Processo n.º 719/2023
(Autos de recurso contencioso)
Relator: Fong Man Chong
Data : 07 de Novembro de 2024
Assuntos:
- Direito à indemnização compensatória do artigo 117º/3 do ETAPM
SUMÁRIO:
I – É de entender como acto administrativo por preencher os requisitos fixados no artigo 110º do CPA, a decisão tomada pela entidade competente ao abrigo no disposto no artigo 117º do ETAPM, já que se solicita um juízo valorativo com base em diversos itens identificados no mesmo normativo, não obstante tal decisão se basear essencialmente nas declarações médicas para esta finalidade emitidas.
II – Não é possível a cumulação de pedidos nestes autos de recurso contencioso – pedir anulação do acto recorrido e condenar o órgão administrativo a pagar uma indemnização compensatória nos termos do artigo 117º do ETAPM -, por desautorizar o artigo 24º do CPAC, já que a competência para julgar o acto ora posto em causa, praticado pela Mesa da Assembleia Legislativa (cfr. artigo 36º/8)-(3) da Lei de Bases de Organização Judiciária da RAEM) pertence a este TSI, mas o pedido para indemnização compensatória é da competência do TA, e nesta hipótese, deve ser litigar contra a RAEM, mas esta nunca foi “chamada” para intervir, daí a razão da impossibilidade da pretensa cumulação dos pedidos em causa.
III - Para o efeito da indemnização compensatória do artigo 117º/3 do ETAPM, que é paga só uma vez, à pessoa que alega esse direito compete provar o nexo de causalidade entre o acidente de trabalho e essa mesma incapacidade, pois, pode existir várias causas que contribuíram para essa incapacidade permanente (parcial ou total). Na falta de provas desse mesmo nexo de causalidade, é de indeferir o pedido formulado ao abrigo da norma do artigo citado, razão pela qual a decisão negatória da pretensão nestes termos formulada não merece censura.
O Relator,
_______________
Fong Man Chong
Processo n.º 719/2023
(Autos de recurso contencioso)
Data : 07 de Novembro de 2024
Recorrente : A
Entidade Recorrida : Mesa da Assembleia Legislativa (立法會執行委員會)
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ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA RAEM:
I – RELATÓRIO
A, Recorrente, devidamente identificada nos autos, discordando do despacho da Mesa da Assembleia Legislativa (立法會執行委員會), datado de 26/08/2023, veio, em 05/10/2023, interpor o recurso contencioso para este TSI, com os fundamentos constantes de fls. 3 a 25, tendo formulado as seguintes conclusões:
1. 根據第4/2019號法律重新公佈的第9/1999號法律《司法組織綱要法》第36條第8)項第(3)小項，針對被上訴決定提起的司法上訴，澳門中級法院具有管轄權。
2. 本案中，被訴實體作出被上訴決定，駁回司法上訴人於本年六月九日所提出的因工作意外發放金錢補償的請求。
3. 被訴實體在被上訴決定的理由說明部份提出了兩大理由。
4. 一是被訴實體認為根據健康檢查委員會在2022年12月6日發出並獲衛生局副局長確認的意見書，司法上訴人長期絕對沒有擔任公共職務的能力與其在立法會發生的工作意外不存在因果關係。
5. 二是健康檢查委員會沒有按《澳門公共行政工作人員通則》第116條第2款c)項的規定聲明因二零一九年十一月十八日於立法會輔助部門發生的在職時意外而造成的任何損傷，亦沒有證實該在職意外與前工作人員A的無擔任公共職務能力之間存在關係。
6. 對此，被上訴決定明顯存有事實認定錯誤的瑕疵。
7. 針對被訴實體的第一項依據，必須指出，2019年11月18日下午司法上訴人在立法會的工作地點發生了意外，根據《通則》第111條第1款a項，而應視這個意外為在職時意外。
8. 此外，立法會主席亦在2019年11月27日確認上述意外為在職時意外。
9. 出院後，司法上訴人一直定期到仁伯爵綜合醫院的神經外科及精神科門診覆診，而衛生局健康檢查委員會亦一直給予司法上訴人病假。
10. 其中，在發生意外後，根據衛生局健康檢查委員會所發出的多份檢查意見，包括2020年6月5日、2021年9月3日、2021年10月22日、2021年12月17日、2022年4月25日、2022年5月23日、2022年8月29日及2022年9月26日的檢查意見，明確載明司法上訴人的缺勤是2019年11月18日的在職意外所引致。
11. 另外，衛生局局長在2023年1月18日作出駁回必要訴願的批示，當中提到司法上訴人的精神功能明顯障礙(無能力)並非完全為2019年11月18日的意外所引致，這亦意味著司法上訴人長期絕對無擔任公共職務的能力的原因之一是2019年11月18日發生的在職時意外。
12. 事實上，儘管司法上訴人自2012年11月起有精神病史，但至意外發生當日長達7年時間先後在海關、體育發展局(後來重組為體育局)及立法會擔任要職，從來沒有出現無法工作的情況。
13. 但在意外發生後，司法上訴人出現腦震盪、腦震盪後綜合症及因腦震盪後綜合症引致的器質性焦慮症，而司法上訴人亦因出現這些新增的疾病無法工作。
14. 故此，按照一般經驗法則，司法上訴人的缺勤、新疾病及長期無能力是與在職時意外有關。
15. 另外必須指出，在意外發生後，司法上訴人在仁伯爵綜合醫院接受急診治療時，主診醫生已診斷司法上訴人有腦震盪。
16. 其後，司法上訴人定期到仁伯爵綜合醫院精神科覆診，被診斷有腦震盪後綜合症及腦震盪後綜合症所引起的器質性焦慮症。
17. 無論是從上述疾病名稱，還是意外發生前後司法上訴人患有的疾病對比，均可以肯定“腦震盪後綜合症”及“腦震盪後綜合症所引起的器質性焦慮症”是在工作意外後才出現的，亦可以顯示司法上訴人這些新疾病與工作意外之間的因果關係。
18. 再者，根據《通則》第111條第1款，在職時意外與遇難人身體損傷、功能紊亂或患病之間的關係可以是直接或是間接的。
19. 如前所述，在發生意外後司法上訴人一直接受健康委員會的檢查，期間有不少意見書表示缺勤與在職時意外有關。
20. 2021年5月21日工作能力評估報告顯示司法上訴人無能力(IPP)為10%，一方面，這反映了司法上訴人當時因在職意外被評定長期部份無能力的減值系數為10%。
21. 值得一提的是，這個減值亦有在2021年10月22日的健康檢查委員會審查記錄出現。
22. 被上訴決定中從來沒有提及上述長期部份無能力10%的事宜，直接駁回司法上訴人的金錢賠償的請求，明顯存有事實前提錯誤。
23. 另一方面，當時健康檢查委員會仍然給予司法上訴人病假，並在多個意見書表示司法上訴人的缺勤與在職時意外有關，那麼當時的實際情況是司法上訴人仍未康復，還未能返回部門工作。
24. 在意外發生前司法上訴人雖然患病但仍可勝任顧問級公務人員的職務，在意外發生後司法上訴人患上較為嚴重的新疾病—腦震盪後綜合症及器質性焦慮症，並因新疾病使司法上訴人失去擔任公共職務的能力，如此，在意外與新疾病及長期無能力之間，明顯存在(至少是間接的)因果關係。
25. 然而，若仍然未能認同上述觀點，根據八月十四日第40/95/M號法令《彌補因工作意外及職業病所引致之損害之制度》第9條第1款規定，意外前之侵害或疾病因意外而惡化，確定無能力程度時均完全視為因意外所引致者。
26. 的確，《通則》沒有規範公職人員發生在職時意外前之疾病因意外而惡化的處理方法，但這里明顯存有法律漏洞，因為公共行政工作人員亦會像一般勞動者一樣發生意外並且有機會因意外而病情惡化，而兩者的情況亦十分類似。
27. 對於法律應規範但沒有規範的情況，根據《民法典》第9條第1款及第2款之規定，應類推適用類似情況的規定。
28. 故此，在本案，根據《民法典》第9條第1款及第2款類推適用的第40/95/M號法令第9條第1款之規定，由於司法上訴人在意外前之疾病因意外而惡化，致使長期及絕對無擔任公共職務的能力，在法律上應視為完全因意外所引致。
29. 針對被訴實體的第二項理據，被訴實體認為欠缺《通則》第116條第2款c)項的聲明，亦沒有證實在職意外與司法上訴人無擔任公共職務能力之間的關係。
30. 必須指出，根據《通則》第116條第1款，司法上訴人作為遇難人，只須應其所屬部門領導之要求，接受健康檢查委員會之檢查。
31. 如被訴實體認為欠缺《通則》第116條第2款c)項的聲明，被訴實體應自行安排司法上訴人接受健康檢查委員會之檢查，並且要求健康檢查委員會發出《通則》第116條第2款所規定載有遇難人是否無工作能力，屬絕對或部分、長期或暫時無工作能力，因在職時意外而造成之損傷等事項的報告。
