Processo nº 1040/2020
Data do Acórdão: 21JAN2021
Assuntos:
Regra de substituição – artº 118/2 do CPAC
Regime Jurídico do Sistema Financeiro
Infracções administrativas
Determinação da medida de sanções pecuniárias
SUMÁRIO
1. Em princípio, no recurso contencioso de anulação, o tribunal limita-se a verificar a legalidade ou ilegalidade do acto administrativo recorrido, a fim de, quando concluir pela ilegalidade, declarar a inexistência jurídica do acto ou declarar a nulidade do acto, e anular o acto.
2. Por razões que se prendem com o reforço dos poderes de pronúncia de juiz administrativo por forma a assegurar a efectividade da tutela jurisdicional, a lei autoriza, em circunstâncias especiais, em determinadas matérias, a atribuição da plena jurisdição aos tribunais administrativos. É o que sucede no nosso artº 118º/2 do CPAC.
3. Em face da ausência das regras para a determinação das sanções das infracções administrativas no Decreto-Lei nº 52/99M, e nos termos autorizados pelo seu artº 3º/3 do mesmo diploma, é defensável, na matéria da graduação concreta de penas de infracções administrativas, o recurso aos princípios gerais subjacentes ao critério orientador da determinação da pena de multa adoptado no Capítulo IV (Determinação da pena) do Título III (Consequência Jurídica do facto) da parte geral do Código Penal, à luz dos quais a situação económica do agente do facto deve ser tida como uma das circunstâncias a atender na determinação concreta da pena pecuniária e o quantum fixado de sanções não deve representar para o infractor obrigações cujo cumprimento não lhe seja razoável exigir.
4. Na matéria das infracções administrativas, a situação económica do infractor constitui uma das circunstâncias a atender na graduação da medida concreta das sanções pecuniárias.
5. Não se mostra desproporcional a pena de multa graduada em MOP$267.000,00, ligeiramente superior ao valor de MOP$ 247.200,00 do benefício económico obtido pelo infractor com a prática da infracção administrativa, punível com a moldura pecuniária de 10 mil patacas a 5 milhões de patacas.
O relator
Lai Kin Hong
Processo nº 1040/2020
Acordam em conferência na Secção Cível e Administrativa no Tribunal de Segunda Instância da RAEM:
I
A, devidamente id. nos autos, tendo sido notificada do despacho do Secretário para a Economia e Finanças exarado na proposta nº 213/2019-CA da AMCM, que lhe aplicou a pena de multa única no valor de MOP$267.000,00, pela prática, não autorizada, de operações reservadas às instituições sujeitas a supervisão pela AMCM nos termos do «Regime Jurídico do Sistema Financeiro», interpôs o recurso contencioso de anulação para o Tribunal Administrativo.
Devidamente tramitado no Tribunal Administrativo, veio a ser proferida a seguinte sentença julgando parcialmente procedente o recurso de anulação, anulando a parte respeitante ao quantitativo da multa e passando a fixar, em substituição da entidade administrativa recorrida, a multa em MOP$50.000,00, nos termos prescritos no artº 118º/2 do CPAC:
一、 案件概述
司法上訴人A，詳細身分資料及聯絡地址記錄於卷宗內；
針對
被上訴實體經濟財政司司長，於2019年10月14日在編號213/2019-CA建議書上對其作出的科處澳門幣267,000.00元的單一罰款的決定，向本院提起本司法上訴。
司法上訴人以卷宗第2頁至第5頁所載之下列理據：
- 被上訴行為存在事實前提錯誤；
- 被上訴行為無說明理由；及
- 被上訴行為違反適度原則；
請求撤銷被上訴決定。
