟屬超出司法上訴人控制的事實，導致上述地段即使完成地基及樁柱工程亦無法為建築物的上蓋進行施工；
16. 直至二零一五年四月，司法上訴人之兩名股東“B集團娛樂有限公司”及“B酒店發展有很公司”才達成和解，並獲法院宣告解除對A4地段之所有假扣押及查封等訴訟措施(見載於行政卷宗第778頁至第839頁)；
17. 在解決全部訴訟後，司法上訴人已立即在二零一五年四月二十四日向土地工務運輸局申請利用期續期(申請書編號：DMS55262/2015 de 27/04/2015，載於行政卷宗第778頁至第844頁)，在此之前亦已要求發出工程准照及復工(見載於行政卷宗第773頁，相關申請書編號：DMS.36773/2015 de 17/03/2015、DMS.36779/2015 de 17/03/2015及T-4473 de 19/3/2015)，當時距A4地段之租賃期尚餘一年三個月；
18. 於上述申請書(載於行政卷宗第778頁至第844頁，在此視為全部轉錄)中，司法上訴人已清楚表達司法上訴人有把握在期限內按原核准的工程計劃成施工，以完成土地臨時批給合同之全部義務，尤其但不限於提供了由承建商發出的建築/建造工程工目清單、建築貸款文件、司法上訴人與承建商簽署的承建酒店工程項目合同，當中已清楚列明完工期必定在二零一六年六月二十九日前完成；
19. 由於司法上訴人已向中國工商銀行(澳門)股份有限公司借取貸款港幣貳拾叁億肆仟萬圓(HKD$2,340,000,000.00)(見文件3)，在已籌集足夠的融資可在最快的速度完成有關建築工程，而且，根據司法上訴人所委託之於土地工務運輸局註冊編號為XXXX/2006工程師C的專業分析(見文件4，在此視為全部轉錄)亦指出，有關對A4地段利用的總工期為332天，換言之，當時至二零一六年六月二十九日是足夠讓司法上訴人完成A4地段的利用；
20. 土地工務運輸局土地管理廳在司法上訴人作出申請後接近一年後，於二零一六年三月二十二日才對司法上訴人的申請出具第116/DSODEP/2016號報告書(載於行政卷宗第759頁至第946號)，期間司法上訴人一直不斷透過各種途徑向土地工務運輸局了解最新進展，耗費了近一整年的等候時間。
*
21. 有關通知之內容：
「事由：通知關於否決延長由第52/2007號運輸工務司司長批示作為批給憑證的南灣湖計劃A區4地段的利用期的申請的最終決定。
Notificação de decisão final sobre o indeferimento do pedido de prorrogação do prazo de aproveitamento do lote 4 da zona “A” do Plano da Baía da Praia Grande, titulado pelo Despacho do Secretário para os Transportes e Obras Publicas n.º 52/2007.
本人現行使刊登於二零一五年六月二十四日第25期《澳門特別行政區公報》第二組第04/SOTDIR/2015號批示所授予的權限，通知貴公司如下：
7. 按行政長官二零一六年四月十五日的批示並根據十月十一日第57/99/M號法令核准的《行政程序法典》第九十三及九十四條的規定，為進行預先聽證，已透過二零一六年四月二十一日第458/1386.03/DSODEP/2016號公函通知“A有限公司”關於否決延長一幅面積4,563平方米，稱為南灣湖計劃A區4地段，由第52/2007號運輸工務司司長批示作為批給憑證的土地的利用期至二零一六年七月二十九日的申請的意向，並通知其由收到該公函之日起計十日內對有關事項提出書面意見。
8. 為回覆本局有關否決延長A4地段利用期申請的意向的公函，“A有限公司”透過二零一六年五月三日遞交的63913/2016號申請書向本局提交解釋以便不否決其申請。
9. 經審議該回覆後，運輸工務司司長透過二零一六年六月二十九日的批示同意將否決延長上述土地利用期至二零一六年七月二十九日的申請作出通知，其理據如下：
3.1 因有關地段並不存在任何有效的工程准照，亦沒有任何已獲核准的計劃；
3.2因並不能於所申請的利用期間內，即二零一六年七月二十九日前完成有關的建築，且期間的延長亦將被科處罰款；
3.3因屬臨時性批給，利用期間不能延長至超出租賃期間即二零一六年七月二十九日。
10. 根據《行政程序法典》第一百四十八條及一百四十九條b)項的規定，貴公司可自收到本通知日起計十五日內向運輸工務司司長提出聲明異議。
11. 根據經第110/99/M號法令核准的《行政訴訟法典》第二十五條第二款a)項及經第9/2004號法律修改的第9/1999號法律第三十六條(八)項(2)分項的規定，可自收到本通知日起計三十日內向澳門特別行政區中級法院就上述批示提起司法上訴。
12. 貴公司可於辦公時間到馬交石炮台馬路三十三號土地工務運輸局土地管理廳查閱第1386.03號案卷，預約電話XXXXXXX。
No uso das competências delegadas pelo Despacho n.° 04/SOTDIR/2015 publicado no Boletim Oficial da RAEM n.º 25, II Série de 24 de Junho de 2015, comunica-se a V. Ex.ª o seguinte:
6. No seguimento do despacho do Ex. mo Senhor Chefe do Executivo, 15 de Abril de 2016, e nos termos dos artigos 93.° e 94.° do «Código do Procedimento Administrativo» aprovado pelo Decreto-Lei n.º 57/99/M de 11 de Outubro, foi a "A, S.A." notificada para efeito da audiência prévia, através do oficio n.º 458/1386.03/DSODEP/2016, de 21 de Abril, para se pronunciar por escrito, no prazo de 10 dias contados a partir de recepção do referido oficio, sobre a intenção do indeferimento do pedido de prorrogação do prazo de aproveitamento do terreno, com 4.563 m2, designado por lote 4 da zona "A" do Plano da Baía da Praia Grande, titulado pelo Despacho do Secretário para os Transportes e Obras Públicas n.º 52/2007, até 29 de Julho de 2016.
7. Em resposta ao nosso ofício sobre a intenção de indeferir o pedido de prorrogação do prazo de aproveitamento do lote A4, a A, S.A., pelo requerimento apresentado nesta Direcção de Serviços, em 3 de Maio de 2016, registado com o n.º 63913/2016 apresentou as justificações para o não indeferimento do pedido.
8. Apreciada a resposta, por despacho, de 29 de Junho de 2016, o Exmo. Senhor Secretário para os Transportes e Obras Públicas, concordou com a comunicação de indeferimento do pedido de prorrogação do prazo de aproveitamento do terreno acima identificado até 29 de Julho de 2016 com base nos seguintes fundamentos:
3.1 Porque não existe para o lote em causa qualquer licença de obra válida, nem um projecto aprovado;
3.2 Porque o prazo de aproveitamento solicitado não iria permitir a conclusão da construção até 29 de Julho de 2016 e iria implicar a aplicação de uma multa pecuniária.
3.3 Tratando-se a-e uma concessão provisória o prazo de aproveitamento não pode ser prorrogado para além do prazo de arrendamento que termina no dia 29 de Julho de 2016.
9. De acordo com o artigo 148.° e a alínea b) do artigo 149.° do Código Procedimento Administrativo, V. Exas. têm o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data da notificação, para apresentar, querendo, reclamação ao Senhor Secretário para os Transportes e Obras Públicas.