32. 然而，在本案中，被訴實體作出被上訴決定時僅考慮了衛生局健康檢查委員會於二零二二年十二月六日發出並獲衛生局副局長確認的意見書。
33. 對於司法上訴人在發生在職意外後身體及精神出現了甚麼損傷，損傷是否已經康復，司法上訴人在二零二二年十二月六日先前接受的多次健康檢查委員會檢查的結果為何，被訴實體明顯沒有了解清楚。
34. 其中，立法會秘書長早在2019年11月26日在編號0031/I_AL/2019報告書中表示司法上訴人發生的意外應被視為在職時意外，2019年11月27日立法會主席在同一報告書上作出批准。
35. 根據司法上訴人由意外發生至今取得的醫療報告及病歷記錄，從來沒有提及司法上訴人所受到的損害及長期無能力是與工作意外沒有任何關係。
36. 經查閱多份澳門特區公報第二組之資料，未有發現2022年12月6日健康檢查委員會的主席及成員曾擔任精神科範疇的職務，加上司法上訴人當日沒有出席檢查，對於如何能判斷出司法上訴人長期及絕對無擔任公共職務之能力與工作意外沒有直接相關，明顯存有很大的疑問。
37. 司法上訴人在意外發生後到仁伯爵綜合醫院求診及覆診，先後被主診醫生診斷為腦震盪、腦震盪後綜合症及腦震盪後綜合症所引致的器質性焦慮症，期間健康檢查委員會亦多次在意見書表示司法上訴人的缺勤與在職意外有關，但無提及司法上訴人因在職意外而造成之損傷是否已康復。
38. 在被訴實體未要求健康檢查委員會發出《通則》第116條第2款之報告，未了解司法上訴人在職意外而造成之損傷及康復狀況，亦未考慮到健康檢查委員會多次表示缺勤與在職意外有關的意見，便直接否認司法上訴人長期無能力與在職意外之間的因果關係，駁回司法上訴人要求金錢補償的請求，明顯存有事實認定之錯誤。
39. 故此，由於存有事實認定之錯誤，根據《行政程序法典》第124條，被上訴決定屬可撤銷。
40. 若不認同上述觀點，被訴實體認為欠缺《通則》第116條第2款c項的聲明，但沒有為著《通則》第116條之效力安排司法上訴人進行健康檢查委員會的檢查及要求健康檢查委員會編製包含上述聲明的報告，被訴實體違反了《通則》第116條之規定。
41. 除此以外，關於被訴實體所引用的健康檢查委員會在2022年12月6日發出的並獲衛生局副局長確認的意見書，事實上當天健康檢查委員會所舉行的特別會議，司法上訴人並沒有獲安排出席接受檢查。
42. 根據《通則》第118條第2款之規定，如認為司法上訴人無能力擔任工作，司法上訴人應獲安排重新接受健康檢查委員會之檢查。
43. 故此，如司法上訴人未獲安排重新接受健康檢查委員會之檢查，而被訴實體直接否定司法上訴人的長期無能力與在職意外之間的關係，這亦違反了《通則》第118條第2款之規定。
44. 如上文所提及，司法上訴人曾多次出席健康檢查委員會的檢查，當中多個檢查意見表示司法上訴人的缺勤與工作意外有關。
45. 根據司法上訴人的醫療報告及病歷，司法上訴人在意外發生後有腦震盪，其後更衍生為腦震盪後綜合症及器質性焦慮症。
46. 對於以上兩點提及的情況，被訴實體在被上訴決定中隻字未提，可以顯示被訴實體並沒有考慮司法上訴人的實際情況。
47. 被訴實體沒有根據《通則》第116條及第118條第2款之規定安排司法上訴人接受健康檢查委員會之檢查，便直接駁回司法上訴人要求金錢補償的請求，被上訴決定明顯存有違反法律的瑕疵，根據《行政程序法典》第124條之規定屬可撤銷。
48. 關於金錢補償方面，在職意外發生後司法上訴人在仁伯爵綜合醫院神經外科及精神科求診及覆診，而在意外發生當日司法上訴人便被診斷為腦震盪，其後先後被診斷患有腦震盪後綜合症及因腦震盪後綜合症引致的器質性焦慮症。
49. 按照時間的推演及疾病的關聯性(腦震盪、腦震盪後綜合症、因腦震盪後綜合症引致的器質性焦慮症)，充以證明司法上訴人的新疾病及長期無能力與在職意外相關，存有因果關係。
50. 根據2021年5月21日及2021年10月22日衛生局健康檢查委員會發表並獲衛生局局長確認的意見書，結合2021年5月25日由仁伯爵綜合醫院專科門診部醫生D發出的醫療報告，針對司法上訴人患有的腦震盪後綜合症(post concussion syndrome)，長期無能力(IPP)減值系數為0.1。
51. 必須指出，2021年9月3日、2021年10月22日、2021年12月17日、2022年4月25日、2022年5月23日、2022年8月29日及2022年9月26日七次檢查意見都明確提及在司法上訴人的缺勤是在職意外所致，故此可以肯定上述長期無能力10%必然是司法上訴人因在職意外所引致。
52. 綜觀被上訴決定的行文內容，亦可以反映被訴實體從未對上述長期無能力10%作出考慮。
53. 根據2023年6月29日由仁伯爵綜合醫院專科門診部醫生J發出的醫療報告，針對司法上訴人患有的器質性焦慮症，長期無能力(IPP)減值悉數為45%。
54. 故此，2019年11月18日發生的在職意外導致司法上訴人患上腦震盪後綜合症及器質性焦慮症，並因而使司法上訴人長期無工作能力，其長期無能力(IPP)減值系數為55%(10%+45%)。
55. 在發生在職意外時，在立法會擔任技術顧問的司法上訴人當時收取的薪俸點為935點。
56. 司法上訴人發生在職意外當日的年齡為52歲。
57. 故此，根據第305/2018號行政長官批示所載之計算方式，計得金錢補償為澳門幣4,492,488元(935x91x96x55%=MOP4,492,488)。
58. 然而，根據第305/2018號行政長官批示第2條第4)項準用第40/95/M號法令第47條第2款所指的長期部分無能力損害賠償上限金額，由於上述金額超逾澳門幣一百三十五萬元的上限，司法上訴人應獲的金錢補償為澳門幣一百三十五萬元(MOP1,350,000)。
59. 發放金錢補償的決定屬羈束性行政行為。
60. 根據《行政訴訟法典》第24條第1款a項，司法上訴人現提出請求之合併，謹請法官 閣下命令被訴實體依法向司法上訴人發放金錢補償澳門幣一百三十五萬元(MOP1,350,000)。
請求
基於此，謹請法官 閣下根據《行政訴訟法典》第55條第1款，要求立法會執行委員會提交行政卷宗之正本及一切與司法上訴之事宜有關之其他文件以附入本司法上訴之卷宗。
同時，謹請法官 閣下裁定本訴訟理由成立，並作出以下判處：
1. 撤銷立法會執行委員會在第29/2023號議決駁回司法上訴人A提出因工作意外發放金錢補償請求的決定；以及
2. 命令立法會執行委員會根據《澳門公共行政工作人員通則》第117條第3款及第4款及第305/2018號行政長官批示之規定向司法上訴人發放金錢補償澳門幣一百三十五萬元(MOP1,350,000)。
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Citada a Entidade Recorrida, a Mesa da Assembleia Legislativa (立法會執行委員會) veio contestar o recurso com os fundamentos constantes de fls. 244 a 286, tendo formulado as seguintes conclusões:
Assim, opondo-nos à douta petição, somos em concluir pelo seguinte:
a) A Deliberação n.º 29/2023/Mesa, da Mesa da Assembleia Legislativa não sofre de qualquer dos vícios invocados, designadamente:
i) De erro na apreciação da matéria de facto, uma vez que, à data da decisão da Mesa, os documentos existentes sobre a situação clínica da trabalhadora, nomeadamente o último Parecer da Junta de Saúde a que a Assembleia Legislativa teve acesso, emitido em 06 de Dezembro de 2022, referia expressamente que "Depois duma avaliação integrada dos relatórios médicos de especialidade relativos à trabalhadora, não se verificam dados clínicos que indiquem uma relação directa entre a sua incapacidade permanente e absoluta para o exercício de funções públicas e o acidente ocorrido no dia 18 de Novembro de 2019.”;
ii) o Parecer supra-referido foi emitido pela entidade que na RAEM tem competência para determinar a incapacidade dos trabalhadores da Administração Pública em matéria de acidentes em serviço, tal como estabelece o n.º 1 do artigo 117.º do ETAPM e a alínea a) do n.º 2 do artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 33/89/M;
iii) o Parecer da Junta de Saúde foi confirmado pela Junta de Revisão, entidade que, nos termos da lei, concretamente do n.º 3 do artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 33/89/M, tem competência nesta matéria, não tendo, assim, sido estabelecido um nexo de causalidade entre a incapacidade permanente para o exercício de funções da Recorrente e o acidente ocorrido na Assembleia Legislativa em 18 de Novembro de 2019;
iv) pelo que, face à lei vigente na RAEM, a Mesa da Assembleia Legislativa fez uma correcta análise e aplicação da lei, não se verificando, por isso, qualquer erro na apreciação da matéria de facto.
