Processo n.º 333/2023
(Autos de suspensão de eficácia)
Data: 24/Maio/2023
Descritores:
- Suspensão de eficácia de acto administrativo
- Revogação da autorização de residência
- Prejuízo de difícil reparação
SUMÁRIO
São três os requisitos de que depende a procedência da providência de suspensão de eficácia de acto administrativo: um positivo traduzido na existência de prejuízo de difícil reparação decorrente da execução do acto, e dois negativos respeitantes à inexistência de grave lesão do interesse público e à não verificação de fortes indícios de ilegalidade do recurso.
O requisito sobre o prejuízo de difícil reparação previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 121.º do CPAC terá que ser valorado caso a caso, consoante as circunstâncias de facto invocadas pelo requerente.
Provado indiciariamente que a requerente tem uma bebé de três meses, não é recomendado deslocar-se de um país para outro frequentamente, por poder causar perturbações de saúde e impactos negativos tanto à requerente como à bebé, sendo assim, preenchido está o requisito da alínea a) do n.º 1 do artigo 121.º do CPAC.
O Relator,
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Tong Hio Fong
Processo n.º 333/2023
(Autos de suspensão de eficácia)
Data: 24/Maio/2023
Requerente:
- A
Entidade requerida:
- Secretário para a Segurança
Acordam os Juízes do Tribunal de Segunda Instância da RAEM:
I) RELATÓRIO
A, casada, de nacionalidade portuguesa, titular do BIRNP, com sinais nos autos (doravante designada por “requerente”), vem, nos termos do artigo 120.º e seguintes do Código de Processo Administrativo Contencioso, requerer a suspensão de eficácia do despacho do Exm.º Secretário para a Segurança (adiante designada por “entidade requerida”), de 17.3.2023, que revogou a sua autorização de residência na RAEM.
A requerente invoca que o acto administrativo lhe causa prejuízo de difícil reparação e para os interesses que vai defender no recurso contencioso, e que não há grave lesão para o interesse público caso seja decretada a suspensão, nem fortes indícios de ilegalidade do recurso contencioso.
Citada a entidade requerida para, querendo, contestar, vem pugnar pelo indeferimento do pedido.
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O Digno Procurador-Adjunto do Ministério Público emitiu o seguinte douto parecer:
“O documento de fls.13 dos autos demonstra que o despacho suspendendo no caso sub judice foi proferido pelo Exmo. Sr. Secretário para a Segurança em 17/03/2023 e consiste em revogar a autorização de residência anteriormente concedida à Requerente.
Em harmonia com as jurisprudências pacíficas, trata-se in casu de um acto administrativo de conteúdo positivo, por provocar directamente a alteração da statu quo da Requerente, alteração que consubstanciar em ela perder o estatuto de residente-não-permanente de Macau.
À luz do disposto na alínea b) do art.120º do CPAC, verifica-se a idoneidade do objecto, no sentido de que será susceptível de suspensão da eficácia o referido despacho. Resta-nos apurar se in casu se preencherem os três requisitos previstos no n.º 1 do art. 121º do CPAC.
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Note-se que de acordo com a doutrina reputada (cfr. Viriato Lima, Álvaro Dantas: Código de Processo Administrativo Contencioso Anotado, pp. 340 a 359, José Cândido de Pinho: Manual de Formação de Direito Processual Administrativo Contencioso, CFJJ 2013, pp. 305 e ss.), ao caso sub judice se aplica a regra geral, segundo a qual são cumulativos todos os três requisitos consagrados no n.º 1 do art. 121.º do CPAC e os quais são independentes entre si, portanto a não verificação de qualquer um destes requisitos torna desnecessária a apreciação dos restantes.