10. Daquele despacho, também cabe recurso contencioso, a interpor no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da data da notificação, para o Tribunal de Segunda Instância da Região Administrativa Especial de Macau nos termos respectivamente da alínea a) do n.º 2 do artigo 25.° do Código de Processo Administrativo Contencioso, aprovado pelo D.L. n.º 110/99/M, e subalínea (2) da alínea 8) do artigo 36.° da Lei n.º 9/1999, na redacção dada pela Lei n.º 9/2004.
6. V. Ex.ª poderá consultar o Processo n.º 1386.03 no Departamento de Gestão de Solos da Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes situada na Estrada de D. Maria II n.º 33 durante o horário de expediente, telefone para a marcação de consulta XXXXXXX…”.」
*
第四部份: 法理分析
2018年7月19日第671/2015號案內所作之落敗票聲明，其中的法理分析完全適用於本案，在此視為完全轉錄:
【 第四部份: 法律分析
I - 引言
澳門第一部«土地法»為7月5日第6/80/M號法律通過，之後經多次修改。在特區成立之後透過9月2日第10/2013號法律通過一部新之 «土地法» (下稱«土地法»)，並廢止之前的土地法。
«土地法»是一部很專門的法律，其中涉及不少公務範疇的專業概念，同時亦觸及公法，尤其是行政法的基本原理及原則，只有正確解讀其中的基本概念，再結合案件之具體事實，方能得出一個公正及可行之問題解決方案。
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作為本案之第二助審法官，已多次對爭議之土地問題作出表決，我們先從立法者對法律解釋者所定之基本原理開始，澳門«民法典»第7條規定:
（審判之義務與遵守法律及法院裁判之義務）
一、法院及法官均為獨立，且僅受法律拘束。
二、法院不得以法律無規定、條文含糊或對爭議之事實有不可解決之疑問為藉口拒絕審判。
三、(……)
四、(……)。
第8條規定:
（法律解釋）
一、法律解釋不應僅限於法律之字面含義，尚應尤其考慮有關法制之整體性、制定法律時之情況及適用法律時之特定狀況，從有關文本得出立法思想。
二、然而，解釋者僅得將在法律字面上有最起碼文字對應之含義，視為立法思想，即使該等文字表達不盡完善亦然。
三、在確定法律之意義及涵蓋範圍時，解釋者須推定立法者所制定之解決方案為最正確，且立法者懂得以適當文字表達其思想。
由此可知，法律之解釋及適用乃法律工作者之天職，這是不能迴避之問題。我們先看«土地法»內一些基本概念。
*
II - 批給行為的性質及特徵
1. 行政批給(concessão)是指由行政當局對原本由其直接使用或支配的資源透過一行政行為允許私人利用及發展，在批給內容上可以包括各種性質之行為及內容，例如合同，即不少內容仍透過雙方協商而達成一致的共識，並透過特定形式的文書記錄作實，作為雙方共同遵守的內容可。1
«土地法»第39條規定:
一般職權
行政長官具以下職權：
（一）以租賃方式批給都市性土地或具有都市利益的土地；
（二）以租賃方式批給農用土地；
（三）將公產土地作專用批給；
（四）許可土地批給的續期；
（五）許可修改批給，尤其是更改已批土地的用途和利用；
（六）因有償或無償的合夥、生前行為或繼承而應替換程序的當事人或移轉批給所衍生的狀況時，許可該等替換或移轉；
（七）許可已撥入公產的土地歸併為私產；
（八）許可全部或部分的轉租賃；
（九）對土地的臨時佔用予以許可、續期或廢止；
（十）將已撥作公共利益用途的土地交由公共部門和機構處置，以便該等部門和機構按有關土地的特別用途予以使用。
2. 顯然，土地批給與利用就是一種典型的情況，在批給行為之後，一連串的行為仍需行政當局的配合，即一連串的補充給付及附帶的義務，仍需由行政當局作出及履行，否則承批人土地的利用權 (direito de aproveitamento) 根本無法行使。
例如:
- 承批人須獲街綫圖方能知道該地段的發展條件(例如建築高度);
- 承批人須提交多種發展計劃及圖則(例如結構、施工、水電等)，呈交行政當局審批，只有獲批准給後才能進行後續的工作。
- 承批人之後還須提交其他圖則請求主管部門審批。
- 如所有方案獲行政當局同意後才能申請施工准照 (licença de obra) 該准照亦有期限限制。
3. 由此可知，在土地批給的範疇內，並非一個批給批示或批給合同就完成工作；承批人就可以隨意發展有關土地，或直接言之，承批人不能完全按照自己的意願落實批給合同所定之內容。這些內容,尤其是義務，能否確切履行，絶大程度仍取決於行政當局的配合。獲批土地後，承批人並非完全自由及自決之開展工作。例如並非在批地上種一棵樹或挖一個井就實現批給之目的。
4. 如果因為批給而對批給方及承批人訂立一連串的規則及義務，而在行使權利及義務方面，須雙方共同合作方能落實，合同雙方皆須本著善意的態度履約，所謂「信約必守原則」(pacta sunt servanda) 亦適用於行政合同，行政合同亦是合同之一種，除受公法約束外，亦受民事法之基本原則約束。
5. 關於這方面之內容，《行政程序法典》第176條的規定:
｢（補充法例）
本法典未有明文規定者，行政法之一般原則適用於行政合同，而規範公共開支之法律規定，以及規範訂立公法上之合同之特定方式之規定，經作出必要配合後，亦適用於行政合同。｣
同一法典第8條關於善意原則亦規定:
｢ 一、在任何形式之行政活動中，以及在行政活動之任何階段，公共行政當局與私人均應依善意規則行事及建立關係。
二、遵守上款規定時，應考慮在具體情況下需重視之法律基本價值，尤應考慮：
ａ）有關活動使相對人產生之信賴；
ｂ）已實行之活動所擬達致之目的。 ｣
由此可知，行政當局在履行職務時，尤其是履行行政合同所定之義務時受一套嚴謹的法律規範及原則約束，不能隨意作為、亂作為或不作為，否則須承擔由此產生之責任。
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III - «土地法»規定之期間 (除斥期之問題)
《土地法》主要規範兩種期間：
1) - 土地批給之租賃期(或稱「批租期」) (prazo de concessão por arrendamento)；
2) - 土地之利用期 (prazo de aproveitamento)。
在第一種情況裏(批租期)裏分成臨時批給 (concessão provisória)及確定批給 (concessão definitiva)。
《土地法》第47條規定:
期間
一、租賃批給的期間須在批給合同中訂明，且不得超過二十五年。
二、其後的每次續期不得超過十年。
三、為調整租金，可將租賃期或其後的續期分割為數段期間。
第48條規定:
臨時批給的續期
一、臨時批給不可續期，但不影響下款規定的適用。
二、如臨時批給的土地與確定批給的土地合併，且屬一併利用的情況，則應承批人的申請，經行政長官預先許可，相關的臨時批給可予以續期。
三、上款所指的申請須與相關土地的確定批給的續期申請一併提出，且二者的續期期間亦須相同。
由此可知，土地的租賃批給期間為25年，這是一個由批給人與承批人達成的協議，而且明確載於行政合同內，當法律或合同內訂立時間或期間時，往往就易引發爭議，我們可以先看看關於期間的內容。
*
首先，在學理及法律上將失效期間 (caducidade) (中文常稱為 「除斥期」)分成兩種類型:
1) 一般除斥期 (caducidade-preclusão) (caducidade simples):
指權利人無在一個預定之期間內行使有關權利，單純時間的經過則導致權利消滅。立法者訂立這項措施之目的通常在於避免或壓止權利人的疏忽或怠慢，避免行政相對人對於行政當局給予的一種優惠，採取一種怠慢的態度。
2) 懲戒性除斥期(或稱懲「罰性除斥期」2) (caducidade-sanção) :
指行政當局在將一種優惠狀況賦予行政相對人時，要求後者履行一些義務，採取一些行為或措施，如無在預定期內如此作為，則時間的經過引致這些優惠狀況消失，即權利失效。
在土地問題發生之初期，行政當局並無對《土地法》所定的失效期間作明確之定性，所以在工務範疇的文件內，似乎一律認為責任在於承批人，即後者有過錯而無利用有關土地，而法院後來就將 «土地法» 所訂的批租期認定為屬於一般除斥期 (caducidade-preculsão)，理據是只有法律明文規定之情況下才會出現懲罰性除斥期 (caducidade-sanção) !