v) de vício de violação da lei por não ter submetido a Recorrente a uma nova inspecção da Junta de Saúde, uma vez que, à data da decisão da Mesa, a situação de saúde da Recorrente estava devidamente documentada nos 21 Pareceres e Relatórios da Junta de Saúde, os quais nunca estabeleceram um nexo de causalidade entre a incapacidade da Recorrente para o exercício de funções e o acidente ocorrido na Assembleia Legislativa;
vi) acresce que, a nova inspecção ao abrigo do n.º 2 do artigo 118.º do ETAPM que, segundo a Recorrente, a entidade Recorrida a deveria ter submetido, não se enquadra na situação agora em análise, uma vez que se reporta aos casos em que os sinistrados regressam ao serviço após o acidente e lhe são distribuídas novas funções em conformidade com a sua situação clínica, e, no caso de não as conseguirem desempenhar, então deverão ser submetidos à Junta de Saúde para efeitos de declaração de sua incapacidade permanente e absoluta. Ora a Recorrente nunca regressou ao serviço, pelo que a norma invocada para efeitos de nova inspecção pela Junta de Saúde não se lhe aplica, não tendo, por isso, a Mesa da Assembleia Legislativa cometido qualquer vício de violação da lei.
b) Compensação pecuniária
No que se refere ao pedido de determinação de uma compensação pecuniária com base na incapacidade de 55%, a que, segundo a Recorrente, corresponderia o valor de MOP$1.350.000, a Mesa da Assembleia Legislativa não concorda nem com o grau de incapacidade referido pela Recorrente, nem como respectivo valor associado, uma uma vez que a incapacidade não foi determinada pela entidade da RAEM com competência para o efeito, nem tão pouco foi estabelecido o nexo causal entre o acidente ocorrido na Assembleia Legislativa e a incapacidade permanente para o exercício de funções públicas pela Recorrente.
c) Diligência pericial
Quanto à diligência pericial requerida pela Recorrente a entidade recorrida opõe-se à realização da mesma pelas razões expostas nos artigos 76.º a 82.º desta Contestação. Contudo, caso o Meritíssimo Juiz Relator entenda oportuna a sua realização, a entidade recorrida opõe-se à nomeação do perito apontado pela Recorrente, Dr. B, uma vez que entende que a participação do perito indicado não está conforme ao princípio da imparcialidade que enforma o sistema jurídico da RAEM, nem com as normas legais em vigor sobre a matéria.
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O Digno. Magistrado do Ministério Público junto do TSI emitiu o douto parecer de fls. 586 a 589, pugnando o seguinte:
Pelo exposto, deve a Entidade Recorrida ser absolvida da instância em razão da verificada excepção dilatória da irrecorribilidade do acto recorrido.
É este, salvo melhor opinião, o parecer do Ministério Público.
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Foram colhidos os vistos legais.
Cumpre analisar e decidir.
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II – PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS
Este Tribunal é o competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia.
O processo é o próprio e não há nulidades.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciária e são dotadas de legitimidade “ad causam”.
Não há excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da causa.
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III – FACTOS
São os seguintes elementos, extraídos do processo principal e do processo administrativo com interesse para a decisão da causa:
1. 2019年11月18日下午3時14分，當時擔任立法會輔助部門技術顧問的司法上訴人在其工作地點發生意外，在立法會大樓從一樓圖書館外的樓梯步向地下大堂時，從樓梯的中間第一個平台滑倒。(見附件1)
2. 根據第3/2015號法律重新公佈的第11/2000號法律《立法會組織法》第37條第3款，結合第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》附件表一的領導人員最高薪俸索引點，擔任技術顧問的司法上訴人當時收取的薪俸點為935點(1100點x0.85)。
3. 同日，司法上訴人被送到仁伯爵綜合醫院急診部接受治療，當時衛生局醫生C診斷司法上訴人有腦震盪。(見附件2因工作意外接受醫療檢查的表格)
4. 同日，司法上訴人被安排住院，當時神經外科醫生D診斷司法上訴人的症狀為腦震盪(Brain concussion)及思覺失調(psychosis)。(見附件3至5仁伯爵綜合醫院2019年11月18日司法上訴人的入院病歷、轉科/出院小結及2019年11月22日護理出院摘要)
5. 2019年11月20日，仁伯爵綜合醫院精神科醫生E在司法上訴人的綜合紀錄(Registos Clínicos Integrados)寫上“Sick leave for 15 days because of Brain concussion during work at workplace in立法院(工作意外)”(見附件6，中譯為“基於在立法院工作地點工作時遭受腦震盪(工作意外)，給予病假15天”)。
6. 司法上訴人在2019年11月22日出院。(見附件5，2019年11月22日護理出院摘要)
7. 2019年11月22日早上時30分司法上訴人的綜合紀錄載有"Consulted PSIQ. Dr. E suggested sick leave 15 days from 2019/11/22 to 2019/12/16 and flo 2019/12/3 NEURC OPD and flo 2019/11/25 PSIQ OPD. (見附件6，中譯為“諮詢了精神科，E醫生建議病假由2019/11/22至2019/12/16，並且繼續由神經外科門診在2019/12/3跟進及由精神科門診在2019/11/25跟進。”)
8. 2019年11月22日，仁伯爵綜合醫院F醫生發出醫生檢查證明書，給予司法上訴人15天病假。(見附件7)
9. 2019年11月26日立法會秘書長作出編號0031/I_AL/2019報告書，表示當事人發生的意外應被視為在職時意外，2019年11月27日立法會主席在同一報告書上作出批准。(見附件1)
10. 根據司法上訴人由2019年12月3日至2022年12月1日在仁伯爵綜合醫院神經外科的門診病歷，司法上訴人因頭部及頸部受傷、腦震盪及頸椎退變(head and neck injury, brain concussion, cervical degeneration)隨診。(見附件8仁伯爵綜合醫院門診病歷的Summary部份)
11. 根據司法上訴人由2013年1月3日至2019年10月21日在仁伯爵綜合醫院精神科的門診病歷，即意外發生前的門診病歷，司法上訴人由2013年1月3日至2016年1月21日因抑鬱症(Depression)求診，由2016年4月21日至2019年10月21日因躁狂抑鬱症(Bipolar disorder)隨診。(見附件9仁伯爵綜合醫院門診病歷的Summary部份)
12. 根據司法上訴人由2020年1月23日至2023年1月9日在仁伯爵綜合醫院精神科的門診病歷，即意外發生後的門診病歷，司法上訴人由2020年3月12日至2020年8月13日因躁狂抑鬱症及腦震盪後綜合症(Bipolar disorder with post concussional syndrome of head)隨診，由2020年9月3日至2023年1月9日因躁狂抑鬱症疊加腦震盪後綜合症所引起的器質性焦慮症(Bipolar disorder superimposed by organic anxiety disorder due to post-concussion syndrome of head)隨診。(見附件10仁伯爵綜合醫院門診病歷的Summary部份)
13. 司法上訴人因在職意外患有腦震盪後綜合症，以及腦震盪後綜合症所引起的器質性焦慮症。