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被上訴實體獲傳喚後提交答辯狀，認為被上訴決定應予維持，請求駁回本司法上訴(見卷宗第16頁至第25頁)。
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於法定期間內，訴辯雙方均沒有提交非強制性陳述。
*
駐本院檢察官發表意見，認為被上訴行為不存在司法上訴人提出的瑕疵，建議裁定司法上訴的理由不成立，維持被上訴行為 (見卷宗第31頁至第34頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
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本院對此案有管轄權。
本案訴訟形式恰當及有效。
訴訟雙方具有當事人能力及正當性。
不存在待解決的無效、抗辯或其他先決問題以妨礙審理本案的實體問題。
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二、事實
根據本卷宗及所附之行政卷宗所載資料，本院認定以下對案件審判屬重要的事實：
➢ B旅運有限公司（旅遊局准照編號為****）於2017年7月11日起獲旅遊局局長許可將服務櫃檯遷往澳門氹仔澳門國際機場客運大樓入境層**-**-****號櫃檯 (見行政卷宗第143頁至第144頁)。
➢ 司法上訴人A由2009年9月16日至2020年1月31日於B旅運有限公司任職票務員，於澳門國際機場內的服務櫃檯工作(見卷宗第40頁與行政卷宗第147頁)。
➢ 2017年10月4日，金融管理局人員在聯合調查行動中聽取司法上訴人本人、其非法業務所涉及的客戶、其所屬公司B旅運有限公司僱員的聲明，還扣押了櫃檯之手提電腦、調閱了其中載有的司法上訴人手機短訊記錄及機場管理有限公司提供之外幣兌換交易的監察攝錄系統記錄（見行政卷宗第120頁及背頁、第123頁至第137頁及第203頁至第215頁）。
➢ 2017年10月31日，金融管理局人員聽取了B旅運有限公司負責人的聲明（見行政卷宗第138頁至第142頁）。
➢ 2018年2月7日，澳門金融管理局銀行監察廳（原銀行監察處）制作編號120/2018-DSB報告書，指出警員於2017年10月4日發現司法上訴人向旅客C提供外幣兌換服務，當時C將人民幣40,000.00元交給司法上訴人，另將人民幣50,000.00元經其手提電話從其內地招商銀行賬戶轉賬至司法上訴人的內地中國建設銀行賬戶。之後司法上訴人按當日匯率，將人民幣90,000.00元兌換成港幣103,000.00元給旅客C。因司法上訴人在未經許可下，於澳門從事兌換、速遞現金及存款之業務，違反《金融體系法律制度》第122條第2款b)項的規定，建議對司法上訴人提起行政違法程序(見行政卷宗第117頁至第121頁及背頁)。
➢ 2019年3月7日，澳門金融管理局行政管理委員會於第236/CA號決議中指出，因有強烈跡象顯示司法上訴人在未經許可下，於2015年10月份至2017年10月4日期間，在澳門國際機場B旅運櫃檯前，以慣常及營利為目的，從事匯兌及現金速遞業務，尤其是買賣外幣現金及接受將外幣從中國內地調往澳門，故議決向司法上訴人提起違法行為程序 (見行政卷宗第111頁至第121頁及背頁)。
➢ 2019年4月4 日，澳門金融管理局向司法上訴人發出編號2283/2019-AMCM-DAJ公函，通知其提交書面辯護 (見行政卷宗第98頁至第103頁)。
➢ 2019年4月15日，司法上訴人到澳門金融管理局領取上述公函 (見行政卷宗第90頁至第92頁)。
➢ 2019年4月24日，司法上訴人向澳門金融管理局行政管理委員會提交書面辯護 (見行政卷宗第88頁至第89頁)。
➢ 2019年9月27日，澳門金融管理局行政管理委員會於第943/CA號決議中指出，因司法上訴人於2015年10月份至2017年10月4日期間，在未經許可下，於上述服務櫃檯前，以慣常及營利為目的，從事匯兌及現金速遞業務，故議決作出向司法上訴人科處單一具體罰款，金額為澳門幣267,000.00元，以及於兩份本澳報章上公布處罰批示的建議 (見行政卷宗第31頁至第33頁及背頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
➢ 2019年10月14日，被上訴實體於編號213/2019-CA建議書上作出批示，同意澳門金融管理局行政管理委員會於上述第943/CA號決議中的建議，決定對司法上訴人科處澳門幣267,000.00元的單一罰款及公布處罰批示的附加制裁 (見行政卷宗第30頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
➢ 2019年10月18日，澳門金融管理局透過編號7229/19-AMCM-DAJ公函將上述處罰決定通知司法上訴人 (見行政卷宗第11頁至第17頁及背頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
➢ 司法上訴人此前從未被澳門金融管理局提起任何違法行為程序 (見行政卷宗第32頁背頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
➢ 司法上訴人在聽證程序中表現合作，自發且通過書面全部承認向其歸責之事實，並表示真誠悔悟 (見行政卷宗第32頁背頁及第88頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
➢ 司法上訴人於B旅運有限公司任職的每月收入為澳門幣15,000.00元，由2020年2月1日起離職 (見卷宗第39頁至第40頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
➢ 2019年11月18日，司法上訴人透過訴訟代理人針對上述處罰決定向本院提起本司法上訴。
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三、理由說明
首先，本司法上訴的標的，即被上訴行為─針對司法上訴人作出的科處單一罰款澳門幣267,000.00元及公佈處罰批示的附加制裁的決定。
具體涉及兩項行政違法事實，包括：
- 根據9月15日第39/97/M號法令第3條a)項、第8條、第9條，以及該法令第16條準用的7月5日第32/93/M號法令核准的《金融體系法律制度》第122條第2款b)項及第124條的規定，未經許可從事匯兌業務，以慣常及營利為目的買賣外幣現金；以及
- 根據5月5日第15/97/M號法令第6條及9月15日第39/97/M號法令第3條l)項、第8條及第9條，以及按照9月15日第39/97/M號法令第16條及5月5日第15/97/M號法令第22條準用《金融體系法律制度》第122條第2款b)項及第124條的規定，未經許可從事現金速遞業務，以慣常及營利為目的接受將外幣從中國內地調往澳門。
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先看被上訴行為是否因調查不足出現事實前提的錯誤。
首先，7月5日第32/93/M號法令核准的《金融體系法律制度》第122條規定如下：
“一、根據本章之規定，所有違反本法規之規定及載於AMCM通告或傳閱文件內之規章性規定、干擾信用體系或歪曲貨幣、金融及外滙市場運作之正常條件等行為，均構成可處罰之輕微違反。
二、下列做法或行為構成特別嚴重之違法行為：
a）受監管之機構從事未包括在有關所營事業內之任何業務，及從事未經許可之經營活動或特別禁止該機構進行之經營活動；
