Processo n.º 754/2019
(Autos de recurso contencioso)
Data: 4 de Fevereiro de 2021
Recorrente: A ou A1 (representada pela B, Limitada) (A(由B有限公司代表))
Entidade Recorrida: Chefe do Executivo da RAEM
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ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA RAEM:
I - RELATÓRIO
A ou A1 (representada pela B, Limitada) (A(由B有限公司代表)), Recorrente, devidamente identificado nos autos, discordando do despacho do Chefe do Executivo da RAEM, que declarou a caducidade dum terreno rústico identificado nos autos, datado de 20/05/2019, veio, em 10/07/2019 interpor o presente recurso contencioso para este TSI, com os fundamentos constantes de fls. 2 a 17, tendo formulado as seguintes conclusões:
1. O objecto do presente recurso é o despacho do Senhor Chefe do Executivo, datado de 20 de Maio de 2019, que declarou a caducidade do contrato de concessão por arrendamento de um terreno rústico, com a área de 886.74 m2, sito na ilha da Taipa, junto ao caminho da Povoação de XX (lote TN2b) destinado a fins agrícolas.
2. A Entidade Recorrida considera que o terreno se encontra abandonado e que a finalidade rústica não se adequa àquele lote, sendo mais adequada uma finalidade não industrial.
3. O acto recorrido padece, desde logo, de um vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, porquanto não é verdade que o terreno esteja abandonado e sem aproveitamento.
4. A Entidade Recorrida fundamenta o abandono do terreno com base em duas fotografias, tiradas em 20 de Agosto de 2012 e 13 de Janeiro de 20l3, respectivamente (cf. fls. 1199 e 1200 do Processo Administrativo).
5. Concluir que o terreno está abandonado com base em apenas duas fotografias é manifestamente insuficiente para declarar a caducidade da concessão, tanto mais que outras constantes do processo administrativo, ora juntas pelo Recorrente (cf. fls. 1218-1223), ora tiradas pela DSSOPT (cf. fls. 1201-1205), demonstram precisamente o contrário.
6. O terreno tem sido desde há mais de 60 (sessenta) anos aproveitado, estando neste momento a ser nele cultivados: 木瓜, 萬年青, 福建茶, 節瓜, 散尾葵, 非洲茉莉, 絲瓜, 粉葛, 竹芋, 蕉芋, 深薯, 姜, 田七, 白菜, 菜心, 金錢樹, 一帆風順, 發財樹, 榕樹, 鐵樹, 羅漢樹, 甘桔, 竹樹 e 龍船花.
7. Para provar o aproveitamento ou o abandono do terreno, a Entidade Recorrida deveria ter procedido a inspecções ao terreno através dos Serviços competentes, à semelhança do que acontece para a prova do aproveitamento das concessões provisórias dos terrenos rústicos, nos termos do n.º 3 do artigo 130.° da Lei n.º 10/2013.
8. Se é exigível a vistoria para comprovar o aproveitamento nas concessões provisórias, por maioria de razão o deve ser também para as concessões definitivas, pois em causa estão direitos adquiridos.
9. Termos em que o acto recorrido é ilegal, por erro nos pressupostos de facto, sendo anulável de acordo com o disposto nos artigos 21.°, n.º 1, alínea d), do CPAC e 124.° do CPA.
10. O acto recorrido padece também de um vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito.
11. O artigo 166.°, n. ° 2, alínea 2), da Lei n. ° 10/2013 estabelece que as concessões provisórias de terrenos rústicos caducam quando "o aproveitamento seja suspenso, consecutiva ou intercaladamente, por um período superior a 12 meses".
12. A Lei apenas refere as concessões provisórias e não as definitivas, pelo que, tratando-se de uma concessão definitiva, não há base legal para a declaração de caducidade com fundamento no não aproveitamento porque a Lei não impõe qualquer base temporal em caso de suspensão do aproveitamento nas concessões definitivas de terrenos rústicos.
13. Mesmo que se entenda ser aplicável o disposto na alínea 2) do n.º 2 do artigo 166.° às concessões definitivas de terrenos rústicos, impunha-se que a Entidade Recorrida tivesse verificado que a suspensão do aproveitamento se verificou, consecutiva ou intercaladamente, por um período superior a 12 meses, o que não foi feito.
14. Em consequência, padece a decisão recorrida de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de Direito, sendo anulável nos termos conjugados dos artigos 21.°, n.º 1, alínea d), do CPAC e 124.° do CPA.
15. Finalmente, a decisão recorrida é ilegal por violação do princípio da boa fé.
16. A Entidade Recorrida reconhece que o terreno em causa deixou de ter aptidão agrícola face ao desenvolvimento social do local onde está situado.
17. Tendo em consideração que já desde os anos 80 a Administração vem considerando que o terreno em causa não tem vocação agrícola, o Recorrente submeteu à apreciação da DSSOPT diversos projectos de construção, o último dos quais de Março de 2015, na sequência da emissão, em 27 de Outubro de 2014, da planta de condições urbanísticas n.º 88A003, nos termos da qual se admite a construção de um edifício com noventa metros.
18. O projecto foi considerado passível de aprovação após merecer o parecer favorável do IACM, da DSAT, do Corpo de Bombeiros e da CEM (cf. fls. 763-769 do Processo Administrativo).
19. Eis senão quando, passados dois meses sobre a notificação dos referidos pareceres, o Recorrente foi surpreendido pela decisão do Senhor Secretário para os Transportes e Obras Públicas de anular todo o procedimento relativo ao projecto de construção do edifício e subsequente processo que conduziu à prática do acto ora recorrido.
20. O acto recorrido configura uma situação de venire contra factum proprium e de violação do princípio da confiança que se traduz num exercício desrazoável dos poderes discricionários da Entidade Recorrida violando assim as mais elementares premissas da Boa Fé!
21. A conduta da Entidade Recorrida é agravada pelo facto de o Recorrente, através da sua procuradora substabelecida e o Banco XX terem celebrado dois contratos de empréstimo, o primeiro, em 28 de Abril de 2010, no montante de HKD25.000.000,00, e o segundo, em 5 de Abril de 2012, no montante de MOP77.332.500,00, perfazendo o total de MOP103.165.000,00, para o efeito de financiar o projecto de construção de um edifício com fins habitacionais e de comércio, tendo sido constituídas duas hipotecas sobre o terreno.