14. 2020年3月27日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件11)，意見獲時任衛生局局長G確認，主文內容為：
“證明該工作人員於23/11/2019至26/03/2020為合理因病缺勤。
本委員會已要求該工作人員遞交醫療報告，以便評估其23/11/2019至26/03/2020期間的缺勤是否因18/11/2019的意外所引致。
本委員會已要求該工作人員提交工作能力評估報告，以便確定其是否適合繼續擔任目前工作。”
15. 2020年6月5日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件12)，意見獲時任衛生局局長G確認，主文內容為：
“證明該工作人員於27/03/2020至04/06/2020為合理因病缺勤。
上述期間的缺勤是因18/11/2019的意外所引致。
本委員會已再次要求該工作人員提交工作能力評估報告，以便評估其是否可返回工作崗位。”(粗體及底線為司法上訴人所加)
16. 2020年8月28日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件13)，意見獲時任衛生局局長G確認，主文內容為：
“證明該工作人員於05/06/2020至17/08/2020為合理因病缺勤。”
17. 2020年9月11日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件14)，意見獲時任衛生局局長G確認，主文內容為：
“證明該工作人員於18/08/2020至10/09/2020為合理因病缺勤，並由11/09/2020繼續享用病假至01/12/2020。
已在例會上要求該工作人員須提交相關專科工作能力評估報告。”
18. 2021年2月5日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件15)，意見獲時任衛生局局長G確認，主文內容為：
“證明該工作人員於07/01/2021至04/02/2021為合理因病缺勤，並由05/02/2021繼續享用病假至08/04/2021。
已要求該人員60天內補交醫療報告以便評估其於22/10/2020至06/01/2021之缺勤是否合理因病缺勤。”
19. 2021年3月5日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件16)，意見獲時任衛生局局長G確認，主文內容為：
“證明該工作人員於02/12/2020至06/01/2021為合理因病缺勤。”
20. 2021年4月23日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件17)，意見獲現任衛生局局長確認，主文內容為：
“證明該工作人員於09/04/2021至22/04/2021為合理因病缺勤，並由23/04/2021繼續享用病假至15/05/2021，至此已達18個月上限。”
21. 2021年5月21日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件18)，意見獲現任衛生局局長確認，主文內容為：
“相關專科醫生對該工作人員進行的工作能力評估結果顯示其長期無能力為10%。”
22. 根據2021年5月25日由仁伯爵綜合醫院專科門診部醫生D發出的醫療報告，當中載明：“診斷：腦震蕩後綜合症(post concussion syndrome)。病情跟進和治療至今。根據其頭部受傷情況及法令第40/95/M號無能力表第III章70條b)及第V章78條d)，評定其長期無能力(IPP)減值系數為0.1。以患者目前狀況，未能回復原職工作。”(見附件19仁伯爵綜合醫院醫療報告，其他內容在此視為全部轉錄)
23. 2021年7月23日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件20)，意見獲現任衛生局局長確認，主文內容為：
“本委員會已於23/04/2021例會發表意見：至15/05/2021，該工作人員的因病缺勤期已達18個月。”
24. 2021年9月3日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件21)，意見獲現任衛生局局長確認，主文內容為：
“(1)證明該工作人員16/05/2021至02/09/2021為合理因病缺勤，並由03/09/2021起繼續病休至02/10/2021。
(2) 更正本委員會於23/04/2021及23/07/2021審查記錄：證明該工作人員09/04/2021至15/05/2021期間為合理因病缺勤。
(3) 證明該人員於23/11/2019至02/10/2021期間的因病缺勤是因18/11/2019意外所致。”(粗體及底線為司法上訴人所加)
25. 2021年10月22日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件22)，意見獲現任衛生局局長確認，主文內容為：
“證明該工作人員於03/10/2021至21/10/2021為合理因病缺勤，並由22/10/2021繼續享用病假至26/10/2021。
上述期間的缺勤是因18/11/2019的意外所引致。
根據相關專科醫生的工作能力評估結果顯示，該員工目前喪失工作能力為10%。”(粗體及底線為司法上訴人所加)
26. 2021年12月17日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件23)，意見獲現任衛生局局長確認，主文內容為：
“該工作人員於27/10/2021至16/12/2021為因病缺勤，並由17/12/2021繼續享用病假至15/01/2022，上述期間的缺勤是因18/11/2019的意外所引致。”(粗體及底線為司法上訴人所加)
27. 2022年4月25日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件24)，意見獲現任衛生局局長確認，主文內容為：
“該工作人員遞交的醫療報告顯示，其2022年1月至2022年4月期間的缺勤是因18/11/2019的意外所引致。目前病情尚未穩定，暫時未能回復原職工作。該工作人員由25/04/2022享用病假至24/05/2022。
該人員須在23/05/2022前返回本委員會再接受評估。”(粗體及底線為司法上訴人所加)
28. 2022年5月23日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件25)，意見獲現任衛生局局長確認，主文內容為：
“該工作人員由23/05/2022享用病假至21/06/2022。
上述期間的缺勤是因18/11/2019的意外所引致。
本委員會已要求該工作人員30天內須提交工作能力評估報告。”(粗體及底線為司法上訴人所加)
29. 2022年8月29日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件26)，意見獲現任衛生局副局長H確認，主文內容為：
“該工作人員由29/08/2022享用病假至01/09/2022。
該人員由16/06/2022至01/09/2022期間之缺勤是因18/11/2019意外所致。”
(粗體及底線為司法上訴人所加)
30. 2022年9月26日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發表意見(見附件27)，意見獲現任衛生局副局長H確認，主文內容為：
“該工作人員由26/09/2022享用病假至25/10/2022。
該人員由02/09/2022至25/10/2022的缺勤是因18/11/2019意外所致。”(粗體及底線為司法上訴人所加)
31. 2022年11月7日，衛生局健康檢查委員會針對司法上訴人發出檢查意見(見附件28)，意見獲現任衛生局副局長H確認，主文內容為：
“根據綜合評估醫療報告，該工作人員為長期絕對沒有擔任公共職務的能力”。
32. 2022年12月6日，在未通知司法上訴人且司法上訴人缺席的情況下，衛生局健康檢查委員舉行特別會議並發出檢查意見(見附件29及30)，意見獲現任衛生局副局長H確認，主文內容為：
“綜合評估該工作人員的專科醫療報告，未有臨床資料顯示其長期絕對沒有擔任公共職務的能力與18/11/2019的意外直接相關。”
33. 衛生局副局長H於2022年12月6日向司法上訴人發出編號P1951/JS/2022公函，誤寫了司法上訴人於2022年12月6日出席了健康檢查委員會的檢查。(見附件29)
34. 衛生局副局長H於2022年12月7日向司法上訴人發出編號P1953/JS/2022公函，刪除了前述編號P1951/JS/2022公函的誤寫內容。(見附件30)
35. 司法上訴人先後於2022年12月6日及12月7日收到衛生局發出的P1951/JS/2022號公函及P1953/JS/2022號公函，獲悉上述2022年12月6日獲衛生局副局長確認的健康檢查委員會檢查意見。(見附件29及30)
36. 司法上訴人分別於2022年12月9日及2022年12月12日向衛生局副局長提出聲明異議。(見附件31及32)
37. 2022年12月19日，衛生局副局長作出駁回聲明異議的決定，並向司法上訴人通知決定內容如下(亦見附件33)：
“A女士：
就 台端於09/12/2022及12/12/2022提出的聲明異議，現謹通知 台端，根據衛生局局長於18/05/2022第03/SS/2022號批示第二款第(一)項，將確認各醫學委員會之意見書的權限授予本人，本人在19/12/2022作出批示，同意駁回 台端的聲明異議，並維持先前的決定，理由如下：
1. 台端在18/11/2019發生意外。因病假達125天，於27/03/2020獲部門安排第一次出席健康檢查委員會(下稱委員會)的檢查會議接受評估。委員會要求台端提交工作能力評估報告。
2. 台端第二次出席委員會05/06/2020檢查會議，神經外科主診醫生的醫療報告指電腦掃瞄顯示腦部未見異常，診斷為腦震盪，伴有頭痛、頭暈、失眠、情緒不穩等病狀，並需精神科跟進和評估。
3. 01/09/2020醫療報告指出需精神科門診評估是否需要休假。
4. 03/09/2020精神科評估顯示 台端於2012年11月起(意外前)因躁狂抑鬱症在精神科跟進至今，後來疊加腦震盪後綜合症所引起的器質性焦慮症。
5. 委員會於23/04/2021發表病假至15/05/2021已達18個月上限的意見。
6. 神經外科於12/05/2021工作能力評估報告顯示 台端長期無能力(IPP)為10%。
7. 委員會仍然接到神經外科的醫療報告長期無能力(IPP)10%，指出臨床上需繼續休假，神經外科醫療報告顯示 台端在神經外科和精神科持續治療，委員會為著 台端能盡快康復，於03/09/2021對23/04/2021的意見作出了更正，繼續給予病休意見。且對台端提出需提交精神科工作能力評估的意見。
8. 26/04/2022精神科報告顯示自11/2012起跟進 台端躁狂抑鬱症至今，指出台端的嚴重焦慮(High Anxiety)是因躁狂抑鬱症再加上18/11/2019意外而引致腦震盪後綜合症所引起的器質性焦慮症。
9. 精神健康評估小組在21/10/2022評估報告指出 台端2012年起有精神病史，罹患器質性焦慮症合併腦震盪症候群，導致集中力下降，精神功能呈明顯障礙，雖經多年治療仍無法勝任既往勤務工作，建議退休。
10. 委員會在07/11/2022應部門要求安排的檢查會議，發表 台端的工作能力意見為長期絕對沒有擔任公共職務的能力。
11. 委員會在06/12/2022應部門第397/DOGAF/2022號公函“該工作人員長期絕對沒有擔任公共職務的能力，是否與18/11/2019在立法會輔助部門發生的在職意外存在因果關係”再次要求發表意見。委員會立即舉行特別會議，基於考慮到精神病並沒有單一或明顯的病因，大多數由多種因素互相影響而誘發，包括：1.遺傳因素、2.壓力、3.腦部化學物質失調、4.創傷經歷/重大轉變、5.濫藥等因素，以及綜合了各專科的醫療報告，故發表意見為“綜合評估該工作人員的專科醫療報告，未有臨床資料顯示其長期絕對沒有擔任公共職務的能力與18/11/2019的意外直接相關。”
順祝
台安!