b）任何人士或實體未經許可而從事上項所指機構之專有經營活動；
…” （劃線部分為我們所加）。
本案中，司法上訴人被指未經許可從事匯兌業務及現金速遞業務。
司法上訴人認為被上訴行為沾有事實前提錯誤，原因在於被上訴實體在調查過程中沒有採取必要措施而出現遺漏，導致獲認定的事實不足以支持被上訴決定。
覆核行政卷宗所載資料，可以肯定的是，本案明顯不存在調查不充分的情況，因為被上訴實體在作出決定前已經開展了廣泛充分的調查，搜集了翔實的證據資料，包括在聯合調查行動中聽取司法上訴人本人、其非法業務所涉及的客戶、其所屬公司B旅運有限公司負責人及僱員的聲明（見行政卷宗第123頁至第142頁）。
除此之外，還扣押了櫃檯之手提電腦、調閱了其中載有的司法上訴人手機短訊記錄、機場管理有限公司提供之外幣兌換交易的監察攝錄系統記錄，以及該司於2010年因司法上訴人從事非法外幣兌換活動向其發出信件廢止其工作許可。
在此基礎上，被上訴實體就司法上訴人的行政違法事實作出認定，其調查活動不存在司法上訴人所指責的遺漏。
至於司法上訴人認為，行政當局的調查所得不足以認定其以個人名義作出被指控的違法行為。其實質上在質疑被上訴行為欠缺足夠事實依據的支持。
同樣，也不存在司法上訴人所指責的這項錯誤。
這是因為，卷宗已有充分資料顯示，司法上訴人從事有關非法業務目的是為了牟取私利。尤其在聲明筆錄中其已明確承認，每兌換1萬元人民幣現金可賺取港幣40.00元，每轉賬兌換1萬元人民幣可賺取港幣20.00元，上述交易為其合共賺取月收益約港幣1萬元（見行政卷宗第128頁）。
此外，機場管理有限公司曾於2010年因司法上訴人非法從事外幣兌換交易發出信件廢止其工作許可，故司法上訴人應已知悉其所從事之活動的不法性（見行政卷宗第32頁及背頁與第202頁）。
通過上述資料，已可穩妥地認定司法上訴人以其個人名義提供外幣兌換及匯款業務，其目的在於賺取利潤。
至此，司法上訴人指有關被上訴實體違反調查義務，導致有關決定沾有事實前提錯誤的論點不能成立。
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再看，被上訴行為是否欠缺理由說明。
有關行政行為說明理由的義務，《行政程序法典》第114條第1款a)項規定，當“以任何方式全部或部分否認、消滅、限制或損害權利或受法律保護之利益，又或課予或加重義務、負擔或處罰之行政行為”，行政當局應說明理由。
另外，對於說明理由之要件，同一法典第115條第1款規定：“說明理由應透過扼要闡述有關決定之事實依據及法律依據，以明示方式作出＂；另外，第2款還規定了“採納含糊、矛盾或不充分之依據，而未能具體解釋作出該行為之理由，等同於無說明理由。”
在說明理由充分性判定的問題上，無論是行政法學說抑或是司法判例，均已趨於統一：行政當局對於行政行為的說明理由是否充分及能否滿足法定要求，應視其說明理由能否令具一般認知水平的受眾清楚理解有關決定者的認知及評價過程。其理由說明固然不能脫離具體個案，流於空泛，卻又無須面面俱到及極盡周全。
從納為被上訴行為理據的金融管理局行政管理委員會決議行文可見，被上訴實體已清楚指明行政違法處罰決定的事實及法律依據－因司法上訴人在未經許可下，以慣常及營利為目的，從事匯兌及現金速遞業務，以致違反法律規定，故對其科以處罰。
司法上訴人認為，被上訴行為沒有說明確定科處罰款金額的標準及方式，說明理由方面存在不足。惟恰恰相反，覆查被上訴行為的內容可以看出，被上訴實體已明確給出訂定處罰的考察標準，包括司法上訴人違法前科，其對違法行為的過錯及自我認知，違法行為的嚴重性，已獲得的經濟利益，有關行為對澳門特別行政區金融體系造成的風險等等（見行政卷宗第32頁背頁至第33頁，被上訴行為第三部分第三點）。
其理由說明不存在含糊、矛盾或不充分的情況，故對於有關決定的前因後果，凡具一般認知水平的受眾處於司法上訴人的位置均不會不明白或產生誤解。
因此，被上訴行為不存在欠缺說明理由的瑕疵，司法上訴人提出的此一上訴理由不能成立。
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最後，分析被上訴決定有無違反行政法中的適度原則。
司法上訴人認為，其經濟條件並不寬裕，也沒有足夠的儲蓄，此外其通過匯兌業務所賺取的利潤數額微薄。相形之下，其被科處之罰款金額明顯失度，應予撤銷。
首先必須指出，在涉及上指行政違法行為之訴訟手段中，儘管按照對行政行為提起之司法上訴程序步驟處理，但在審查行政罰款金額的釐定方面，法院享有完全審判權。也就是說，法院可依職權，按照衡平原則，變更由行政當局酌科之罰款，而非局限於審理有關罰金定量行為的合法性（見《行政訴訟法典》第118條第2款以及Viriato Lima, Álvaro Dantas, Código de Processo Administrativo Contencioso, anotado, CFJJ, 2015就相關條文的注釋）。
換言之，與對一般自由裁量性質的行政行為的合法性審查模式不同，在判定行政罰款“度”是否適當時，法院的介入審查不限於明顯違反適度原則及出現極不合理的情況。
本案中，涉案違法行為的罰金法定幅度為澳門幣1萬元至500萬元（見《金融體系法律制度》第128條規定）。而針對司法上訴人的兩項行政違法事實，行政當局決定科處單一罰款金額澳門幣267,000.00元。
如上文所析，從被上訴決定的理由說明部分，可以得出行政當局在具體釐定有關罰款金額時參考了下列標準：
“…
(一)被訴人從未被本局提起任何違法行為程序;
(二)被訴人作出上述違法行為的認知的過錯程度;
(三)本個案涉及兩項特別嚴重的違法行為（不法程度較高）的事實;
(四)被訴人從已獲證實的違法行為可獲得的經濟利益；及
(五)在未經許可及未有適當監管機制下從事此類活動對金融體系以至是公眾構成的危險...” （見行政卷宗第16頁背頁至第17頁）。
如我們所知，澳門特別行政區的行政違法處罰制度（即10月4日第52/99/M號法令《行政上之違法行為之一般制度及程序》）與葡萄牙違反社會秩序的制度（mera contra ordenação social）一樣，兩者都是刑事非罪化政策的產物。故從根源上，行政違法不法行為與刑事不法行為相若，當前者的制度規範不足時，後者的制度後補予以適用。
刑事法律政策的制定奉行“罪刑法定”的基本原則（princípio de legalidade）。“法無明文規定不為罪，法無明文規定不處罰”，無論是對於刑罰種類的選擇還是刑罰份量的確定都須遵行法律所定之標準，不能交由執法機關權宜定奪。
同樣，行政處罰罰款金額的釐定也不完全屬於行政當局自由裁量的內容。如果說在這個確定罰款份量的過程中，必然存在自由考量的部分（momentos discricionários）─例如在法定上下幅度中如何選擇適度的量，那麼也肯定存在受法律管制的內容（momentos vinculativos）─例如法律要求在罰款定量時必須予以考慮的指標─是行政當局所不能無視的。
在本案中，我們的疑惑在於，行政當局用於確定罰款額度的依據來源為何？對此，被上訴決定本身未作明述。而本案所適用的《金融體系法律制度》除了給出法定罰款幅度之外，亦沒有其他任何具體的規定。
在專門規範行政違法行為的一般性法規─10月4日第52/99/M號法令中同樣找不到答案。該法令第5條及第6條1明確限制了針對行政違法行為未遂及累犯的情況應給出之處罰的嚴厲程度，但僅此而已。除此之外，儘管同一法令第9條2準用《刑法典》的部分規定，卻未將法典中規範量刑事宜的第64條至第68條規定囊括在內。
