Processo n.º 328/2024
(Autos de recurso contencioso)
Relator: Fong Man Chong
Data : 12 de Dezembro de 2024
Assuntos:
- Manutenção do investimento relevante para renovação da autorização de fixação de residência em Macau
SUMÁRIO:
I - O artigo 18.º do Regulamento Administrativo n.º 5/2003, de 14 de Abril, impõe ao interessado um dever especial: obtendo a autorização de residência temporária, deve manter a situação juridicamente relevante que fundamentou a concessão dessa autorização de fixação da residência em Macau, sob pena de ser cancelada a respectiva autorização.
II – Do quadro facutal assente resulta que o Recorrente não manteve em operação efectiva a estrutura empresarial correspondente ao investimento que a Administração anteriormente considerara relevante. Neste domínio, não basta para esse efeito criar uma sociedade comercial e mantê-la sem dissolução e liquidação, importa, mais do isso, que essa sociedade se dedique efectivamente à actividade empresarial que corresponde ao seu escopo, em especial, contratando trabalhadores, adquirindo e fornecendo bens e ou serviços, contraindo crédito bancário, cumprindo obrigações fiscais e relativas à segurança social.
III – Perante a situação da inobservância da falada obrigação legal, outra solução não restava senão a de, confrontada com o pedido de renovação da autorização de residência temporária, indeferi-lo, uma vez que, de acordo com o n.º 2 do artigo 19.º do Regulamento Administrativo n.º 3/2005, tal renovação, «que é concedida por período igual ao da autorização inicial, pressupõe a manutenção, na pessoa do interessado, dos pressupostos que fundamentaram o deferimento do pedido inicial (…)».
IV - Estando em causa uma actuação administrativa que é legalmente vinculada, não pode deixar de se entender que a invocada violação do princípio da boa fé e do princípio da igualdade não possui relevância invalidante autónoma do acto aqui impugnado, uma vez que a Administração Pública, nos termos do disposto no artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), está estritamente obrigada a observar a lei, sendo do entendimento dominante que a violação dos princípios gerais da actividade administrativa só tem relevância invalidante no âmbito do exercício de poderes discricionários por parte da Administração, não quando, como no caso, está em causa uma actuação legalmente vinculada.