O requisito da alínea a) do n.º 1 do art. 121.º do CPAC (a execução do acto cause previsivelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso) tem sempre de se verificar para que a suspensão da eficácia do acto possa ser concedida, excepto quando o acto administrativo tenha a natureza de sanção disciplinar. (cfr. Acórdãos no TUI nos Processos n.º 33/2009, n.º 58/2012 e n.º 108/2014)
E, em princípio, cabe a requerente o ónus de demonstrar, mediante prova verosímil e susceptível de objectiva apreciação, o preenchimento do requisito consagrado na alínea a) do mencionado n.º 1, por aí não se estabelecer a presunção do prejuízo de difícil reparação. (cfr. Acórdão do TUI no Processo n.º 2/2009, Acórdãos do TSI nos Processos n.º 799/2011 e n.º 266/2012/A)
Não fica tal ónus cumprido com a mera utilização de expressões vagas e genéricas irredutíveis a factos a apreciar objectivamente. Terá de tornar credível a sua posição, através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivos. (cfr. Acórdãos do ex-TSJM de 23/06/1999 no Processo n.º 1106, do TUI nos Processos n.º 33/2009 e n.º 16/2014, do TSI no Processo n.º 266/2012/A)
Bem, apenas relevam os prejuízos que resultam directa, imediata e necessariamente, segundo o princípio da causalidade adequada, do acto cuja inexecução se pretende obter, ficando afastados e excluídos os prejuízos conjecturais, eventuais e hipotéticos. (cfr. Acórdãos do ex-TSJM de 15/07/1999 no Processo n.º 1123, do TSI nos Processos n.º 17/2011/A e n.º 265/2015/A)
Existe prejuízo de difícil reparação naquelas situações em que a avaliação dos danos e a sua reparação, não sendo de todo em todo impossíveis, tornam-se muito difíceis, e trata-se de prejuízo de difícil reparação o consistente na privação de rendimentos geradora de uma situação de carência quase absoluta e de impossibilidade de satisfação das necessidades básicas e elementares. (cfr. Acórdãos do TUI nos Processos n.º 6/2001, n.º 37/2013 e n.º 117/2014)
Voltando ao caso sub judice, afigura-se-nos que é muito provável que a imediata execução do despacho suspendendo poderá determinar a cessação da relação laboral entre a Requerente e a sua actual entidade empregadora, bem como causará a instabilidade e, dada a tenra idade da sua filha nascida em 24/01/2023, e dificuldade da vida familiar.
Na nossa modesta opinião e salvo o muito elevado respeito pelo melhor entendimento diferente, tanto a cessação da relação laboral como a instabilidade e dificuldade da vida familiar, supra apontadas, são atendíveis e constituem prejuízo de difícil reparação contemplado na alínea a) do n.º 1 do art. 121.º do CPAC.
Nesta linha de consideração e em homenagem das jurisprudências e doutrinas acima citadas, inclinamos a colher que se verifica in casu o requisito consignado na referida alínea a).
Ao abrigo do preceito no n.º 1 do art. 129.º do CPAC, a contestação leva-nos a sufragar a sensata jurisprudência, no sentido de que (cfr. Acórdão do TSI no Processo n.º 229/2012/A): Se a entidade requerida na sua peça contestatória se limitar a impugnar a existência daquele “prejuízo de difícil reparação”, deve entender-se que não contesta a inexistência de grave prejuízo para o interesse público a que se refere a alínea b), do mesmo nº 2. Nesse caso, de acordo com o disposto no art. 129º, nº 1 do CPAC o tribunal deve considerar verificado o requisito constante dessa alínea a não ser que, não obstante essa falta de contestação, o tribunal considere ostensiva essa lesão.
Analisando os pressupostos processuais de acordo com o disposto no art. 46.º do CPAC, inferimos que não existem fortes indícios da ilegalidade do correspondente recurso contencioso.
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Por todo o expendido acima, propendemos pela procedência do pedido de suspensão de eficácia em apreço.”
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Cumpre decidir.
O Tribunal é o competente e o processo o próprio.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias, são legítimas e têm interesse processual.
Não existe nulidades, excepções e questões prévias que obstem ao conhecimento do pedido.
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II) FUNDAMENTAÇÃO
Resulta indiciariamente provada dos elementos constantes dos autos a seguinte matéria de facto com pertinência para a decisão da providência:
A requerente tem nacionalidade portuguesa.
A requerente veio a Macau pela primeira vez em 2016, altura em que se inscreveu num estágio profissional junto do B.
Depois de completado o estágio, a requerente ingressou nos quadros da C, Limitada, uma empresa multidisciplinar de arquitectura, desenho de interiores e assessoria a clientes, com sede na RAEM.
Para o efeito, a requerente requereu e obteve autorização de residência, tendo então iniciado a sua relação jurídico-laboral com a tal empresa.
A requerente é casada com D.
A requerente esteve ausente na RAEM durante algum tempo para ir a Portugal onde deu à luz a sua filha.
A requerente havia regressado à RAEM acompanhada do seu marido e filha no dia 21.4.2023.
A empresa onde ela trabalha continua a ter interesse em manter com a requerente a relação de trabalho.
A filha do casal tem 3 meses de idade e inscreveu-se recentemente na creche E, na RAEM.
A requerente vai completar 7 anos de residência na RAEM em Fevereiro de 2024.
A execução imediata do acto administrativo vai-lhe causar a perda do actual emprego.
A requerente é neste momento a única pessoa da família que aufere salário e que possa contribuir para as despesas de sustento do casal.
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A prova dos factos resulta dos documentos juntos aos autos e da confissão (face à não impugnação) da entidade requerida.