這是否具說服力的理據? 這是其中一個爭議點!
事實上，我們甚少見到立法者在文字上明確使用一般除斥期(caducidade-preclusão) 或懲罰性除斥期 (caducidade-sanção) 這些定性的術語，故很大程度上依賴法律解釋者及適用者去解釋及定性，一如 “期間” 這個詞，可以是中間期間 (prazo dilatório)，也可以行為期間 (prazo peremptório) － 見 «民事訴訟法典»第95條，屬於立法者明確界定及區分期間之性質之少有情況之一。
在《土地法》的層面上，一如上文所述，批給土地之後，並非一切工作已完成，並非由行政當局開出一張空白支票，由受票人(承批人)任意填寫，相反，一連串後續的補充及補足給付(義務)須雙方遵守及履行，從這個角度考慮，25年的批給期是一個要求承批人履行義務的一個期間，同一時間行政當局亦負有一套義務，審批承批人提出的申請，而且在眾多環節內，如行政當局不履行其義務，直接導致承批人無法履行他本身的義務，所以我們不能簡單地認為25年的批租期間是一個一般性除斥期(caducidade-preclusão)。
如是者，如果在批給合同內，行政當局負有義務，而承批人亦負有義務，則雙方皆須善意作為，嚴格履行相關義務。換言之，如存在不履行之情況，則須判定是否有合理理由存在! 責任方誰屬? 過錯程度如何? 這是判定履行合同事宜的基本原理及思維，亦是善意原則所定的基本要求(見«行政程序法典»第176條)。
換言之，必須考慮過錯的問題。如綜觀及分析所有問題後，發現過錯方為承批人，例如從無提出利用土地的請求，或中間採取一些拖延之措施，而行政當局又確切履行其應有的義務，在法定及合理期內期間內審批有關請求，在這種情況下，在完全責歸承批人的情況下，行政當局有義務宣告批給合同失效。相反，倘若認為過錯方在於行政當局，因為無確切履行批給合同所定之義務，則不應作出失效之宣告，這是善意履行合同應有的基本態度，所謂「信約必守原則」。
葡萄牙著名行政法學家蘇樂治教授 (Prof. Rogério Soares) 在其«行政法»3 一書中關於除斥期就知道:
“另一制度，其中時間也發揮作用的是“除斥期間”(caducidade)。法律常接受一權利 (direito) 之固有(各種)功能 (faculdades)、或權力 (poderes) 之行使，只可在一個期間內為之。期間過後而無任何行使之表示，則該權利消滅。
該制度之依據為: 第一方面為保障肯定性 (certeza)，不行使權利之原因為何則在所不問。例提起一行政上訴或訴訟 (acção) 之權利失效，在其他某些利益之情況下，該制度之目的為遏止一種客觀之過失 (negligência objectiva)，為更有興趣、或更有能力之其他受益人在享用這些利益方面開闢路途。例: 准照 (licença) 及特許 (concessão)。為此，似乎可指出，在失效制度上，正在關注與一待決之狀態 (pendência) 不相容之一種特殊公益: 例如在行政司法上訴方面，要快速確定行政行為之利益；又例如實際使用執照 (licença) 及特許 (concessão) 所涉及之公益。
應該留意，此失效與上述懲罰性失效 (caducidade-sanção) 全無關係 - 後者體現在因擁有人之一個行為而喪失一個權利，有別於不行使權利之行為，尤其是不履行一負擔(或責任) (ónus) 而引致。
消滅時效 (prescrição extintiva) 是時間發揮作用之另一形式 - 在«行政法»上亦適用。倘在某段期間內不行使一權利、法律(對該不行使之行為)授予消滅權利之效力，因對不作為作拋棄權利之推定，因而出現消滅時效。相對於失效 (caducidade) 而言，在實踐上有一個重要之分別: 在時效方面 (prescrição)，容許有計算期間中止 (suspensão)或中斷 (interrupção) 之原因 - 藉此排除上文所述資推定。”
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歷史參考事件: 關於期間性質之爭議
我們先看看一些例子，自古至今，當立法者在法律條文裏訂立一個期間，但沒有明確指出其定性時、常常引起判例上的爭議，甚至產生對立的觀點。
發生在葡萄牙的例子:
1 - 1925年第1662號法律第5條第8款規定了一個六個月的期間，當年就引發爭議。這個6個月是指由出租人以承租人違約為基礎而提起的勒遷之訴，六個月是一個時效期間(prescrição)4。〔註: 時效期間是針對一些肯定及穏定之主觀權利狀況，透過時效希望盡快結束一種不清晰的狀態，故如權利人不在指定期間內行使，則推定權利人放棄其權利，所以是否真的存在權利人的過失需加以考慮。但失效或除斥期則指一些處於形成過程中的法律狀況(可以是形式權)，這個權利本來受時間限制，目的是確保法律的肯定性及安定性，所以不行使引致權利失效。〕 在一般情況下，時效期間允許中斷或中止，而除斥期則不允許，但並非絶對。
2 - 葡萄牙最高法院在1926年2月19日的判決中認為供未成年人在成年後一年期內提出訴訟之期間是一個時效期間。
3 - 葡萄牙最高法院在1928年1月6日之裁判中指出: 批准法律援助之訴訟不會對提出關於身份爭議之訴訟之期間產生中止或中斷之效力，故不存在時效期間。
4 - 葡萄牙最高法院在1929年1月18日之裁判中提出有別於一般見解之觀點，認為提起優先權之訴之期間六個月是一個時效期間。
5 - 葡萄牙最高法院1929年5月4日之另一個裁判中稱: 對於提起一個訴訟之期間認為不屬於時效期間，而是除斥期5。自此在葡萄牙法律體系內正式引入除斥期這個概念。
6 - 但在1930年5月20日之裁判中葡萄牙最高法院又無再區分上述兩個概念。
7 – 後來葡萄牙最高法院在1930年6月6日之裁判中又指:
｢無在一個期間行使有關權利而消滅該權利，時間的經過不能視為時效，一如 «民法典» 第505條的第一款所述，這是一種除斥期，法國人稱為 décheáne｣。
8 - 上述的分歧引致葡萄牙最高法院在1933年4月18日作出統一司法見解:
｢法律訂立作提起訴訟之期間是一個時效期，而非除斥期｣6。
但上述司法見解被1939年的 «民事訴訟法典» 完全秉棄，真正對時效期及除斥期進行劃分的是1966年的 «民法典» (該法典當年亦引伸至澳門生效)，在法典內亦正式區分這兩個制度。
