打印全文

Processo n.º 17/2024
(Autos de recurso contencioso)

Relator: Fong Man Chong
Data : 12 de Setembro de 2024

Assuntos:

- Rescisão do contrato de concessão de terreno nos termos do artigo 169º da Lei de Terras

SUMÁRIO:

I - Encontrando-se demonstrado que a Recorrente, a partir de Outubro de 2019, deixou de prosseguir no terreno que lhe havia sido concedido a actividade de recuperação de toxicodependentes, nos termos da alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.º da Lei de Terras, o Chefe do Executivo pode rescindir as concessões por arrendamento, independentemente de serem ou não definitivas, “quando a utilização do terreno se afaste dos fins para que foi concedido ou estes não estejam, em qualquer momento, a ser prosseguidos”. E, a Administração considerou que a Recorrente não estava a prosseguir os fins para que o terreno foi concedido, pois ficou estipulado na cláusula terceira do contrato de concessão por arrendamento do terreno que este deve ser “aproveitado com a construção de um conjunto de edifícios, para instalação do Centro de Recuperação de Toxicodependentes”. Significa isto que o terreno foi concedido com a finalidade de, nas instalações que aí deveriam ser construídas, ser desenvolvida a actividade de tratamento e recuperação de pessoas com toxicodependência. Pelo que, é de concluir pelo incumprimento dos deveres contratuais pela Recorrente.

II - A rescisão do contrato prevista no artigo 169.º da Lei de Terras reveste o carácter sancionatório, distinguindo-se da rescisão por imperativo de interesse público que se encontra prevista na alínea c) do artigo 167.º do CPA. Decorre assim da leitura da norma do artigo 169.º da Lei de Terras que a rescisão aí prevista se funda num incumprimento contratual por parte do concessionário, o qual, por isso que se trata de uma reacção sancionatória do concedente, terá de ser imputável àquele. É o caso dos autos, razão pela qual é de manter a decisão recorrida, por esta não padecer dos vícios da ilegalidade imputados.


O Relator,

_______________
Fong Man Chong








Processo n.º 17/2024
(Autos de recurso contencioso)

Data : 12 de Setembro de 2024

Recorrente : (A)