O Relator,
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Fong Man Chong
Processo n.º 328/2024
(Autos de recurso contencioso)
Data : 12 de Dezembro de 2024
Recorrente : A
Entidade Recorrida : Secretário para a Economia e Finanças
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ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA RAEM:
I – RELATÓRIO
A, Recorrente, devidamente identificado nos autos, discordando do despacho do Secretário para a Economia e Finanças, datado de 22/02/2024, veio, em 03/05/2024, interpor o recurso contencioso para este TSI, com os fundamentos constantes de fls. 2 a 12, tendo formulado as seguintes conclusões:
I. 訴訟前提
1. 被訴之行訴行為(見文件1，在此視為完全被轉錄)屬經濟財政司司長於2024年2月22日作出之批示，其同意第0328/2013/03R號建議書(下稱“建議書”)的分析，並按照第3/2005號行政法規之規定不批准上訴人及兩名卑親屬的臨時居留許可續期申請。
2. 上述經濟財政司司長之決定及相關建議書附於發函編號OF/00432/DJFR/2024之公函，而公函上的收件人為上訴人。
3. 根據卷宗內容所載的郵件查詢之網頁截圖顯示，前述公函在2024年3月5日已成功派遞。
4. 有關提起司法上訴的期間方面，由於上訴人獲批之臨時居留許可有效期已屆滿，上訴人已不能在澳門居留，上訴人必然居住於澳門以外地方，故根據《行政訴訟法典》第25條第2款b)項的規定，上訴人可在正式收到通知後60日內就上指決定向行政法院提出司法上訴。
5. 然而，在發函編號OF/00432/DJFR/2024之公函中，行政當局指出之可提起司法上訴的期間為30日。
6. 由此可見，行政當局在被上訴決定的通知行為上出現了錯誤，將提起司法上訴的期間錯誤認定為30日。
7. 然而，正如中級法院第30/2019號合議庭裁判所述；“一、《民事訴訟法典》第111條第6款的規定是一項不僅適用於法院辦事處，而且也適用於負責就可被提起申訴的行政行為作出通知的行政部門的一般性原則。
二、《民事訴訟法典》第111條第6款的規定以及該規定所基於的原則的前提是利害關係人的某項權利遭到了侵害。
三、由於將某項行政行為通知給個人的行政當局應根據《行政程序法典》第70條的規定指出該行為是否可被提起申訴、向哪個部門提起以及在什麼期間內提起，因此如果當局在行為是否可被提起司法上訴方面給出了錯誤的指示，以致被通知人採取了錯誤的行動，提起了司法上訴而非應有的行政申訴，那麼應給予此利害關係人對其申訴作出更正的機會。”
8. 由上述司法見解可得出，行政行為的通知錯誤不影響上訴人的權利。
9. 因此，根據《行政訴訟法典》第21條第1款d)項及第25條規定，就上述被訴實體的最終決定，上訴人現於司法上訴期內提交本訴狀，上訴為適時，上訴人具有正當性及有訴之利益。
10. 上訴人在2013年6月25日首次向澳門貿易投資促進局提出重大投資計劃權利人臨時居留許可申請，並於2014年3月12日首次獲批臨時居留許可，同時訴人之配偶及兩名卑親屬。
11. 其後，上訴人於2015年1月22日第一次向澳門貿易投資促進局提出重大投資計劃權利人臨時居留許可之續期申請，並在同年獲批續期，同時惠及上訴人之配偶及兩名卑親屬。
12. 上訴人於2017年1月18日第二次向澳門貿易投資促進局提出重大投資計劃權利人臨時居留許可之續期申請。
13. 上訴人、上訴人之配偶及兩名卑親屬於2017年6月26日獲澳門貿易投資促進局批准臨時居留許可續期至2019年9月27日。
14. 續後，上訴人於2019年12月18日第三次提出臨時居留許可續期申請。
15. 經濟財政司司長於2024年2月22日作出批示，按照第3/2005號行政法規第18條第1款及第2款及第19條第2款的規定，不批准上訴人及兩名卑親屬的臨時居留許可續期申請；另，根據《行政程序法典》第103條第2款b)項的規定，宣告申請人為其配偶提起的臨時居留許可續期申請程序消滅。
16. 除了對不同見解的尊重外，上訴人謹認為被上訴之行為違反《行政程序法典》規定的平等原則、善意原則及先例原則而可被撤銷，原因如下：
17. 上訴人在2014年以投資“XXX股份有限公司”並持有“12.005%”股權為依據，向澳門貿易投資促進局申請重大投資計劃權利人臨時居留許可。