換言之，該如何度量罰款，法律既無明示，我們也無從於已有的成文規定中推導出答案。據此，有關的法律制度在規制上存在不完整性，產生了法律漏洞，有必要按《民法典》第9條的規定進行填補。
《民法典》第9條規定如下：
“第九條
(法律漏洞之填補)
一、法律無規定之情況，受適用於類似情況之規定規範。
二、法律規範某一情況所依據之理由，於法律未規範之情況中亦成立時，該兩情況為類似。
三、無類似情況，則以解釋者本人定出之規定處理有關情況；該規定係解釋者假設由其本人根據法制精神立法時，即會制定者。”
應先看可否按上述條文第1款的規定採用借助類推的填補方法，即考慮對於擬解決之問題中，法律是否已作出了類似的規定。毫無疑問，幾經輾轉之後，我們還是應求諸於刑事法律，即《刑法典》的相關規定，因為10月4日第52/99/M號法令的處罰制度實際上是依託於《刑法典》的相關規定以之為藍本，兩者規制的內容存在相似性。
在量刑事宜上，《刑法典》第64條至第68條的規定提出了一般要求。尤其在第65條規定中，立法者就刑罰份量的確定給出了不同的考量因素：
“一、刑罰份量之確定須按照行為人之罪過及預防犯罪之要求，在法律所定之限度內為之。
二、在確定刑罰之份量時，法院須考慮所有對行為人有利或不利而不屬罪狀之情節，尤須考慮下列情節：
ａ)實之不法程度、實行事實之方式、事實所造成之後果之嚴重性，以及行為人對被要求須負之義務之違反程度；
ｂ)故意或過失之嚴重程度；
ｃ)在犯罪時所表露之情感及犯罪之目的或動機；
ｄ)行為人之個人狀況及經濟狀況；
ｅ)作出事實之前及之後之行為，尤其係為彌補犯罪之後果而作出之行為；
ｆ）在事實中顯示並無為保持合規範之行為作出準備，而欠缺該準備係應透過科處刑罰予以譴責者。”
另一方面，當涉及罰金金額的釐定時，審判者亦需考慮被判刑人的經濟及財力狀況以及其個人負擔（具體見《刑法典》第45條第2款的規定）。
如上文所述，《刑法典》中的上述量刑規則可通過類推，延用並填補於本案的情況。
被上訴實體釐定罰款金額的依據包括司法上訴人是否有違法前科、其罪過及過錯程度、違法事實的不法程度、違法行為所造成之後果嚴重性等等因素。除此之外，違法者通過違法行為所獲之經濟利益也是其主要考量指標。本案中，經認定司法上訴人的違法經濟利益所得為澳門幣247,200.00元。被上訴實體科處的罰款金額澳門幣267,000.00元，略高於違法經濟利益的金額。
姑且不論被上訴實體所酌定的罰款金額的度究竟適宜與否，在罰款釐定標準選擇上，法院認為有兩點值得商榷。
其一、是否應以違法經濟利益所得為主導標準，用違法者所獲得相關收益的金額極大程度地左右罰款金額的釐定。
一方面，這一標準在上文所引的《刑法典》量刑規則中並無述及。將之確立為主導標準仍有賴於法律的明文規定，如10月27日經第433/82號法令核准的葡萄牙違反社會秩序的一般制度第18條3及6月5日第15/2001號法律核准的稅務違法行為一般制度第27條4的規定。
另一方面，倘若我們認為行政當局在確定處罰之份量時，應如法院一般，有權考慮所有對行為人有利或不利而不屬罪狀之情節（見《刑法典》第65條第2款的規定）。那麼不排除違法者的違法經濟利益所得可以當作行政當局行政處罰定量標準之一，但即便如此，將處罰金額與違法者所得收益的金額完全掛鉤，以後者的數額幾乎全盤地決定罰款金額的具體釐定，這種性質近乎充公（confisco）的處罰機制則必須由法律明文許可方得為之。
一如《刑法典》第101條至第104條的規定所確立的“與犯罪有關之物或權利之喪失”的制度，其目的及依據與量刑制度顯然不同。所以，在我們看來，倘若欲在針對行政違法的處罰制度中創設一個與之類似的機制，似乎不能離開立法手段的介入。例如，第7/2003號法律《對外貿易法》第36條及第37條的規定，便專門設立行政處罰制度中的充公制度。
其二，在選擇罰款定量標準中，行政當局欠缺對違法者經濟狀況的考量。如果說對於上述第一點的判斷尚存猶疑的話，那麼在此處，行政當局的缺失似乎更加明顯。
倘若認為法院在科處罰金刑的過程中，必須按被判刑者之經濟及財力狀況以及其個人負擔訂定罰金的日額（見《刑法典》第45條第2款的規定）。那麼行政當局在訂定罰款金額時，更不能脫離違法者的個人經濟狀況，完全無視其經濟承受能力。如若不然，何以判斷罰款的度量是否得當。須知一筆數額為接近澳門幣30萬元的罰款對於月收入2萬元或者5萬元的違法者而言意義迥然不同，後果自不能同日而語。
由此可見，被上訴實體選擇罰款定量標準中出現錯誤，違反了法律規定，導致其處罰行為失度，應予撤銷。
儘管如此，司法上訴人在未經任何行政許可的情況下經營匯兌業務及現金速遞業務，其相關違法情事均獲得證實，已符合科處行政處罰之前提。法院仍應循《行政訴訟法典》第118條第2款之規定，在判決中訂定其認為適宜的處罰金額。
基此，經覆核行政卷宗所載資料，尤其考慮已獲被上訴實體考量之所有情節─司法上訴人為初犯，在行政程序中表現合作，承認歸責之事實，事後表示真誠悔悟等等，以及司法上訴人截至2020年1月30日於B旅運有限公司賺取月收入澳門幣15,000.00元的事實（見卷宗第38頁至第40頁所附），宜酌情變更相關的處罰金額如下：
根據9月15日第39/97/M號法令第16條及5月5日第15/97/M號法令第22條規定明確準用的7月5日第32/93/M號法令核准的《金融體系法律制度》第122條第2款b)項、第124條、第126條、第127條b)項及第128條的規定，向司法上訴人科處上述違法行為單一具體罰款，原罰款金額為澳門幣267,000.00元，現變更罰款金額為澳門幣5萬元。
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四、決定
綜上所述，本院裁定司法上訴人提出的上訴理由部分成立，撤銷被上訴行為中科處罰款金額的部分，重新訂定單一罰款金額為澳門幣5萬元。
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司法上訴人須承擔三分之一訴訟費用，訂定司法費為6UC。
被上訴實體因主體豁免而無須支付相關訴訟費用。
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登錄本判決及依法作出通知。
Notificada e inconformada com a sentença, a entidade administrativa interpôs recurso jurisdicional para este Tribunal de Segunda Instância, formulando as conclusões e o pedido nos termos seguintes:
Nas alegações do recurso jurisdicional em apreço, o Exmo. Senhor SEF solicitou a declaração da nulidade ou, subsidiariamente, a revogação da sentença em questão, assacando a violação das disposições na alínea d) do n.º1 do art.21.º e no n.º2 do art.118.º do CPAC, nos art.5.º e n.º3 do art.565.º do CPC (aplicáveis ex vi art.1.º do CPAC), nos n.º1 e n.º2 do art.9.º do CC, e afinal nos n.º3 do art.3.º e art.9.º do RGIA.