22. A declaração de caducidade da concessão não só contraria a conduta prosseguida pela Administração em todo este processo, como também não se afigura a que melhor assegura o interesse público com vista a um mais eficaz aproveitamento do terreno, designadamente para uma futura finalidade habitacional, dada a evidente necessidade de construir mais habitação de forma a satisfazer as necessidades da população.
23. O acto recorrido viola flagrantemente exigências de boa fé impostas à Entidade Recorrida por força do disposto no artigo 8.° do CPA, pelo que o acto é também anulável nesta vertente nos termos conjugados dos artigos 21.°, n.º 1, alínea d), do CPAC e 124.° do CPA.
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Citada a Entidade Recorrida, o Chefe do Executivo da RAEM veio contestar o recurso com os fundamentos constantes de fls. 79 a 95, tendo formulado as seguintes conclusões:
I – Do objecto do recurso
1. A recorrente interpôs recurso contencioso do despacho do Chefe do Executivo, de 20 de Maio de 2019, no qual a entidade recorrida declarou a caducidade da concessão por arrendamento de um terreno rústico, com a área de 886,74 m2, sito na ilha da Taipa, junto ao caminho da Povoação de XX (Lote TN2b), destinado a fins agrícolas.
II - Impugnação
A) Vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto
2. Alega a recorrente que o despacho prolatado se baseia em pressupostos de facto errados, que, se devidamente considerados, nunca poderiam originar aquela decisão.
3. Visto que, em seu entender, a decisão estriba-se no alegado abandono do terreno e consequente não aproveitamento do mesmo, comprovados por fotografias que não podem servir como meio de prova exclusivo, sem que tenha sido feita uma avaliação por parte da comissão de vistoria, como exige o n.º 3 do artigo 130.° da Lei n.º 10/2013 (Lei de Terras).
4. Vistoria essa que viria comprovar que não corresponde à verdade que o terreno não esteja a ser efectivamente aproveitado .
5. Entende que o campo de aplicação desta exigência legal de vistoria não se circunscreve apenas às concessões provisórias, mas também às definitivas, onde estão em causa direitos adquiridos.
6. Por outro lado, é convicção da recorrente que os meios de prova utilizados pela entidade recorrida para a declaração de caducidade são insuficientes para provar o não aproveitamento do terreno.
7. Razões pelas quais entende a recorrente que o acto recorrido padece de um vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, sendo anulável, nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 21.° do CPAC e do artigo 124.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA).
8. Todavia, salvo melhor juízo, não lhe assiste qualquer razão, já que, diversamente, a decisão proferida não se mostra ferida de qualquer vício ou ilegalidade, sendo válida e, por isso, deve ser mantida.
9. Na verdade, dir-se-á que existe vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto quando, os factos que servem de fundamento a um acto administrativo não são verdadeiros, ou apenas putativos ou erradamente reputados como verdadeiros pela Administração não prática do acto.
10. Consiste, por isso, na divergência entre os pressupostos de que o autor do acto partiu para prolatar a decisão administrativa final e a sua efectiva verificação na situação em concreto, resultando do facto de se terem considerado na decisão factos não comprovados ou desconformes com a realidade.
11. Não obstante, crê a entidade recorrida que o acto em apreço não se encontra ferido do vício acima apontado, uma vez apenas foram considerados, para a decisão final, factos verdadeiros e devidamente comprovados, como adiante se demonstrará.
12. Está enganada a recorrente ao afirmar que a decisão recorrida se estriba no alegado abandono do terreno e consequente não aproveitamento, isto porque, a declaração de caducidade desta concessão apenas se fundamenta no indeferimento do pedido de renovação da concessão, que, nos termos do artigo 52.º da Lei de terras gera obrigatoriamente a declaração de caducidade.
13. Não deixa, contudo, de ser verdade que o fundamento do indeferimento do pedido de renovação desta concessão se baseou na falta de aproveitamento do terreno, isto porque, à data da sua renovação, em 24 de Dezembro de 2012, o mesmo se encontrava abandonado, tendo deixado de ser utilizado para fins agrícolas.
14. Deixando, em função disso, de prosseguir a finalidade que justificou a sua concessão.
15. Sendo que este abandono, ao invés do alegado pelo recorrente, já ocorria há alguns anos e foi devidamente comprovado pelas fotografias tiradas pela entidade recorrida, que somente vieram confirmar que, à data da renovação da concessão (no ano de 2012), o terreno se encontrava já devoluto.
16. Fotografias essas que são um meio de prova legalmente admissível e não menos válido que qualquer outro e que, por essa razão, serviram para mostrar, de forma inequívoca e evidente, que o terreno se encontrava, àquela data, sem qualquer aproveitamento agrícola.
17. O que veio fundamentar a decisão de indeferimento do pedido de renovação da concessão e, no seu decorrer, o acto ora recorrido de declaração de caducidade da concessão.
18. Ademais, é irrelevante a alegação da recorrente de que não é admissível sustentar o abandono do terreno com base unicamente em fotografias tiradas pela entidade recorrida, sem que tenha sido feita uma avaliação por parte de uma comissão de vistoria, como exige o n.º 3 do artigo 130.° da Lei de terras.
19. Isto porque, como a recorrente deve saber, a exigência legal de avaliação técnica por parte de uma comissão de vistoria é para efeitos de prova de aproveitamento das concessões provisórias, pelo que não tem aplicação no caso vertente, dada a natureza definitiva desta concessão.
20. Aliás, nem se diga que esta é uma interpretação literal e restritiva daquela disposição legal, mas antes a única possível e mais adequada.
21. Com efeito, qual seria o fundamento de se exigir sempre a realização de uma vistoria nas concessões definitivas, quando a mesma já foi realizada, quando estas concessões eram ainda provisórias.
22. De facto, confrontado, primeiramente, com a decisão de não renovação da concessão, motivada pelo não aproveitamento do terreno, cabia à recorrente demonstrar que tal facto não correspondia à realidade, coisa que não conseguiu demonstrar.