18. 根據第0328/2013號意見書(載於發函編號03324/GJFR/2014之公函)，“XXX股份有限公司”在澳主要營運事務為興建及管理物業，並在澳興建座落於“南灣第6地段A區”的工商大廈，按上訴人所佔的股權比例計算投資額可體現為重大，加之有關項目的投資有助促進本澳整體的利益發展，故獲批首次重大投資計劃權利人臨時居留許可。(見第0328/2013號行政卷宗第273至277頁)
19. 為續期目的，上訴人分別在2015年及2017年兩次向行政當局提交續期申請及在澳投資證明文件以供審批，包括但不限於XXX股份有限公司之商業登記證明、年度會議錄、徵稅憑單和收益評定通知書，而行政當局面對2017年之第二次續期申請作出了第0328/2013/02R號意見書(載於發函編號發函編號04803/GJFR/2017之公函)，部份內容節錄如下：【經分析申請人所提交的投資證明文件，證實申請人仍保持其獲批臨時居留許可時被考慮具重要性的法律依據，即申請人仍間接持有“XXX股份有限公司”的12.005%股權，且該司已依法作出申報及繳納相關稅款。...故建議批准利害關係人是次續期申請並批給上述期限。】(見第0328/2013/02R號行政卷宗第128至132頁)(橫線及粗體為上訴人後加)
20. 從上述意見書內容，可得出批准第二次續期有以下兩種可能性：
1) 行政當局在綜合分析及考慮所有資料及文件，包括但不限於2016年的投資項目營運資料及情況後，認為居留許可申請獲批時的法律狀況得以維持；
2) 行政當局並沒有將上訴人在2016年的投資項目營運情況作為批准續期的考慮因素。
21. 按照第一種可能性，由上述意見書可看出，至少直至2017年6月26日(即經濟財政司司長批准第二次續期申請之日)，行政當局認定上訴人仍保持居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況，上述意見書亦提出行政當局認定居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況為/至少為申請人間接持有“XXX股份有限公司”的12.005%股權。
22. 故此，第二次批准居留許可申請之通知及所附意見書(載於發函編號04803/GJFR/2017)使上訴人產生一認定：至少直至2017年6月26日，上訴人仍保持居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況—申請人間接持有“XXX股份有限公司”的12.005%股權。
23. 而行政當局在第0328/2013/03R號建議書第7條第(1)項亦作出了相應分析：【申請人原以持有“XXX股份有限公司”的12.005%股權，經營建築業、房地產開發、購銷及物業管理(Indústria de construção civil, fomento imobiliário, compra, venda e administração de propriedades)業務為依據，獲批第二次臨時居留許可續期申請。】(見文件1，即第0328/2013/03R號行政卷宗第899頁，在此視為完全轉錄)
24. 然而，根據行政當局在2024年作出之第0328/2013/03R號建議書第8條分析第(6)及第(8)項所述：【且該司的在建工程金額於2016年由663,372,424.00澳門元大幅減少至26,584,687.00澳門元，直至2019年才增加至31,296,077.00澳門元，根據有關費用明細表顯示(見第775頁)，有關金額僅屬存貨增加，不涉及新建築項目的開展，客觀反映，該司於2016年至2018年度未有開展任何新建築項目，且申請人亦未有提交文件證實該司持續經營建築業、房地產開發業務。】【然而，透過申請人提交的文件，證實“XXX股份有限公司”在完成上述建築項目後，在2016年至2020年沒有任何建築業、房地產開發業務，2018年起曾放租3個物業單位，有關物業單位已於2020年6月出售，及後，該司於2020年12月下旬才開始為本澳兩個屋苑提供技術顧問意見及監督服務，由此反映，有關投資項目於2016年至2020年的實際營運狀況與獲批時被考慮的法律狀況相差極遠，且不足以證明申請人在上述期間透過該投資項目持續於本澳經營建築業、房地產開發、購銷及物業管理的相關業務。】(見文件1，即第0328/2013/03R號行政卷宗第902頁，在此視為完全轉錄)(橫線及粗體為上訴人後加)
25. 由上述兩項之內容可見，於2024年，行政當局認為上訴人參與之投資項目於2016至2020年的實際狀況與獲批時被考慮的法律狀況不相符；然而，行政當局在2017年審批臨時居留許可續期申請時，得出上訴人仍保持居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況之結論。
26. 一般而言，在提出臨時居留許可續期申請時，申請人必然會提交與申請有利害關係的相關投資文件，而行政當局則在分析申請人提交的資料，以及要求補充其認為必需之文件後作出相應決定。
27. 面對在第二次續期申請時已存在之2016年的文件及資料，行政當局在審批第二次續期申請(2017年)時不曾認定存有重要法律狀況之改變，卻在審批第三次續期申請(2024年)時才提出早在2016年早已存有重要法律狀況之改變的情況，明顯違反先例原則、平等原則及善意原則。
28. 由於上訴人先前兩次的續期申請皆獲得批准，理應在先前的決定中對批准申請的要件要素及對涉及之文件確立了一衡量標準，同時行政當局理應以同一標準來判斷及看待往後的臨時居留許可的續期申請，並作出相應的決定。