Entidade Recorrida : Secretário para os Transportes e Obras Públicas

*
　　　　ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA RAEM:
　　　　
　　　　I – RELATÓRIO
(A) , Recorrente, devidamente identificada nos autos, discordando do despacho do Secretário para os Transportes e Obras Públicas, datado de 01/11/2023, veio, em 02/01/2024, interpor o recurso contencioso para este TSI, com os fundamentos constantes de fls. 2 a 26, tendo formulado as seguintes conclusões:
1. 本司法上訴之標的是運輸工務司司長(下稱「被訴實體」)於2023年11月1日作出的批示，包括作為其組成部分的土地委員會第76/2023號意見書，以及作為該意見書組成部分的工務局法律廳第xx/00057/DJU/2023號報告書和第xx/77/DJU/2023號報告書。
2. 透過被訴行為，宣告解除一幅透過公佈於1990年12月26日第52期《澳門政府憲報》副刊的第xx/SATOP/90號批示，後來經公佈於1991年4月29日第17期《澳門政府憲報》的第xx/SATOP/91號批示修改的土地之批給。
3. 司法上訴人認為，被訴行為沾有欠缺理由說明、錯誤適用法律、事實前提錯誤的瑕疵，以及違反了善意原則及適度原則。
4. 本司法上訴屬適時提出。
(1) 欠缺理由說明
5. 《行政程序法典》第114條及第115條規定了說明理由的義務。
6. 被訴行為係已《土地法》第169條第1款第(三)項的規定為依據作出，然而，在被訴行為中，包括作為被訴行為組成部分的工務局法律廳第xx/00057/DJU/2023號報告書和第xx/77/DJU/2023號報告書，都沒有說明司法上訴人對土地的使用如何「偏離批給的目的」，又或該等目的如何「從未實現」，也沒有述及任何相關的事實依據。
7. 司法上訴人不明白，被訴行為當中的所謂理由說明，與《土地法》第169條第1款第(三)項規定的前提(即對土地的使用「偏離批給的目的」或該等目的「從未實現」有甚麼關係？
(2) 錯誤適用法律—關於《土地法》第169條第1款第(三)項的規定
8. 如上所指，司法上訴人不能明白被訴行為作出的事實及法律理由，但司法上訴人猜想，被訴行為係基於認定「2019年起，司法上訴人對土地的使用未能實現土地批給的目的」，故根據《土地法》第169條第1款第(三)項的規定，宣告解除有關批給。
9. 然而，被訴行為見解實與《土地法》第169條第1款第(三)項的規定欠缺最基本的文字對應。
10. 《土地法》第169條第1款第(三)項訂定的解除前提是：(1)承批人作出一使用行為，而該使用行為偏離了原本的批給目的；或(2)批給目的從來都沒有被實現。被訴行為認定的事實結論，與以上任一情況均不相符。
11. 此外，中級法院第915/2020號裁判書確認司法上訴人已完成了對涉案土地的利用，認定司法上訴人在涉案土地上興建的建築物符合批給目的，而裁判中提及的土地委員會第65/2020號意見書亦指出涉案土地確實有被用作批給用途。
12. 本案中，沒有任何事實顯示，司法上訴人將涉案土地用於興建「conjunto de edifícios para a instalação de um Centro de Recuperação de Toxicodependentes」以外的建築物，又或將有關建築物用於「Equipamento social (habitação, escola, escritórios e oficinas)」以外的用途，又或將建築物附近的地段用於「pomar, hortas, campos de jogos e jardim」以外的用途。
13. 倘如被訴行為那樣，錯誤的理解及適用《土地法》第169條第1款第(三)項的規定，全澳門所有已沒有上蓋的批給地段、全澳門所有空置的批給地段、以及全澳門即使正常使用但在工務局人員前往時未見到使用者的批給地段，都將被全部解除批給合同收回，而這將構成對有關條款的完全曲解。
(3) 事實前提錯誤
14. 自司法上訴人在澳門立足至今，司法上訴人一直在涉案土地上提供三個級別的戒毒服務工作，服務對象包括濫藥成癮者及初癮者。
15. 中級法院第915/2020號合議庭裁判中，尤其是已證事實第rrr)-uuu)條，已認定在2019-2021年期間，司法上訴人在涉案地段進行的戒毒工作的相關事實。
16. 自司法上訴人與社工局建立合作關係起，司法上訴人一直在社工局的指示及監督下提供戒毒服務。
17. 司法上訴人在涉案土地上的運作雖然因受不同事情及路環地段工程所影響，但從未有意，也從來沒有停止提供戒毒服務。
18. 必須強調，批給合同從來沒有規定，涉案土地上的建築物，只可用作為藥物依賴者提供康復服務的用途。
19. 社區對於住院戒毒服務的需求，必然有可能隨時間改變。當暫時不存在服務需求時，便不會存在服務對象，也就不會見到實際正在提供的服務，但這無助於說明司法上訴人不再在涉案土地上繼續從事藥物依賴者的康復工作。
20. 然而，司法上訴人重申，其在涉案土地上的戒毒中心內提供的戒毒服務是持續、多元及符合社工局指示的，從未有意停止，也從來沒有拒絕任何一名對戒毒服務有需要的人士所提出的戒毒服務請求。
21. 因此，在本案中，不存在任何司法上訴人「對土地的使用偏離批給的目的」、「從未實現土地的批給目的」甚至「涉案土地的批給目的在某個時刻沒有正在被實現」的事實。
22. 退一步而言，即使認定確實存在「涉案土地的批給目的在某個時刻沒有正在被實現」的事實，有關事實亦屬不可歸責於司法上訴人。
23. 《土地法》第169條規定的解除，屬一種制裁性的解除，故行政當局對有關解除權的行使，須在司法上訴人有重大過錯的情況下方能為之，正如法律廳第xx/77/DJU/2023號報告書第38點亦有提及。
24. 正如第三(二)項的事實部分所顯示，自2019年起，戒毒中心的正常運作確受到以下一系列無法正常預視的因素影響：
(1) 2020年1月，由於發現新冠初狀，戒毒中心活動需要暫停；
(2) 2020年6月底，社工局正式停止每月資助；
(3) 2020年8月5日，涉案土地的批給被宣告失效；
(4) 2020年11月，社工局收走過去所有資助的全部設備及物資，包括消防系統，戒毒中心期時無法正常運作；
(5) 2020年12月9日，收到政府發出期限為60日的勒遷令；
(6) 2021年2月，司法上訴人清空涉案土地上屬其所有的物資，搬離路環地址，在外租賃地方繼續戒毒服務；
(7) 2021年7月，社工局向澳門自來水公司申請撤銷自來水供應，故涉案土地的水錶被拆走；自該時起，司法上訴人不得不自行從外取水進入涉案土地使用及飲用；
(8) 2021年8月起，公共建設局開始在通往涉案土地的道路上展開道路工程；
(9) 2021年10月，通往涉案土地的道路開始被封閉；
(10) 2021年12月16日，中級法院在第915/2020號案中作出合議庭裁判，撤銷宣告土地批給失效的行為；
(11) 2022年1月至9月期間，通往涉案土地的道路由於工程施工之故，車輛無法通行，行人須從外徒步約5至8分鐘才能進入戒毒中心；
(12) 2022年6月，澳門爆發大規模疫情，戒毒中心運作持續受到影響；
(13) 2022年12月，再次爆發大規模的新冠疫情，所有已預約的禁毒營會，全部被迫取消；
(14) 2022年底至2023年5月，由於新監獄外圍工程影響，車輛無法通行及無條件前往涉案土地。
25. 更重要的是，在中級法院於第915/2020號案件的合議庭裁判轉為確定後，被訴實體沒有通知司法上訴人先前的勒遷令是否被廢止，司法上訴人亦不清楚是否可以返回涉案土地。在司法上訴人致函工務局要求其遵行裁判及處理物業登記、現有工程、場地使用等事宜後，一直沒有覆得回覆。
26. 司法上訴人在戒毒中心運作受礙的日子裡，即使確實無法正常使用涉案土地及其上的建築物，亦實屬不可歸責於司法上訴人，故不存在可資解除司法上訴人之土地批給的充分事實基礎。
(4) 行使自由裁量權時有明顯錯誤並違反善意原則
27. 在現今的法治社會，行政當局與私人建立任何關係和向其作出行為時都應當遵守善意原則，《行政程序法典》第8條便已作出相關規定。
28. 事實上，文件會說話。在本案中，卷宗資料清楚顯示，政府各部門先設立一個目標(即終止涉案土地的批給)，再連同各個不同部門，羅織所謂的「事實」，以便把涉案土地規劃作為永久危險品儲存倉。
29. 由此，直接促成社工局終止與“XX戒毒中心”的合作關係，並引伸了後續的社工局清走物資、工務局勒遷、社工局終止水錶等事宜。
30. 政府對於涉案土地的規劃和道路工程的安排，也妨礙了司法上訴人恢復戒毒中心運作的工作。
31. 甚至連職責在於「維持公共秩序及安寧；預防、偵查及打擊犯罪；維護公共及私人財產，管制非法移民，負責出入境工作以及管制及監察車輛與行人之通行」的治安警察局也被要求參與其中。
32. 然而，千方百計阻撓司法上訴人對涉案土地的使用的始作俑者，現時指司法上訴人在一段時間內未能順利在涉案土地上運作戒毒中心，竟反過來說要解除涉案土地的批給，這將遠超自由裁量權的界限及對政府的公信造成不可扭轉的損害。
33. 因此，被訴實體的行為明顯違反了善意原則，沒有保護到司法上訴人應予保障的權益，導致錯誤地行使自由裁量權。
(5) 違反適度原則
34. 《行政程序法典》第5條第2款確立了適度原則，要求行政當局所作之行政行為，須滿足適當性、必要性及平衡(或狹義適度)三項準則。
35. 主流學說均認為，以承批人過錯不履行合同義務為由解除批給合同，應屬例外情況及最後手段；換言之。只有當其他更合適的方法無法達致相應的公共利益時，才應予使用。
36. 事實上，根據卷宗所顯示的資料，為實現行政當局對涉案土地的規劃目的，其實可以考慮運用《行政程序法典》第167條c)項規範的基於公共利益的解除機制，又或《土地法》第20條、第12/92/M號法令及第43/97/M號法令所規範的徵收制度，並向司法上訴人作出相應補償，而不是如被訴行為那樣，以錯誤的法律和事實為基礎為之。
37. 在這個意義上，被訴行為在各種可予採取的方案中，選擇了既違法，又不適當、不必要及對司法上訴人造成嚴重損失的方案，已嚴重違反了適度原則的要求。
綜上所述，懇請法官 閣下裁定本司法上訴理由成立，撤銷被訴行為。
*
Citada a Entidade Recorrida, o Senhor Secretário para os Transportes e Obras Públicas veio contestar o recurso com os fundamentos constantes de fls.287 a 327, tendo alegado o seguinte:
I - Questão prévia: do prazo de interposição do recurso contencioso
1. O mandatário da recorrente alega que recebeu o ofício n.º 28048/220/DAT/2023, de 15 de Novembro de 2023, o qual o notifica que, por despacho do Secretário para os Transportes e Obras Públicas (STOP), de 1 de Novembro de 2023, foi rescindida a concessão onerosa por arrendamento do terreno com a área de 7500 m2, situado na ilha de Coloane, junto à antiga Gafaria, descrito na Conservatória do Registo Predial (CRP) sob o n.º xx a fls. 293 do livro B94K, de que a recorrente é titular, por o fim para o qual o terreno foi concedido não se encontrar a ser prosseguido.
2. Vem em seguida alegar que a recorrente é uma associação constituída em Portugal, com o número de registo de pessoa colectiva 5xxxx, com sede em Lisboa, na Rua Neves Ferreira, x, x.°, Freguesia da Penha de França, concelho de Lisboa e que como tal nos termos do da alínea b) do n.º 2 do artigo 25.° do CPAC, o direito de recurso caduca no prazo de 60 dias, por a recorrente residir no exterior de Macau.
3. De facto assim é e não obstante a recorrente ter mandatário constituído na Região Administrativa Especial de Macau (RAEM), aliás esta sempre teria que ter nesta Região alguém que a representasse nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 120.° da Lei n.º 6/80/M, de 5 de Julho, Lei de Terras em vigor ao tempo da atribuição da concessão, bem como de harmonia com o estabelecido no n.º 1 do artigo 121.° da actual Lei de terras, a Lei n.° 10/2013.
4. Aquando da outorga do contrato de concessão, titulado pelo Despacho n.° xx/SATOP/90, publicado no suplemento ao Boletim Oficial de Macau n.º 52, de 26 de Dezembro de 1990, o representante da concessionária, ora recorrente, era,(C), residente na Rua do Campo, n.º x, Edifício xx, x.° F, como se encontra mencionado no considerando n.º 1 daquele despacho.
5. Tendo em conta que a recorrente tem de ter na RAEM um representante, se considerarmos que este foi (C), a notificação deveria ter sido efectuada na pessoa daquele.
6. Contudo desde a procuração outorgada, em 11 de Maio de 2018, pelo Senhor (D), casado, natural da freguesia da Beira, concelho da Beira em Moçambique, residente na Rua Neves Ferreira, x, x.º em Lisboa, na qualidade de vice-presidente da Direcção (A) de Lisboa, anteriormente designada por Assembleia (A), com sede em Lisboa, na Rua Neves Ferreira, x, x.° freguesia da Penha de França, concelho de Lisboa, registada no Registo Nacional de Pessoas Colectivas sob o número 5xxxx, a (E), casado, portador do passaporte português número MXXX e do BIR xxxx(9), residente na Estrada Coronel Nicolau de Mesquita, x r/c, x, Taipa, em Macau, passou a ser este, nos termos da procuração, o indivíduo com poderes para representar a recorrente junto de qualquer entidade pública da RAEM, nomeadamente junto da então Direcção dos Serviços de Solos Obras Públicas e Transportes (DSSOPT).
7. Por sua vez, (E) subestabeleceu com reserva no advogado da recorrente (F), com escritório na Alameda Dr. Carlos D'Assumpção, n.º x, Centro x, x.° andar x, os poderes concedidos pela representada.
8. É claro e transparente que a recorrente foi notificada na pessoa do seu representante, o qual desde 26 de Setembro de 2018 tem poderes para a representar, com reserva, dado o subestabelecimento que na sua pessoa foi efectuado pelo procurador da recorrente (E) [cfr. procuração e substabelecimento a fls. 665 a 671 do processo n.º 8125.03 do Departamento de Gestão de Solos (DSO) da Direcção dos Serviços de Solos e Construção Urbana (DSSCU)].
9. A procuração confere, entre outros, poderes para junto de qualquer entidade pública da RAEM, nomeadamente junto da então DSSOPT, declarando, requerendo e assinando tudo o que se mostre necessário ao processo relativo às instalações sitas no XX, em Coloane.
10. Tendo em consideração a procuração que consta do processo e bem assim o disposto nos artigos 12.º e 15.º do Estatuto do Advogado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31/91/M, de 6 de Maio e republicado pelo Decreto-Lei n.º 26/92/M, de 4 de Maio, o mandatário está munido de poderes para o patrocínio da relação jurídica controvertida o que aliás veio ao processo fazer e como o próprio diz no n.º 12 da petição inicial, tempestivamente.
11. Aliás o mesmo causídico já patrocinou o recurso contencioso no processo n.º 915/2020 do Tribunal de Segunda Instância (TSI), que conheceu do pedido de anulação da declaração de caducidade da concessão do terreno dos presentes autos, munido de procuração com poderes forenses gerais conferidos pela recorrente.
12. Assim sendo e relativamente ao prazo de recurso, o mesmo é tempestivo dado que a recorrente foi notificada em 20 de Novembro de 2023, mediante o ofício n.º 28048/220/DAT/2023, de 15 de Novembro, e o prazo de recurso é de 30 dias quando o recorrente resida em Macau, como é o caso, tendo o prazo de recurso terminado em 5 de Fevereiro de 2024.
13. Ora, o recurso foi interposto em 2 de Janeiro de 2024 e, portanto, dentro do respectivo prazo.
14. Não se compreende, pois, todo o arrazoado relativamente ao prazo de interposição de recurso contencioso elaborado pela recorrente nos artigos 1.º a 13.º da petição inicial, tanto mais que esse prazo se suspendeu entre 24 de Novembro e 7 de Dezembro mercê do pedido de documentos do processo administrativo efectuado pela recorrente em 24 de Novembro de 2023, de que resultou, nos termos do n.º 1 do artigo 110.° do CPAC, um acréscimo de 14 dias ao prazo de recurso contado nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 25.º do CPAC.
15. Deste modo, sendo o recurso tempestivo pelas razões acima explicitadas, impugna-se, veementemente, o alegado nos artigos 3.° e 4.° da petição inicial.
II - Do objecto do recurso
16. Convém previamente fazer um pequeno intróito ao acto administrativo objecto do presente recurso. Assim, pelo Despacho n.º xx/SATOP/90, publicado no suplemento ao Boletim Oficial de Macau n.º 52, de 26 de Dezembro de 1990, foi foi autorizada a favor da recorrente, a concessão onerosa, por arrendamento e com dispensa de concurso público, do terreno com a área de 7500 m2, situado na ilha de Coloane, junto à antiga Gafaria.
17. A concessão foi registada na CRP, ficando o terreno descrito sob o n.° xx a fls. 293 do livro B49K e o direito inscrito a favor da concessionária sob o n.º 9102 a fls. 285 do livro B36K.
18. De acordo com o n.º 1 da cláusula segunda do contrato de concessão, o arrendamento é válido pelo prazo de 25 anos, contado a partir da data da outorga da respectiva escritura pública.
19. A escritura de contrato não chegou a ser lavrada, pelo que o mesmo passou a ser titulado pelo referido Despacho n.º xx/SATOP/90, nos termos do preceituado no artigo 127.° da Lei n.º 6/80/M, de 5 de Julho, na redacção introduzida pelo artigo 1.° da Lei n.º 8/91/M, de 29 de Julho.
20. Conforme o estipulado no n.º 1 da cláusula terceira do contrato, o terreno destina-se a ser aproveitado com a construção de um conjunto de edifícios, para instalação do Centro de Recuperação de Toxicodependentes.
21. Posteriormente, devido à necessidade de incluir na área bruta de construção respeitante à finalidade de equipamento social, constante daquela cláusula terceira, a área de construção do edifício da antiga gafaria existente no terreno, esta cláusula, bem como a relativa à renda foram alteradas pelo contrato titulado pelo Despacho n.º 73/SATOP/91, publicado no Boletim Oficial de Macau n.º 17, de 29 de Abril de 1991.
22. Pelo Despacho do STOP n.º 83/2023, publicado no Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau n.º 46, II Série, de 15 de Novembro de 2023, foi tornado público que no uso das competências executivas que lhe estão delegadas pelo n.º 1 da Ordem Executiva n.º 184/2019, por seu despacho de 1 de Novembro de 2023, foi declarada a rescisão da concessão onerosa por arrendamento do terreno com a área de 7500 m2, situado na ilha de Coloane, junto à antiga Gafaria, descrito na CRP sob o n.º 22768 a fls. 293 do livro B94K, de que a (A) era titular, por o fim para o qual o terreno foi concedido não se encontrar a ser prosseguido, nos termos e com os fundamentos do parecer n.º 76/2023 da Comissão de Terras, o qual faz parte integrante do referido despacho.
23. Os fundamentos de facto e de direito para a rescisão da concessão constam não só do parecer da Comissão de Terras n.º 76/2023 de 5 de Outubro, como também das informações n.º xx/00057/DJU/2023, de 18 de Julho de 2023 e n.º xx/77/DJU/2023, de 13 de Setembro.
III - Impugnação
A - Dos factos
24. Alega a recorrente sob esta rubrica basicamente todos os factos provados nos autos de recurso contencioso n.º 915/2020, relativos à declaração de caducidade deste terreno e nos quais obteve vencimento de causa.
25. Contudo, o objecto do presente recurso é o acto do STOP que declarou a rescisão da concessão com fundamento no facto de ter deixado de prosseguir os fins para os quais a mesma foi outorgada, ao abrigo da alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.º da Lei n.º 10/2013.
26. Retira-se, com proveito para a presente contestação, dos factos descritos, que a recorrente fundou formalmente a Associação XX de Macau em 1993 para, segundo alega, concretizar o conceito de reabilitação de toxicodependentes com base no evangelismo (cfr. artigo 30.º da petição inicial).