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O caso
A requerente tem nacionalidade portuguesa e é titular do Bilhete de Identidade de Residente não Permanente da RAEM.
Por despacho do Exm.º Secretário para a Segurança, foi revogada a sua autorização de residência na RAEM.
Pede agora a suspensão de eficácia do referido acto administrativo.
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Acto de conteúdo positivo
Dispõe o artigo 120.º do Código do Processo Administrativo Contencioso que há lugar a suspensão de eficácia “quando os actos tenham conteúdo positivo, ou tendo conteúdo negativo, apresentem uma vertente positiva e a suspensão seja circunscrita a esta vertente”.
Para Diogo Freitas do Amaral, são actos positivos “aqueles que produzem uma alteração na ordem jurídica”, enquanto actos negativos “aqueles que consistem na recusa de introduzir uma alteração na ordem jurídica”.1
Observa José Cândido de Pinho que “Há, porém, actos que, sem alterarem a situação jurídica anterior, apresentam ainda assim alguma vertente positiva, traduzida nalguma vantagem para a esfera do interessado. Trata-se de uma categoria de decisões em que há efectivamente uma utilidade na suspensão, se se concluir que deles advêm efeitos secundários positivos.” 2
Dito por outras palavras, o pedido de suspensão de eficácia de acto administrativo só é admissível quando o acto for positivo ou, tendo conteúdo negativo, apresentar uma vertente positiva.
No caso vertente, é de verificar que o acto administrativo em crise consiste na revogação da autorização de residência da requerente, a qual consubstancia um acto de conteúdo positivo, uma vez que com a execução do acto, a requerente perde o seu estatuto de residente não permanente.
Daí que a eficácia do acto é susceptível de suspensão em sede de procedimento cautelar, desde que sejam verificados os respectivos requisitos legais.
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Do preenchimento dos requisitos previstos no artigo 121.º, n.º 1 do Código de Processo Administrativo Contencioso
Analisemos, em seguida, se estão verificados os requisitos de que depende a concessão da providência requerida.
Prevê-se no artigo 121.º do Código de Processo Administrativo Contencioso o seguinte:
“1. A suspensão de eficácia dos actos administrativos, que pode ser pedida por quem tenha legitimidade para deles interpor recurso contencioso, é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:
a) A execução do acto cause previsivelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;
b) A suspensão não determine grave lesão do interesse público concretamente prosseguido pelo acto; e
c) Do processo não resultem fortes indícios de ilegalidade do recurso.
2. Quando o acto tenha sido declarado nulo ou juridicamente inexistente, por sentença ou acórdão pendentes de recurso jurisdicional, a suspensão de eficácia depende apenas da verificação do requisito previsto na alínea a) do número anterior.
3. Não é exigível a verificação do requisito previsto na alínea a) do n.º 1 para que seja concedida a suspensão de eficácia de acto com a natureza de sanção disciplinar.
4. Ainda que o tribunal não dê como verificado o requisito previsto na alínea b) do n.º 1, a suspensão de eficácia pode ser concedida quando, preenchidos os restantes requisitos, sejam desproporcionadamente superiores os prejuízos que a imediata execução do acto cause ao requerente.
5. Verificados os requisitos previstos no n.º 1 ou na hipótese prevista no número anterior, a suspensão não é, contudo, concedida quando os contra-interessados façam prova de que dela lhes resulta prejuízo de mais difícil reparação do que o que resulta para o requerente da execução do acto.”
De facto, para ser concedida a suspensão de eficácia do acto, não importa apreciar o mérito da questão, traduzido nos eventuais vícios subjacentes à decisão impugnada, mas limita-se a saber se estão verificados cumulativamente os três requisitos de que depende a procedência da providência: um positivo traduzido na existência de prejuízo de difícil reparação decorrente da execução do acto, e dois negativos respeitantes à inexistência de grave lesão do interesse público e à não verificação de fortes indícios de ilegalidade do recurso, face aos elementos carreados aos autos.
Bastará a falta de um deles para que a providência requerida seja indeferida.
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Não há grandes dúvidas sobre o preenchimento dos dois requisitos negativos, por que não se nos afigura que o recurso contencioso a ser interposto em sede própria está enfermado de ilegalidade do ponto de vista processual, nem cremos que a eventual suspensão de execução do acto praticado pelo Exm.º Secretário para a Segurança possa determinar grave lesão do interesse público concretamente prosseguido pelo acto, daí que verificados estão os requisitos previstos nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 121.º do Código de Processo Administrativo Contencioso.
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Resta saber, por último, se está verificado o requisito previsto na alínea a) daquele mesmo artigo, e para o efeito, compete à requerente alegar e demonstrar a existência do prejuízo de difícil reparação para ela própria ou para os interesses que ela venha a defender no recurso contencioso, decorrente da execução do acto.