23. E, sejamos francos, jamais conseguiria, porquanto a realidade é que, aquando da renovação da concessão (Dezembro de 2012) o terreno não estava a ser aproveitado para fins agrícolas.
24. O que ficou mais do que demonstrado pelas fotografias tiradas, daí a decisão de não renovação da concessão e, consequentemente, a declaração de caducidade da mesma.
25. Por conseguinte, o mero de prova utilizado é bastante e suficiente para comprovar que não correspondem à verdade os factos apresentados pela recorrente, de que o terreno jamais deixou de ser aproveitado, na medida em que as fotografias tiradas no local, em Agosto de 2012 e Janeiro de 2013, ambas da altura em que a renovação deveria ocorrer, vieram confirmar a sua situação de abandono.
26. Não é, pois, verdade, como a recorrente quer fazer crer, que a entidade recorrida não actuou de forma diligente na declaração de caducidade.
27. Porquanto, recolheu os meios de prova tidos por necessários para a decisão, deslocando-se ao local, verificando os factos e documentando tal situação com as fotografias referidas, que se mostraram mais do que suficientes para provar que, em Dezembro de 2012, o terreno se encontrava abandonado.
28. É, portanto, irrelevante que a recorrente venha afirmar o contrário ou que venha justificar a necessidade maior diligência por parte da entidade recorrida no facto de ter feito vultuosos investimentos no terreno, na perspectiva de uma futura operação urbanística no terreno, incluindo a contratação de um avultado empréstimo bancário.
29. Efectivamente, tais são expectativas que não devem ser juridicamente tuteladas, mais até quando se resumiam a hipotéticas perspectivas futuras que decorriam de um aproveitamento do terreno diferente daquele para o qual a concessão foi outorgada.
30. Não pode a recorrente olvidar que o que esteve na base desta decisão de caducidade da concessão foi o indeferimento do pedido de renovação da mesma, a qual depende de autorização prévia do Chefe do Executivo.
31. Por conseguinte, tendo sido indeferido o pedido de renovação da concessão, outra solução não restava que a sua declaração de caducidade, como prevê o artigo 52.º da Lei de terras.
32. Sendo, a declaração de caducidade uma consequência necessária decorrente do indeferimento do pedido de renovação da concessão.
33. E, o acto de declaração de caducidade um acto vinculado que jamais constituiria uma surpresa para a recorrente, dado o indeferimento anterior.
34. Forçoso é, por isso, concluir que a entidade recorrida actuou de forma estritamente vinculada e no rigoroso cumprimento da legislação em vigor, pelo que não se vislumbra em que possa o acto recorrido estar ferido de qualquer invalidade.
35. Bem como, face ao exposto, facilmente se depreende não existir qualquer divergência entre os pressupostos de facto de que a entidade recorrida partiu para prolatar esta decisão de indeferimento e aqueles que efectivamente se verificaram.
36. Razões pelas quais o acto recorrido não está ferido de qualquer vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto.
37. Impugnando-se, assim, os artigos 4.°, 5.°, 8.°, 9.°. 11.° e 13.° a 21.° do recurso apresentado pela recorrente.
B) Vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito
38. Entende, ainda, a recorrente que o acto em causa padece de um vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, pelo facto de a entidade recorrida sustentar que a alegada falta de aproveitamento é fundamento para a não renovação da concessão.
39. Na sua tese, considera que a falta ou interrupção do aproveitamento da concessão apenas é relevante para a caducidade da concessão, nos termos da alínea 2) do n.º 2 do artigo 166.° da Lei de terras, quando esta for de natureza provisória, o que não é o caso, não tendo, por isso, a entidade recorrida base legal para esta declaração de caducidade.
40. Não pode, porém, a entidade recorrida deixar de julgar um absurdo a invocação daquele preceito legal, relativo à caducidade das concessões provisórias, dada a natureza definitiva da concessão em causa, o que aliás é facto assente para ambas as partes.
41. No entanto, a entidade recorrida relembra que o fundamento da declaração de caducidade não reside na falta de aproveitamento do terreno, mas, antes, no indeferimento do pedido de renovação daquela concessão.
42. Com efeito, no que à caducidade da concessão, fundada no indeferimento do pedido, diz respeito, o regime aplicável é, não o previsto no preceito invocado pela recorrente, mas o disposto, no artigo 52.° da Lei de terras, ex vi do n.º 4 do artigo 59.° do mesmo diploma legal.
43. Pelo que cai por terra a fundamentação da recorrente da inexistência de base legal para a declaração de caducidade, na medida em que o artigo 52.º da Lei de terras determina expressamente a caducidade da concessão no caso de o pedido de renovação da mesma ter sido indeferido, tal como ocorreu no presente caso.
44. Por outro lado, não pode a recorrente descorar que, indeferido o pedido de renovação da concessão, a declaração de caducidade impõe-se como uma consequência necessária, decorrente daquele, sendo a actuação da Administração, neste caso, estritamente vinculada e no rigoroso cumprimento da legislação em vigor.
45. Por esse motivo, são irrelevantes as alegações da recorrente relativas à caducidade da concessão com base no artigo 166.° da Lei de terras ou à necessidade de definir se existiu ou não abandono do terreno e durante quanto tempo.
46. Ante o expendido, somente se pode considerar que o acto recorrido como uma decisão válida e legal, não existindo qualquer vício de violação de lei por erro nos pressupostos de Direito.
47. Deste modo, impugnam-se os artigos 22.º e 28.º a 30.º do recurso contencioso apresentado.
C) Vício de violação de lei por violação do princípio da boa-fé
48. Considera, por último, a recorrente que o mesmo acto padece de um vício de violação de lei por violação do princípio da boa-fé, porquanto, dada a perda de vocação agrícola do terreno, aquele submeteu à apreciação da Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes um estudo prévio para a construção de um edifício de 5 andares, com finalidade habitacional e comercial e requereu, para tanto, a revisão do contrato de concessão e a emissão da, à altura, planta de alinhamento oficial, tendo sido, posteriormente, emitida a respectiva planta de condições urbanísticas.