27. O centro de apoio aos toxicodependentes tem uma secção masculina e uma secção feminina e, em 2 de Julho de 1996, a convite do Instituto de Acção Social (IAS), a Associação XX celebrou o «Acordo de Cooperação» regulando a cooperação relativa ao funcionamento da Secção Masculina [cfr. alínea i) dos factos provados no acórdão proferido no processo n.º 915/2020 do TSI, constantes da sua parte III].
28. E, a partir de 1996, o IAS começou a fornecer financiamento regular à «Secção Feminina do XX», celebrando, em 2 de Março de 1999, um «Acordo de Cooperação» relativo a esta Secção Feminina [cfr. alínea k) daquela factualidade].
29. Em 2003, sob a coordenação do IAS, foi construída e entrou em funcionamento a Secção Feminina e em 2006 o IAS iniciou o procedimento de reordenamento da Secção Masculina cuja obra - «empreitada de construção da Secção Masculina do XX» - foi recebida provisoriamente pelo IAS em 28 de Março de 2007, tendo a sua recepção definitiva ocorrido em 19 de Julho de 2010 [cfr. alíneas x), z), mm) e qq) da factualidade assente no acórdão do processo n.º 915/2020 do TSI].
30. Provada a construção dos edifícios da Secção Feminina e da Secção Masculina, o douto acórdão do TSI não pôde deixar de extrair senão a conclusão de que o terreno se mostra aproveitado desde 2007.
31. Mas, contrariamente ao que a recorrida pretende demonstrar, a situação em que se encontra o terreno, com as construções que formam o aproveitamento estipulado no contrato de concessão, não releva para efeitos declaração de rescisão da concessão.
32. Tal como resulta de forma clara da fundamentação do acto recorrido, a causa da rescisão não é a omissão do aproveitamento do terreno, mas sim da finalidade da concessão estipulada no contrato e que justificou a sua atribuição.
33. Nos termos do n.º 1 da cláusula terceira do contrato de concessão, a finalidade da concessão é a instalação do Centro de Recuperação de Toxicodependentes, o que tem como pressuposto o desenvolvimento de uma actividade de prestação de tratamento de toxicodependentes, mediante internamento.
34. Esta finalidade deixou de ser prosseguida a partir de 2019, como, aliás, vem expresso na alínea nnn) da factualidade assente no acórdão do TSI proferido no processo n.º 915/2020, que nos diz que em 14 de Maio de 2020, pelo oficio n.º 018/DJD-DTTR/2020, o IAS comunicou à então DSSOPT o seguinte: «"(...) terreno utilizado pelo centro de desintoxicação XX, a respectiva instalação parou de prestar o serviço de internamento a partir de Agosto de 2019, e o IAS já cessou a cooperação com a instalação em Outubro de 2019. Relativamente ao referido terreno e às três construções aí existentes, concordo que sejam as mesmas entregues à DSSOPT para acompanhamento e tratamento" – cf. Fls. 63 do Processo n.º 16/2020 da Comissão de Terras e as fls. 483 do Processo n.º 8125.03 da DSSOPT-,·».
35. Como resulta do acima exposto, a Associação XX deixou de prosseguir o tratamento de toxicodependência, mediante internamento, contratualmente estipulado, procurando, conforme também decorre dos factos provados do processo n.º 915/2020 do TSI, serviços diversificados de desintoxicação, através da realização de acampamentos e por meio de actividades externas e oficinas de trabalho, divulgando nas comunidades a ideia de prevenção do abuso de drogas [cfr. alínea qqq) dos factos provados no referido processo].
36. Em Janeiro de 2019, a Associação XX apresentou ao IAS a minuta do plano de serviços de 2019, no qual inclui a actividade de conceber e elaborar o projecto de experiência de internamento de curta duração, o que prova que não estava a realizar internamentos e sim a projectar realizá-los.
37. Propunha-se também, completamente à margem do escopo da Associação XX, «Desenhar e elaborar o plano de fôlego para os cuidadores de idosos dementes» [cfr alínea sss) dos factos provados no processo n.º 915/2020 do TSI].
38. Em 21 de Agosto de 2020 a Associação XX organizou a campanha de combate à droga destinada aos alunos do ensino primário. Ora esta actividade, por meritória que seja, não se insere no escopo do combate à droga com recurso a internamento que foi o fundamento para a atribuição do terreno e toda a cooperação do IAS na promoção de apoio financeiro ao projecto (cfr. documento 8 anexo à petição inicial).
39. Por esse motivo o IAS retirou todos os equipamentos e materiais subsidiados do terreno concedido e das instalações nele implantadas com o seu patrocínio, tendo o protocolo de cooperação sido extinto em 2019, altura em que deixou de haver internamento para toxicodependentes.
40. E foi por este mesmo motivo que, analisados todos os factos dados como provados no processo n.º 915/2020 do TSI, a Administração iniciou todas as diligências necessárias com vista à rescisão da concessão.
41. Nesse procedimento de rescisão da concessão por diversas ocasiões os trabalhadores da DSSCU se deslocaram ao terreno, conforme nos dá conta a informação n.º xx/00057/DJU/2023, de 18 de Julho, das quais se elencam a título exemplificativo, o auto de 11 de Março de 2022, a fls. 01109 do processo n.º 8125.03 do DSO; as fotografias tiradas em 12 de Janeiro de 2023, a fls. 01131 do mesmo processo e o auto elaborado em 26 de Junho de 2023, relativo às deslocações ocorridas nos dias 12, 14, 19, 21 e 26 de Junho de 2023, tendo sempre sido verificado que não existiam no terreno quaisquer indícios de utilização dos edifícios, demostrando que não estariam a ser prosseguidos os fins daquela concessão, ou seja, a recuperação de toxicodependentes, o que, conjugado com os baixíssimos consumos de electricidade e de água é indiciador de que as instalações não estariam a ser utilizadas para a sua finalidade (cfr. fls. 01155 a 01158 do processo n.º 8125.03 do DSO). Negrito nosso.
42. De facto a Direcção de Serviços de Protecção Ambiental (DSPA), pelo oficio n.º 001622000110/DSPA-DDGSE/OFI/2023, veio remeter as informações de facturação dadas pela Companhia de Electricidade de Macau - CEM, S.A., donde se constata que, desde meados de 2021, os consumos de electricidade deste centro de recuperação de toxicodependentes caíram para valores de menos de metade dos que eram habitualmente faturados em anos anteriores, tendo, nalgumas situações, cifrando-se em cerca de um décimo do que era costume, o que faz supor que, no terreno, a concessionária não se encontrava a prosseguir a actividade de recuperação de toxicodependentes, a qual esteve na origem e foi fundamento para a sua concessão com dispensa de concurso público (cfr. n.os 20 e 21 da informação xx/00057/DJU/2023, de 18 de Julho e volume 3 do processo n.º 8125.03 do DSO).
43. No que concerne ao consumo de água, conforme a própria recorrente aponta no artigo 73.º da petição inicial, em Julho de 2021 o IAS requereu à Sociedade de Abastecimento de Águas de Macau, S.A. (SAAM) o corte do abastecimento de água, pelo que o contador do terreno em causa foi retirado.
44. Porém, como sobre esta questão se diz na informação n.º xx/77/DJU/2023, de 13 de Setembro, a fls. 1240 a 1246 do processo 8125.04 do DSO, de acordo com a informação constante da página electrónica da SAAM, o requerente da rescisão do serviço de abastecimento de água deve apresentar documentos como certidão de registo predial, para demonstrar legitimidade e, ainda assim, mesmo que o contador de água seja retirado por terceiros, é óbvio que a concessionária pode exigir à SAAM a instalação de um novo contador se pretende manter em funcionamento o centro. Impugna-se, por isso, o alegado no artigo 73.º da petição inicial.
45. Entende, assim, a entidade recorrida que todos estes factos relacionados com o consumo de eletricidade e de água constituem fortes indícios de que os edifícios não se mostram com sinais de utilização normal e corrente.
46. Quanto aos trabalhos de pavimentação das vias de acesso ao terreno, indicados no artigo 75.º da petição inicial, é um facto que as obras ocorreram. No entanto, e repetindo o que já foi explicitado na resposta à audiência prévia, de acordo com os avisos às alterações de trânsito emitidas pela DSAT, parte do troço da via interior da Estrada da Barragem de Ká Hó ficou vedada ao trânsito, à excepção de viaturas autorizadas, de 12 de Novembro de 2021 a 14 de Agosto de 2022 devido a obras de melhoramento da estrada adjacente ao Novo Armazém de Substâncias Perigosas, e parte do troço daquela estrada só ficou com condicionamentos de transido durante certos períodos de 3 de Novembro de 2022 a 11 de Março de 2023 devido a outras obras de construção.
47. Ainda assim, nesses períodos o centro era acessível a peões que tinham de andar cerca de 8 a 15 minutos. Tal constatação efectuada pela própria concessionária na resposta à audiência prévia e também no artigo 79.º da petição inicial mostra à evidência que o centro esteve sempre acessível, embora com o pequeno inconveniente de uma curta caminhada.
48. Caminhada essa que era feita sem risco, pois não era proibida pela sinalização das obras, ou seja, contrariamente ao afirmado no artigo 80.º da petição inicial, os peões não corriam qualquer risco para a sua saúde ao efectuar a curta caminhada, pelo que se impugna, expressamente, esta alegação (cfr. documento 12 anexo à petição de recurso).
49. Tal como foi afirmado na resposta à audiência prévia e se mantém em sede do presente recurso contencioso, não se mostram pertinentes as diligências indicadas pela recorrente no artigo 83.º da petição inicial, uma vez que se entende que os documentos constantes do processo administrativo são adequados e suficientes para a justa e reflectida análise da situação e estes factos constam do procedimento de rescisão da concessão.
50. O escopo da Associação XX é o tratamento da toxicodependência em regime residencial de internamento, o que não ocorre desde Outubro de 2019, sendo, na óptica da entidade recorrida, irrelevante que o mesmo proporcione serviços adequados de integração e de formação profissional às pessoas que sofrem de toxicodependência nos hospitais de Macau, bem como reuniões em que os jovens aprendam uns com os outros, apoiando-se mutuamente e acarinhando-se para superar as suas capacidades e o mesmo se diga das actividades externas e workshops pelos quais se procura transmitir à comunidade o conceito de prevenção do abuso de drogas, porquanto nenhuma destas actividades corresponde ao tratamento da adição às drogas por internamento que foi finalidade para a qual foi concedido o terreno e construídas as instalações femininas e masculinas pelo IAS. Deste modo, impugna-se o artigo 87.°, bem corno os artigos 89.º a 91.º que mostram um desvio da utilização do terreno em relação aos fins que estiveram na origem da concessão.
51. Na verdade, segundo a informação n.° xx/77/DJU/2023, de 13 de Setembro e conforme os ofícios n.º 019/DJD-DPT/2022, de 7 de Março de 2022 e n.º 008/DJD-DPT/2023, de 7 de Março, do IAS, o número de admissões no Centro de Recuperação de Toxicodependentes vinha a diminuir todos os anos desde 2013, com apenas 3 admissões em 2019 e nenhum caso admitido desde Outubro de 2019, não estando a eficácia do serviço prestado ao nível exigido, sendo a concessionária suspeita de utilização indevida dos subsídios e violação da lei.
52. Todas as demais actividades da Associação XX, elencadas no artigo 98.º da petição inicial, por mais adequadas que se mostrem na prevenção do uso das drogas, não preenchem os fins que fundamentaram a concessão, razão pela qual se impugna o alegado naquele artigo.
53. Relativamente ao surto pandémico que a recorrente afirma ter afectado o funcionamento do centro, nomeadamente na alínea (15) do artigo 98.º da petição inicial, importa tão-só sublinhar que o tratamento e reabilitação de toxicodependentes é um serviço social constante, que o IAS não deixou de assegurar durante aquele surto pandémico, como se dá conta nos n.os 27 a 29 da informação n.º xx/77/DJU/2023, de 13 de Setembro.
54. Igualmente se impugna o referido no artigo 99.º da petição inicial porquanto nada do ali afirmado é comprovado e, bem assim, se mostra irrelevante que a recorrente venha dizer que não pôde prestar serviços de reabilitação de toxicodependentes no terreno em causa e, como tal, mudou-se para outro local arrendado, por conta própria em Macau, visto serem as actividades de tratamento de toxicodependência com recurso a regime de internamento prestadas no terreno que relevam nos presentes autos. Impugnam-se, assim, os artigos 100.°, 101.° e 102.° da petição de recurso.
55. Quanto ao relatório apresentado pela recorrente, mencionado no artigo 103.° da petição inicial, o que ele mostra é que o número de internamentos veio sempre a decrescer.
56. Refere a recorrente, no artigo 106.° da petição inicial, que nunca recusou prestar serviços de tratamento de toxicodependência a qualquer requerente que tivesse essa necessidade, contudo o que os factos demonstram é que desde 2019 não se verifica, nas instalações no terreno, a prestação de serviços na modalidade residencial de tratamento/internamento.
B - Dos fundamentos de direito invocados pela recorrente
57. Alega a Recorrente que o acto recorrido enferma dos vícios de falta de fundamentação, de erro nos pressupostos de facto, de erro manifesto no exercício do poder discricionário e de violação dos princípios da boa fé e da proporcionalidade, mas não lhe assiste qualquer razão, como veremos.
(1) Falta de fundamentação do acto recorrido
58. A fundamentação do acto administrativo consiste na enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse acto ou a dotá-lo de certo conteúdo.
59. Como, aliás, refere a recorrente nos artigos 109.° e 110.° da petição inicial, o dever de fundamentação cumpre-se quer através da exposição directa das razões de facto e de direito, quer através da declaração de concordância ou da remissão para os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, nos termos autorizados pelo n.º 1 do artigo 115.° do Código do Procedimento Administrativo (CPA)
60. Ora, o acto recorrido apropriou-se não apenas dos fundamentos expressos no parecer n.º 76/2023 da Comissão de Terras, para que remete expressamente, como também dos fundamentos expostos na informação n.º xx/00057/DJU/2023 e na informação n.º xx/77/DJU/2023, por via da remissão feita por aquele parecer.