Tem-se entendido que o requisito do prejuízo de difícil reparação exigido pela lei terá que ser valorado caso a caso, consoante as circunstâncias de facto invocadas pelo próprio interessado.
Nas palavras de José Cândido de Pinho, “cumpre ao requerente caracterizar de modo credível, ou seja, conveniente e convincentemente os prejuízos, expondo as razões fácticas que se integrem no conceito, devendo para isso ser explícito, específico e concreto, não lhe sendo permitido recorrer a expressões vagas, genéricas e irredutíveis a factos que não permitam o julgador extrair aquele juízo. Não bastam, assim, alegações conclusivas. É necessário alegar factos que permitam estabelecer um nexo de causalidade ou de causa-efeito entre a execução do acto e o invocado prejuízo, ficando cometido ao tribunal o juízo de prognose acerca dos danos prováveis”.3
É o que se decidiu, também, no Acórdão deste TSI, proferido no âmbito do Processo n.º 328/2010/A:
“Quanto ao requisito positivo, tem vindo a constituir jurisprudência constante, o facto de, no incidente de suspensão de eficácia do acto administrativo, incumbir ao requerente o ónus de alegar factos concretos susceptíveis de formarem a convicção de que a execução do acto causará provavelmente prejuízo de difícil reparação, insistindo permanentemente tal jurisprudência no ónus de concretização dos prejuízos tidos como prováveis, insistindo-se também que tais prejuízos deverão ser consequência adequada, directa e imediata da execução do acto”.
No mesmo sentido, decidiu-se ainda no Acórdão do Venerando TUI, no Processo n.º 37/2013, que “cabe ao requerente o ónus de alegar e provar os factos integradores do conceito de prejuízo de difícil reparação, fazendo-o por forma concreta e especificada, através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivos, não bastando alegar a existência de prejuízos, não ficando tal ónus cumprido com a mera utilização de expressões vagas e genéricas irredutíveis a factos a apreciar objectivamente”.
No caso vertente, alega a requerente que a execução imediata do acto administrativo implica a perda do emprego e do respectivo salário, sendo este o único rendimento auferido pela requerente para fazer face ao sustento do agregado familiar.
Não há dúvidas de que a perda do trabalho e do respectivo rendimento é reparável, em caso de provimento do recurso contencioso, mas no caso concreto, não podemos descurar a situação da bebé do casal.
Sinceramente, a bebé nasceu há 3 meses, foi trazida pelos pais de Portugal a Macau em finais de Abril do corrente ano, uma vez que a mãe ora requerente tinha que regressar ao seu posto de trabalho na RAEM.
Como sendo bebé de tenra idade, requer mais atenção e cuidado, para já não é recomendado deslocar de um país para outro frequentemente, já que isso pode ser prejudicial para a saúde e o desenvolvimento da bebé.
Portanto, caso a eficácia do acto administrativo não seja suspensa, significa que muito provavelmente a requerente terá que, levando a bebé, abandonar a RAEM em curto prazo, isso deverá causar perturbações de saúde e impactos negativos tanto à requerente como à bebé, prejuízos esses que, diferentemente dos danos de natureza patrimonial, são previsivelmente irreparáveis.
Perante o quadro factual acima descrito, somos a entender que verificada está a circunstância de a execução do acto poder vir a causar previsivelmente prejuízo de difícil reparação à requerente, pelo que, demonstrado o preenchimento de todos os requisitos previstos no n.º do artigo 121.º do CPAC, nada obsta ao decretamento da providência requerida.
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III) DECISÃO
Face ao exposto, acordam em deferir o pedido de suspensão de eficácia de acto administrativo formulado pela requerente A.
Sem custas por a entidade requerida beneficiar de isenção subjectiva.
Registe e notifique.
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RAEM, aos 24 de Maio de 2023
Tong Hio Fong
(Relator)
Rui Carlos dos Santos P. Ribeiro
(1o Juiz-Adjunto)
Fong Man Chong
(2o Juiz-Adjunto)
Ma Iek
(Procuradora-Adjunta)
1 Diogo Freitas do Amaral, Lições de Direito Administrativo, vol. III, Lisboa, 1989, pág. 155
2 José Cândido de Pinho, Manual de Formação de Direito Processual Administrativo Contencioso, 2.ª edição, CFJJ, 2015, pág. 278
3 José Cândido de Pinho, Manual de Formação de Direito Processual Administrativo Contencioso, 2ª edição, CFJJ, pág. 310
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Suspensão de Eficácia n.º 333/2023 Pág. 8