衛生局副局長
(簽名)
H”
38. 2022年12月21日司法上訴人向現任衛生局局長提起必要訴願。(見附件34)
39. 2023年1月18日，衛生局局長作出駁回必要訴願的決定，並向司法上訴人通知決定內容如下(亦見附件35)：
“A女士：
就 台端於2022年12月21日提起的必要訴願，現謹通知 台端，本人在2023年1月18日作出批示，同意駁回 台端的必要訴願，並維持先前的決定，理由如下：
1. 健康檢查委員會(下稱「委員會」)是以醫學專業去分析工作人員的身體健康狀況而作出相應的意見。
2. 有關第195/JS/OF/2022號公函的第5點和第7點，委員會綜合分析了神經外科和精神科醫療報告，引起缺勤的疾病有部份原因是因為2019年11月18日意外所導致，故委員會於2021年9月3日對2021年4月23日的意見作出了更正，並於其後例會的意見指出相關病假是因2019年11月18日的意外所致。
3. 根據《澳門公共行政工作人員通則》第116條第二款：a) 遇難人是否無工作能力；b) 屬絕對或部分、長期或暫時無工作能力；c) 因在職時意外而造成之損傷，委員會需作出評估及報告。
委員會綜合評估神經外科和精神科的醫療報告及工作能力評估報告，認為(1) 神經外科工作能力評估報告指出 台端因2019年11月18日的意外所致腦震盪綜合症長期無能力(IPP)僅為10%，應可返回部門工作。
(2) 精神健康工作能力評估報告指出 台端精神功能明顯障礙，無法勝任既往勤務工作，建議退休。正因 台端2012年11月起患有躁狂抑鬱症至今的精神病史，精神功能明顯障礙(無能力)，並非完全為2019年11月18日的意外所引致。
4. 2022年12月6日委員會意見是因應 台端部門對2022年11月7日委員會意見的查詢而作出的回覆，是指出 台端長期無工作能力與因在職意外而造成之損傷之間的關係。
就本決定， 台端可根據《行政訴訟法典》第25條第2款a項和第26條的規定，在收到本決定通知書起三十日內向行政法院提起司法上訴。
順祝
台安!
衛生局局長
(簽名)
I”
40. 根據2023年6月29日由仁伯爵綜合醫院專科門診部醫生J發出的醫療報告，仁伯爵綜合醫院E醫生、J醫生及K心理師對司法上訴人的工作能力的喪失作出評估，當中診斷部份載明“診斷：器質性焦慮症合併腦震盪症候群(Organic Anxiety Disorder superimposed on Post-Concussion Syndrome of Brain)”，分析部份載明“根據法令第40/95/M號之“無能力之狀況表”；符合第78條c項-有特徵之焦慮綜合病；其IPP之評定為45%，其工作能力的喪失為長期。建議繼續精神科及神經外科治療。”(見附件36由仁伯爵綜合醫院J醫生在2023年6月29日發出的醫療報告，其他內容在此視為全部轉錄)
41. 針對司法上訴人就其於2019年11月18日在立法會發生的工作意外向立法會提出金錢補償的要求，立法會執行委員會作出第29/2023號議決，主要內容載明(見附件37，其他內容在此視為全部轉錄)：
“立法會輔助部門前工作人員A就其於二零一九年十一月十八日在立法會發生的工作意外，向立法會提出金錢補償的要求。基於此，輔助部門向體育局請求查閱該工作人員個人卷宗關於其健康情況的內容。
經核查其個人卷宗顯示該名前工作人員長期絕對沒有擔任公共職務的能力與其在立法會發生的工作意外並不存在因果關係，這一事實在澳門特別行政區衛生局的健康檢查委員會於二零二二年十二月六日發出、獲衛生局副局長確認的意見書內清晰載明，而體育局亦於二零二二年十二月六日及七日適時將該意見書向利害關係人作出通知。
由於健康檢查委員會並沒有按第87/89/M號法令核准的《澳門公共行政工作人員通則》(下稱《通則》)第一百一十六條第二款c)項的規定，聲明因二零一九年十一月十八日於立法會輔助部門發生的在職時意外而造成的任何損傷，亦沒有證實該在職意外與前工作人員A的無擔任公共職務能力之間存在關係，因此，並未符合法定要件向其發放所請求的、在《通則》第一百一十七條第三款和第四款規定的金錢補償。
基於此，立法會執行委員會行使經第11/2000號法律核准的現行《澳門特別行政區立法會組織法》第九條第一款(五)項所賦予的權限，議決駁回輔助部門前工作人員A於本年六月九日所提出的因工作意外發放金錢補償的請求(當中附隨其透過二零二三年七月二十日的請求所提交的仁伯爵綜合醫院的醫療報告)。”
42. 司法上訴人在2023年8月30日收到上述決定的通知。
43. 司法上訴人於2023年8月31日針對上述決定提出聲明異議，立法會執行委員會在2023年9月21日作出第32/2023號議決，駁回司法上訴人提出的聲明異議。(見附件38，為著一切效力，內容在此視為全部轉錄)
44. 司法上訴人自2001年12月20日至2015年12月19日以定期委任的方式擔任海關顧問。(見附件39至49，即2002年1月2日《公報》第二組第1期、2002年12月26日《公報》第二組第52期、2003年12月31日《公報》第二組第52期、2005年1月5日《公報》第二組第1期、2005年12月28日《公報》第二組第52期、2006年12月27日《公報》第二組第52期、2008年12月31日《公報》第二組第53期、2009年1月14日《公報》第二組第2期、2010年12月23日《公報》第二組第51期、2012年12月19日《公報》第二組第51期及2014年12月17日《公報》第二組第51期)
45. 司法上訴人自2015年12月20日返回體育發展局以確定委任方式擔任第三職階顧問高級技術員，後來於2016年1月1日轉入體育局編制，同樣以確定委任方式擔任第三職階顧問高級技術員。(見附件50，即2016年3月2日《公報》第二組第9期)
46. 司法上訴人自2017年1月3日至2020年1月2日以定期委任方式擔任立法會技術顧問。(見附件51至53，即2017年1月18日《公報》第二組第3期、2017年12月27日《公報》第二組第52期及2018年12月5日《公報》第二組第49期)
47. 司法上訴人在1967年10月28日出生，發生意外時為52歲。(見附件54)
48. 除了上文提及的2021年5月25日由仁伯爵綜合醫院專科門診部醫生D發出的醫療報告以及2023年6月29日由仁伯爵綜合醫院專科門診部醫生J發出的醫療報告，由2020年4月9日至2023年7月7日仁伯爵綜合醫院專科門診部醫生D、醫生J及醫生L曾發出其他醫療報告。(見附件55，為著一切效力，相關內容在此視為全部轉錄)
49. 根據2017年12月21日、2019年8月28日及2022年9月14日特區公報第二組所載之資料，在2022年12月6日舉行會議的健康檢查委員會主席M醫生先後擔任全科醫生、全科主治醫生、結核病防治範疇的職務主管、全科顧問醫生、全科專科第一職階主任醫生等職務。(見附件56至58)
50. 根據2017年8月16日、2022年1月19日、2023年4月19日及2023年6月28日特區公報第二組所載之資料，同一健康檢查委員會的成員N醫生先後擔任全科顧問醫生及家庭醫學顧問醫生等職務。(見附件59至62)
51. 根據2019年2月27日、2019年8月28日、2022年11月16日及2023年4月19日特區公報第二組所載之資料，同一健康檢查委員會的成員O醫生先後擔任全科顧問醫生、全科專科第一職階主任醫生及家庭醫學主任醫生等職務。(見附件63至66)
52. 2023年8月14日，衛生局健康覆檢委員會發出意見書並獲衛生局局長在2023年9月8日確認，結論部份載明“根據2023年7月14日覆檢，委員會一致認為A女士符合器質性焦慮症合併腦震盪症候群，對其長期工作能力喪失的臨床評估無異議”。(見附件67)
*
執行委員會第29/2023號議決
立法會輔助部門前工作人員A就其於二零一九年十一月十八日在立法會發生的工作意外，向立法會提出金錢補償的要求。基於此，輔助部門向體育局請求查閱該工作人員個人卷宗關於其健康情況的內容。
經核查其個人卷宗顯示該名前工作人員長期絕對沒有擔任公共職務的能力與其在立法會發生的工作意外並不存在因果關係，這一事實在澳門特別行政區衛生局的健康檢查委員會於二零二二年十二月六日發出、獲衛生局副局長確認的意見書內清晰載明，而體育局亦於二零二二年十二月六日及七日適時將該意見書向利害關係人作出通知。
由於健康檢查委員會並沒有按第87/89/M號法令核准的《澳門公共行政工作人員通則》(下稱《通則》)第一百一十六條第二款c項的規定，聲明因二零一九年十一月十八日於立法會輔助部門發生的在職時意外而造成的任何損傷，亦沒有證實該在職意外與前工作人員A的無擔任公共職務能力之間存在關係，因此，並未符合法定要件向其發放所請求的、在《通則》第一百一十七條第三款和第四款規定的金錢補償。
基於此，立法會執行委員會行使經第11/2000號法律核准的《澳門特別行政區立法會組織法》第九條第一款(五)項所賦予的權限，議決駁回輔助部門前工作人員A於本年六月九日所提出的因工作意外發放金錢補償的請求(當中附隨其透過二零二三年七月二十日的請求所提交的仁伯爵綜合醫院的醫療報告)。
依法通知。
立法會，二零二三年八月二十六日
* * *
IV – FUNDAMENTOS
A propósito das questões suscitadas pela Recorrente, o Digno. Magistrado do MP junto deste TSI teceu as seguintes doutas considerações:
“(...)
1.
A, melhor identificada nos autos, veio instaurar o presente recurso contencioso pedindo a anulação da deliberação da Mesa da Assembleia Legislativa que, segundo diz, indeferiu o seu pedido de atribuição da compensação pecuniária por acidente de serviço e pedindo, igualmente que se ordene à Mesa da Assembleia Legislativa que atribua à Recorrente a dita compensação pecuniária no valor de MOP$1.350.000,00.