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Interpretando o art.118.º do CPAC em coerência e articulação com o disposto no art.16.º do D.L. n.º52/99/M e na alínea 5) do n.º5 do art.30.º da Lei n.º9/1999 republicada pela Lei n.º4/2019, inclinamos a colher que o regime estabelecido no Capítulo VI do CPAC tem a natureza de recurso contencioso, com as “especialidades” constantes do n.º2 do art.118.º que prevê: Quando o tribunal, não obstante conceda provimento ao recurso, entende que o recorrente deve ser condenado, fixa para o efeito, na sentença, o quantitati-vo da multa e a espécie e duração da sanção acessória.
Na nossa óptica, este n.º2 confere poderes de substituição ao tribu-nal – em consequência do provimento do recurso contencioso, o tribunal substitui a Administração e aplica, na própria sentença de conceder o pro-vimento, a multa e/ou a sanção administração ao recorrente.
Pese embora os referidos poderes de substituição sejam próximos da jurisdicção plena e constituam excepção à regra consagrada no art.20.º do CPAC (José Cândido de Pinho: Notas e Comentários ao Código de Processo Administrativo Contencioso, Vol. II, p.171; Viriato Lima, Álvaro Dantas: Código de Processo Administrativo Contencioso, p337), o n.º2 torna imperativo e indiscutível que cujo exercício têm como pressuposto inultrapassável a procedência/provimento do respectivo recurso.
A nossa modesta leitura deixa-nos a impressão de que os ordena-mentos jurídicos afins ao nosso seguem igualmente à regra de o exercício dos poderes de substituição ou modificação por tribunal ficar sujeito ao provimento do subjacente recurso contencioso (cfr. 陳清秀：《行政訴訟法》，台北植根法律事務所1999年，第447-448頁，平特納：《德國普通行政法》，中國政法大學出版社1999年，第142頁)
Sem sombra de dúvida é que os apontados poderes de substituição constituem a única especialidade contemplada no n.º2 do art.118.º, pois, o n.º2 não prevê regime especial sobre os fundamentos da procedência do recurso contencioso. O que nos leva a inferir que tal comando legal tem ainda como pressuposto e limite que os actos administrativos praticados no exercício de poderes discricionários só podem anulados se e quando enfermarem de erro grosseiro ou total desrazoabilidade.
Nesta linha de vista e salvo devido respeito, parece-nos que o n.º2 não consente na posição do MMº Juiz a quo, consubstanciada em “首先必須指出，在涉及上指行政違法行為之訴訟手段中，儘管按照對行政行提起之司法上訴程序步驟處理，但在審查行政罰款金額的釐定方面，法院享有完全審判權。也就是說，法院可依職權，按照衡平原則，變更由行政當局酌科之罰款，而非局限於審理有關罰金定量行為的合法性” (vide. pág.47 dos autos, sublinha nossa).
Seja como for, afigura-se-nos que o princípio de equidade (衡平原則) defendido pelo MMº Juiz a quo não tem suporte legal, jurisprudencial e doutrinal. Daí decorre que, a nosso ver, a sentença em escrutínio padece da violação deste n.º2 invocada nas alegações do recurso jurisdicional.
*
No aresto in quaestio, o MMº Juiz a quo chegou a concluir que “由此可見，被上訴實體選擇罰款定量標準中出現錯誤，違反了法律規定，導致其處罰行為失度，應予撤銷”; e a argumentação revela inequivocamente que o erro imputado por ele a entidade recorrida consiste em a autoridade adminis-trativa ter ignorado indevidamente a situação económica da infractora (其二，在選擇罰款定量標準中，行政當局欠缺對經濟狀況的考量，cfr. fls.50 verso dos autos).
Bem, subscrevemos a prudente jurisprudência, segundo a qual o poder de intervenção judicial não permite alterar oficiosamente o objecto do recurso, nem ultrapassar o poder administrativo e ponderar aquilo que a Administração não ponderou, sob pena de contrariar o princípio da se-paração de poderes. (cfr. Acórdão do TSI no Processo n.º891/2017)
Para além disso, importa frisar que a desconsideração da situação económica da infractora nunca foi invocada por ela em sede do recurso contencioso e, de acordo com as doutrinas e jurisprudências pacíficas, dá luz apenas à simples anulabilidade, em vez da nulidade ou inexistência jurídica, não sendo do conhecimento oficioso. Tudo isto implica que, a sentença recorrida cai no excesso de pronúncia e eiva da nulidade.
*
Entende o MMº Juiz a quo que quanto às infracções administrativas previstas no Regime Jurídico do Sistema Financeiro aprovado pelo D.L. n.º32/93/M, no D.L. n.º15/97/M e D.L. n.º39/97/M, se verifica lacuna no que respeite à graduação das sanções administrativas, deste modo e nos termos do preceito no art.9.º do Código Civil, à referida graduação são aplicáveis as disposições nos arts.64.º a 68.º do Código Penal.