由此可知，凡是涉及一個期間(時段)之內容，最易引起不同的見解，最易產生分歧，看來 «土地法» 亦不例外。
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IV - 土地的利用期
土地批出後，接續就是利用及發展，在這方面存在另一個期間: 土地之利用期。所謂利用就是指按批給合同之目的及用途在批給土地上完成定作物，特別是興建一建築物，並獲行政當局發出使用准照。這一點內容似乎爭議不大。
爭議點在於由開始利用土地及利用期間，以至施工完成後，行政當局及承批人在中間所作出之一連串行為及其產生之法律效果。
關於這方面，《土地法》第104條規定:
利用的程序
一、土地的利用期間及程序由有關批給合同訂定。
二、如批給合同未有載明，而有關利用其中包括興建建築物，則須遵守下列最長期間：
（一）提交建築計劃的期間為九十日，自作為批給憑證的批示在《公報》公佈之日起計；
（二）提交其他專業計劃的期間為一百八十日，自核准建築計劃的通知日起計；
（三）提交發給工程准照的申請的期間為六十日，自核准專業計劃的通知日起計；
（四）開始工程的期間為十五日，自工程准照發出日起計；
（五）完成工程的期間為工程准照所載者。
三、如不遵守上款所指任一期間，承批人須受有關合同所定的處罰；如合同未作規定，則每逾期一日，視乎情況須付相當於溢價金或判給價金千分之一的罰款，此項罰款最高為一百五十日。
四、為適用本條的規定，不核准建築計劃或其他專業計劃，並不中止或中斷利用期間的計算。
五、如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由，則應承批人的申請，行政長官可批准中止或延長土地利用的期間。
如上文所述(關於土地批給期)，在合同的約定的利用期內，無論承批人或批給人(行政當局)都有一連串的義務須遵守，須相互合作，否則難以實現合同之目的。所以明白到上引條文第104條第5款明確指出: 在承批人無過錯的情況下行政當局應延長土地的利用期。
所謂延期是指: 在行政合同即將到期之時，行政當局允許承批人在一個補充期間繼續開展某些活動。這是單方面改變合同條款的手法，將原定的期間延長一段時間，可以透過正式修改合同文本的方式進行，或透過信件往來而落實這方面的內容，當然前提是行政當局作出衡量及判斷，一方面公共利益，另一方面承批人的利益，而且認為延期仍為謀求公共利益的最佳方法。如果行政當局判斷錯誤，足以導致其承擔責任。
在本案裏，是否有足夠法理作如此安排? 事實上有:
1) -《政程序法典》第167條規定:
（行政當局之權力）
除因法律規定或因合同之性質而不得作出下列行為外，公共行政當局得：
ａ）單方變更給付之內容，只要符合合同標的及維持其財政平衡；
ｂ）指揮履行給付之方式；
ｃ）基於公共利益且經適當說明理由，單方解除合同，但不影響支付合理之損害賠償；
ｄ）監察履行合同之方式；
ｅ）科處為不履行合同而定之處罰。”
2) - 本案的土地批給合同(見卷宗內第173及174頁)第13條亦規定:
第十三條失效
1 本合同在下述情況下失效:
a) 第八條所述之加重罰款完成;
b) 土地未被利用時，未經許可而變更土地利用目的;
c) 土地利用期中斷90天，有合理理由，且為第一立約人接受除外。
由此可知，合同本身要求行政當局因應個案及情節作出判斷，而非用單純時間的經過作唯一的考量。
在行政當局延長土地之利用期之問題上，似乎爭議問題不大，只要承批人無過錯，行政當局認為有合理理由，應該批准延長土地的利用期，這既符合公共利益，亦保障承批人的合法權益。爭議點在於: 如果土地的利用期延長、且超出批租期25年，是否仍有足夠的法律基礎? 這是關鍵問題之一。
另外，«土地法»並無界定何謂利用，但可從條文中獲知如何界定有土地被利用，就是按實現批給合同之目的，而獲行政當局發出建築物之使用准照。
«土地法»第130條規定:
利用的證明
一、對都市性土地或具有都市利益的土地的利用，須由承批人出示使用准照予以證實，而准照經在有關卷宗內註錄後，交還承批人。
二、如都市性土地或具有都市利益的土地的利用包括基礎設施，則該等設施由八月二十一日第79/85/M號法令所定的驗樓委員會進行查驗。
三、農用土地的利用由八月二十一日第79/85/M號法令所定的驗樓委員會進行查驗予以證實。
同一法律第131條亦規定:
確定批給
一、有關利用按上條的規定獲證明後，批給即轉為確定。
二、如合同規定須履行特定義務有關批給方轉為確定，則在該等義務獲履行或在對履行義務提供擔保之前，不可進行有關轉換；而此項規定須在有關使用准照內載明。
如前所述，行政當局至今的立場就是: 如承批人在合同所定之25年期內未利用土地，認為過錯方為承批人而宣告土地批給失效。而整個問題的核心在於25年這個間限，彷如一條“死綫”，有判決亦認為25年是“死綫”，更“極端地”認為不需要考慮有否過錯的問題，同時認為行政長官有義務宣告土地批給失效(更認為這是一個羈束權(poder vinculado))，而且無法律規範允許行政長官作出延期或續期之決定。
這是否符合土地法的規定及立法精神? 是否為法理所容? 這是另一個爭議所在。
*
V –《土地法》之過渡性規定
關於在新《土地法》生效之前批出的土地，其第215條規定:
臨時批給
本法律適用於其生效之前的臨時批給，但有下列例外規定：
（一）如之前的法例所訂定的期間尚未屆滿，而本法律對該期間作出修改，則應適用較長的期間；
（二）承批人的權利及義務即時受本法律規範，但不影響有關合同所作的約定；
（三）如之前定出的土地利用的期間已屆滿，且因承批人的過錯而未進行該土地的利用，則適用第一百零四條第三款及第一百六十六條的規定。
«批給合約»第二條規定：
1. 有效批租期為25年，自本公證書訂立之日起計算。
2. 上款所定之批租期，按適用法律及所約定之條件，可以連續續期至2049年12月19日。
顯然，《土地法》第215條第2項對批給合同之內容作出保留: “不影響合同所作之約定”，而合同第2條第2款則稱按適用法律及所約定之條件，可以連續續期至2049年12月19日。
如果土地利用完成，批給已轉為確定批給，則續期的問題上，似乎承批人已不具資格申請，因而變成分層物業後，由分層所有人為所有權利人，如何申請續期?