A Entidade Recorrida apresentou contestação na qual pugnou pela improcedência do recurso contencioso.
Foram apresentadas alegações facultativas, tendo a Recorrente aproveitado para ampliar o segundo pedido que formulou para MOP$1.417.500,00.
2.
(i)
Contra uma ideia muito corrente, a tutela judicial efectiva conferida aos particulares pelo nosso sistema processual administrativo não se esgota no recurso contencioso.
Com efeito, parece evidente, a partir da simples leitura do nosso CPAC, que o legislador, apesar de ter mantido o papel central do recurso contencioso como meio processual de mera legalidade destinado à impugnação de actos administrativos, não deixou de alargar o âmbito de aplicação das acções em que o tribunal dispõe de plena jurisdição, em especial a acção para a determinação da prática de acto administrativo legalmente devido (artigos 103 a 107.º do CPAC) e a acção para o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos (artigos 100.º a 102.º do CPAC). Por ser assim, diríamos, com JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, que «já não há hoje razão para alargar o conceito de acto administrativo com o objectivo de abrir o acesso aos tribunais, devendo, pelo contrário (…) optar-se por um conceito estrito, pois que tal qualificação implica precisamente a obrigação de utilizar o recurso como forma de acção, em detrimento de outras que podem permitir uma sentença que defina imediatamente os termos da relação jurídica e, por isso, do direito do particular» (cfr. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Algumas Reflexões a Propósito da Sobrevivência do Conceito de «Acto Administrativo» no Nosso Tempo, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, p. 1213).
O recurso contencioso está, assim, reservado para os actos que determinem a necessidade da sua impugnação autónoma pelo particular, tendo em vista, justamente, a remoção dos efeitos jurídicos produzidos pela Administração no âmbito da relação jurídica controvertida através da prática desse acto susceptível de atingir e afectar a esfera jurídica do particular. É isso o que resulta, inequivocamente, do n.º 1 do artigo 28.º do CPAC: apenas são contenciosamente recorríveis os actos administrativos que produzam efeito externos.
Compreende-se bem que, como assinala MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «a imposição de um ónus de impugnação só se afigur[e] aceitável quando um órgão administrativo emita uma pronúncia que corresponda ao exercício de um poder de definição jurídica, isto é, quando desse modo esteja a desempenhar uma função que lhe tenha sido normativamente atribuída, ou por previsão normativa específica, ou, pelo menos, porque a emissão de um tal acto configura a expressão normal de um poder inscrito no âmbito das competências de definição jurídica do órgão e das atribuições do ente ao qual o órgão pertence» (cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria Geral do Direito Administrativo, 3.ª edição, Coimbra, 2015, pp. 225-226). Deste modo, há que distinguir, prossegue o citado Administrativista, «dois planos de actuação jurídico-administrativa concreta das entidades públicas: (i) um plano de actuação no qual elas exercem poderes de definição jurídica, em que as manifestações que produzam têm o valor formal inerente, com todas as consequências que daí decorrem: produção unilateral de efeitos, impugnabilidade em prazo limitado, tendência para a estabilização dos efeitos produzidos; e (ii) outro plano, completamente distinto, em que as manifestações de vontade da Administração correspondem ao que (…) tem sido qualificado na Alemanha como meras actuações administrativas, por se situarem no mesmo plano das manifestações dos particulares, sem envolverem o exercício de poderes de definição jurídica, e, portanto, sem exprimirem o exercício de poder administrativo» (cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria…p. 226).
Não são, pois, actos administrativos de conteúdo negativo, as eventuais manifestações da Administração através das quais esta se limite a recusar prestações requeridas pelos particulares no quadro de procedimentos que não se dirigem à emissão de um acto administrativo, mas à simples adopção de meras actuações administrativas, no cumprimento de deveres de prestar a que a Administração se encontre legalmente obrigada (assim, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Teoria …, p. 229).