49. Apesar disso, foi anulado todo o procedimento relativo àquela construção, indeferido o pedido de renovação da concessão e declarada a caducidade da mesma, situação que, na perspectiva do recorrente, configura uma situação de abuso de direito na modalidade de venire contra factum proprium.
50. Tanto mais que a recorrente contraiu empréstimos e constituiu hipotecas, porque confiou na actuação da entidade recorrida.
51. Porém, não importa que tenha sido emitida a planta de condições urbanísticas ou até que o projecto de arquitectura seja passível de aprovação, porque todos estes factos são posteriores ao decurso de prazo de arrendamento, que, como se sabe, é de Dezembro de 2012 e, por isso, indeferido o pedido de renovação da concessão, a declaração de caducidade era obrigatória.
52. De facto, a planta de condições urbanísticas não confere o direito de construir, como também, em conjunto com a aprovação do projecto, não dá lugar, por si só, à abertura de um procedimento de revisão da concessão.
53. Aliás, reitera-se, a concessão já tinha terminado em 2012 e a existência de uma concessão efectiva é um dos pressupostos legais exigidos, que, no caso vertente já não se encontrava verificado.
54. Não pode, ainda assim, ignorar-se que não obstante aquele terreno ter sido concedido para fins agrícolas, não estava a ser utilizado para esses fins, deixando, em consequência, de preencher a sua função socioeconómica e de prosseguir a finalidade que justificou aquela concessão, razões que fundaram o indeferimento de renovação daquela concessão e, consequentemente, a sua caducidade.
55. Como, de igual modo, temos que ter presente o decurso daquele prazo de arrendamento (Dezembro de 2012).
56. Por outro lado, há que salientar que o mesmo terreno, devido à evolução do espaço urbano e ao desenvolvimento urbanístico entretanto ocorrido deixou de ter vocação agrícola.
57. Por isso, em respeito pelo princípio de prossecução do interesse público, é compreensível que, se agora a finalidade pretendida é habitacional e comercial, o mesmo passe por um novo procedimento de concurso público para a sua adjudicação.
58. Como também, em respeito pelo mesmo princípio, não se deve protelar a situação de abandono do terreno, sendo que, se a concessão não foi renovada, a caducidade deve desde logo ser declarada e ser aberto novo procedimento de concurso público para a sua adjudicação, uma vez que o interesse público apenas é devidamente prosseguido com o aproveitamento urbanístico daquele terreno.
59. E não se pode dizer que aquele aproveitamento pode ser realizado pela recorrente, porquanto, atenta a caducidade da concessão, deve ser dada possibilidade a novos interessados na concessão daquele terreno.
60. Não entende a entidade recorrida, pelas razões aduzidas, em que o seu comportamento pode configurar uma situação de abuso de direito, na medida em que, desde Dezembro de 2012, não existe qualquer concessão efectiva, bem como, não há qualquer expectativa ou direito da recorrente que merecesse tutela jurídica, visto que a planta de condições urbanísticas não confere o direito de construir, nem, conjuntamente com a aprovação do projecto, dá lugar, desde logo, à abertura de um procedimento de revisão da concessão.
61. Por último, no que concerne aos empréstimos contraídos e às hipotecas constituídas, apenas se tem a dizer que estes não têm relevância jurídica para efeitos do pedido de renovação do arrendamento, tanto mais que foram constituídas antes de ser conhecida a decisão de renovação ou não daquela concessão.
62. Além do mais, estas obrigações foram assumidas por conta e risco da recorrente que, se não conhecia, devia conhecer todos os riscos associados à contratação destes empréstimos antes de diligenciar por ser titular de direitos que lhe conferissem um maior grau de certeza de que as suas expectativas urbanísticas para aquele terreno iriam vingar, nomeadamente, assegurar-se que a renovação da concessão seria autorizada e o procedimento de revisão da concessão aberto.
63. Ora, não existe, pois, qualquer expectativa merecedora de tutela jurídica.
64. Assim, pelos motivos aduzidos, não vislumbra a entidade recorrida que exista qualquer violação do princípio da boa-fé que possa inquinar a validade do acto recorrido.
65. Por isso, impugnam-se os artigos 38.º a 45.º do recurso contencioso.
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O Digno. Magistrado do Ministério Público junto do TSI emitiu o douto parecer constante de fls. 170 e 171, pugnando pelo não provimento do recurso.
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Foram colhidos os vistos legais.
Cumpre analisar e decidir.
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II - PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS
Este Tribunal é o competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia.
O processo é o próprio e não há nulidades.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciária e são dotadas de legitimidade “ad causam”.
Não há excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da causa.