61. Percorrendo atentamente o texto do parecer da Comissão de Terras e das mencionadas informações do Departamento Jurídico, qualquer destinatário normal, sem a mínima dificuldade, conseguiria perceber que a rescisão da concessão foi declarada por a Administração ter verificado, comprovadamente, que desde 2019 que não são prestados nas instalações existentes no terreno serviços de tratamento de toxicodependência na modalidade de internamento, em que consistia a finalidade da concessão.
62. Logo, cessando essa actividade, é evidente que o terreno não se encontra a exercer a função socioeconómica que foi causa da sua concessão, não estando a ser prosseguida a finalidade da concessão, em clara violação do dever de utilização do terreno em conformidade com os fins consignados no contrato.
63. Como resulta de forma clara da fundamentação do acto recorrido, a causa da rescisão não é a omissão do aproveitamento do terreno, mas sim da finalidade da concessão estipulada no contrato.
64. Na verdade, nos termos decorrentes do n.° 1 da cláusula terceira do contrato de concessão, a constituição do direito de concessão a favor da recorrente tinha como obrigação a construção, por esta, de um conjunto de edifícios, para instalação do Centro de Recuperação de Toxicodependentes, o que tem como pressuposto o desenvolvimento de uma actividade.
65. A obrigação da concessionária não se esgota com a construção das instalações. Além do dever de realizar o aproveitamento do terreno, aquela tem o dever de prosseguir nessas instalações os fins consignados no título da concessão, prestando os serviços de recuperação de toxicodependentes em regime residencial, em ordem a preencher a finalidade da concessão.
66. A omissão desse dever está expressamente sancionada na Lei de terras na alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.°, que prevê que as concessões por arrendamento, independentemente de serem ou não definitivas, podem ser rescindidas pelo Chefe do Executivo quando os fins que estiveram na origem de concessão não estejam, em qualquer momento, a ser prosseguidos.
67. Após avaliar e ponderar concretamente as diligências instrutórias do procedimento, descritas no parecer n.º 76/2023 da Comissão de Terras e nas informações produzidas pelo Departamento Jurídico, e que vão desde as inspecções ao local feitas tanto pela DSSCU, como pelo Corpo de Polícia de Segurança Pública (CPSP), documentadas por autos e fotografias, até à obtenção de informações relativas aos consumos de electricidade e de água, passando por informações do IAS quanto à sua relação de cooperação com a concessionária, a entidade concedente concluiu que a situação de facto em que se encontra o terreno se subsume na norma da alínea 3) do n.° 1 do artigo 169.° da Lei de terras, entendendo que a rescisão da concessão é a decisão que melhor se coaduna com o interesse público subjacente a esta concessão.
68. Assim, contrariamente ao invocado pela recorrente, as razões de facto e de direito que levaram à prolação do acto recorrido encontram-se explanadas de forma clara, suficiente e congruente no parecer n.º 76/2023 da Comissão de Terras e nas informações n.º xx/00057/DJU/2023 e n.º xx/77/DJU/2023, que fazem parte integrante da decisão.
69. E, diga-se, a recorrente bem compreendeu e apreendeu todo o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para tomar a decisão, dado que bem soube impugnar contenciosamente o acto administrativo, apontando-lhe vícios vários.
70. Razões pelas quais se impugnam os artigos a 108.° a 116.° da petição inicial que ora se contesta.
(2) Errada aplicação da lei - alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.° da Lei de terras
71. A este respeito e face ao alegado nos artigos 117.° a 131.° da petição inicial apenas se diz que a recorrente parece confundir o dever de prosseguir a finalidade da concessão ou o fim para o qual o terreno foi concedido com o aproveitamento do terreno.
72. A entidade recorrida não põe em causa que o aproveitamento do terreno tenha sido executado em conformidade com o contrato de concessão. Aliás, nem o poderia fazer porquanto o acórdão, transitado em julgado, proferido no processo n. ° 915/2020 do TSI, concluiu pelo aproveitamento do terreno.
73. A entidade recorrida apenas afirma e comprova que os edifícios que materializam o aproveitamento do terreno não estão a ser utilizados para os fins para os quais foi este concedido.
74. Como vimos acima, a finalidade da concessão deixou de ser prosseguida em 2019, circunstância esta que foi utilizada, erradamente, pela Administração quando declarou a caducidade da concessão, o que levou o TSI a afirmar que tal não constitui fundamento de caducidade, mas de rescisão do contrato nos termos da alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.° da Lei n.º 10/2013.
75. O acto recorrido não deve ser anulado, como pretende a recorrente, nos termos do artigo 124.° do CPA, pois não ofende a alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.º da Lei de terras.
76. A norma da alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.° integra não apenas as situações em que por acção do concessionário a utilização do terreno se afasta dos fins que estão na génese da concessão, como também as situações em que por omissão os fins deixaram, a qualquer momento, de ser prosseguidos.
77. Com efeito, corno se refere na informação n.º xx/77/DJU/2023, de 13 de Setembro, a propósito da informação n.º xx/00057/DJU/2023, de 18 de Julho, a ratio legis dessa norma reside no sancionar o incumprimento do dever de utilização do terreno, consubstanciado num desvio em relação aos fins que estiveram na origem da concessão ou na não prossecução destes, em qualquer momento, bem como na garantia do interesse público de que o terreno se encontra a ser utilizado e a prosseguir a finalidade consignada no respectivo título contratual.
78. Por outro lado, é irrelevante para a aplicação da norma saber se os edifícios existentes no terreno foram construídos pelo IAS com autorização da DSSOPT.
79. Acresce que nunca a entidade recorrida invocou como razão para declarar a rescisão da concessão a utilização do terreno com edifícios com outras finalidades que não a recuperação de toxicodependentes.
80. Do que aqui se trata, é tão-só o facto dos fins para os quais foi efectuado o aproveitamento do terreno não estarem a ser prosseguidos desde Outubro de 2019 e é preciso ter em consideração que a finalidade da concessão foi a prossecução de uma actividade de recuperação de toxicodependentes em regime residencial de internamento e não quaisquer outras actividades, por meritórias que sejam, como por exemplo o projectar e preparar a actividade de intercâmbio de pioneirismo exploratório ou a concepção e elaboração de um plano abrangente para cuidadores de idosos dementes (cfr. artigos 93.º 94.º da petição inicial).
81. Foi, na verdade, a instalação de um equipamento social para desenvolver a actividade de recuperação de toxicodependentes em regime de internamento que justificou a atribuição à recorrente de um terreno em Coloane, afastado da cidade, da zona urbana.
82. Assim, ao contrário do que a recorrente sustenta nos artigos 117.º a 131.º da petição inicial, entende a entidade recorrida que não se verifica a alegada errada aplicação da alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.° da Lei de terras.
(3) Erro nos pressupostos de facto
83. É mister referir e acentuar que não estamos em presença da declaração de caducidade. Certamente por lapso, a recorrente, no artigo 133.° da petição inicial, ao referir-se ao acto recorrido identifica-o como declaração de caducidade.
84. Sustenta a recorrente que utiliza continuamente o terreno concedido de acordo com os fins da concessão, razão pela qual, tendo o acto recorrido se estribado no facto de esses fins terem deixado de ser prosseguidos, o mesmo padece de um vício de erro nos pressupostos de facto.
85. Todavia, salvo melhor juízo, não lhe assiste qualquer razão, já que, diversamente, a decisão proferida não se mostra ferida de qualquer vício ou ilegalidade, sendo válida e, por isso, deve ser mantida.
86. Existe vício de violação por erro nos pressupostos de facto quando, os factos que servem de fundamento a um acto administrativo não são verdadeiros, ou são apenas putativos ou erradamente reputados como verdadeiros pela Administração na prática do acto.
87. Consiste, por isso, na divergência entre os pressupostos de que o autor do acto partiu para prolatar a decisão administrativa final e a sua efectiva verificação na situação em concreto, em resultado de se ter considerado na decisão factos não comprovados ou desconformes com a realidade.
88. Crê a entidade recorrida que foram considerados para a decisão final em apreço factos verdadeiros e devidamente comprovados, como já foi anteriormente demonstrado.
89. Como resulta do parecer n.º 76/2023 e da informação n.º xx/77/DJU/2023, de 13 de Setembro, e da informação n.º xx/00057/DJU/2023, de 18 de Julho, para as quais aquele parecer remete, na fase de instrução do procedimento de declaração de rescisão da concessão foram feitas diligências várias e colhidos elementos bastantes que comprovam que no terreno não está a ser prosseguida a actividade de recuperação de toxicodependentes em regime de internamento.
90. Sobre os factos apurados incidiu um raciocínio lógico que consiste justamente numa operação de avaliação da aptidão dos mesmos para integração na norma da alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.º da Lei n.º 10/2013 e, bem assim, uma ponderação de qual a decisão mais adequada no caso concreto, se rescindir ou não a concessão.
91. Deste modo, a decisão final foi precedida da verificação dos pressupostos que preenchem o conceito de incumprimento do dever de utilização do terreno de acordo com os fins estipulados no contrato de concessão, da valoração dos pressupostos e da ponderação de qual a melhor solução para a salvaguarda do interesse público, se declarar ou não a rescisão da concessão.
92. A recorrente, como se comprova pelas suas próprias palavras, suspendeu o fornecimento do tratamento em Janeiro de 2020 e os últimos tratamentos em regime residencial de internamento efectuados remontam a Outubro de 2019 [cfr. alínea (6) do artigo 98.º da petição de recurso e ponto 17 da informação n.º xx/00057/DJU/2023, de 18 de Julho].
93. Com efeito, segundo os ofícios n.º 019/DJD-DPT/2022, de 7 de Março de 2022, e n.º 008/DJD-DPT/2023, de 7 de Março de 2023, do IAS, o número de admissões no centro de recuperação de toxicodependentes vinha a diminuir todos os anos desde 2013, com apenas 3 admissões em 2019 e nenhum caso admitido desde Outubro de 2019, não estando a eficácia do serviço prestado ao nível exigido, sendo a concessionária suspeita de utilização indevida dos subsídios e violação de lei (cfr. ponto 25 da informação n.º xx/77/2023 de 13 de Setembro).
94. E foi esse o motivo da cessação da cooperação do IAS com a concessionária, em Junho de 2020, tendo retirado todos os equipamentos e materiais por si financiados entre 24 de Novembro e 1 de Dezembro de 2020.
95. É também relevante o facto de não ser fornecida qualquer água ao terreno desde Setembro de 2021, o que conjugado com o baixo consumo de electricidade constitui fortes indícios de que os edifícios não se mostram com sinais de utilização normal e corrente.
96. Ademais, não corresponde à verdade que tenha havido uma obstrução contínua do troço da via pública que dá acesso ao centro de reabilitação, uma vez que parte do troço daquela estrada só ficou com condicionamentos ao trânsito durante certos períodos de 3 de Novembro de 2022 a 11 de Março de 2023, devido às obras de construção.
97. As variadas deslocações de pessoal da DSSCU ao local, as fotografias aí tiradas e o auto elaborado em 26 de Junho de 2023 relativo às deslocações efectuadas nos dias 12, 14, 19, 21 e 26 de Junho de 2023 mostram à evidência que não existiam no terreno quaisquer indícios de utilização dos edifícios, demonstrando que não estariam a ser prosseguidos os fins daquela concessão, o que é incompatível com o alegado nos artigos 138.° 147.° e 148.° da petição inicial, que se impugnam especificadamente.
98. Em suma, os factos que a recorrente refere como prova de que nunca cessou a utilização do terreno em causa não provam nada, pois mais não são do que uma lista de intenções que, como já vimos, incluem actividades completamente fora do escopo do tratamento de toxicodependentes em regime residencial de internamento.
99. Impugna-se, por isso, o sustentado nos artigos 143.°, 144.° e 145.° da petição inicial.
100. Invoca, ainda, a recorrente que a doutrina faz a separação entre a resolução/rescisão de contrato administrativo por interesse público e por não cumprimento, de forma culposa, por parte de um contratante.
101. Depois de fazer apelo a doutrina variada sobre a rescisão como sanção pela violação culposa das ou de alguma regra contratual, neste caso a não utilização do centro por parte da recorrente vem dizer a mesma, no artigo 158.° da petição inicial que o funcionamento normal do centro de reabilitação foi afectado por uma série de factores em geral imprevisíveis dos quais salienta, logo em primeiro lugar "(1) Janeiro de 2020 - suspensão das actividades do centro devido ao COVID 19.
102. Ora, como já vimos, tal suspensão não era nem inelutável, nem necessária e nem imprevisível, tendo em vista que o mesmo não aconteceu no lar do IAS que manteve o tratamento em "circuito fechado".
103. Por outro lado, a recorrente poderia sempre obter do IAS orientações sobre o funcionamento durante o período em que Macau foi afectado pelo COVID 19.
104. E no que respeita à declaração de caducidade da concessão, tendo a recorrente pedido a suspensão de eficácia deste acto (Autos de Suspensão de Eficácia n.º 915/2020/A, por apenso aos autos de Recurso Contencioso n.º 915/2020), foi o mesmo indeferido por acórdão de 4 de Março de 2021 do TSI. De qualquer forma, o despejo não foi executado, pelo que não obstou ao desenvolvimento da sua actividade.
105. Quanto à recolha efectuada pelo IAS de todos os equipamentos e materiais subsidiados no passado, incluindo o sistema contra incêndios, que impedia o centro de funcionar normalmente, a recorrente podia ter lançado mão dos mecanismos de impugnação.