O ponto é, pois, sempre, o de saber se a exigibilidade da prestação depende ou não, nos termos da lei, da prévia emissão de um acto administrativo definidor da situação jurídica do interessado que lhe constitua ou reconheça o correspondente direito, só na afirmativa se impondo a utilização do meio processual impugnatório, ou seja o recurso contencioso, tendente à eliminação dessa definição jurídica ilegalmente introduzida na ordem jurídica. Correlativamente, faltando um acto administrativo que projecte os seus efeitos na esfera jurídica do particular, definindo constitutivamente a respectiva situação jurídica, ainda que tenha havido uma actuação administrativa de recusa da prestação, o recurso contencioso que a tenha por objecto será de rejeitar por falta de objecto ou por irrecorribilidade do acto.
(ii)
Revertamos, agora, ao caso concreto.
A Recorrente dirigiu um pedido à Entidade Recorrida no sentido de que esta lhe pagasse a compensação pecuniária a que alude o artigo 117.º, n.º 3 do ETAPM em virtude de, segundo diz, ter sofrido um acidente de serviço de que resultou para si uma incapacidade permanente e parcial.
A Entidade Recorrida não satisfez essa pretensão por considerar que não estavam preenchidos os requisitos legais a que se refere aquela norma.
Vejamos.
De acordo com o n.º 3 do artigo 117.º do ETAPM, «em caso de incapacidade permanente e parcial do sinistrado, os serviços públicos devem atribuir uma compensação pecuniária, calculada com base no grau de lesões, idade e vencimento mensal». Face ao teor desta norma legal, parece-nos muito evidente que o que aí se consagra é um direito do trabalhador que tenha sofrido um acidente de serviço do qual tenha para ele resultado uma incapacidade permanente parcial a uma compensação pecuniária. Trata-se de um direito a essa prestação pecuniária que não depende da emissão de um acto administrativo por parte da Administração. A letra da lei não deixa, a esse propósito, margem para dúvidas: verificado o pressuposto de facto a que se refere a hipótese da norma, ou seja, uma incapacidade permanente e parcial do trabalhador em resultado de um acidente de serviço, a administração fica constituída na obrigação («deve», diz a lei) de lhe atribuir uma compensação pecuniária. Trata-se, pois, de uma obrigação da Administração que emerge directamente da lei e que tem, como correspectivo, um direito de crédito do trabalhador à dita compensação, cuja efectivação, note-se, nem sequer depende de requerimento do trabalhador sinistrado, e, portanto, necessariamente, não carece da intermediação de um acto administrativo.
Assim, a recusa da Entidade Recorrida em efectuar o pagamento à Recorrente da compensação pecuniária prevista no n.º 3 do artigo 117.º do ETAPM que esta considera ser-lhe devida não representa um acto administrativo de indeferimento, mas, antes, a recusa de uma prestação, no caso, de pagamento de uma quantia que, segundo a Recorrente, lhe é devida.
Significa isto, portanto, que a reacção contenciosa adequada, perante esta mera actuação administrativa, justamente porque a mesma não consubstancia um acto administrativo ou, ao menos, um acto administrativo recorrível produtor de efeitos jurídicos externos (com isto estamos a admitir que, entre nós, possa não haver total coincidência entre o conceito procedimental de acto administrativo que resulta do artigo 110.º do Código do Procedimento Administrativo - «decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta» - e o conceito de acto administrativo contenciosamente recorrível resultante do n.º 1 do artigo 28.º do CPAC que é aquele que produz efeitos externos, nos termos que antes vimos. De alguma forma, apontando no mesmo sentido, JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, Manual de Formação de Direito Administrativo de Macau, 2.ª edição, revista e actualizada, RAEM, 2020, p. 278), será, como parece inequívoco, a acção para o reconhecimento de um direito ao pagamento de uma quantia em dinheiro [artigo 100.º, n.º 1, alínea a) do CPAC], aí cumulando, eventualmente, um pedido condenatório nos termos previstos no artigo 102.º, alínea a) do CPAC. Garante-se deste modo, por estar em causa um meio processual de plena jurisdição, uma mais eficaz tutela da posição subjectiva da Recorrente (um apontamento de direito comparado a este propósito para corroborar o nosso entendimento: o Decreto-Lei 503/99, de 20 de Novembro, ainda vigente em Portugal, que estabelece o regime jurídico dos acidentes em serviço e das doenças profissionais ocorridos ao serviço da Administração Pública, contém, no seu artigo 48.º, uma norma legal da qual resulta, expressis verbis, que o meio próprio de que o interessado dispõe para reagir contra os actos ou omissões da Administração relativos à aplicação do que se dispõe naquele diploma legal, é, justamente, a acção para reconhecimento do direito ou interesse legalmente protegido, não, portanto, o recurso contencioso).
Uma última nota.
Apenas para deixar claro que, a nosso ver, a questão que aqui se coloca não é a da existência da nulidade processual do erro na forma de processo. Na verdade, aferindo-se a questão da propriedade ou impropriedade do meio processual concretamente escolhido pelo ajustamento do pedido da acção à finalidade para a qual a lei criou a forma de processo utilizada (cfr. já neste sentido e por todos, JOSÉ ALBERTO DOS REIS, Código de Processo Civil Anotado, volume II, Coimbra Editora, 3.ª edição, reimpressão, págs. 288-289), no caso, face ao pedido da Recorrente, que é inequivocamente anulatório, o recurso contencioso é, face ao disposto no artigo 20.º do CPAC, o meio processual adequado.
Em conclusão, o acto contenciosamente impugnado não é, face ao disposto no n.º 1 do artigo 28.º do CPAC, contenciosamente recorrível, devendo, por isso, a Entidade Recorrida ser absolvida da Instância, nos termos resultantes da alínea c) do n.º 2 do artigo 46.º do CPAC e do artigo 412.º, n.º 2 e 414.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicável subsidiariamente por força da norma do artigo 1.º do CPAC [mesmo que o caso fosse de erro na forma de processo, a consequência seria idêntica, face ao disposto no artigo 12.º, n.ºs 1 e 2 do CPAC, 30.º, n.ºs 1 e 2, alínea 3) da Lei de Bases da Organização Judiciária, 412.º e 413.º, alínea b), do CPC].
3.
Pelo exposto, deve a Entidade Recorrida ser absolvida da instância em razão da verificada excepção dilatória da irrecorribilidade do acto recorrido.
É este, salvo melhor opinião, o parecer do Ministério Público.”
*
Quid Juris?
A questão principal consiste em saber se o acto praticado ao abrigo do disposto no artigo 117º do ETAPM é ou não acto administrativo, no caso afirmativo, este TSI tem de apreciar o mérito, caso contrário, a Recorrente terá de optar por outro meio processual para defender o seu direito.
A matéria em discussão encontra-se regulado no artigo 106º e artigo 117º do ETAPM que dispõem respectivamente:
(Submissão à Junta de Saúde)
1. Quando o sinistrado se encontrar impossibilitado de desempenhar plenamente as suas funções por período superior a 60 dias, é o mesmo obrigatoriamente submetido à Junta de Saúde, a solicitação do dirigente do serviço a que o sinistrado pertence.
2. A Junta de Saúde elabora relatório sobre a situação do sinistrado, declarando:
a) Se o mesmo se encontra ou não incapaz para o serviço;
b) Se a incapacidade é absoluta ou parcial, permanente ou temporária;
c) Quais as lesões resultantes do acidente em serviço.
Artigo 117.º
(Direito dos sinistrados)
1. Durante o período decorrido desde o acidente até ao restabelecimento ou à declaração de incapacidade pela Junta de Saúde, o sinistrado mantém todos os direitos e regalias a que teria direito se estivesse em serviço efectivo.
2. A situação de impossibilidade de pleno desempenho de funções deve ser mensalmente confirmada por declaração do médico.
3. Em caso de incapacidade permanente e parcial do sinistrado, os serviços públicos devem atribuir uma compensação pecuniária, calculada com base no grau de lesões, idade e vencimento mensal.*
4. A compensação pecuniária referida no número anterior é atribuída de uma só vez, sendo o limite máximo e o respectivo método de cálculo fixados por despacho do Chefe do Executivo a publicar no Boletim Oficial. (Alterado - Consulte também: n Lei n.º 18/2018).
O Recorrente defende que tem direito a uma compensasão nos termos do nº 3 do artigo acima citado, enquanto a Entidade Recorrida entende que falta de nexo de causalidade: entre o acidente de trabalho e a incapacidade permanente e parcial sofrida pela sinistrada/Recorrente, assim, não a Recorrente tem esse direito ora reclamado! Ou seja, foi-lhe negada a sua pretensão.