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III - FACTOS
São os seguintes elementos, extraídos do processo principal e do processo administrativo com interesse para a decisão da causa:
1. 透過1974年11月11日訂立的公證書作為憑證的土地批給合同，A1(A)獲轉讓一幅位於氹仔島，鄰近卓家村路，面積886.74平方米土地的租賃批給所衍生的權利。
2. 根據批給合同第二及第三條款的規定，土地只用作農業用途，租賃期間自1952年12月25日起計50年，即至2002年12月24日。按照物業登記局第XXXX號登錄的附註2登記，土地批給的期間獲續期至2012年12月24日。
3. 透過1988年8月8日訂立的授權書，A1委託C及D為其代理人，其後，透過1992年7月4日訂立的複授權書，兩人將上述權力沒有保留地轉授權予“E, Limitada”，該公司於2010年4月28日又將有關權力沒有保留地再轉授權予B有限公司。
4. 土地標示於物業登記局B47冊第106頁背面第XXXXX號，其租賃批給所衍生的權利以A1名義登錄於F9冊第75頁背頁第XXXX號，有關權利附帶兩項以XX銀行股份有限公司名義登錄於第XXXXXXC號及XXXXXXC號的意定抵押，以提供一般銀行信貸便利方式開立信貸予B有限公司。
5. 1987至1992年間，A1的受權人C及D，以及複受權人“E, Limitada”曾多次向行政當局呈交更改土地批給用途的申請，並遞交有關利用批給土地作住宅、商業及停車場或住宅及停車場用途的建築計劃。其中1992年7月6日T-3304及1992年10月12日T-5093建築工程計劃獲有條件可予批准。
6. “E, Limitada”以A1的複受權人身份於1993年5月14日透過收件編號T-2448向行政當局呈交更改土地批給用途的申請，及後，透過2002年12月6日(收件編號T-3876)提出土地批給期間續期10年的申請，由2002年12月25日起計。其後，土地批給的租賃期間獲續期至2012年12月24日。
7. 透過於2005年10月30日簽署的公證書，E, Limitada以A1的複受權人的身份，將有關土地之租賃批給所衍生的權利移轉予E有限公司。
8. 然而，物業登記局於2005年11月25日透過第327/3ª/2005號公函，通知E有限公司的代表律師，根據物業登記法典第59條、第60條第3款以及第6/80/M號法律(舊土地法)第146條a項規定，上述取得登記申請不予接納，原因是該土地是農業用途的批地，禁止透過生前行為替換程序內的當事人。
9. E有限公司透過2006年2月10月第T-1319號申請書，請求將上述土地批給的用途更改為商業及住宅，以及根據第6/80/M號法律第143條的規定，請求批准將相關批給衍生的權利轉讓予該公司。然而，該公司於2010年5月11日透過收件編號T-4743申請書，放棄上述請求。
10. B有限公司，由李明光及馬有信代表，於2012年6月21日透過編號T-5788申請書，以A1代表身份，根據第6/80/M號法律第55條第1款的規定，申請將上述土地的批給自2012年12月25日起續期十年。
11. 根據於2012年8月20日及2013年1月31日在現場拍攝的照片顯示，有關土地已被荒棄，完全沒有用作農業用途的跡象。
12. 為分析上述申請，土地工務運輸局土地管理廳於2012年9月19日，分別透過第547/6198.02/2012號及第548/6198.02/2012號內部通訊，請求該局城市規劃廳及城市建設廳對相關案卷作出詳細分析，並提供涉及該土地之案卷的狀況概要，包括承批人呈交的所有申請或圖則的時間、類型及審批結果。
13. 根據城市規劃廳2012年10月25日第1486/DPU/2012號內部通訊，有關地段位於氹仔北區都市化計劃之範圍內，而該規劃現處於研究及審核階段，尚未有最終確定方案，其中，關於土地用途方面，根據更新的規劃研究，該範圍內的土地基本上已不適用作農業用途，並以非工業用途為主要土地發展條件。
14. 根據城市建設廳2012年10月31日第1114/DURDEP/2012號內部通訊，2006年至2008年E有限公司曾遞交多份初研方案，其中2006年7月17日呈交的T-4839方案獲發出可行意見。
15. 經參考土地工務運輸局法律廳於2010年就有關農業用途批給續期申請發出的意見，且證實土地承批人A1當時在生，土地工務運輸局土地管理廳透過2013年2月4日第061/DSODEP/2013號報告書請求上級對是否按照第6/80/M號法律第61條第4款的規定對上述租賃批給續期兩年作出指引。土地工務運輸局局長於2013年3月15日於上述報告書作出批示，著令先諮詢法律意見。
16. 對於B有限公司以A1複受權人身份呈交的批給期間續期10年的申請，法律廳在2013年10月30日第67/DJUDEP/2013號建議書第38至44點的意見中指出，儘管本意見書第6點所述的續期程序中存在瑕疵，從而令批期被續期十年且被登記，但此並不保證承批人的權利，不會使該取得變得無可爭辯，相反，能因其內所定之權利、附於財產上之負擔或其他負擔之消滅而註銷，又或因執行確定裁判而註銷；此外，由於土地並非根據批給用作農業用途之事實，因此，該廳認為不應批准是次的批給續期的申請，土地應歸還國家所有，而作出決定前應按照《行政程序法典》第93條及第94條的規定對利害關係人進行聽證。
17. 土地工務運輸局於2014年10月27日發出有關土地的規劃條件圖檔案編號88A003。
18. 城市建設廳透過2015年7月7日第1101/DURDEP/2015號內部通訊，通知土地管理廳上述土地承批人的複受權人於2015年3月27日遞交的建築計劃草案T-4817，已透過該局代副局長2015年6月24日的批示被認為有條件核准，以便該廳跟進有關修改土地批給合同。上述批示透過2015年7月7日第8874/DURDEP/2015號公函已通知土地承批人的複受權人。
19. 土地工務運輸局透過2015年7月15日第221/DSODEP/2015號建議書，並根據本意見書第16點所載的法律意見，建議開展土地批給失效的程序，並建議廢除2014年10月27日發出的第88A003號規劃條件圖和該局代副局長於2015年6月24日作出，關於認為第T-4817號建築計劃草案有條件核准的批示。運輸工務司司長於2015年8月5日作出同意批示，並指出該局法律廳於2010年9月17日的報告書中已指出該批給不能續期。
20. 為履行上述運輸工務司司長之批示，透過2015年8月24日第642/6198.02/DSODEP/2015及第638/6198.02/DSODEP/2015號公函，土地工務運輸局土地管理廳分別通知XX銀行股份有限公司(抵押權人)及承批人之複受權人B有限公司關於否決有關批給期間續期申請的決定意向，以便其等於10天期限內提交書面回覆。
21. 透過2015年9月2日收件編號116794/2015信函和2015年9月21日收件編號125063/2015信函，XX銀行股份有限公司和B有限公司在聽證階段提交了書面回覆。
22. 2016年2月29日拍攝的照片顯示現場小部份地面積種植有農作物。
23. 土地管理廳透過第2016年3月22日第055/DSODEP/2016號建議書，建議將該等書面回覆送交該局法律廳作分析，該局局長於同年3月24日作出同意批示。
24. 為此，透過第0228/6198.02/DSODEP/2016號、第0638/6198.02/2016號及第427/6198.02/2018號內部通訊，土地管理廳請求法律廳就該等書面回覆發表意見。
25. 法律廳透過2018年10月15日第292/DJUDEP/2018號內部通訊發出了意見，認為無論是按照第6/80/M號法律第61條(舊土地法)，還是第10/2013號法律第59條(現行土地法)，對農業用途的土地的確定批給之續期均不會自動進行，且續期期間不得超越兩年，並取決於行政當局的許可；由於未能證明承批人在租賃期內利用有關土地，且租賃期已於2012年12月24日屆滿，故認為承批人及抵押權人在預先聽證階段所提出的理據並不能改變擬作出的決定，建議應維持否決批給續期申請之決定意向，並須宣告有關土地批給失效。(參見該文件第6至17點)
26. 基於上述之法律意見及根據第10/2013號法律第59條的規定，土地管理廳透過2018年11月8日第294/DSO/2018號建議書，建議否決上述以租賃方式批出及用作農業用途之土地的批給期間續期申請；並建議批准根據同一法律第52條的規定，跟進宣告有關批給失效的程序以及通知利害關係人關於否決土地批給期限續期申請之批示，以及寄送案卷予土地委員會以便發表意見及跟進續後程序。行政長官於2018年11月30日在該建議書上作出同意批示。