106. Outrossim, a recorrente manifestou um comportamento de quem tem culpa na não prossecução dos fins para os quais o terreno foi concedido nos termos e modos estabelecidos. Nem se pode afirmar que o funcionamento do centro não obrigava a um internamento, porquanto, é a própria recorrente que, nos documentos por si juntos (Doc. n.º 8), demonstra a necessidade do isolamento da sociedade, numa primeira fase, entre o 1.° e o 6.° mês de tratamento.
107. Quanto ao acesso ao centro, escusamos de nos repetir, a não ser para referir que agora a recorrente diz que entre Janeiro e Setembro de 2022, as pessoas (utentes e trabalhadores) tinham de fazer uma, dizemos nós, mini caminhada de cinco a oito minutos para aceder ao centro.
108. Impugna-se, assim, especificadamente o artigo 158.° da petição inicial e afirma-se que os factos aí apontado não eram em geral imprevisíveis.
109. Por isso, não vinga a teoria tentada fazer valer pela recorrente de que não houve culpa sua na formação do acto ora recorrido.
110. A própria recorrente afirma, no artigo 160.° da petição inicial que não voltou a desenvolver actividades de recuperação de toxicodependentes a três níveis, tendo apenas prestado eventualmente outros serviços, mas a escala cada vez menor, como já vimos (cfr. doc. 8 da petição inicial).
111. Razões pelas quais se impugnam os artigos xx.°, 162.°, e 163.°.
112. Relativamente ao alegado no artigo 165.° da petição inicial, se a recorrente não sabia se podia regressar ao terreno, deveria ter recorrido às instâncias judiciais dado que, alegadamente, não obteve resposta por parte da DSSOPT solicitando o cumprimento da decisão judicial.
113. Por isso, impugna-se o artigo 165.° e reafirma-se que o acto recorrido não deve ser anulado nos termos do artigo 124.° do CPA.
(4) Erro manifesto no exercício de poderes discricionários e violação do princípio da boa-fé.
114. Não se vê nem se alcança do processo n.º 8125.03 do DSO, nem do processo n.º 27/2023 da Comissão de Terras ou de quaisquer dados constantes nestes processos que os serviços públicos tenham, em primeiro lugar, traçado o objectivo de rescisão da concessão do terreno em causa e, em seguida, "tecido", em conjunto, os factos com vista a planear o terreno dos autos para depósito e armazém permanente de substâncias perigosas, pelo que se impugna especificadamente o artigo 170.° da petição inicial.
115. A razão que contribuiu directamente para o fim da relação de cooperação do IAS com a Associação XX foi a degradação das funções prestadas de acordo com o propósito de tratamento de toxicodependentes pelo processo defendido e aceite pelo IAS, de tratamento em três fases, conforme explicitado no documento n.º 8 que acompanha a petição inicial, o qual previa um afastamento da sociedade, por parte do toxicodependente, durante 6 meses.
116. O CPSP interveio na investigação sobre a existência ou não de actividades de recuperação de toxicodependentes em regime de internamento naquele local, de modo a que a Administração pudesse tomar uma decisão justa, equilibrada e legal sobre a rescisão do contrato.
117. Toda a investigação levada a cabo e a factualidade nela descrita, que consta dos processos n.º 8125.03 da DSO e n.º 27/2023 da Comissão de Terras, permitiu concluir que a concessionária não se encontra a desenvolver nas instalações no terreno a actividade de recuperação de toxicodependentes, em regime de internamento, a qual esteve na origem e foi o fundamento para a concessão por arrendamento e com dispensa de concurso público do terreno.
118. Retenha-se o que a este respeito é dito na informação n.º xx/00057/DJU/2023, de 18 de Julho: «De facto, das várias vistorias realizadas no local, nunca foram detectadas movimentações de pessoas no local, nunca foi encontrado qualquer toxicodependente em tratamento, nem os edifícios se mostraram com sinais de utilização normal e corrente, situação que veio a ser reiterada pela inexistência de consumos de água ou baixos consumos de electricidade».
119. Os factos acima descritos são indicadores de que a finalidade da concessão deixou de ser prosseguida.
120. E para que a recorrente não se agarre a finalidades ilusórias ou delírios de que o terreno e as respectivas construções vão ser ocupadas com a finalidade de armazenamento de substâncias perigosas fica claro na informação n.º xx/00057/DJU/2023 que: «Dito isto, dúvidas não restam quanto à obrigação de prosseguir a finalidade de recuperação de toxicodependentes, utilizando o terreno concessionado para a função social que foi causa desta concessão, isto é, para a prossecução, no terreno de um equipamento social destinado a Centro de recuperação de toxicodependentes» E prossegue a informação que vimos citando:
121. «Sendo fortes os indícios de que no terreno não está a ser prosseguida qualquer actividade, é evidente que esta concessão não se encontra a prosseguir a função socioeconómica que foi a sua causa, em clara violação do dever de utilização do terreno em conformidade com os fins consignados no contrato.
122. Esta omissão está expressamente sancionada na Lei, na medida em que a alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.º da Lei de terras prevê que as concessões por arrendamento possam ser rescindidas quando os fins que estiveram na origem da concessão não estejam, em qualquer momento, a ser prosseguidos.
123. A ratio legis desta norma reside no sancionar o incumprimento do dever de utilização do terreno em conformidade com as suas capacidades de uso e aptidão, bem como a garantia do interesse público de que os terrenos se encontram a ser utilizados e a prosseguir os fins consignados.
124. É certo e consabido que a não prossecução dos fins não vincula a entidade concedente à rescisão da concessão, dada a margem de discricionariedade na tomada desta decisão, pois, atente-se na redacção dada a esta norma - "as concessões por arrendamento podem ser rescindidas pelo Chefe do Executivo quando se verifique uma das seguintes situações (...) quando a utilização do terreno se afaste dos fins para que foi concedido ou estes não estejam em qualquer momento a ser prosseguidos.
125. Sendo este um acto que se encontra no âmbito da discricionariedade da entidade concedente apenas tem como limite os princípios da legalidade e da prossecução do interesse público, devendo portanto, ser feita uma justa ponderação dos interesses em causa.
126. Por outras palavras, não podemos olvidar que a margem de autonomia e discricionariedade na tomada de decisão tem de ser sempre pautada por juízos de conveniência e oportunidade, bem como respeitadora dos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público.»
127. E ao longo do procedimento de rescisão do contrato é patente o desinteresse que a recorrente mostrou pela utilização do terreno de acordo com a finalidade consignada no contrato , o que deixou a entidade concedente com margem para legitimamente dar outra utilização ao terreno ou permitir que outra entidade, que não a concessionária, desenvolva no local a actividade de recuperação de toxicodependentes com verdadeiro interesse e afinco, o que não foi o caso na concessão rescindida, pelos motivos já amplamente explanados, quer de facto quer de direito.
128. E ainda que a entidade recorrida pretenda o terreno para outros fins, não se pode olvidar o incumprimento culposo por parte da recorrente ao não prosseguir os fins para os quais o terreno foi concedido, o qual dará sempre origem a rescisão da concessão nos termos da alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.° da Lei de terras, dada a natureza sancionatória desta norma.
129. Pelo atrás expresso é manifesto que a entidade recorrida não violou o princípio da boa-fé e exerceu correctamente o poder discricionário como lhe compete.
(5) Violação do princípio da proporcionalidade
130. Tal como a recorrente refere no artigo 182.° da petição inicial a rescisão do contrato originada pelo não cumprimento de forma culposa das obrigações contratuais por parte do concessionário deve ter carácter excepcional e de última ratio. E foi justamente o que aconteceu.
131. Não podemos olvidar a investigação cuidada, persistente e meticulosa levada a cabo pela Administração previamente à rescisão do contrato.
132. A própria recorrente contou os dias em que tal investigação foi efetivada e que se cifraram em mais de um ano de diligências (cfr artigo 164.° da petição inicial). Na verdade, foram 482 dias de investigação que levaram ao culminar na decisão de rescindir.
133. Contrariamente ao alegado pela recorrente no artigo 183.° da petição inicial, que se impugna, nada no processo permite afirmar que a Administração pretende construir um depósito e armazém permanente de substâncias perigosas no terreno em causa, mas já não está fora de cogitação que planeie que o serviço de reabilitação de toxicodependentes para os trazer curados à vida em comunidade deixe de ser prestado pela recorrente que, manifestamente, mostrou todo o desinteresse no prosseguimento dessa finalidade, que justificou a atribuição da concessão do terreno em questão.
134. Nada impede a Administração de se socorrer da alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.° da Lei de terras para declarar a rescisão da concessão, nas situações que se subsumem a esta norma, como é o caso vertente, com todos os efeitos daí decorrentes.
135. Não tem a Administração de se socorrer da alínea c) do artigo n.º 167.° do CPA, porquanto a Lei de terras regula a rescisão nestes casos como rescisão/sanção, não havendo qualquer indemnização a ser paga ao concessionário, o que a existir representaria um prémio pelo incumprimento, sendo tal inconcebível para a entidade recorrida.
136. Também não se aplica in casu o regime das expropriações previsto no artigo 20.° da Lei de terras, uma vez que, como já se disse, estamos em presença de uma rescisão sancionatória na qual, tendo a entidade recorrida verificado que o concessionário não estava, de todo, a utilizar o terreno, para os fins consignados no contrato, não é viável aplicar um regime que vá premiar o incumprimento.
137. Pelo que se vem de expor não existe fundamento, como pretende a recorrente, para anular o acto recorrido com recurso ao artigo 124.° do CPA, pois nenhuma norma jurídica foi violada, designadamente a alínea c) do artigo 167.° do CPA, ou o regime de expropriação previsto no artigo 20.° da Lei n.º 10/2013 (Lei de terras) ou a Lei n.º 12/92/M, de 17 de Agosto de 1992, e o Decreto-Lei n.º 43/97/M, de 30 de Agosto de 1997, não podendo a recorrente ser compensada pelo incumprimento da finalidade para a qual foi concedido o terreno.
138. Não padece o acto recorrido dos assacados vícios de falta de fundamentação, erro na aplicação da lei, erro nos pressupostos de facto e violação dos princípios da boa-fé e proporcionalidade.
139. A recorrente, nas suas conclusões repete quase ipsis verbis tudo quanto disse no articulado da petição inicial.
140. O acórdão proferido pelo TSI no processo n.º 915/2020 ponderou a questão da legalidade do acto de declaração de caducidade da concessão do terreno dos presentes autos, tendo dado provimento ao recurso e, em consequência anulado o acto. Ainda assim, o TSI veio a referir, no acórdão proferido, que, pelo facto da finalidade que esteve na base desta concessão não se encontrar a ser prosseguida, pelo menos desde 2019, poderia aquela ser rescindida com fundamento na alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.° da Lei de terras.
141. Contrariamente ao que alega a recorrente, no contrato de concessão encontra-se previsto apenas o tratamento de toxicodependentes (significando o regime de internamento). Ainda que se admita o exercício de actividades complementares, como a prevenção e acompanhamento, a finalidade principal nunca pode deixar de ser desenvolvida, nem sequer ser uma finalidade residual.
142. Em tudo o mais as conclusões da recorrente são uma repetição do que foi dito na petição inicial, pelo que não repete a entidade recorrida os argumentos já aduzidos e que provam à exaustão a culpa da recorrente que levou ao acto recorrido.
143. Ademais, não se vislumbra que, dada a natureza do recurso contencioso, se possa aceitar a produção de prova testemunhal para comprovação da legalidade/ilegalidade do acto recorrido.
144. Na verdade, a prova testemunhal seria adequada para um processo de plena jurisdição, em que o Tribunal pudesse fazer uma definição da situação jurídica da recorrente, sem estar limitado pelo conteúdo de um acto administrativo e pela análise da sua legalidade.
145. Nestes termos julga a entidade recorrida que deve improceder o pedido de produção de prova testemunhal apresentado pela recorrente.
146. Igualmente se enviam apenas os processos relativos à matéria do recurso do acto administrativo de rescisão do contrato em causa, ou seja, o processo n.º 8125.03 do DSO e processo n.º 27/2023 da Comissão de Terras, sem prejuízo de, se o tribunal tiver por conveniente o envio dos restantes processos requeridos, os mesmos serem prontamente remetidos.
147. E quanto ao demais, como resulta desta contestação na sua globalidade, impugnam-se os factos, juízos de valor e conclusões articulados na petição de recurso que não tenham sido impugnados especificadamente, bem como se afirma que os mesmos não podem produzir os efeitos jurídicos pretendidos pela recorrente.
*
O Digno. Magistrado do Ministério Público junto do TSI emitiu o douto parecer de fls. 461 a 465, pugnando pelo improvimento do recurso.
*
Foram colhidos os vistos legais.
Cumpre analisar e decidir.
* * *
　　　　II – PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS
Este Tribunal é o competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia.
O processo é o próprio e não há nulidades.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciária e são dotadas de legitimidade “ad causam”.
Não há excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da causa.
* * *
　　　　III – FACTOS
São os seguintes elementos, extraídos do processo principal e do processo administrativo com interesse para a decisão da causa:

事由：位於路環島，鄰近昔日痲瘋院，面積7,500平方米的土地。宣告解除批給。土地委員會第27/2023號案卷。土地管理廳第8125.04號案卷。
通知。
Terreno com a área de 7 500 m2, situado na ilha de Coloane, junto à antiga Cafaria. Declaração de rescisão da concessão, Processo n.º 27/2023 da Comissão de Terras, Processo n.º 8125.04 do Departamento de Gestão de Solos.
Notificação.
1. 謹就上述事宜通知 閣下，透過公佈於二零二三年十一月十五日第46期《澳門特別行政區公報》第二組的第38/2023號運輸工務司司長批示，公佈了其行使第184/2019號行政命令第一款授予的執行權限，透過二零二三年十一月一日批示，根據及基於作為該批示組成部分的土地委員會第76/2023號意見書，宣告由 (A) 曾持有的該幅面積7,500平方米，位於路環島，鄰近昔日痲瘋院，標示於物業登記局B94K冊第293頁第22768號的土地由於未有實現批出土地的目的，因此解除其以有償租賃方式的批給。
Com referência ao assunto supra-identificado, notifica-se essa entidade de que pelo Despacho do Secretário para os Transportes e Obras Públicas n.º 38/2023, publicado no Boletim Oficial da Região Administrativa Especial de Macau n.º 46, II Série, de 15 de Novembro de 2023, foi tornado público que no uso das competências executivas que lhe estão delegadas pelo n.º 1 da Ordem Executiva n.º 184/2019, por seu despacho de 1 de Novembro de 2023, foi declarada a rescisão da concessão onerosa por arrendamento do terreno com a área de 7 500 m2, situado na ilha de Coloane, junto à antiga Gafaria, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 22768 a fls. 293 do livro B94K, de que a (A) era titular, por o fim para o qual o terreno foi concedido não se encontrar a ser prosseguido, nos termos e fundamentos do parecer n.º 76/2023 da Comissão de Terras, os quais fazem parte integrante do referido despacho.
2. 基於上款所述的解除，將該土地上的任何形式改善物在無任何責任或負擔下歸屬澳門特別行政區， (A) 無權收取任何賠償，有關土地將納入國家私產。
Em consequência da rescisão referida no número anterior, as benfeitorias por qualquer forma incorporadas no terreno revertem, livre de quaisquer ónus ou encargos, para a Região Administrativa Especial de Macau, sem direito a qualquer indemnização por parte da (A), destinando-se o terreno a integrar o domínio privado do Estado.
3. 根據由第7/2004號法律、第9/2004號法律、第9/2009號法律及第4/2019號法律修改的第9/1999號法律第三十六條(八)項(2)分項以及由十二月十三日第110/99/M號法令核准的《行政訴訟法典》第二十五條第二款(a)項及第二十六條第二款(b)項的規定，得於收到本通知後三十日內就宣告解除的行為，向中級法院提出司法上訴。
Do acto de declaração de rescisão cabe recurso contencioso para o Tribunal de Segunda Instância, no prazo de 30 dias, contados a partir da presente notificação, nos termos da subalínea (2) da alínea 8) do artigo 36.° da Lei n.º 9/1999, alterada pelas Lei n.º 7/2004, Lei n.º 9/2004, Lei n.º 9/2009 e Lei n.º 4/2019, e da alínea a) do n.º 2 do artigo 25.° e da alínea b) do n.º 2 do artigo 26.°, ambos do Código do Processo Administrativo Contencioso, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 110/99/M, de 13 de Dezembro.
4. 根據由十月十一日第57/99/M號法令核准的《行政程序法典》第一百四十八條第一款及第一百四十九條的規定， (A) 亦可於十五日內向作出行為者提出聲明異議。
A (A) pode ainda reclamar para o autor do acto, no prazo de 15 dias, nos termos do n.º 1 do artigo 148.° e do artigo 149.° do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 57/99/M, de 11 de Outubro.
5. 根據由十月十一日第57/99/M號法令核准的《行政程序法典》第六十四條的規定，利害關係人可於辦公時間內，前往位於澳門馬交石炮台馬路33號18樓的土地工務局技術輔助處查閱該土地委員會案卷，並可藉支付應繳金額，申請發出有關文件的證明、複製本或經認證的聲明書。
O processo da Comissão de Terras pode ser consultado pela interessada na Divisão de Apoio Técnico da Direcção dos Serviços de Solos e Construção Urbana, sita em Macau, na Estrada de D. Maria II, n.° 33, 18.° andar, durante as horas de expediente, podendo ser requeridas certidão, reprodução ou declaração autenticada dos respectivos documentos, mediante o pagamento das importâncias que forem devidas, nos termos do artigo 64.° do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 57/99/M, de 11 de Outubro.
二零二三年十一月十五日。
Aos 15 de Novembro de 2023.