29. 在採用同一準則及遵循既成先例下，行政當局往後對申請要件要素以及相關文件之認定理應與先前無異。
30. 由此可見，當行政當局作出了與先前背道而馳的決定時，即可推論出行政當局選擇了與先例有異，甚至可以說是完全不同的基準。
31. 綜上所述，被訴行為明顯地違反了行政法中的先例原則。
32. 事實上，正是因為行政當局前後不一致的做法，使上訴人產生了合理的期待，確信居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況並沒有消滅或改變。
33. 善意原則作為行政法範疇，乃至於整個法律體系的一個重要原則，除了保障相關人士的法律期望(expectativa)，同時也避免使當事人因可能存在朝令夕改的決策而受到影響。
34. 上訴人亦一如既往地向行政當局遞交相關續期所需的文件及資料，在此期間亦抱著申請獲批時之具重要性的法律狀況沒有改變或消滅的信任(實際地投入信任)。
35. 因此，當行政當局的自主行為促進了上訴人對行政當局的信賴，其後卻採取大相逕庭、以至完全背道而馳的準則，並作出完全相反的認定，無疑便違反了《行政程序法典》第8條第1款及第2款a)項所規定的善意原則。
36. 上訴人認為，行政當局至少應在上訴人申請居留許可續期之時向上訴人清晰說明有關審批之標準，否則會使不懂法律之一般市民形成一合理期望。
37. 按此角度分析，行政當局的舉措既不符合謀求公共利益的根本原則，亦不利於保護私人正當利益及合理期望，明顯違反《行政程序法典》第8條規定的善意原則。
38. 行政當局在此個案中違反了《行政程序法典》第5條平等原則、第8條善意原則以及先例原則，結合《行政程序法典》第124條以及《行政訴訟法典》第21條第1款d)項之規定，被上訴實體之行為屬可撤銷之決定，構成司法上訴之依據，故該行為應予以撤銷。
39. 在對不同見解保持充分尊重下，上訴人認為被上訴實體未有考慮到上訴人的具體個案情況。
40. 根據第0328/2013/03R號建議書第7點第(6)至(9)項，行政當局認為透過2018、2019及2023年到“XXX股份有限公司”營運場所作三次現場巡查，均未能證實前述公司存有實際營運的跡象。(見文件1，即第0328/2013/03R號行政卷宗第903頁，在此視為完全轉錄)
41. 關於上述建議書第7點第(6)至(9)項之內容，上訴人已在書面聽證中第11至17點詳述了“XXX股份有限公司”位於澳門南灣湖景大馬路的營運場所已於2021年9月27日因新冠疫情影響而註銷，位於澳門蘇亞利斯博士大馬路的場所則持續營運。(見第0328/2013/03R號行政卷宗第712至715頁)
42. 上訴人更在書面聽證中附上相關文件，包括但不限於公司環境相片、員工離職申報表、員工在職證明、公司向相關政府部門就續聘外地僱員事宜所作之聲明異議，以助證明有關場所內的員工上班情況及營運情況。(見第0328/2013/03R號行政卷宗第716頁至859頁)
43. 然而，行政當局在第0328/2013/03R號建議書第8點分析第(9)至(11)項中卻僅是援引及總結上指第7點第(6)至(9)項之內容，以及註明了營運場所之註銷。
44. 行政當局在有關兩個營業場所之營運狀況及員工情況的認定上，明顯沒有將上訴人在書面聽證的陳述及相關附呈文件納入考量。
45. 故此，上訴人認為行政當局錯誤認定上訴人的重大投資項目未具實際營運之跡象，沾有對事實前提錯誤之瑕疵。
46. 另一方面，行政當局在第0328/2013/03R號建議書第7點第(2)至(8)項中認為有關投資項目於2016年至2020年的實際營運狀況與獲批時被考慮的法律狀況相差極遠，且不足以證明申請人在上述期間透過該投資項目持續於本澳經營建築業、房地產開發、購銷及物業管理的相關業務。
47. 首先，需要強調的是，儘管上訴人在初始申請臨時居留許可的依據包括“XXX股份有限公司”在本澳興建及開發的澳門財神商業中心項目，在項目完工後公司亦進行了多方面的業務發展。
48. 根據2019年及2020年的核數報告可知，在上指澳門財神商業中心項目完工後，公司自2016年起致力於銷售商業中心之單位，直至2020年並尚有未立契之單位。
49. 上述核數報告亦指出公司在2019年曾投資另一間澳門公司(XXX有限公司)，並持有30%股權，作為發展營運用途。
50. 按照書面聽證中的文件49至文件52顯示，公司亦在2020年與四間有限公司簽訂了與物業管理事宜相關的顧問服務合同。
51. 更重要的是，在2019年，上訴人由間接持有“XXX股份有限公司”12.005%的股權增資為直接持有公司35%股權，而第0328/2013/03R號建議書第8點分析第(1)項中行政當局亦同意及證實了上訴人持有的股權調升。(見第0328/2013/03R號行政卷宗第901頁)
52. 以上種種即可見上訴人持續及實質地投入以促進公司營運。
53. 故此，上訴人認為行政當局錯誤認定上訴人的重大投資項目未具持續營運之跡象，沾有對事實前提錯誤之瑕疵。
54. 另外，經上訴人之被授權律師查閱行政卷宗，發現行政當局在第0328/2013/03R號建議書第7點第(6)至(9)項之內容分析時引用之卷宗頁數中部分僅顯示出不同政府部門標誌、但內容卻是空白的文件，包括第0328/2013/03R號行政卷宗第680頁及681頁背頁、第649至695頁。
55. 上訴人無法得知文件之具體內容(例如屬文字、圖片還是圖表？)，更無法由此得知行政當局又是如何透過當中的空白文件內容而得出公司不存有實際營運跡象之結論。