27. 土地管理廳透過2018年12月6第816/6198.02/DSO/2018號和第817/6198.02/DSO/2018號公函分別通知XX跟行股份有限公司及B有限公司上述之行政長官批示，兩者於12月12日接獲上述的公函。
28. 透過2018年12月27日收件編號174898/2018信函，B有限公司由其律師代表，向土地工務局提交聲明異議，認為行政當局否決其批給續期之申請的決定除了不公平外，亦抵觸第10/2013號法律第130條第3款和第166條第2款(2)項，關於農用土地的利用證明需由驗樓委員會予以證實和農用土地如連續或間斷中止利用超過12個月其臨時批給即告失效的規定，同時，該決定也破壞了承批人對行政當局的信任。土地管理廳透過2018年12月31日第836/6198.02/2018號內部通訊請求法律廳發表意見。
29. 法律廳在2019年1月18日第07/DJU/2019號報告書指出，承批人引用第10/2013號法律第130條第3款和第166條第2款(2)項的規定並沒有意義，因為該等規定只適用於臨時批給，而本案所處理的是一個確定批給；由於土地已被中止利用，已不再履行其社會經濟功能，故不應根據該法律第59條第2款批准批給續期兩年，同時，應按照同一法律第52條的規定，該批給應被宣告失效；此外，由於有效的批給是修改批給的其中一個前提，而本案之批給的租賃期已於2012年12月24日屆滿，即使承批人於2014年10月27日獲發規劃條件圖和建築計劃被視為可予核准，但也不能以此推斷將會開展修改批給的程序，因此，建議否決該聲明異議並維持行政長官的批示。行政長官於2019年2月14日作出同意批示。
30. 經分析案卷，本委員會認為有關土地批給已於2012年12月24日屆滿，且根據第6/80/M號法律和第10/2013號法律的規定，農用土地之續期均不會自動進行，並取決於行政當局的許可；由於從土地工務運輸局2012至2018年所拍攝的照片，證明了土地的利用及用途已停止很久，且該用途已不再滿足作為批出土地理據的社會經濟功能，因此應否決有關的批給續期的申請，並為此按照第10/2013號法律第52條的規定，宣告題述土地之批給失效。
土地委員會於2019年5月2日舉行會議，經分析案卷，並考慮到2015年7月15日第221/DSODEP/2015號建議書、2018年11月8日第294/DSO/2018號建議書及2019年1月18日第07/DJU/2019號報告書及其內所載意見，以及運輸工務司司長於2015年8月5日在221/DSODEP/2015號建議書、行政長官於2018年11月30日在第294/DSO/2018號建議書及2019年2月14日在第07/DJU/2019號報告書上作出的批示，基於批給已於2012年12月24日屆滿，且未批准土地批給之續期申請，故根據第10/2013號法律第52條的規定，認為應宣告題述土地之批給失效。
Em 20/05/2019, o Senhor Chefe do Executivo proferiu o seguinte despacho:
“Concordo, pelo que declaro a caducidade da concessão, por arrendamento a que se refere o Processo n.º 13/2019 da Comissão de Terras, nos termos e com os fundamentos do Parecer do Secretário para os Transportes e Obras Públicas, de 08 de Maio de 2019, os quais fazem parte integrante do presente despacho”.
Despois foi proferido o seguinte despacho:
第12/2019號運輸工務司司長批示
透過載於財政廳154冊第1頁及續後數頁，於一九七四年十一月十一日訂立的公證書，將一幅位於氹仔島，鄰近卓家村路，面積886.74平方米土地的租賃批給移轉予A。
按照該移轉合同第二條款的規定，有關土地僅作農業用途。
根據同一合同第三條款的規定，租賃期間為50年，自一九五二年十二月二十五日起計至二零零二年十二月二十四日，其後獲續期至二零一二年十二月二十四日。
批給標的土地標示於物業登記局B47冊第106頁背面第XXXXX號，其租賃批給所衍生的權利以A名義登錄於F9冊第75頁背頁第XXXX號，有關權利附帶兩項以XX銀行股份有限公司名義登錄於第XXXXXXC號及XXXXXXC號的意定抵押，以提供銀行信貸予B有限公司。
B有限公司，於二零一二年六月二十一日透過申請書，以A授權人身份，根據第6/80/M號法律第五十五條第一款的規定，申請將上述土地的批給自二零一二年十二月二十五日起續期十年。
按照於二零一二年八月二十日及二零一三年一月三十一日在現場拍攝的照片，顯示該土地沒有任何作農業用途的跡象，即在很久以前已停止了批給的用途，且已不再履行其社會經濟功能。
因此，經對利害關係人進行聽證後，土地工務運輸局建議否決有關批給續期的申請及批准根據第10/2013號法律《土地法》第五十二條的規定，跟進宣告有關批給失效的程序。該建議已於二零一八年十一月三十日經行政長官的批示同意。
基於此；
運輸工務司司長行使《澳門特別行政區基本法》第六十四條賦予的職權，並根據第10/2013號法律《土地法》第一百六十七條的規定，作出本批示。
一、茲公佈，行政長官於二零一九年五月二十日作出批示，根據及基於作為該批示組成部分的運輸工務司司長二零一九年五月八日意見書，由於有關批給續期的申請已被否決，土地委員會第13/2019號案卷所述該幅面積886.74平方米，位於氹仔島，鄰近卓家村路，標示於物業登記局B47冊第106頁背面第XXXXX號的土地的批給已被宣告失效。
二、基於上款所述的失效，將該土地上的任何形式改善物在無任何責任或負擔下歸屬澳門特別行政區，利害關係人無權收取任何賠償，有關土地將納入國家私產。
三、根據由第265/2004號行政長官批示重新全文公佈的第9/1999號法律第三十六條（八）項（1）分項以及由十二月十三日第110/99/M號法令核准的《行政訴訟法典》第二十五條第二款（a）項及第二十六條第二款（b）項的規定，得於通知之日起計三十日內就宣告失效的行為，向中級法院提出司法上訴。
四、根據由十月十一日第57/99/M號法令核准的《行政程序法典》第一百四十八條第一款及第一百四十九條的規定，利害關係人亦可於十五日內向作出行為者，即行政長官，提出聲明異議。
五、根據由十月十一日第57/99/M號法令核准的《行政程序法典》第六十四條的規定，利害關係人可於辦公時間內，前往位於澳門馬交石炮台馬路33號土地工務運輸局18樓的技術輔助處查閱該土地委員會案卷，並可藉支付應繳金額，申請發出有關文件的證明、複製本或經認證的聲明書。
六、本批示即時生效。
二零一九年五月三十日
運輸工務司司長 XXX
Em Português:
Despacho do Secretário para os Transportes e Obras Públicas n.º 12/2019
Por escritura de 11 de Novembro de 1974, exarada a fls. 1 e seguintes do livro n.º 154 da Repartição Provincial dos Serviços de Finanças, foi transmitido a favor do A1 a concessão por arrendamento do terreno com a área de 886,74 m2, situado na ilha da Taipa, junto ao Caminho da Povoação de XX.
De acordo com o estabelecido na cláusula segunda deste contrato de transmissão o terreno destinava-se, unicamente, a fins agrícolas.
Segundo o disposto na cláusula terceira do mesmo contrato, o prazo de arrendamento é de 50 anos, contados a partir de 25 de Dezembro de 1952, ou seja, até 24 de Dezembro de 2002, tendo sido renovado até 24 de Dezembro de 2012.