所以合同中的續期應包括臨時批給期間的續期，當然透過雙方協議方能續期。如果其中一方認為不能續期，則應提出其理據。在這種情況下可能出現另一類訴訟，關於合同條款解釋之訴。
*
VI - 阻止宣告權利失效之現行制度
澳門《民法典》之有關規定，只要不與《土地法》相抵觸，亦適用於土地的批給事宜上。
澳門現行《民法典》第322條規定:
失效（對失效之有效訂定）
一、藉以設立有關失效之特別情況、或藉以變更或放棄有關失效之法律制度之法律行為，只要所涉及者非屬各當事人不可處分之事宜或並未對時效之法定規則構成欺詐，均為有效。
二、如對立約人之意思有疑問，有關時效中止之規定適用於失效之約定情況。
另外，《民法典》第323條亦規定:
（阻礙失效之原因）
一、唯在法定或約定之期間內作出法律或約定賦予阻卻作用之行為，方阻礙失效之發生。
二、然而，如有關期間係由合同定出或屬法律對可予處分之權利所定出之期間，則權利人應行使權利予以針對之人承認權利時，亦阻礙失效之發生。
事實上在批給期是透過雙方協議而達成的一個期間，而其中所涉及的利益皆為可處分之利益，所以上引條文亦適用於土地的批給事宜。
既然是透過土地的批給賦予承批人土地的利用權及發展權，無論是批給權或利用權，都受制於時間的限制，只有符合兩個條件的前提下，方能開始計算這些權利的期間:
1) - 權利存在；
2) –具行使權利之條件。
由於不能按第79/95/M號法令取得有關地段街綫圖，還有其他補充資料及圖則，亦根本不可能行使土地利用權。
為此，如果認為土地批給期25年為一般除斥期 (caducidade-preclusão)，則應結合上引《民法典》第321條之規定，倘無條件行使土地利用權時，則不應開始計算批給期。
問題關鍵在於應自何時開始計算25年的批給期?
所以這25年期量並非一個數字年期，而是一個法律期間，即在實際上可能存在比25年更長的時間。
在本個案裏，完全具備上引法律條文所述的要件: 例如上引已證明之事實: 第44條
(1) 期間由批給合同訂定;
(2) 所涉及的事宜為可處分之內容(土地之利用);
(3) 其中一方(行政當局)作出承認另一方(承批人)利用土地的權利(例如接受申請及作出審議)。
2011年承批人提交土地利用計劃，但行政當局並無適時作出決定。
顯然，行政當局承認承批人有該地區之土地利用權。最少至當時，仍不具備的條件宣告土地批給期屆滿:
如上文所述，“土地利用權”的內涵同行政當局一連串的補充給付有關，只有其履行一連串的義務，這個土地利用權方具行使的條件，尤其是:
- 發出街線圖;
- 審批各種圖則;
- 發出工程准照……等。
當行政當局不履行這些義務時，承批人根本不可能利用相關土 地，故有關利用期亦不可能開始計算，否則行政當局就是出爾反爾，即不合作，不履行義務。但如果在這種情況下仍然又開始計算及主張除斥期，實為法理不容。 如出租人不將出租物業交予承租人，又或即使出租物交於承租人，但出租物不能提供其應有之功能給承租人享益，例如房屋長期漏水，或無水無電供應，而且由申請至安裝完成用了一年時間，但利用期為一年，難道完成安裝水電之日就是租賃合同到期之日? 而且承租人還要按月支付租金? 這明顯法理不容!
所以這種出爾反爾的行為，因自己行為令對方不能行使權利的狀況，但同一時間又主張除斥期，又不考慮過錯方責任，法理難容。
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事實上，在履行審判職能時法庭知悉，在土地利用的爭議個案裏，存在著許多不同的情況，不同的實況，例如:
- 行政當局的證人在出庭作供時稱:在某些地段上或地區上，即使是2017年的今天，甚至2018的今天，政府亦無法批出發展的計劃，因為時至今天仍無關於該地段的規劃，故根本不知應批准的建築高度為何;
- 又或是政府在審批過程中提出許多超出法律規定的要求，致使雙方長時間就這些問題進行爭議，又或政府遲遲不提交相關協議的文本(例如批給合同的新文本)，致使無法落實變更的計劃;
- 另外一個更特別的情況為批出土地時土地仍未存在，因為行政當局要求承批人填海造地及造湖，一天這些工程未完成，根本不可能有土地供利用，屬於利用權所針對或已指向的標的物仍未存在(以當年為考慮)，試問如何自批給之日起純按算式方式計算25年的期間?
- 在這個問題上，有人會提出疑問: 25年是一個很長的期間，為何承批人遲遲不利用土地? 正如上文所述，每一個個案是一個案，當中包括許多因素，須逐個分析。但相反的問題，亦值得提出: 對行政當局而言，25年亦是一個很長的期間，為何遲遲無一個關於該地段的城市規劃存在? 在某些情況下時至今日亦沒有!
關於1966年《民法典》第329條的條文(相當於澳門現行《民法典》第321條)，葡萄牙著名法學家Baptista Machado教授在其著作書中(《文章集》第一卷第8頁)指出:
｢第329條是指什麼權利?這是一個需有答案的問題，關於最後一個問題，似乎不可逃避的是:當執法者引述權利時，是指在法律上可以行使之權利，很明顯示在指一個具體的主觀，(或指主體)權利，源自一個具體事實。｣
Menezes Cordeiro教授寫道7：
｢«民法典»第328條作出一個保留，將期間中斷及終止規則適用於除斥期。
例如在約定除斥期之情況裏第330條第2款： 補充適用中止的效力。
一個明顯例子為«民法典»第2308條第3款: 在主張遺囑無效或可撤銷事宜上，關於除斥權，就是典型的例子。
人們會問: 阻止權利人提起訴訟之情況下，以及後來主張訴訟權失效，在無其他允許公證之規範之情況下，應引用善意原則，視訴訟是在權利受阻之狀況下提起 。｣
VII - 延期與續期之區分
另外一個問題為《土地法》是否允許續期? 延期?首先，這個概念並非絶無被《土地法》的立法者所考慮及引用，事實上，在《土地法》之多處地方，立法者皆有提及延期或續期的概念。
續期 (renovação) 及延期 (prorrogação) 是兩個不同的概念。
延期是指將合同生效期延長，將原始憑據 (título) 的有效性期間延長。
續期以重新訂立一個新的有效憑據，同時維持主體、客體及憑據的條件不變。
有人指«土地法»對臨時批給不允許續期，即表示該法亦不允許延期，即允許給予承批人更多發展土地的時間。
該法第104條就規定:
利用的程序
一、土地的利用期間及程序由有關批給合同訂定。
二、如批給合同未有載明，而有關利用其中包括興建建築物，則須遵守下列最長期間：
（一）提交建築計劃的期間為九十日，自作為批給憑證的批示在《公報》公佈之日起計；
（二）提交其他專業計劃的期間為一百八十日，自核准建築計劃的通知日起計；
（三）提交發給工程准照的申請的期間為六十日，自核准專業計劃的通知日起計；
（四）開始工程的期間為十五日，自工程准照發出日起計；
（五）完成工程的期間為工程准照所載者。
三、如不遵守上款所指任一期間，承批人須受有關合同所定的處罰；如合同未作規定，則每逾期一日，視乎情況須付相當於溢價金或判給價金千分之一的罰款，此項罰款最高為一百五十日。
四、為適用本條的規定，不核准建築計劃或其他專業計劃，並不中止或中斷利用期間的計算。
五、如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由，則應承批人的申請，行政長官可批准中止或延長土地利用的期間。
尤其是第五款，關鍵在於哪些情況是合理的情況而可以延長時間。
如上文所述，如利用期超出批租期25年，是否還可以給予補充時間? 前提是行政當局的過錯而導致權利很遲才能行使!