Existe um acto administrativo ou não?
Ora, o conceito de acto de administrativo consta do artigo 110º do CPA, que dispõe:
(Conceito de acto administrativo)
Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
Parece-nos, salvo o melhor respeito, que todos os elementos estruturantes do conceito de acto administrativo se encontram no presente caso, efectivamente foi proferida uma decisão no uso de norma de Direito Público, produtora de efeitos jurídicos na situação concreta da Recorrente.
Aceite a tese de se tratar dum acto administrativo, resta saber se foi bem escolhida a forma de processo.
A Recorrente veio a formular os seguintes pedidos:
“同時，謹請法官 閣下裁定本訴訟理由成立，並作出以下判處：
1. 撤銷立法會執行委員會在第29/2023號議決駁回司法上訴人A提出因工作意外發放金錢補償請求的決定；以及
2. 命令立法會執行委員會根據《澳門公共行政工作人員通則》第117條第3款及第4款及第305/2018號行政長官批示之規定向司法上訴人發放金錢補償澳門幣一百三十五萬元(MOP1,350,000)。”
Será possível cumular os pedidos nos termos peticionados?
O artigo 24º do CPAC dispõe:
(Cumulação de pedidos)
1. Qualquer que seja o tribunal competente, pode cumular-se no recurso contencioso:
a) O pedido de determinação da prática de acto administrativo legalmente devido quando, em vez do acto anulado ou declarado nulo ou juridicamente inexistente, devesse ter sido praticado um outro acto administrativo de conteúdo vinculado;
b) O pedido de indemnização de perdas e danos que, pela sua natureza, devam subsistir mesmo em caso de reposição da situação actual hipotética obtida através do provimento do recurso.
2. Nas hipóteses previstas no número anterior, aplicam-se à dedução dos pedidos de determinação da prática de acto administrativo legalmente devido e de indemnização de perdas e danos, bem como à sua discussão e decisão, as normas que regulam as correspondentes acções quando se não revelem incompatíveis com as aplicáveis à tramitação do recurso contencioso.
Não se pode cumular os pedidos em causa, visto que:
a) – A acção de condenação do ente público no pagamento de indemnizações é da competência do Tribunal Administrativo (cfr. artigo 30º/2-3) da Lei de Bases de Organização Judiciária da RAEM, aprovada pela Lei nº 9/1999, de 20 de Dezembro, enquanto o recurso contencioso contra o acto em causa é da competência deste TSI;
b) – Por outro lado, a Assembleia Legislativa tem personalidade judiciária? No caso negativo, deverá ser a RAEM que figura como Ré nas acções para esta finalidade propostas, mas esta não indicada como Ré. Eis mais uma razão para indeferir a possibilidade de cumular os pedidos em causa.
c) – O acórdão nº 126/2014 do TUI (de 1/7/2015) fixa a seguinte jurisprudência obrigatória: “Não é possível a cumulação de pedidos prevista no art.º 113.º n.º 3 do Código de Processo Administrativo Contencioso se para os respectivos pedidos forem competentes tribunais de grau hierárquico diverso, pelo que o Tribunal Administrativo não tem competência para conhecer do pedido, deduzido em acção sobre contratos administrativos, de anulação ou de declaração de nulidade ou inexistência jurídica de actos administrativos relativos à formação e execução do contrato, cujo julgamento em primeira instância cabe ao Tribunal de Segunda Instância”
Mutatis mutandis, o raciocínio vale para o caso em apreço.
Pelo expendido, é de rejeitar o segundo pedido formulado pela Recorrente, indeferindo igualmente a perícia pedida pela mesma, por ela ser manifestamente inútil neste processo.
*
Resta ver a matéria de recurso contencioso.
É de realçar: existe uma particularidade: é exigido o nexo de causalidade entre a incapacidade permanente e um acidente de trabalho? Ou tal nexo de causalidade é dispensável?
Não é uma situação líquida e que pode gerir alguma controvérsia.
A conclusão dos Serviços de Saúde é a de que não existe nexo de causalidade entre a incapacidade permanente e parcial e o acidente de trabalho ocorrido, cabe à Recorrente alegar e provar tal nexo, indicando os elementos probatórios que permitam concluir pelo erro da conclusão dos SS. Mas, pela vista, nada isto foi feito neste processo.
Na verdade, estando a prova pericial sujeita à livre apreciação do juiz – Artº 383º do CCM, o afastamento deste relativamente às conclusões dos peritos carece de adequada fundamentação através do exame de outras provas eventualmente carreadas para os autos. É que não pode eixar de se ter presente que a prova pericial tem por fim a perceção ou apreciação de factos por meio de peritos quando sejam necessários conhecimentos especiais que os julgadores não possuem (artº 383º do CCM). Como é o caso em matéria médica.
É do entendimento dominante que, embora o juiz seja o perito dos peritos, não lhe cabe divergir do laudo sem que ponderosas razões o motivem, atenta a especialidade dos conhecimentos técnicos dos seus membros, razões que não existem quando todos os elementos disponíveis no processo de “revisão” da incapacidade, nomeadamente o exame singular e a junta médica, (Ac. de 2024-05-08-Procº 1968/20.6T8CSC-A). Idêntica conclusão resulta do Ac. da RLx. De 8/11/2023, Proc.º 374/21.0T8BRR.) Ou seja, só razões ponderosas deverão afastar o juiz das conclusões periciais.
Pois, pode existir várias causas que contribuíram para a incapacidade permanente (parcial ou total), para o efeito da indemnização compensatória do artigo 117º/3 do ETAPM, que é paga só uma vez, à pessoa que alega esses direito compete provar o nexo de causalidade entre o acidente de trabalho e essa mesma incapacidade, foi justamente com base nessa falta de nexo de causalidade que a Entidade Recorrida indeferiu (e bem) o pedido da Recorrente, pelo que, é de manter o acto recorrido por não merecer censura, julgando-se improcedente o recurso contencioso interposto pela Recorrente.
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Síntese conclusiva:
I – É de entender como acto administrativo por preencher os requisitos fixados no artigo 110º do CPA, a decisão tomada pela entidade competente ao abrigo no disposto no artigo 117º do ETAPM, já que se solicita um juízo valorativo com base em diversos itens identificados no mesmo normativo, não obstante tal decisão se basear essencialmente nas declarações médicas para esta finalidade emitidas.
II – Não é possível a cumulação de pedidos nestes autos de recurso contencioso – pedir anulação do acto recorrido e condenar o órgão administrativo a pagar uma indemnização compensatória nos termos do artigo 117º do ETAPM -, por desautorizar o artigo 24º do CPAC, já que a competência para julgar o acto ora posto em causa, praticado pela Mesa1 da Assembleia Legislativa (cfr. artigo 36º/8)-(3) da Lei de Bases de Organização Judiciária da RAEM) pertence a este TSI, mas o pedido para indemnização compensatória é da competência do TA, e nesta hipótese, deve ser litigar contra a RAEM, mas esta nunca foi “chamada” para intervir, daí a razão da impossibilidade da pretensa cumulação dos pedidos em causa.
III - Para o efeito da indemnização compensatória do artigo 117º/3 do ETAPM, que é paga só uma vez, à pessoa que alega esse direito compete provar o nexo de causalidade entre o acidente de trabalho e essa mesma incapacidade, pois, pode existir várias causas que contribuíram para essa incapacidade permanente (parcial ou total). Na falta de provas desse mesmo nexo de causalidade, é de indeferir o pedido formulado ao abrigo da norma do artigo citado, razão pela qual a decisão negatória da pretensão nestes termos formulada não merece censura.
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Tudo visto, resta decidir.
* * *
V - DECISÃO
Em face de todo o que fica exposto e justificado, os juízes do TSI acordam em julgar improcedente o recurso, mantendo-se a decisão recorrida.
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Custas pela Recorrente que se fixam em 6 UCs.
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Notifique e Registe.
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RAEM, 07 de Novembro de 2024.
(Relator)
Fong Man Chong
(Primeiro Juiz-Adjunto)
Ho Wai Neng
(Segundo Juiz-Adjunto)
Rui Carlos dos Santos P. Ribeiro
(Procurador-Adjunto)
Mai Man Ieng
1 Rectificado por despacho de 12/11/2024 (cfr. artigo 570º/1 do CPC).
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