56. 被上訴行為因沾有對事實前提錯誤及違反法律之規定而引致行政行為不法之瑕疵，按《行政程序法典》第124條之規定，被上訴行為應予撤銷。
請求
基於上述的理由根據，懇請尊敬的法官 閣下作出以下決定：
1) 裁定本上訴的理由成立，並撤銷被上訴實體於2024年2月22日作出決定，及其相應的法律後果；
2) 傳喚被上述實體以便其若願意時進行答辯；及
3) 命令將被上訴行為所在之行政卷宗附入本案卷。
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Citada a Entidade Recorrida, o Senhor Secretário para a Economia e Finanças veio contestar o recurso com os fundamentos constantes de fls. 33 a 38, tendo formulado as seguintes conclusões:
1. 司法上訴人現針對被訴決定，即不續批司法上訴人和其兩名卑親屬存續至2019年9月27日的居留許可的決定，提出撤銷性司法上訴，並主張被訴決定存有違反平等、善意、先例原則，以及事實前提錯誤和違反法律的瑕疵。
2. 被訴實體一貫認為利害關係人應遵守第3/2005號行政法規的規定，在居留許可存續期內維持獲批居留許可的前提，當有關前提消滅又未被重新設立，權限機關不應續批相關利害關係人的居留許可。
3. 投資項目的所營事業是建築業、房地產開發、購銷和物業管理。
4. 雖然司法上訴人對投資項目的持股已由12.005%增至35%。
5. 然而，由於證實2018至2020年間投資項目的主要收入來源乃來自股東貸款的利息，雖有關比例按年遞減，但仍與所營事業的收入大相徑庭。
6. 同時，查無投資項目已獲土地工務局准許註冊的資料，反映投資項目在法律上根本不能從事有關的建築活動。
7. 投資項目於2018至2020年期間所出租的不動產亦已轉售。
8. 事實反映投資項目沒有持續實際從事所營事業。
9. 另通過載於貿促局第0328/2013/03R號建議書第8點分析部份(9)及(10)點的內容，亦可證實投資項目於本澳開設的兩營運場所沒有持續運營。
10. 根據第3/2005號行政法規第十八及第十九條的規定，當批給居留許可的前提消滅時，權限機關不應續批有關利害關係人的居留許可。
11. 鑒於眾多事實反映司法上訴人獲批居留許可所依據的前提已消滅，被訴實體別無他選作出不予續批司法上訴人的居留許可的決定，該決定應被視為受限定的行政行為。
12. 兩名卑親屬乃從屬於司法上訴人而獲批居留許可，因此在司法上訴人的居留許可不獲續批的情況下，被訴實體不具條件續批兩名卑親屬的居留許可。
13. 因為從屬權不可能從其依賴的權獨立出來，並在後者消滅後繼續存在。
14. 已有眾多精闢的司法見解指出，針對屬限定性的行政活動提出違反平等原則、善意原則的主張，實屬徒勞。
15. 即使不這麼認為，根據第3/2005號行政法規取得居留許可的司法上訴人，理應具足夠能力了解該法規的規定，特別是須在居留許可存續期內維持獲批居留許可的前提。
16. 事實上，司法上訴人就投資項目消滅事負有第3/2005號行政法規第十八條規定所指的通知義務，惟其未有履行。
17. 被訴實體從未就投資項目消滅事給予任何正面認定或確認，不可能給予司法上訴人合理的期盼。
18. 依法行政絕對合符特區利益和大眾對公共管治的期望。
19. 相比司法上訴人提出持股增加及預計投資項目的規模將得以回復的主張，貿促局第0328/2013/03R號建議書就投資項目所給予的分析，更足以證明投資項目已消滅的事實。
20. 基此，未見被訴決定存有違反法律或原則的瑕疵。
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O Digno. Magistrado do Ministério Público junto do TSI emitiu o douto parecer de fls. 81 a 83, pugnando pelo improvimento do recurso.
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Foram colhidos os vistos legais.
Cumpre analisar e decidir.
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II – PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS
Este Tribunal é o competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia.
O processo é o próprio e não há nulidades.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciária e são dotadas de legitimidade “ad causam”.
Não há excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da causa.