Repare-se que o art.9.º do D.L. n.º52/99/M alude, de forma clara e propositada, aos n.º1 e n.º3 do art.1.º bem como aos arts.2.º e 3.º do Códi-go Penal. Assim e ao abrigo do n.º3 do art.8.º do Cód. Civil, inclinamos a extrair que sob pena de perderem a utilidade, os “princípios gerais do di-reito penal” referidos in fine do n.º3 do art.3.º do D.L. n.º52/99/M exige a interpretação extensiva, no sentido de abranger não só os “princípios gerais da Lei Penal” – Título I do Livro I do Código Penal, mas também as “Disposições gerais” e “Regras gerais” que presidem respectivamente os arts.39.º a 40.º do e 64.º a 68.º do Código Penal.
Nesta ordem de ponderação, afigura-se-nos que devido ao disposto nos n.º3 do art.3.º e art.9.º do D.L. n.º52/99/M, o art.65.º do Código Penal é subsidiariamente aplicável à graduação de sanções administrativas, e a sentença em crise não infringe aqueles normativos legais, nesta medida, é supérflua e insignificante a invocação do art.9.º do Código Civil pelo MM.º Juiz a quo para fundamentar a aplicação ao caso sub judice do art.65.º do Código Penal, embora essa invocação seja incorrecta.
***
Por todo o expendido acima, propendemos pelo provimento do pre-sente recurso jurisdicional, por virtude da verificação in casu da violação do n.º1 do art.118.º do CPAC e do excesso de pronúncia.
Notificada das alegações, a ora recorrida particular não respondeu.
Subidos os autos a esta segunda instância e devidamente tramitados, o Ministério Público emitiu oportunamente em sede de vista o seu douto parecer, pugnando pela procedência do recurso.
Foram colhidos os vistos, cumpre conhecer.
II
Antes de mais, é de salientar a doutrina do saudoso PROFESSOR JOSÉ ALBERTO DOS REIS de que “quando as partes põem ao tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão” (in CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL ANOTADO, Volume V – Artigos 658.º a 720.º (Reimpressão), Coimbra Editora, 1984, pág. 143).
Conforme resulta do disposto nos artºs 563º/2, 567º e 589º/3 do CPC, ex vi dos artºs 1º e 149º/1 do CPAC, são as conclusões do recurso que delimitam o seu objecto, salvas as questões cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras e as que sejam de conhecimento oficioso.
In casu, não há questões que nos cumpre conhecer ex oficio.
Em face do teor das conclusões tecidas nas alegações do recurso jurisdicional, as questões suscitadas pelo recorrente devem ser sintetizadas nas seguintes duas questões que constituem o objecto da nossa apreciação:
1. Da regra de substituição do Tribunal Administrativo; e
2. Da dosimetria da pena aplicada.
Então vejamos.
1. Da regra de substituição do Tribunal Administrativo; e
Para o recorrente, não se verificando nenhum dos vícios arguidos no recurso contencioso, geradores da anulabilidade, o Tribunal Administrativo não podia fazer uso dos poderes previstos no artº 118º/2 do CPAC.
Diz o artº 118º do CPAC que:
1. O recurso de actos de aplicação de multas e sanções acessórias e dos restantes actos previstos na lei praticados por órgãos administrativos em processos de infracção administrativa segue os termos do processo de recurso contencioso de actos administrativos, com as especialidades constantes do número seguinte.
2. Quando o tribunal, não obstante conceda provimento ao recurso, entenda que o recorrente deve ser condenado, fixa para o efeito, na sentença, o quantitativo da multa e a espécie e duração da sanção acessória.
Na verdade, todos os vícios invalidantes invocados no contencioso de anulação foram julgados improcedentes, e o Tribunal Administrativo acabou por anular parcialmente o acto administrativo recorrido, na parte respeitante ao quantum da pena de multa, com fundamento no erro de direito, por violação das regras sobre a determinação de penas, por não ter tomado em consideração a situação económica da ora recorrida na graduação do quantitativo da multa.
Assim, coloca-se a questão de saber, tal suscitou o recorrente, se é só no caso da procedência do recurso contencioso é que fica o Tribunal legitimado a alterar a sanção aplicada no acto recorrido, nos termos prescritos no artº 118º/2 do CPAC?
Como se sabe, em princípio, no recurso contencioso de anulação, o tribunal limita-se a verificar a legalidade ou ilegalidade do acto administrativo recorrido, a fim de, quando concluir pela ilegalidade, declarar a inexistência jurídica do acto ou declarar a nulidade do acto, e anular o acto.
Por razões que se prendem com o reforço dos poderes de pronúncia de juiz administrativo por forma a assegurar a efectividade da tutela jurisdicional, a lei consente, em circunstâncias especiais, em determinadas matérias, a atribuição da plena jurisdição aos tribunais administrativos no contencioso de anulação.
É o que sucede no nosso artº 118º/2 do CPAC.
A propósito de quê situações em que pode funcionar a regra de substituição consagrada nessa norma, Cândido de Pinho ensina que:
Parece que esta previsão se deve limitar aos casos em que o provimento é parcial ou decorre da procedência de algum vício formal, considerado, porém, inoperante em face da ilicitude manifesta e do dever vinculado de punição por parte do órgão administrativo, ou aos casos em que é considerada reduzida a culpa, a ponto de merecer menor severidade de pena ou, consoante os casos, também em função da gravidade da infracção ou da situação económica do infractor, por exemplo. – in Notas e Comentários ao CPAC, vol. II, pág. 171.
O caso sub judice é justamente a segunda situação indicada nesse douto ensinamento.
Na esteira desse entendimento doutrinário que concordamos, não padece de qualquer censura o uso por parte do Exmº Juiz a quo dos poderes de substituição quanto a sanções aplicadas que lhe são conferidos pelo no artº 118º/2 do CPAC, sem prejuízo do exame que passamos a fazer infra quanto à rectidão ou não da redução, efectuada pelo Tribunal a quo, da medida concreta da pena de multa fixada pela Administração no acto de punição contenciosamente recorrido.
2. Da dosimetria da pena aplicada.
Para o Exmº Juiz a quo, a medida de pena determinada pela Administração não é de manter por erro de direito, uma vez que na fixação do quantum da pena de multa, o benefício económico obtido pela infractora, ora recorrida, foi tido como circunstância preponderante, ao passo que foi de todo em todo ignorada pela Administração a situação económica da infractora, ora recorrida, que, na sua óptica, deveria ter sido atendida por aplicação analógica do artº 65º do CP.