O terreno objecto da concessão encontra-se descrito na Conservatória do Registo Predial, doravante designada por CRP, sob o n.º XX XXX a fls. 106v do livro B47 e o direito resultante da concessão por arrendamento acha-se inscrito a favor do A1 sob o n.º X XXX a fls. 75v do livro F9, estando inscritas duas hipotecas voluntárias a favor do Banco XX, S.A. sob os n.os XXX XXXC e XXX XXXC, com vista a conceder crédito bancário à B, Limitada.
Mediante o requerimento de 21 de Junho de 2012, a B, Limitada solicitou, na qualidade de procurador de A1, a autorização de renovação da concessão do mencionado terreno, por um período de 10 anos, contados a partir de 25 de Dezembro de 2012, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 55.º da Lei n.º 6/80/M.
Uma vez que não existe qualquer indício de actividade agrícola no terreno, conforme fotografias tiradas no local em 20 de Agosto de 2012 e 31 de Janeiro de 2013, não estando os fins que justificaram a concessão a ser prosseguidos há muito tempo, o terreno deixou de preencher a sua função socioeconómica.
Nestas circunstâncias, a Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes, doravante designada por DSSOPT, após audiência dos interessados propôs que fosse indeferido o pedido de renovação da concessão e autorizado o seguimento do procedimento de caducidade da concessão, ao abrigo do artigo 52.º da Lei n.º 10/2013 (Lei de terras), proposta esta que mereceu a concordância do Chefe do Executivo, por despacho de 30 de Novembro de 2018.
Assim,
Usando da faculdade conferida pelo artigo 64.º da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau e nos termos do artigo 167.º da Lei n.º 10/2013 (Lei de terras), o Secretário para os Transportes o Obras Públicas manda:
1. Tornar público que por despacho do Chefe do Executivo, de 20 de Maio de 2019, foi declarada a caducidade da concessão do terreno com a área de 886,74 m2, situado na ilha da Taipa, junto ao Caminho da Povoação de XX, descrito na CRP sob o n.º XX XXX a fls. 106v do livro B47, a que se refere o Processo n.º 13/2019 da Comissão de Terras, por causa do pedido de renovação ter sido indeferido, nos termos e fundamentos do parecer do Secretário para os Transportes e Obras Públicas, de 8 de Maio de 2019, os quais fazem parte integrante do referido despacho.
2. Em consequência da caducidade referida no número anterior, as benfeitorias por qualquer forma incorporadas no terreno revertem, livre de quaisquer ónus ou encargos, para a Região Administrativa Especial de Macau, sem direito a qualquer indemnização por parte dos interessados, destinando-se o terreno a integrar o domínio privado do Estado.
3. Do acto de declaração de caducidade cabe recurso contencioso para o Tribunal de Segunda Instância, no prazo de 30 dias, contados a partir da sua notificação, nos termos da subalínea (1) da alínea 8) do artigo 36.º da Lei n.º 9/1999, republicada integralmente pelo Despacho do Chefe do Executivo n.º 265/2004, e da alínea a) do n.º 2 do artigo 25.º e da alínea b) do n.º 2 do artigo 26.º, ambos do Código do Processo Administrativo Contencioso, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 110/99/M, de 13 de Dezembro.
4. Os interessados podem ainda reclamar para o autor do acto, Chefe do Executivo, no prazo de 15 dias, nos termos do n.º 1 do artigo 148.º e do artigo 149.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 57/99/M, de 11 de Outubro.
5. O processo da Comissão de Terras pode ser consultado pelos interessados na Divisão de Apoio Técnico da Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes, sita em Macau, na Estrada de D. Maria II, n.º 33, 18.º andar, durante as horas de expediente, podendo ser requeridas certidão, reprodução ou declaração autenticada dos respectivos documentos, mediante o pagamento das importâncias que forem devidas, nos termos do artigo 64.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 57/99/M, de 11 de Outubro.