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III – FACTOS
São os seguintes elementos, extraídos do processo principal e do processo administrativo com interesse para a decisão da causa:
經濟財政司司長批示
根據第3/2020號行政命令所授予之權限，同意本建議書的分析，並按照第3/2005號行政法規第18條第1款及第2款及第19條第2款的規定，不批准申請人及兩名卑親屬的臨時居留許可續期申請；另根據《行政程序法典》第103條第2款b)項的規定，宣告申請人為其配偶提起的臨時居留許可續期申請程序消滅。
經濟財政司司長
XXX
2024年2月22日
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事由：審查臨時居留許可申請
投資居留及法律廳高級經理
1. 利害關係人身份資料如下：
序
號
姓名
關係
證件/編號
證件有效期
臨時居留許可有效期至
首次提出惠及申請日期
1
(A)
申請人
中國護照
XXX
2023/06/13
2019/09/27
不適用
2
B
配偶
中國護照
XXX
2029/08/18
2019/09/27
2013/06/25
3
C
卑親屬
中國護照
XXX
2028/01/14
2019/09/27
2013/06/25
4
D
卑親屬
中國護照
XXX
2029/06/25
2019/09/27
2013/06/25
2. 申請人A於2014年3月12日首次獲批臨時居留許可，同時惠及配偶B及卑親屬C和D，申請人A及配偶B的臨時居留許可有效期至2017年3月12日，兩名卑親屬C和D的臨時居留許可有效期至2015年1月2日，及後，該兩名卑親屬於2016年1月21日獲批臨時居留許可續期至2017年3月12日，申請人A、配偶B及兩名卑親屬C和D於2017年6月26日獲批臨時居留許可續期有效期至2019年9月27日，申請人於2019年12月18日提起是項臨時居留許可續期申請。
3. 申請人被授權律師於回覆聽證程序中，表示申請人配偶B已身故(見第713頁)。鑒於申請人配偶已離世，致使是項臨時居留許可申請所擬達致之目的或決定之標的屬不能或無用，根據《行政程序法典》第103條第2款b)項之規定，宣告申請人為其配偶提出之臨時居留許可續期申請行政程序消滅，故是次續期申請只包括申請人A及C和D。
4. 根據卷宗資料顯示，暫未發現申請人及兩名卑親屬有刑事違法的情況。
5. 為更嚴謹地確認申請人與兩名卑親屬之間的親子關係，申請人於首次申請時已提交出生公證書、出生醫學證明公證書及居民戶口簿公證書。
6. 為續期目的，申請人向本局提交有關的投資證明文件，有關資料如下(見第30至421頁)：
機構名稱：XXX股份有限公司(見第65頁背頁)
註冊資本：1,000,000.00澳門元(見第58頁背頁)
股權分配：35%，即350,000.00澳門元(見第70至103頁)
所營事業：建築業、房地產開發、購銷及物業管理(Indústria de construção civil, fomento imobiliário, compra, venda e administração de propriedades)(見第58頁背頁)
營運地點：(1)澳門蘇亞利斯博士大馬路XXX(無償借用)(見第11頁)
(2)澳門南灣湖景大馬路XXX(購置)(見第11頁)
員工數目：根據2023年第1季度的社會保障基金供款憑單，該司聘用3名本地僱員(見第840頁)
註：
根據2019年該司的技術報告書(見第166頁)，“XXX股份有限公司”召開股東會議一致議決通過以7,500.00澳門元投資另一間公司，名稱為“XXX有限公司”法定註冊股本金額為25,000.00，即“XXX股份有限公司”承受“XXX有限公司”的30%股權，並協議已投資20,000,000.00為該司發展營運之用，有關支出撥入“XXX股份有限公司”的長期投資，另外“XXX有限公司”將成為澳門第一間生產口罩的公司，相關手續正在辦理和籌備中；而根據2020年該司的技術報告書(見第795頁)，上述相關手續已經完成。
7. 跟進及分析如下：
(1) 申請人原以持有“XXX股份有限公司”的12.005%股權，經營建築業、房地產開發、購銷及物業管理(Indústria de construção civil, fomento imobiliário, compra, venda e administração de propriedades)業務為依據，獲批第二次臨時居留許可續期申請。
(2) 透過申請人於2019年12月18日提出是項續期申請時提交的聲明書及由“XXX股份有限公司”秘書E出具的證明書，顯示申請人持有該司的股權由“12.005%”增加至“35%”(見第12及20至103頁文件)。