這仍屬於合同的內容，按照合同法一般性原則，因債權人不合作，或不作出應作出之給付，而導致債務人不履行債務時，不應要求債務人承擔責任。
債權人應給予充分之合作(見Baptista Machado 之作品,Braga 出版社, 第一卷，1991年,第275頁及續後)。
例如: 出租人不將出租物之鎖匙交予承租人，致使後者不能享受物之用益，不能將此責任由承租人承擔。
同樣例子，某人承租酒店一客房，抵達時出租方無將房鎖匙或房卡交予出租人，又或整幢酒店無水無電供應，或又發生重大事件致使客人無法入住，在這種情況下，出租人依然收取房租? 於理不合。
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«土地法»多處地方皆提及可以申請續期或延期，前提是承批人無過錯，換言之，行政長官必須考慮過錯而作出決定。由此可知，批給期及利用期都應是懲罰性除斥期。
如果認為是一個一般性除斥期，即任何情況下不能續期，但為何立法者允許承批人可以申請續期? («土地法»第48條第2款) 難道因為申請人提出的申請就改變這個期間的性質? 令其由一般除斥期變成為懲罰性除斥期? 並不合邏輯!
相信這亦非立法者之原意，否則，承批人只需提交申請(不論理由成立與否)，皆足以改變這個除斥期的性質，由一般性除斥期變為懲戒性除斥期? 不合理! 變相將決定權交予承批人行使，這與製定«土地法»的原意背道而馳。
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最近公佈的一篇文章(題為：「土地租賃批給與地上權」，刊登在«科英布拉法學院學報»，第XCV期，2019年，第一卷，第48頁及續後)，作者為澳門大學法學院副院長Garcia教授，其中對土地法所引起的複雜問題作出深入探討，在土地批給宣告失效事宜上，其結論與我們的觀點相若，只是角度略有不同。該教授寫道8：
“(…)
Não obstante, a Administração, invocando o decurso do prazo concedido para a edificação, sem que a mesma estivesse concretizada, declarou a caducidade das concessões por arrendamento. Quanto ao facto de, nas situações de que agora curamos, a não realização da construção se dever à suspensão, imposta pela própria Administração, de análise dos projectos e de emissão das competentes e imprescindíveis autorizações, a Administração afasta a sua consideração, invocando estar vinculada à declaração de caducidade.
Temos então esta situação: por um lado, a Administração suspende a apreciação dos planos de construção dos concessionários por arrendamento, e em consequência não emite as necessárias e competentes autorizações e licenças, impedindo de facto o exercício do direito a fazer a obra, que, contratualmente, outorgara aos concessionários; por outro, imputa-lhes a não realização da construção no prazo contratualmente acordado e declara a caducidade da concessão, o mesmo é dizer do direito a fazer a obra. Por um lado, impede-lhes o exercício do direito e, por outro, verbera-lhes o não exercício! A violência parece evidente.
Tendo em conta que o não exercício do direito a fazer a obra resultou de facto da Administração, verifica-se uma causa de suspensão do prazo de exercício do direito, nos termos do n.º 1 do art.º 313.º do Código Civil de Macau. Aqui se refere que a suspensão é determinada “por motivo de força maior”, sendo que por tal entendia Vaz Serra “o obstáculo absoluta e objectivamente invencível, para o titular, com a diligência dele exigível segundo as circunstâncias.”9 Por outro lado, e como explica António Menezes Cordeiro10, Vaz Serra abdicou da distinção “caso de força maior” e “caso fortuito” a favor da construção romano-germânica da impossibilidade11. Força maior continua a surgir no Código Civil, mas por deficiência na revisão12. O que está em causa são as mesmas situações a que se referem os art.ºs 779.º e seguintes e 790.º de Macau13. Por conseguinte, casos em que o titular do direito se vê impossibilitado temporariamente, por razões que lhe não são de todo imputáveis, de exercer o seu direito14.
Em certas situações, os concessionários por arrendamento viram-se impedidos de exercer o seu direito a fazer a obra, nos termos contratualmente acordados, por factos da Administração (factum principis15), aos quais são completamente alheios, e que não podiam de todo em todo ultrapassar. Por conseguinte, em tais casos verifica-se uma situação de absoluta invencibilidade pelos concessionários do obstáculo criado pela Administração à realização do aproveitamento (vis cui resisti non potest)16. Pelo que se tem de entender que se verificam “motivos de força maior” que impediram os concessionários de exercerem o seu direito, para efeitos do n.º 1 do art.º 313.º do Código Civil de Macau.
Mesmo que se considerasse que a noção de motivo de força maior não abrange estas situações, o que, como acabámos de ver, não pode merecer dúvidas17, ainda assim sempre seria aplicável o n.º 2 do art.º 313.º do Código Civil de Macau18. Na verdade, e a despeito deste n.º 2 mencionar o dolo da contraparte, entende-se que o mesmo é aplicável para o caso de, podendo embora não ter existido dolo da contraparte, ainda assim lhe ser imputável a não observância pelo devedor do prazo fixado, se a alegação da prescrição/caducidade pelo credor ofender a boa fé19.
Nas situações que temos em vista, o não exercício do direito a fazer a obra pelos concessionários ficou a dever-se a actos da esfera da Administração (factum principis), insusceptíveis de serem impedidos pelos concessionários. Por conseguinte, o não aproveitamento do terreno, i.e. o não exercício do direito a construir dos concessionários, é imputável à Administração, repugnando que venha agora invocar a caducidade do direito, que ela própria impediu fosse exercido. Nestas circunstâncias, ofende, pois, a boa fé a invocação pela Administração da caducidade20. Pelo que se deve considerar, nos termos do art.º 313.º do Código Civil de Macau, que o prazo da concessão por arrendamento, o mesmo é dizer o prazo para o exercício do direito de superfície, na modalidade do direito a fazer a obra, se encontra suspenso, pelo menos a partir do momento em que ocorreu o dia em que se iniciou o terceiro mês que antecede o fim do prazo.
Por conseguinte, e contrariamente ao que tem sido o entendimento da Administração, em tais situações não ocorreu a caducidade da concessão. O respectivo prazo está suspenso, nos termos do art.º 313.º do Código Civil de Macau, aplicável por força do n.º 3 do art.º 1427.º do mesmo código, ambos por sua vez convocados ex vi do art.º 41.º da Lei de Terras.
A suspensão do prazo da concessão, resultante da aplicação do art.º 313.º do Código Civil de Macau, por força do n.º 3 art.º 1427.º do mesmo código, apenas funciona nos últimos três meses do prazo, pelo não permite satisfazer os interesses dos concessionários, pois que a edificação dos imóveis não é possível concretizar-se em tão curto, curtíssimo prazo.
O Professor Vaz Serra, atendendo a que em certas situações a solução do art.º 313.º do Código Civil de Macau21 podia não ser suficiente, dando como exemplo o caso em que o titular se tenha visto impedido por grande parte do tempo de exercer o seu direito, privando-o praticamente do prazo22 – como sucede relativamente a muitas das situações que aqui temos em vista –, ensinava que se devia “considerar suspensa a prescrição (ou a caducidade (…)) enquanto durar o impedimento (…) ou (…) reconhecer ao titular, uma vez cessado o impedimento, o prazo razoavelmente necessário para o exercício do direito.”23
Transpondo, com as necessárias adaptações, a lição de Vaz Serra para as situações aqui discutidas, ter-se-á de aceitar que o prazo se encontra suspenso, a partir do momento em que a Administração suspendeu a apreciação dos empreendimentos imobiliários, ou que o mesmo seja protraído pelo tempo que, de acordo com a boa fé24, seja adequado à realização e conclusão da obra.