*
第76/2023號意見書

第27/2023號案卷 - 基於未能實現合同所定的土地使用的用途，因此建議解除一幅以租賃制度及免除公開招標方式批予 (A)，面積7,500平方米，位於路環島，鄰近昔日痳瘋院的批給。
I
　　　　　　1. 透過公佈於1990年12月26日第52期《澳門政府公報》副刊的第xx/SATOP/90號批示，批准以租賃制度及免除公開招標方式將一幅面積為7,500平方米，位於路環島，鄰近昔日痲瘋院的土地批給予 (A)。
　　　　　　2. 該批給已於物業登記局作出登記，土地標示於第B49K冊第293頁第22768號，而批給所衍生的權利則以承批人的名義登錄於第B36K冊第285頁第9102號。
　　　　　　3. 根據上述批給合同第二條款第1款的規定，土地批給的有效期為25年，由訂立有關公證契約之日起計。
　　　　　　4. 根據該批給合同第三條款的規定，土地用作興建一組藥物依賴者康復中心的樓宇。
　　　　　　5. 及後，基於需將土地上已存在的昔日痲瘋院的建築面積納入上述第三條款所指用作社會設施用途的建築面積，故透過公佈於1991年4月29日第17期《澳門政府公報》的第73/SATOP/1991號批示核准的合同修改上述條款及租金的條款。
　　　　　　6. 根據7月29日第8/91/M號法律第四條的規定，上述批給合同和修改批給合同是以第xx/SATOP/90號批示和第73/SATOP/1991號批示作為憑證。
II
　　　　　　7. 承批人於2006年與社會工作局簽訂了興建該藥物依賴者康復中心設施的合作協議，並於2003年建成一座女子戒毒中心和於2007年建成一座男子戒毒中心，兩項工程都是由社會工作局推動的。然而土地工務運輸局從未對該兩座建築物發出使用准照。
　　　　　　8. 該協議於2019年終止，當時已沒有住院的治療藥物依賴者。
　　　　　　9. 由於土地批給的期限已於2015年12月25日屆滿，行政當局認為承批人沒有在初始批給期限內完成土地的利用，且其亦沒有獲發出證明土地已完成利用的使用准照，故該批給仍維持臨時性質，因此，透過運輸工務司司長於2020年8月5日作出並公佈於2020年8月19日第34期《澳門特別行政區公報》第二組的第43/2020號運輸工務司司長批示，宣告該土地批給失效。
　　　　　　10. 承批人針對上述決定提起了司法上訴，中級法院透過第915/2020號卷宗的合議庭裁判裁定上訴理由成立，認為土地的利用已經完成，儘管是由社會工作局根據合作協議提出的，但由於有關工程是由公共機構進行的，並不需要發出使用准照，因此該准照並非必須。
　　　　　　11. 此外，中級法院亦指出，不論批給是否確定，至少自2019年起，沒有繼續批給用途此一事實並不構成宣告失效的依據，而是作為第10/2013號法律(《土地法》)第一百六十九條第一款第(三)項規定解除合同的依據。
III
　　　　　　12. 自2022年起，土地工務局曾多次派員前往上述土地進行盤查，根據相關的筆錄，證實沒有任何跡象顯示土地上的建築物正在使用，即土地並沒有用作批給合同所指定的用途。
　　　　　　13. 為確認有關情況，土地工務局曾請求治安警察局到該地點進行巡查，以便確認土地上的設施是否仍在進行活動。治安警察局指出於2022年4月7日至5月10日及2023年3月26日至4月11日巡查期間，並沒有發現任何跡象顯示相關場所正進行藥物依賴者的復康活動。
　　　　　　14. 另外，經向社會工作局要求，該局透過第019/DJD-DPT/2022號和008/DJD-DPT/2023號公函作出澄清，指出自2013年起，藥物依賴者康復中心的入住人數逐年減少，至2019年全年入住人數僅3人，並於2019年10月起已沒有個案入住，該局於2019年10月起終止對該機構的定期資助，並於2020年6月全面終止與承批人的合作，該局人員於11月24日至12月1日期間到場收回由該局提供的所有設備及材料。
　　　　　　15. 此外，澳門自來水股份有限公司提供一份由2019年1月起該地點的用水量表，指出自2021年9月起已停止向該地點供水，而澳門電力股份有限公司亦指出自2021年中旬起，藥物依賴者康復中心的使用電量少於以往的一半，有些情況下，用電量約為平時的十分之一。
IV
　　　　　　16. 概括而言，因應上述的事實，土地工務局法律廳在2023年7月18日第xx/0057/DJU/2023號報告書中認為，有強烈跡象顯示承批人沒有在獲批給的土地上繼續從事藥物依賴者康復的工作，而該工作正是以租賃制度及免除公開招標方式批給該土地的依據，這明顯違反了按照合同規定的用途使用土地的義務。
　　　　　　17. 經分析後，法律廳指出這一義務的不履行在法律上有明確的處罰，因為第10/2013號法律(《土地法》)第一百六十九條第一款第(三)項規定，當租賃批給的原定目的未被實現時，在任何時候，可解除該批給。
　　　　　　18. 這一規定的理由是為了對不履行按其使用能力及才能使用土地的義務作處罰，以及確保土地正被利用並繼續進行指定用途的這一公共利益。
　　　　　　19. 考慮到《土地法》第一百六十九條的規定，解除批給屬於批給實體的自由裁量範圍，其必須在適當及適時的前提下作出決定，並遵守合法性原則和謀求公共利益原則。
　　　　　　20. 自此，該廳認為鑑於承批人無意使用相關的設施，亦不從事藥物依賴者復康的活動，故批給實體可對土地進行其他使用，或允許承批人以外的其他真正致力於從事該用途和實現該目的的實體使用，故維持批給的決定並不是最符合謀求批給的公共利益的決定，因此，現時土地所處的狀況不應一再拖延，故解除批給才是最適當、公平和公正的決定。
　　　　　　21. 基此，法律廳建議根據第10/2013號法律(《土地法》)第一百六十九條第一款(三)項的規定，宣告解除題述土地的批給，並根據《行政程序法典》第九十三條及後續條文的規定，在作出最終決定前給予承批人一個期間，以便其在對利害關係人的聽證中就解除批給的決定意向發表意見。
　　　　　　22. 運輸工務司司長於2023年7月21日在該報告書上作出同意及訂定期間為10日的批示。
V
　　　　　　23. 土地工務局透過2023年7月24日第17676/746/DSO/2023號公函通知承批人的代理律師，以便其自收到通知書之日起計10日內，對宣告解除批給的決定意向發表書面意見。
　　　　　　24. 承批人的代理律師於2023年8月4日提交了書面回覆，請求對事實進行調查和終止解除批給的程序，主要提出了以下的理由：
　　　　　　24.1 中級法院第915/2020號卷宗的合議庭裁判並未有如法律廳第xx/00057/DJU/2023號報告書第11點所指，認定批給用途至少自2019年起已不再實現的事實。
　　　　　　24.2 土地上建有一組藥物依賴者康復中心的樓宇，已符合批給合同所指的目的，且承批人並沒有將樓宇用作其他用途，對於已完全利用並轉為確定的都市房地產的使用，應適用第6/99/M號法律，而不是第10/2013號法律(《土地法》)第一百六十九條第一款第(三)項的規定。
　　　　　　24.3 承批人認為中級法院第915/2020號卷宗的合議庭裁判第rrr)至uuu)點已確認其戒毒工作，承批人亦列出其於2019年4月至2023年7月期間舉辦的禁毒活動，並表示藥物依賴者康復中心在面對如司法訴訟、社會工作局搬走物資和設備、道路工程施工及新冠疫情爆發等多項困難時的繼續運作，由此可見，承批人並沒有停止對土地的利用。
　　　　　　24.4 承批人認為解除批給的法定要件並不存在，基於土地的利用已完成且批給已轉為確定，物業已經屬於受《澳門特別行政區基本法》保護的私有財產，行政當局沒有自由裁量權解除批給。
　　　　　　24.5 最後，承批人請求採取多項調查措施，包括由土地工務局致函澳門自來水股份有限公司、公共建設局及交通事務局請求提供資訊以確定事實，分析同類案卷及聽取人證。
　　　　　　25. 為分析承批人提出的理由，法律廳作成了2023年9月13日第xx/77/DJU/2023報告書，在此視為完全轉錄，當中尤為重要者如下：
　　　　　　25.1 與承批人的說法相反，在該廳第xx/00057/DJU/2023號報告書第11點中，無論明示或暗示也沒有指出行政當局從第915/2020號卷宗的合議庭裁判推斷出中級法院認定土地自2019年後沒有被利用，上述第11點僅表示根據中級法院所指，行政當局指出批給用途在2019年沒有再實現之依據，並不足以構成宣告失效的理由，而是根據第10/2013號法律第一百六十九條第一款第(三)項的規定解除合同的依據。
　　　　　　25.2 關於12月17日第6/99/M號法律《都市房地產的使用規範》的適用，法律廳並不同意承批人的意見，因為這裡的問題是批給用途或土地批出的目的，而非房地產的不當使用。儘管如此，第6/99/M號法律的適用並不排除《土地法》的適用。
　　　　　　25.3 此外，承批人似乎混淆了實現批給用途的義務或土地批給的目的與利用土地的義務，即使完成興建一組藥物依賴者康復中心的樓宇亦只能說明有關土地已被利用，但這並不意味著實現了該用途。
　　　　　　25.4 第xx/00057/DJU/2023號報告書所描述的事實，即土地上沒有任何使用樓宇的跡象，這顯示批給的目的，即藥物依賴者的康復，並沒有得到實現，而這正是解除批給的前提。
　　　　　　25.5 對於自2019年起在該土地上所進行的活動，經分析該等活動的內容，法律廳認為該等活動與藥物依賴者的治療和康復沒有任何關係，亦即與住宿服務的治療階段無關。事實上，自2019年10月起，該復康中心一直沒有濫藥者入住，再者，藥物依賴者的治療和康復是一項長期性的社會服務，正如社工局表示，即使在疫情期間，亦沒有停止該服務。
　　　　　　25.6 關於承批人聲稱行政當局沒有自由裁量權宣告解除批給，該廳重申在第xx/00057/DJU/2023號報告書中關於這一事宜的內容。該廳在分析承批人的回覆時強調，儘管沒有禁止民法(《民法典》)適用於承批人對樓宇所持有的臨時私有財產權，但眾所周知，這一權利來自於透過土地租賃批給所衍生的在他人(國家的)土地上進行建設的權利，因此，這裡所涉及的複合物權受《土地法》約束，而且，就正如《土地法》第四十一條的規定所指出的那樣。
　　　　　　25.7 最後，該廳認為行政卷宗內的文件是適當並足以對土地的情況進行分析，與本案決定具意義的事實均可通過書面證據來證明，因此，無需致函其他實體、調查其他案卷和聽取承批人所要求的證人。
　　　　　　26. 基此，法律廳認為承批人所提出的理據並不能改變擬作出的決定，應維持解除題述土地的租賃批給之決定意向。
　　　　　　27. 運輸工務司司長於2023年9月14日在該報告書上作出同意的批示。
　　　　　　28. 綜上所述，考慮到2023年7月18日第xx/00057/DJU/2023號報告書和9月13日第xx/77/DJU/2023號報告書所載的事實，以及其中的分析及衡量，有關內容在此視為完全轉錄，本委員會同意土地工務局的理解，即已證實《土地法》第一百六十九條第一款第(三)項所規定的解除批給的前題。
VI
　　　　　　土地委員會於2023年10月5日舉行會議，經分析案卷，並考慮到2023年7月18日第xx/00057/DJU/2023號及9月13日第xx/77/DJU/2023報告書及其內所載的意見，本委員會認為，基於承批人對土地的使用未能實現土地批給的目的，故應按照第10/2013號法律(《土地法》)第一百六十九條第一款第(三)項的規定，解除土地租賃批給。
　　　　　　2023年10月5日於土地委員會。