Por isso, decidiu anular a fixação da pena de multa feita pela Administração.
E em substituição, após a ponderação das outras circunstâncias já tidas em consideração pela Administração, nomeadamente as de a infractora ser primária e colaboradora no procedimento administrativo de investigação, ter confessado os factos e demonstrado arrependimento sincero, assim como o rendimento mensal no valor de MOP$15.000,00 que a infractora auferia até ao fim de Janeiro de 2020, o Exmº Juiz a quo acabou por decidir reduzir discricionariamente o quantitativo a pena de multa, de MOP$267.000,00 para MOP$50.000,00,
O recorrente, em sede do presente recurso, reagiu contra o recurso à aplicação analógica ou subsidiária das regras, consagradas artº 65º do CP, para a determinação concreta da medida de pena, e subsidiariamente defende não ser desproporcional às circunstâncias das infracções a medida concreta de pena por ele fixada no procedimento administrativo.
Comecemos pela aplicabilidade por via analógica ou subsidiária das regras de determinação de pena do CP.
In casu, estão em causa infracções administrativas, sujeitas ao regime estabelecido no Decreto-Lei nº 52/99M.
Diz o seu artº 3º que:
1. Os regimes material e procedimental aplicáveis às infracções administrativas são fixados nas leis ou regulamentos que as prevêem e sancionam.
2. Os regimes referidos no número anterior devem conformar-se com as disposições do presente diploma.
3. Na ausência de regulamentação nas leis ou regulamentos previstos no n.º 1, aplicam-se subsidiária e sucessivamente as disposições do presente diploma e, com as necessárias adaptações, as adequadas do Código do Procedimento Administrativo e os princípios gerais do direito e do processo penal. – (subl. nosso)
Em face da ausência das regras para a determinação das sanções das infracções administrativas no Decreto-Lei nº 52/99M, e nos termos autorizados pelo seu artº 3º/3 do mesmo diploma, é defensável, na matéria da graduação concreta de penas de infracções administrativas, o recurso aos princípios gerais subjacentes ao critério orientador da determinação da pena de multa adoptado no Capítulo IV (Determinação da pena) do Título III (Consequência Jurídica do facto) da parte geral do CP, à luz dos quais a situação económica do agente do facto deve ser tida em conta como uma das circunstâncias a atender na determinação concreta da pena pecuniária e o quantum fixado de sanções não deve representar para o infractor obrigações cujo cumprimento não lhe seja razoável exigir.
Assim, não nos repugna aceitar que, na matéria de determinação concreta de sanções pecuniárias de infracções administrativas, a situação económica constitui uma das circunstâncias a atender na fixação da medida concreta das sanções.
Todavia, nem por isso pode ser isenta de reparo a re-graduação da pena operada pelo Tribunal a quo.
Senão vejamos.
Antes de mais, cabe salientar que não foi arguida no contencioso de anulação, a omissão da consideração pela Administração da sua situação económica na graduação da pena de multa.
E essencialmente falando, para além da não consideração pela Administração da situação económica da ora recorrida, o Tribunal a quo fundamentou a não manutenção e a modificação da pena de multa aplicada pela Administração no seguinte:
* A Administração atribuiu excessivo peso à circunstância do benefício económico obtido pela prática das infracções na fixação da medida concreta da multa aplicada; e
* Ao fazer equiparar ou aproximar o quantum da pena pecuniária a fixar ao quantum do benefício económico obtido com a prática das infracções pela recorrida, o que a Administração fez é no fundo à semelhança do que sucede com o confisco, que só seria admissível se tivesse sido expressamente consagrado na lei. E in casu na falta da lei expressa, a Administração não podia fazê-lo.
Salvo o devido respeito, não cremos que esses fundamentos têm a virtualidade de legitimar o Tribunal a quo a proceder à modificação da pena nos termos da sentença ora recorrida.
No que diz respeito à não consideração da situação económica da infractora na determinação da pena que, quanto muito constitui vício gerador da anulabilidade dependente da arguição, é de entender que se não tivesse sido concretamente arguida no contencioso de anulação, o Tribunal Administrativo não pode conhecê-lo oficiosamente.
Já quanto à tese fundada no excessivo valor atribuído ao benefício económico obtido com a prática das infracções administrativas e na inviabilidade legal do confisco, por razões que passemos a ver infra, não parecer ser de acompanhar.
Ora, reza o artº 128º do Decreto-Lei nº 32/93/M que:
1. Salvo o disposto nos números seguintes, a pena de multa será fixada entre 10 mil patacas e 5 milhões de patacas.
2. No caso de reincidência, os limites mínimo e máximo da multa aplicável são elevados ao dobro, considerando-se reincidente o infractor que cometer infracção de idêntica natureza no período de um ano, contado da data em que se tornou definitiva a condenação anterior.
3. Quando o benefício económico obtido pelo infractor com a prática da infracção for superior a metade do limite máximo fixado no n.º 1, este poderá ser elevado até ao dobro desse benefício.
Dado preceituado no nº 3, é evidente que o elevado benefício económico obtido pelo infractor com a prática da infracção é tido pelo nosso legislador como uma das circunstâncias a atender na determinação da medida concreta das sanções administrativas dos factos punidos nos termos do «Regime Jurídico do Sistema Financeiro».
Pois, de outro modo, o elevado benefício económico não poderia ter sido considerado como circunstância agravante modificativa da moldura máxima de penas pecuniárias.
Para nós, ao mandar atender o tal benefício económico obtido pelo infractor com a prática da infracção para a determinação concreta da pena, o que pretende o nosso legislador é, na prática não autorizada de operações reservadas às instituições sujeitas a supervisão pela AMCM, normalmente geradoras de benefícios económicos a favor de infractores e em prejuízos ao sistema económico e financeiro da RAEM, mandar atender o quantum do benefício económico obtido pelo infractor com a prática da infracção, que reflecte o grau de ilicitude dos factos, o que não tem nada a ver com o instituto de confisco.