Este protraimento do prazo da concessão, pelo período correspondente àquele em que o concessionário se viu impedido de aproveitar o terreno por decisão do Governo, segundo Marcello Caetano25, verdadeiramente não representa nem suspensão, nem ampliação do prazo acordado, mas tão-só a compensação do prazo suprimido. A Administração não dá mais prazo, nem tão-pouco o amplia, mas tão-só respeita o prazo que acordou com o concessionário, compensando, em espécie, os dias de que privou a contraparte26.
Ensinava também Vaz Serra que se a caducidade for arguida por quem lhe deu causa que a respectiva invocação pode ser paralisada por abuso de direito27. Em tal situação, estar-se-á perante um manifesto exercício inadmissível de posições jurídicas. A Administração não permite que o aproveitamento se realize dentro do prazo acordado, e depois invoca a mesma falta de aproveitamento dentro prazo contratual que provocou, para considerar extinta por caducidade a concessão. Ora, entende-se que quem com a sua actuação obsta ao exercício tempestivo do direito do titular, e vem depois invocar a caducidade desse direito, procede contra a boa fé, podendo o titular opor-lhe a referida objecção, com o efeito de ao titular ser concedido o tempo adequado segundo as circunstâncias para o exercício do direito28. Não obstante, e considerando que a caducidade do direito de superfície se não verificou, a invocação da mesma pela Administração sempre deverá ser afastada.
Estando em causa contratos administrativos, a mesma solução, compensação do prazo suprimido, resultará do funcionamento do princípio do (re) equilíbrio económico-financeiro do contrato29. Quando, “de forma superveniente, a execução do contrato é afectada pela ocorrência de algum acontecimento –, cuja causa seja devida a uma intervenção unilateral do contraente público por razões de interesse público (ou de outra entidade pública estranha ao contrato – por exemplo, do legislador), ou que aquela seja devida a facto exterior à vontade das partes, não podendo estas evitar a sua ocorrência ou controlar/mitigar as suas consequências, deverá fazer-se apelo ao instituto do (re) equilíbrio económico-financeiro do contrato (…)”30.
O modo de repor o equilíbrio económico-financeiro do contrato passará também pela restituição in natura do tempo suprimido aos concessionários31. Na verdade, um dos modos correntes de reposição do equilíbrio económico-financeiro do contrato é a prorrogação do prazo das prestações ou da vigência do contrato32. (…)”
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第五部份 : 結論
綜上所述，本個案存在多處法律相悖之處，其中包括:
一、 土地批給合同包含兩個核心元素： 狹意之批給–指行使當局之權力，單方設定一些基本內容，原則上不允許另一方變更，例如批准行政相對人使用公共資源 (在特定條件下)，這永遠都是由行政當局掌握的權力，從不會發生私人對政府作出批給。因為批給是統治權的一種體現。
另一個就是合同之元素，它源自立約雙方之合意(共識)而達成之一種協議，關於這部分之內容，在不抵觸行政法基本原則的前提下，仍然受合同法的基本原則約束，信約必守原則，善意履行協議，對應給付等這一系列原則仍然是行政合同 (土地批給合同就是其中一種) 的規範性準則，雙方當事人仍須遵守。
葡萄牙行政法學院教授 Prof. Marcelo Rebelo de Sousa在其《行政法總論》(Direito Administrativo Geral, Tomo III)33一書中，關於履行行政合同時應遵守的基本原則及規範時就指出：
“ 行政合同之履行受制於行政活動之各項基本原則，法律特別強調善意原則，謀求公共利益原則，及合法性原則，權利及義務雙方皆須遵守。｣
履行行政合同之特別原則包括｢個人執行原則(princípio da execução pessoal)，雙方合作原則 (princípio da colaboração reciproca)，及共同關係人保護原則 (princípio da protecção do co-contratante ……”。
二、 在訂立行政合同後，如基於公共利益之需要，立法者仍然承認行政當局享有一個超然的權力，正因為如此，立法者在《行政程序法典》第167條中規定：
第一百六十七條
（行政當局之權力）
除因法律規定或因合同之性質而不得作出下列行為外，公共行政當局得：
ａ）單方變更給付之內容，只要符合合同標的及維持其財政平衡；
ｂ）指揮履行給付之方式；
ｃ） 基於公共利益且經適當說明理由，單方解除合同，但不影響支付合理之損害賠償；
ｄ）監察履行合同之方式；
ｅ）科處為不履行合同而定之處罰。
這一條條文清楚反映出作為行政合同之其中一方之立約人 - 行政當局，其地位超然，在某方面凌駕於私人立約人之上，但並非全無代價，例如如行政當局單方變更合同內容，同時影響另一方立約人之財政平衡 (即造成大幅度之財政超支，而且不合理)，行政當局雖然為了公共利益可單方變更合同內容，但須作出賠償。這一點明顯體現出行政當局有足夠權力及手段去謀求及實踐公共利益。
三、 如果說在整個履行批給合同之過程中承批人有過錯，行政當局亦有過錯! 而所用的處理手法亦不符合決定原則 (見 «行政程序法典» 第11條)，亦違反善意原則 (同法典第8條)。主要原因為第69/91/M號訓令已透過2006年8月21日第248/2006號行政長官批示予以廢止，城規部門未能為該區域訂定新的規劃指引及發出街道準線圖，故土地利用一直未能進行。
四、 行政當局在無南灣湖城市規劃的前提下，如何要求承批人發展土地？再加上按«民法典»第323條之規定，一方承認另一方權利時，亦阻止宣告權利失效。
五、 由此可知，責任應由行政當局承擔。
一如我們所強調，在批給合同內，批給方與承批方皆有主給付及輔助給付之義務，特徵在於雙方以合同及法規為基礎互相合作及善意履行有關規定，有別於在一般情況下向行政當局提出的單獨請求。
六、 行政當局的建議書整個篇幅以承批人有過錯為前提，行政當局無過錯，故建議將批給宣告失效，我們認同這種思維方式(須考慮過錯的問題)，但不認同建議書的結論內容，因為承批人並非是唯一的過錯方，而行政當局亦有責任，如前文分析般，因為行政當局的過錯及拖延，例如無城市規劃或更改該區域的規劃，導致承批人未能開展土地的利用，而承擔責任方應為行政當局。
七、 按上文分析及結論，«土地法»第47條的規定之批給期，我們認為是懲罰性除斥期，如因行政當局之過錯，無履行相關義務導致承批人無條件展開土地之利用，則可以延期，但決定權由行政當局掌握。本案就是一個典型的情況。
八、 按照«民法典»第323條之規定，當行政當局作出任何體現其承認承批人有權利用土地時，行政當局會被阻止宣告土地利用權之失效。
九、 續期及延期是兩個不同概念，法律不允許續期，並不表示不可延期，尤其是補償因行政當局因而拖長之時間。34
十、 至今特區政府都無關於南灣湖的規劃，如何發展該區？建築高度為多高？有什麼規劃？如何叫承批人設計建築計劃？
十一、 立法者在«土地法»第104條第5款內明確使用“過錯”這個概念，即要求行政當局必須考慮未能在指定期內利用土地的原因誰屬，如為行政當局，後者應承擔責任。
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據上論結，在尊重不同見解的前提下，在不妨礙對本案涉及之問題作更深入研究之情況下，按照卷宗所載之資料及證據，由於有關批示沾有法律及事實前提錯誤、違反《民法典》關於除斥期之規定及違反善意原則，應撤銷被訴之批示。
2020年3月26日。
落敗票聲明之法官
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馮文莊
1參閱«公共服務批給» (Concessão de serviços públicos)一書，Pedro Gonçalves, Almedina出版社，1999年版。
2 詳閱Maria Fernanda Maçãs之文章:「行政法內之除斥期(簡述)」第131頁，刋登在«Estudo em Homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa» 第II卷, 2005年版, Coimbra Editora 出版社。
3 中文版見澳門大學法學院出版之«行政法專集» 2008年，第32頁至第33頁。
4 見上引Maria Fernanda Maçãs之文章，第103頁；還有«A caducidade»(除斥期) 一書，作者Aníbal de Castro，1984年版，Petrony出版社，第51頁及續後。澳門現行«民法典»第293條及第320條。
5 法語稱為: décheáne，在葡萄牙語內亦有學者稱為 prazo de decadência。
6 關於這部份的內容，可參閱António Menezes Cordeiro著之文章「葡萄牙法中之除斥期」，載於 «O Direito» 一書，第829頁。
7 見上引之文章，第835頁。
8 Num trabalho recentemente acabado e publicado (cfr. Concessão pro arrendamento e direito de superfície, in Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, XCV-2019, Tomo I, pág. 48 e seguintes), de autoria do Dr. Prof. Augusto Garcia, subdirector da Faculdade de Direito da UM, em que abordou toda esta problemática jurídica complexa suscitada pela Lei de Terras da RAEM, avançando com as conclusões semelhantes às nossas, em matéria de caducidade prevista na lei de terras, apesar de ser numa perspectiva ligeiramente diferente.