* * *
　　　　IV – FUNDAMENTOS
Uma nota prévia: foi suscitada pelas partes a dúvida da eventual “intempestividade” do recurso (fls. 287 e segs e fls. 335 e seg.), mas é uma questão falsa, já que quer a Recorrente, quer a Entidade Recorrida, acabou por aceitar que o recurso foi interposto tempestivamente, e como tal não há nenhum assunto que cabe ao Tribunal decidir neste ponto.
Prosseguindo,
A propósito das questões suscitadas pela Recorrente, o Digno. Magistrado do MP junto deste TSI teceu as seguintes doutas considerações:
“(...) 1.
(A), melhor identificada nos autos, interpôs o presente recurso contencioso, pedindo a anulação do despacho do Secretário para os Transportes e Obras Públicas, datado de 1 de Novembro de 2023, que declarou a rescisão da concessão onerosa por arrendamento de um terreno com a área 7 500 m2, situado na ilha de Coloane, junto à antiga gafaria, descrito na CRP sob o n.º 22 768 a fls. 293 do livro B94K.
Regularmente citada, a Entidade Recorrida apresentou contestação na qual concluiu no sentido da improcedência do recurso contencioso.
2.(i.)
O primeiro dos vícios que a Recorrente imputa ao acto recorrido é o da falta de fundamentação do acto recorrido.
Salvo o devido respeito, parece-nos que não tem razão. Pelo seguinte.
Como se sabe, das normas contidas nos artigos 114.º, n.º 1, alínea b) e 115.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA) resulta para a Administração o dever legal de fundamentação, que deve ser expressa e consistir numa sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, entre outros, dos actos administrativos que neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos.
É consensual que o dever de fundamentação dos actos administrativos tem, geneticamente, uma função endógena de propiciar a reflexão da decisão pelo órgão administrativo e uma função exógena, externa ou garantística de facultar ao cidadão a opção consciente entre o conformar-se com tal decisão ou afrontá-la em juízo (entre muitos outros, veja-se, neste sentido, o Ac. do Tribunal de Segunda Instância de 7.12.2011, Processo nº 510/2010), e sendo assim, pode dizer-se que um acto está fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal fica a conhecer as razões que estão na sua génese, para que, se quiser, o possa sindicar de uma forma esclarecida.
No caso em apreço, analisada a fundamentação do acto recorrido estamos em crer, como acima já dissemos, que a Administração não deixou de observar o referido dever legal de fundamentação formal cuja violação foi alegada pelo Recorrente. Na verdade, estão plasmadas no texto do acto recorrido, com clareza, as razões de facto e de direito pelas quais a Entidade Recorrida declarou a rescisão da concessão por arrendamento aqui em causa. Aliás, contra aquilo que a Recorrente alega, não é exacto que a Administração não tenha especificado como é que a utilização do terreno se afasta dos fins da concessão ou como é que os aludidos fins não estão a ser prosseguidos (cfr. artigo 11.º da petição inicial). Basta ler o texto do acto recorrido para perceber que a Administração fundamentou o acto na circunstância de a Recorrente não se encontrar «a prosseguir no terreno, há pelo menos quatro anos, a actividade de recuperação de toxicodependentes, a qual esteve na origem e foi o fundamento para a concessão por arrendamento». Por isso, um destinatário normal colocado na posição da Recorrente, confrontado com o dito acto, não podia deixar de ficar ciente dos motivos que levaram à actuação administrativa agora em causa. De resto, é de meridiana evidência, resultante da simples leitura da douta petição inicial do presente recurso contencioso, que a Recorrente ficou plenamente esclarecida sobre as razões justificativas do acto que impugnou, e dessa leitura também resulta que a verdadeira questão que a mesma aqui quer pleitear não tem que ver com a observância do chamado dever de fundamentação formal, mas, antes, com os próprios fundamentos substanciais do acto impugnado, com os quais se não conforma.
(ii.) A Recorrente alegou, igualmente, que o acto administrativo recorrido sofre de um erro na aplicação da lei e de um erro nos pressupostos de facto e, além disso, também alegou que a eventual não utilização do terreno não lhe é imputável pelo que, segundo diz, estava a Administração impedida de declarar a rescisão do contrato de concessão.
(ii.1.)
Vejamos, começando, como parece lógico, pela apreciação do alegado erro sobre os pressupostos de facto.
Como sabemos, o erro sobre os pressupostos de facto ocorre quando se verifica uma divergência entre os pressupostos de que o autor do acto partiu para proferir a decisão administrativa e a sua efectiva verificação na situação em concreto. Essa divergência resulta da circunstância de se terem considerado na decisão administrativos factos não provados ou desconformes com a realidade, ou dizendo de outro modo, os fundamentos de facto que motivaram o acto administrativa praticado ou não existiam de todo ou, pelo menos, não existiam com a dimensão ou configuração suposta pelo autor do acto.
No caso, como já referimos, o pressuposto de facto do acto administrativo cuja verificação a Recorrente discute é o de ela não prosseguir no terreno, há pelo menos quatro anos, a actividade de recuperação de toxicodependentes. Ora, no que tange a este pressuposto de facto estamos em crer que o mesmo está demonstrado nos autos. Resulta, com efeito, da comunicação do Instituto de Acção Social à então Direcção dos Serviços de Solos, Obras Públicas e Transportes, datada de 14 de Maio de 2020, e efectuada através do ofício n.º 018/DJD-DTTR/2020 referido pela própria Recorrente no artigo 65.º da sua petição inicial, que o serviço de internamento de toxicodependentes deixou de ser prestado nas instalações existentes no terreno concedido a partir de Agosto de 2019, tendo a cooperação entre o Instituto de Acção Social e a Recorrente cessado em Outubro de 2019, data partir da qual nenhum toxicodependente foi admitido no Centro de Recuperação de Toxicodependentes. O teor desta comunicação do Instituto de Acção Social é corroborado através de outros factos instrumentais que se encontra inequivocamente provados, como sejam os referentes aos consumos de água e de electricidade, os quais apontam no sentido de que a Recorrente, no período temporal em causa, não estava a prosseguir a sua actividade no que especificamente respeita à recuperação de pessoas com toxicodependência. O que se compreende bem, aliás. Na verdade, desde o primeiro momento, que essa actividade da Recorrente se desenvolveu sob a égide, e em estreitíssima colaboração com a Administração, através do Instituto de Acção Social, numa espécie de parceria público-privada. Parece-nos um facto incontornável que foi o Instituto de Acção Social que alimentou e deu sentido a essa actividade da Recorrente. Por isso, quando a «torneira» desse Instituto se fechou, se a expressão nos é permitida, a actividade de recuperação de toxicodependentes que o Recorrente desenvolvia nas instalações que foram construídas no terreno em causa definhou inexoravelmente, até à respectiva extinção (note-se que a própria construção desses edifícios foi promovida pelo Instituto de Acção Social ao abrigo de um «acordo de cooperação» celebrado com a Recorrente).
O acto recorrido não sofre, pois, em nosso modesto entendimento, de erro nos pressupostos de facto.
(ii.2)
Encontrando-se demonstrado que o Recorrente, a partir de Outubro de 2019 deixou de prosseguir no terreno que lhe havia sido concedido a actividade de recuperação de toxicodependentes, estaria a Administração legitimada a praticar o acto recorrido de declaração da rescisão da concessão?
Ao colocarmos esta questão estamos, do mesmo passo, a entrar na apreciação dos outros dois vícios que a Recorrente imputou ao acto recorrido e que se reconduzem à violação de lei na modalidade de erro na interpretação e aplicação da norma legal da alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.º da Lei de Terras.
Vejamos.
(ii.2.1)
De acordo com a norma legal acabada de referir, o Chefe do Executivo pode rescindir as concessões por arrendamento, independentemente de serem ou não definitivas, «quando a utilização do terreno se afaste dos fins para que foi concedido ou estes não estejam, em qualquer momento, a ser prosseguidos». Como já vimos, a Administração considerou que a Recorrente não estava a prosseguir os fins para que o terreno foi concedido, o que necessariamente leva a que nos interroguemos sobre que fins eram esses. A este propósito importa atentar no que ficou estipulado na cláusula terceira do contrato de concessão por arrendamento do terreno aqui em causa, Segundo a mesma, esse terreno destinava-se a ser «aproveitado com a construção de um conjunto de edifícios, para instalação do Centro de Recuperação de Toxicodependentes». Significa isto, portanto, que o terreno foi concedido com o fim de, nas instalações que aí deveriam ser construídas, ser desenvolvida a actividade de tratamento e recuperação de pessoas com toxicodependência.
Deste modo, estando provado que a Recorrente, a partir de Outubro de 2019, deixou de tratar pessoas toxicodependentes com vista à sua recuperação nos centros de tratamento que foram construídos no terreno concedido, parece-nos seguro concluir que se encontra preenchida a previsão ou a hipótese da norma da alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.º da Lei de Terras, na exacta medida em que o fim da concessão, desde aquela data, deixou de ser prosseguido. Por isso, neste ponto, a Administração não incorreu no erro de interpretação e aplicação da lei que a Recorrente lhe imputou.
(ii.2.2)
A Recorrente aduz, no entanto, um outro fundamento para suportar a sua pretensão impugnatória. Segundo diz, a não utilização do terreno não lhe é imputável, e, como tal, estava a Administração impedida de rescindir a concessão.
Cremos, salvo o devido respeito, que também aqui lhe falta razão.
Acompanhamos a Recorrente no entendimento de que a rescisão do contrato prevista no artigo 169.º da Lei de Terras reveste carácter sancionatório, distinguindo-se, portanto, da rescisão por imperativo de interesse público que se encontra prevista na alínea c) do artigo 167.º do CPA. Decorre, na verdade, da leitura da norma do artigo 169.º da Lei de Terras que a rescisão aí prevista se funda, invariavelmente, num incumprimento contratual por parte do concessionário, o qual, por isso que se trata de uma reacção sancionatória do concedente, terá de ser imputável àquele.
Em geral, na responsabilidade contratual, como sabemos, e resulta do disposto no n.º 1 do artigo 788.º do Código Civil, recai sobre o devedor uma presunção de culpa no não cumprimento da obrigação a que se encontra adstrito. Deste modo, o afastamento da responsabilidade do devedor passará pela demonstração de que o incumprimento não lhe é imputável, o que sucederá sempre que esse não cumprimento for devido a facto do credor, de terceiro, ou a caso fortuito ou de força maior (veja-se, neste sentido, LUÍS MANUEL TELES MENEZES LEITÃO, Direito das Obrigações, volume II, Coimbra, 2017, p. 247, MÁRIO JÚLIO DE ALMEIDA COSTA, Direito das Obrigações, Coimbra, 2004, pp. 999-1000 e JOSÉ BRANDÃO PROENÇA, in Comentário ao Código Civil, Direito das Obrigações, Das Obrigações em Geral, Lisboa, 2018, p. 1084).
No caso, segundo nos parece, a Recorrente não demonstra a ocorrência de quaisquer circunstâncias susceptíveis de afastar aquela presunção legal de que o incumprimento lhe é imputável. Com efeito, nenhuma das circunstâncias elencadas pela Recorrente no artigo 158.º da douta petição inicial tem aquela virtualidade. Como antes dissemos, a cessação da actividade de tratamento e recuperação de pessoas com toxicodependência que a Recorrente desenvolvia no terreno em causa cessou em Outubro de 2019, na sequência do fim da colaboração do Instituto de Acção Social, pelo que não é possível reconduzir a imputabilidade do incumprimento a facto do credor, de terceiro, ou a caso fortuito ou de força maior.
(iii)
A Recorrente alega, finalmente, que o acto recorrido sofre do vício de violação de lei em virtude da violação dos princípios da boa fé (este princípio está expressamente consagrado no artigo 8.º, n.º 1 do CPA, nos seguintes termos: «no exercício da actividade administrativa, e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé») e da proporcionalidade (segundo o disposto no n.º 2 do artigo 5.º do CPA que acolhe este princípio, «as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar»).
É certo que, no exercício da actividade discricionária, como aquela que se consubstanciou no acto recorrido (de acordo com o n.º 1 do artigo 169.º as concessões «podem» ser rescindidas, o que aponta, inequivocamente, para a natureza discricionária do acto) a Administração está sujeita a observar a chamada «deontologia da discricionariedade», respeitando e observando os limites e os critérios jurídicos desse exercício, assumindo particular relevância, neste contexto, os princípios gerais da actividade administrativa. Em todo o caso, importa notar, o controlo judicial da compatibilidade da decisão discricionária com os princípios jurídicos fundamentais que regem a actividade da administração é, essencialmente, negativo, e, além disso, a violação dos ditos princípios só assume relevância invalidante, como resulta da norma da alínea d) do n.º 1 do artigo 21.º do CPAC, nas situações em que a mesma seja manifesta, ostensiva, evidente (é este o sentido que tem sido, nemine discrepante, seguido pelos nossos Tribunais: por todos, e entre muitos outros, cfr. os acórdãos do Tribunal de Última Instância de 30.04.2019, processo n.º 35/2019, de 23.06.2021, processo n.º 55/2021, de 23.07.2021, processo n.º 89/2021, de 24.09.2021, processo n.º 110/2021).
A verdade é que, no caso, a Recorrente, na douta petição inicial não substanciou, através da alegação dos factos relevantes, em que teria consistido a actuação violadora da boa fé por parte da Administração. Limitou-se, nos artigos 170.º a 176.º daquele articulado, a uma espécie de processo de intenções, insinuando que a Administração teria actuado, através de vários dos seus departamentos, de forma a criar a situação justificativa da rescisão, sem que, todavia, faça qualquer prova do que alega. Ora, como é evidente, sem essa demonstração não pode, de modo algum, concluir-se que a Entidade Recorrida, ao declarar a rescisão da concessão, agiu em contravenção ao princípio da boa fé.
Do mesmo modo quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade. Também aqui, o que a Recorrente diz se mostra, a nosso modesto ver, manifestamente insuficiente para suportar a sua pretensão impugnatória. Parece-nos, aliás, que é o caminho que, alguma maneira, a Recorrente propõe que se mostra manifestamente contrário ao princípio da prossecução do interesse público na medida em que conduziria a que a Administração, não obstante estar legalmente habilitada a declarar a rescisão da concessão com fundamento no constatado incumprimento da Recorrente, seguisse o caminho alternativo da rescisão por imperativo de interesse público, nos termos da alínea c) do artigo 167.º do CPA, com as gravosas consequências para o erário público que lhe estão associadas.
3.
Deve, pois, face ao exposto, ser julgado improcedente o presente recurso contencioso.
É este, salvo melhor opinião, o parecer do Ministério Público.”
*
Quid Juris?
Concordamos com a douta argumentação acima transcrita da autoria do Digno. Magistrado do MP junto deste TSI, que procedeu à análise de todas as questões levantadas, à qual integralmente aderimos sem reservas, sufragando a solução nela adoptada, entendemos que a decisão recorrida não padece do vício invalidante da decisão ora posta em crise, razão pela qual é de julgar improcedente o recurso, mantendo-se a decisão recorrida.
*
Síntese conclusiva:
I - Encontrando-se demonstrado que a Recorrente, a partir de Outubro de 2019, deixou de prosseguir no terreno que lhe havia sido concedido a actividade de recuperação de toxicodependentes, nos termos da alínea 3) do n.º 1 do artigo 169.º da Lei de Terras, o Chefe do Executivo pode rescindir as concessões por arrendamento, independentemente de serem ou não definitivas, “quando a utilização do terreno se afaste dos fins para que foi concedido ou estes não estejam, em qualquer momento, a ser prosseguidos”. E, a Administração considerou que a Recorrente não estava a prosseguir os fins para que o terreno foi concedido, pois ficou estipulado na cláusula terceira do contrato de concessão por arrendamento do terreno que este deve ser “aproveitado com a construção de um conjunto de edifícios, para instalação do Centro de Recuperação de Toxicodependentes”. Significa isto que o terreno foi concedido com a finalidade de, nas instalações que aí deveriam ser construídas, ser desenvolvida a actividade de tratamento e recuperação de pessoas com toxicodependência. Pelo que, é de concluir pelo incumprimento dos deveres contratuais pela Recorrente.
II - A rescisão do contrato prevista no artigo 169.º da Lei de Terras reveste o carácter sancionatório, distinguindo-se da rescisão por imperativo de interesse público que se encontra prevista na alínea c) do artigo 167.º do CPA. Decorre assim da leitura da norma do artigo 169.º da Lei de Terras que a rescisão aí prevista se funda num incumprimento contratual por parte do concessionário, o qual, por isso que se trata de uma reacção sancionatória do concedente, terá de ser imputável àquele. É o caso dos autos, razão pela qual é de manter a decisão recorrida, por esta não padecer dos vícios da ilegalidade imputados.
*
Tudo visto, resta decidir.
* * *
　　　　V - DECISÃO
Em face de todo o que fica exposto e justificado, os juízes do TSI acordam em julgar improcedente o recurso, mantendo-se a decisão recorrida.
*
Custas pela Recorrente que se fixam em 6 UCs.
*
Notifique e Registe.
*
RAEM, 12 de Setembro de 2024.
　　　　　
Fong Man Chong
(Relator)

Ho Wai Neng
(1º Adjunto)

Tong Hio Fong
(2º Adjunto)

Mai Man Ieng
(Procurador-Adjunto)

23
2024-17-rescinsão-concessão-terreno