6. O presente despacho entra imediatamente em vigor.
30 de Maio de 2019.
O Secretário para os Transportes e Obras Públicas, Raimundo Arrais do Rosário.
* * *
IV – FUNDAMENTAÇÃO
本個案有別於一般的宣告土地失效的案件，原因：
1) - 本案涉及的是一幅農用土地案，自1952年12月25日起批出土地給私人使用，期間為50年；
2) - 後來於2002年12月25日起續期至2012年12月24日。
3) - 後來承批人向行政當局申請續期，但不獲批准，因為土地的用途不可能再作農用。
4) - 由此可知，關鍵的問題在於2012年起上訴人已無正當性繼續利用有關土地。
5) - 1980年的土地法(Lei n.º 6/80/M, de 5 de Julho)第59條規定：
「第五十九條(法律制度)
農牧地段之租賃，除本分節之規定外，同時受市區或具有市區利益地段之租賃規定之適用部分所管制。」
另外，第54條亦規定：
「第五十四條(期限)
一、租賃期應在有關合約訂明，但不得超過二十五年。
二、隨後的續期，每次不應超過十年
三、為修訂租金起見，得將租賃期或隨後之續期分作數段辦理。」
當年批給期屆滿時正是上述法律生效，故受該法律約束。而土地用途的變更，受制於行政當局的權力。
*
上述條文的內容仍保留在現行的土地法內(見9月2日第10/2013號法律第58條及第59條)。
在本個案裏，檢察院的意見認為：
“…
Nos termos previstos na norma do artigo 69.º, n.º 2, alínea d) do Código de Processo Administrativo Contencioso (CPAC), vem o Ministério Público pronunciar-se nos termos que seguem:
1.
A ou A1, melhor identificada nos autos, interpôs recurso contencioso do acto do Chefe do Executivo, datado de 20 de Maio de 2019, que declarou a caducidade da concessão por arrendamento do terreno com a área de 886.74 m2, situado na Taipa, junto ao caminho da Povoação de XX (lote TN2b).
Alegou, em síntese, que o acto recorrido enferma dos seguintes vícios:
(i) Erro nos pressupostos de facto, porquanto, no entender do Recorrente a Administração não provou suficientemente a falta de aproveitamento do terreno;
(ii) Erro nos pressupostos de direito, uma vez que, segundo o Recorrente, a falta de aproveitamento do terreno não é, nos termos do artigo 166.º da Lei de Terras, fundamento de declaração de caducidade de uma concessão definitiva;
(iii) Violação do princípio da boa fé, uma vez que a declaração de caducidade, no dizer do Recorrente, contraria a conduta da Administração em todo o procedimento e não se afigura a que melhor assegura o interesse público.
2.
Como resulta da fundamentação do acto recorrido, a caducidade da concessão foi declarada com fundamento na norma do artigo 52.º da Lei n.º 10/2013 (Lei de Terras), dado o prazo da concessão ter terminado em 24 de Dezembro de 2012 sem ter sido determinada a respectiva renovação.
Vejamos.
Está em causa uma concessão por arrendamento de um terreno rústico cujo prazo terminou em 24 de Dezembro de 2012.
De acordo com o disposto no artigo 59.º, n.º 3 da Lei de Terras, a renovação do arrendamento de terrenos rústicos depende de autorização do Chefe do Executivo.
Por sua vez, o artigo 52.º do citado diploma legal estabelece que as concessões caducam no termo do prazo das suas renovações, no caso de o pedido de renovação ter sido indeferido.
Ora, no caso em apreço, o pedido de renovação da concessão por arrendamento do terreno aqui em causa foi indeferido por despacho do Chefe do Executivo datado de 30 de Novembro de 2018.
Esse acto foi sujeito a impugnação contenciosa que foi definitivamente decidida pelo Tribunal de Última Instância através do douto acórdão cuja certidão se encontra junta aos autos a fls. 138 a 153, o qual negou provimento à dita impugnação, pelo que se manteve na ordem jurídica o acto que indeferiu o pedido de renovação.
Neste pressuposto, parece-nos evidente que o presente recurso contencioso não pode proceder.
Na verdade, não se tendo renovado a concessão a consequência que resulta automaticamente da norma do artigo 52.º da Lei de Terras é a da respectiva caducidade.
A discussão acerca da existência de um eventual erro nos pressupostos de facto tornou-se irrelevante, dado que o mesmo só podia relevar para questionar o que neste momento se tornou inquestionável, ou seja, a legalidade do indeferimento por parte do Chefe do Executivo do pedido de não renovação da concessão.
Por outro lado, não nos parece que proceda o invocado erro nos pressupostos de direito porquanto, o n.º 2 do artigo 166.º da Lei de Terras invocado pelo Recorrente para fundamentar a sua alegação prevê situações de caducidade da concessão que acrescem às previstas nos capítulos VII e XI da mesma Lei, como daquela norma expressamente resulta, aí se incluindo, justamente, aquela a que se refere o artigo 52.º.
Finalmente, a invocada violação do princípio da boa fé também não pode proceder dado que o acto de declaração de caducidade aqui impugnado foi praticado no exercício de um poder legalmente vinculado e, como se sabe, a violação dos princípios gerais da actividade administrativa só releva quando está em causa o exercício de poderes discricionários.
3.
Face ao exposto, salvo melhor opinião, somos de parecer de que o presente recurso contencioso deve ser julgado improcedente....”.
我們認同上述檢察院之觀點，基於訴訟程序經濟原則，視該觀點為本裁判之依據，故裁定本司法上訴理由不成立，維持被訴之行為。
*
V – DECISÃO
Em face de todo o que fica exposto e justificado, os juízes do TSI acordam em julgar improcedente o recurso, mantendo-se a decisão recorrida.
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Custas pelo Recorrente que se fixam em 7 UCs.
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Notifique e Registe.
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RAEM, 4 de Fevereiro de 2021.
Fong Man Chong
Ho Wai Neng
Tong Hio Fong
Mai Man Ieng
2019-754-Terreno-caducidade 24