9 Adriano Paes da Silva Vaz Serra, Prescrição extintiva e caducidade, BMJ, n.º 106, p. 178.
10 Tratado de direito civil português, V, Parte geral. Exercício jurídico, 2.ª ed.ª rev. e act., Almedina, 2015, p. 226.
11 Antunes Varela, Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 6 de Janeiro de 1983, Revista de Legislação e Jurisprudência, 119.º ano, 1986-1987, n.º 3750, pp. 274 e 275.
12 Menezes Cordeiro (2015), ib.
13 Correspondentes aos art.ºs 790.º e seguintes e 801.º do Código Civil de 1966, respectivamente (Antunes Varela, Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 6 de Janeiro de 1983, Revista de Legislação e Jurisprudência, 119.º ano, 1986-1987, n.º 3750, p. 275).
14 Menezes Cordeiro (2015), ib.
15 Antunes Varela, Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 6 de Janeiro de 1983, Revista de Legislação e Jurisprudência, 119.º ano, 1986-1987, n.º 3750, p. 274.
16 Ib.
17 O factum principis representa um exemplo clássico de caso de força maior (ib.). Sobre o facto do príncipe, vide Cláudia de Moura Alves Saavedra Pinto, O facto do príncipe e os contratos administrativos, Almedina, Coimbra, 2012, passim, e para as várias posições da doutrina portuguesa, pp. 47, ss.
18 Aliás, Menezes Cordeiro (ib., p. 227) considera que esta hipótese já resultava do n.º 1, sendo, pois, caso de força maior, dentro do seu entendimento de que o que ali está em causa é a impossibilidade temporária e absoluta de exercício do direito pelo titular.
19 Adriano Vaz Serra, Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 9 de Fevereiro de 1971, Revista de Legislação e Jurisprudência, 105.º ano, n.º 3467, p. 28; id., Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 5 de Dezembro de 1972, Revista de Legislação e Jurisprudência, 107.º ano, n.º 3515, p. 25, nota 2.
20 Lembrando Lutero: a Administração invoca o calendário contra a moral e a justiça.
21 Vaz Serra referia-se, obviamente, ao correspondente preceito do Código Civil de 1966, o art.º 321.º.
22 Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 12 de Novembro de 1963, Revista de Legislação e Jurisprudência, 97.º ano, n.º 3276, p. 234.
23 Vaz Serra, Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 12 de Novembro de 1963, Revista de Legislação e Jurisprudência, 97.º ano, n.º 3276, p. 234; id., Anotação ao Ac. STJ, de 5 de Dezembro de 1972, Revista de Legislação e Jurisprudência, 107.º ano, n.º 3515, p. 27.
24 Que é um princípio geral de direito administrativo (art.º 8.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo de Macau, aprovado pelo D/L n.º 57/99/M, de 11 de Outubro). Para as consequências da invocação da boa fé nos contratos administrativos, dentro da prevalência a ser dada à execução do contrato, que pode levar à “modificação equitativa das condições do contrato ou à sua adaptação/renogociação/reajuste equitativo de clásulas em função de diferentes (e determinantes) circunstâncias”, vide Licínio Lopes Martins, Empreitada de obras públicas: O modelo normativo do regime do contrato administrativo e do contrato público (em especial, o equilíbrio económico-financeiro), Almedina, Coimbra, 2015, pp. 726, ss.
25 (1974), pp. 398 e 399.
26 Ib.
27 Adriano Vaz Serra, Anotação ao Ac. STJ, de 9 de Fevereiro de 1971, Revista de Legislação e Jurisprudência, 105.º ano, n.º 3467, pp. 27 e 28.
28 Vaz Serra, Anotação ao Ac. STJ, de 9 de Fevereiro de 1971, Revista de Legislação e Jurisprudência, 105.º ano, n.º 3467, p. 28; anotação ao Ac. STJ, de 5 de Dezembro de 1972, Revista de Legislação e Jurisprudência, 107.º ano, n.º 3515, p. 25.
29 Sobre este princípio geral de direito administrativo (Lopes Martins, p. 688) e as suas virtualidades, vide o autor citado, passim, e pp. 531, ss.
30 Lopes Martins, p. 635.
31 A lei privilegia a reconstituição natural, como critério da obrigação de indemnização (art.º 566.º do Código Civil de Macau): i.e., a reposição da situação tal qual seria caso não se tivesse verificado o evento danoso (João de Matos Antunes Varela, Das obrigações em geral, vol. I, 7.ª ed.ª, Almedina Coimbra, 1991, pp. 902). Ora, se não se tivesse verificado a intervenção impeditiva da Administração, o interessado teria disposto do prazo ainda existente ao momento daquela intervenção para o exercício do seu direito de superfície. Por conseguinte, reconstituir a situação que existiria, caso não se tivesse verificado a intervenção impeditiva da Administração, passa por se conceder ao interessado o prazo que lhe foi suprimido por aquela intervenção.
32 Lopes Martins, pp. 582, ss, 620, ss, 630, e notas 1022 e 1023, 632, e nota 1028, 634). Diríamos apenas, e seguindo Marcello Caetano ((1974), pp. 398 e 399), que nos casos que aqui se tem em vista, talvez em boas contas se não deva falar de prorrogação ou ampliação do prazo do contrato, mas apenas de compensação do prazo suprimido; de compensação em espécie, como expressivamente dizia Marcello Caetano (ib.), do prazo suprimido.
33 D. Quixote, 2ª edição, 第402頁及續後。
34一如足球比賽，在不改變90分鐘完場的前提下，如因各種原因導致浪費了時間(例如球員受傷、球迷入場搗亂)，應作出時間上的補償。
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