(3) 然而，根據有關社會保障基金供款憑單，該司2018年第1季聘用22名本地僱員，2019年第3季大幅下調至只聘用8名本地僱員(見第173至189頁)。
(4) 根據申請人提交該司經核數師查核的所得補充稅A組—收益申報書及財務報告(見第104至168、732至739、779至801及871至895頁)，該司2015年至2019年的投資狀況如下：
項目(澳門元)
2015
2016
2017
2018
2019
在建工程
633,372,424.00
26,584,687.00
26,584,687.00
26,584,687.00
31,296,077.00
固定資產
1,132,114.00
1,156,104.00
1,156,104.00
1,156,104.00
2,158,624.00
其他經營費用
6,431.00
226,500.00
2,805,320.00
2,885,722.00
2,604,561.00
人事費用
0.00
0.00
7,801,940.00
7,444,535.00
6,395,032.00
總投資金額
634,510,969.00
27,967,291.00
38,348,051.00
38,071,048.00
42,454,294.00
申請人持股比例
12.005%
12.005%
12.005%
12.005%
35%
按申請人的股權比例計算的金額
76,173,041.83
3,357,473.28
4,603,683.52
4,570,429.31
14,859,002.90
註：按照本局就重大投資的投資金額的一貫計算方式，只有投資項目的固定資產、其他經營費用及人事費用會被納入計算，然而，鑒於投資項目的性質為建築業、房地產開發等業務，根據申請人首次獲批准臨時居留許可的建議書內容，按照會計準則，在建工程未完成之前，即在取得使用准照之前，有關工程項目中所產生的費用可納入資本化，並被視為固定資產項目處理，而該司2012年度的總投資金額為530,036,175.00澳門元，全數為“在建工程”(見第865頁)。
(5) 根據2018年至2019年的技術報告書(見第133及166頁)，該司2018年的貸款利息收入及房屋租賃收入分別為20,600,000.00澳門元及336,192.00澳門元，2019年的貸款利息收入及房屋租賃收入分別為20,600,000.00澳門元及1,344,768.00澳門元，反映貸款利息收入為該司上述年度的主要收入來源，分別佔整體收入的98.39%及93.87%，且為該司股東於2018年1月1日開始借入該司250,000,000.00澳門元所產生的收入，而房屋租賃收入源自於出租XXX單位。須指出的是，放貸並非該司的業務之一，且房屋租賃收入僅佔整體收入的1.61%及6.13.%，故未能反映該司持續並實際經營建築業、房地產開發、購銷及物業管理業務。
(6) 根據申請人於是次申請所提交的資料，有關投資項目共有兩個營運場所，分別位於“澳門蘇亞利斯博士大馬路XXX”及“澳門南灣湖景大馬路XXX”(見第11頁)。
(7) 為檢視重大投資狀況，本局曾於2018年8月17日對“XXX股份有限公司”的上述營運場所進行現場巡查，但由於未能顯示該司符合卷宗所申報的所管事業，故建議作“回頭看”跟進，為此，本局再於2019年7月10日進行巡查，惟未能從現場外觀巡查及其他客觀證據上取得足夠證明，有關重大投資項目已按投資計劃完全落實於本澳或完全顯示有營運(見第680頁及第681頁背頁)。
(8) 即為此，本局分別於2021年5月4日及2021年8月11日透過第OF/02323/DJFR/2021及OF/02838/DJFR/2021號公函要求申請人補交一系列投資證明文件(見第636至647頁)，其中包括2019年及2020年由本澳政府認可的執業會計師的財務報表及所得補充稅A組—收益申報書、2019年第4季度至最近一季社會保障基金“供款憑單”、2019年及2020年的“職業稅僱員或散工名表(M3/M4格式)”等審批所需文件，惟申請人並未有提交該等文件予本局作分析。
(9) 隨後，本局再於2023年2月8日再次到上述營運場所進行現場巡查，然而，位於澳門蘇亞利斯博士大馬路XXX的營運場所為多間公司共用的辦公室，而屬於該司的辦公房內沒有任何工作人員，枱上的電腦及機器沒有開啟，從現場環境未能反映該場所有營運跡象，且經查土地工務局網上註冊建築商的資料，亦未能查找該司作出註冊登記的資料，而另一個位於澳門南灣湖景大馬路XXX的營運場所已沒有營運的跡象，故建議以“展開程序”跟進(見第649至685頁)。
8. 經分析有關投資狀況，鑒於透過文件及現場巡查均未能證實“XXX股份有限公司”在本澳持續營運，反映申請人未有保持臨時居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況，不利於利害關係人的臨時居留許可續期申請，故本局於2023年3月10日向利害關係人提起書面聽證程序(見第686至703頁)。隨後，申請人被授權律師提交回覆意見如下(見712至861頁)：