Tendo in casu sido provado, e não questionado pela ora recorrida no contencioso de anulação, o valor de MOP$ 247.200,00 do benefício económico obtido com prática continuada das infracções no período de tempo compreendido entre OUT2015 e OUT2017, não consideramos que se mostra desproporcional a pena graduada pela Administração, o que logicamente não justifica a intervenção do poder judicial na redução da pena, administrativamente fixada em MOP$267.000,00, apenas ligeiramente superior àquele valor do benefício económico obtido (MOP$ 247.200,00), para MOP$50.000,00, substancialmente inferior à fixada pela Administração.
De outro modo, não poderiam deixar de estar gravemente fragilizadas, senão frustradas, as finalidades que a Administração pretendeu alcançar, com a pena aplicada à infractora, ora recorrida, tanto na vertente da prevenção geral como na da prevenção especial, de acordo com os princípios regulativos da medida da pena do direito penal, aqui aplicáveis por remissão expressa do artº 3º/3 do Decreto-Lei nº 52/99M, pois o baixo custo, consistente na pena pecuniária ora substancialmente reduzida pelo Tribunal a quo, para a prática das infracções administrativas em troca do elevado benefício económico obtido com a prática das infracções, não gerará efeito dissuasivo, antes um incentivo, para a prática de infracções no futuro.
Sem mais delonga, é de conceder provimento ao recurso jurisdicional.
Em conclusão:
1. Em princípio, no recurso contencioso de anulação, o tribunal limita-se a verificar a legalidade ou ilegalidade do acto administrativo recorrido, a fim de, quando concluir pela ilegalidade, declarar a inexistência jurídica do acto ou declarar a nulidade do acto, e anular o acto.
2. Por razões que se prendem com o reforço dos poderes de pronúncia de juiz administrativo por forma a assegurar a efectividade da tutela jurisdicional, a lei autoriza, em circunstâncias especiais, em determinadas matérias, a atribuição da plena jurisdição aos tribunais administrativos. É o que sucede no nosso artº 118º/2 do CPAC.
3. Em face da ausência das regras para a determinação das sanções das infracções administrativas no Decreto-Lei nº 52/99M, e nos termos autorizados pelo seu artº 3º/3 do mesmo diploma, é defensável, na matéria da graduação concreta de penas de infracções administrativas, o recurso aos princípios gerais subjacentes ao critério orientador da determinação da pena de multa adoptado no Capítulo IV (Determinação da pena) do Título III (Consequência Jurídica do facto) da parte geral do Código Penal, à luz dos quais a situação económica do agente do facto deve ser tida como uma das circunstâncias a atender na determinação concreta da pena pecuniária e o quantum fixado de sanções não deve representar para o infractor obrigações cujo cumprimento não lhe seja razoável exigir.
4. Na matéria das infracções administrativas, a situação económica do infractor constitui uma das circunstâncias a atender na graduação da medida concreta das sanções pecuniárias.
5. Não se mostra desproporcional a pena de multa graduada em MOP$267.000,00, ligeiramente superior ao valor de MOP$ 247.200,00 do benefício económico obtido pelo infractor com a prática da infracção administrativa, punível com a moldura pecuniária de 10 mil patacas a 5 milhões de patacas.
Tudo visto, resta decidir.
III
Nos termos e fundamentos acima expostos, acordam em conferência conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida na parte que reduziu a pena de multa aplicada pela Administração e mantendo o acto contencioso recorrido.
Sem custas.
Registe e notifique.
RAEM, 21JAN2021
(Relator)
Lai Kin Hong
(Primeiro Juiz-Adjunto)
Fong Man Chong
(Segundo Juiz-Adjunto)
Ho Wai Neng
O MºPº
Álvaro António Mangas Abreu Dantas
1 第五條
(違法行為未遂）
一、違法行為未遂不予處罰，但不影響下款規定之適用。
二、第三條第一款所指法律或規章對違法行為未遂予以處罰時，針對違法者所定之前提及效果不得較刑法中之有關規定所定者嚴厲。
第六條
(處罰）
一、在任何情況下，均不得對行政上之違法行為規定任何剝奪或限制人身自由之處分。
二、擬規範累犯之情況時，所定之前提及效果不得與刑法中之有關規定所定之前提及效果相同或較其嚴厲。
三、附加處罰須符合下列規定：
a）應在第三條第一款所指之法律或規章中訂定其類型；
b）不得與主處罰具相同性質；
c）期間確定；
d）期間不得超過兩年，但屬累犯又或屬物件、有價票證或權利之喪失而歸本地區所有之情況除外；
e）不得延長；
f）不得作為科處主處罰之必然後果。
2 第九條
(其他適用之規定）
《刑法典》第一條第一款及第三款、第二條、第三條、第十八條、第一百一十九條、第一百二十條及第一百二十三條第二款之規定，經必要配合後，適用於行政上之違法行為之實體制度。
3 Artigo 18.º
Determinação da medida da coima
1 - A determinação da medida da coima faz-se em função da gravidade da contra-ordenação, da culpa, da situação económica do agente e do benefício económico que este retirou da prática da contra-ordenação.
2 - Se o agente retirou da infracção um benefício económico calculável superior ao limite máximo da coima, e não existirem outros meios de o eliminar, pode este elevar-se até ao montante do benefício, não devendo todavia a elevação exceder um terço do limite máximo legalmente estabelecido.
3 - Quando houver lugar à atenuação especial da punição por contra-ordenação, os limites máximo e mínimo da coima são reduzidos para metade (sublinhado nosso).
4 Artigo 27.º
Determinação da medida da coima
1 - Sem prejuízo dos limites máximos fixados no artigo anterior, a coima deverá ser graduada em função da gravidade do facto, da culpa do agente, da sua situação económica e, sempre que possível, exceder o benefício económico que o agente retirou da prática da contra-ordenação.
2 - Se a contra-ordenação consistir na omissão da prática de um acto devido, a coima deverá ser graduada em função do tempo decorrido desde a data em que o facto devia ter sido praticado.
3 - No caso de a mercadoria objecto da contra-ordenação ser de importação ou de exportação proibida ou tabacos, gado, carne e produtos cárneos, álcool ou bebidas alcoólicas, tais circunstâncias são consideradas como agravantes para efeitos da determinação do montante da coima.
4 - Os limites mínimo e máximo da coima aplicável à tentativa, só punível nos casos expressamente previstos na lei, são reduzidos para metade (sublinhado nosso).
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Proc. 1040/2020-1