(1) 申請人被授權律師表示因該司職員與本局人員溝通上存有誤解，故未有按本局公函要求提交相關文件，並於回覆書面聽證程序中一併提交該等文件。
(2) 就本局於2023年2月8日到上述兩個營運場所進行巡查，但未有營運方面，表示位於澳門南灣湖景大馬路XXX的營運場所已於2021年9月21日因新冠疫情影響而註銷了。
(3) 申請人被授權律師表示該司基於受新冠疫情影響，雖然現時疫情高峰期已過，但未能立即回到疫情前之規模，部份員工因疫情影響已離職，故此本局在巡查時才會見到未有太多工作人員在場的情況；並稱因其曾對勞工事務局不批准續聘2名外地僱員而向該局提出聲明異議，好讓該司能順利工作及經營業務。
(4) 該司現時仍聘用3名本地僱員，並固定有兩名員工在位於澳門蘇亞利斯博士大馬路XXX的營運場所上班，另一名則負責對外業務工作，而公司仍然存有眾多的物業工程顧問服務；除此之外，該司還擁有南灣湖景大馬路810號的D16、D17及E16之單位。
(5) 申請人被授權律師表示基於疫情漸趨緩和，營商環境逐漸回到疫情前水平，而該司預計將來可聘請更多員工；可以合理預計該司的生意和規模會逐漸回復往日之規模，並稱該司仍然符合居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況。
(6) 綜上所述，該司屬於有利於澳門特別行政區的重大投資計劃，只因如同其他本地公司一樣，單純受到2019年至2022年之疫情影響而處於暫時未有完全回復以往經營之情況，但該司至今仍然持有眾多資產及經營業務，且有關業務在疫情期間仍有維持，故請求批准申請人及家團成員的臨時居留許可續期申請。
就上述回覆意見作分析如下：
(1) 申請人根據第3/2005號行政法規第一條第(二)項的規定，以重大投資的權利人身份，並持有“XXX股份有限公司”的“12.005%”股權，透過經營興建及管理物業，作出對澳門特別行政區有利的重大投資為依據，獲批首次的臨時居留許可，及後，再以相同依據獲批臨時居留許可續期申請。透過申請人於是項續期申請所提交的文件，證實其持有該司的股權已調升至35%。
(2) 經本局對申請人於聽證程序中補交該司2020年經核數師查核的所得補充稅A組—收益申報書及財務報告(見第779至801頁)，該司的投資狀況如下：
項目(澳門元)
2020
在建工程
26,875,186.00
固定資產
2,158,624.00
其他經營費用
2,376,015.00
人事費用
4,107,481.00
總投資金額
35,517,306.00
申請人持股比例
35%
按申請人的股權比例計算的金額
12,431,057.10
(3) 根據2020年該司的技術報告書(見第795頁)，2020年的主要收入為樓宇銷售收入、貸款利息收入、房屋租賃收入及其他收入，分別為8,940,000.00、12,875,000.00澳門元、524,170.00澳門元及150,000.00澳門元，有關利息收入為該司股東於2019年1月1日開始借入該司250,000,000.00澳門元所產生，佔該司收入的57.24%，反映貸款利息收入仍為該司上述年度的主要收入來源。
(4) 透過2018年至2020年的技術報告書，可反映該司在上述3年間放租的物業只有3個：XXX單位，而有關物業亦已於2020年6月出售。
(5) 且該司的在建工程金額於2016年由663,372,424.00澳門元大幅減少至26,584,687.00澳門元，直至2019年才增加至31,296,077.00澳門元，根據有關費用明細表顯示(見第775頁)，有關金額僅屬存貨增加，不涉及新建築項目的開展，客觀反映，該司於2016年至2018年度未有開展任何新辦項目，且申請人亦未有提交文件證實該司持續經營建築業、房地產開發業務。
(6) 另外，申請人提交了文件證實“XXX股份有限公司”與“XXX有限公司”分別於2020年12月29日及2020年12月31日就廣褔祥花園及永利軒的物業更新維護工作、出售及出租等事宜簽訂了顧問服務合同，然而，上述文件只能反映“XXX股份有限公司”為“XXX有限公司”提供技術顧問意見及監督服務；
(7) 須強調，申請人首次獲批臨時居留許可申請是基於其透過“XXX股份有限公司”在本澳經營興建及管理物業，當時有關項目正在興建座落於“南灣第6地段A區”的工商大廈。
(8) 然而，透過申請人提交的文件，證實“XXX股份有限公司”在完成上述建築項目後，在2016年至2020年沒有任何建築業、房地產開發業務，2018年起曾放租3個物業單位，有關物業單位已於2020年6月出售，及後，該司於2020年12月下旬才開始為本澳兩個屋苑提供技術顧問意見及監督服務，由此反映，有關投資項目於2016年至2020年的實際營運狀況與獲批時被考慮的法律狀況相差極遠，且不足以證明申請人在上述期間透過該投資項目持續於本澳經營建築業、房地產開發、購銷及物業管理的相關業務。
(9) 另外，申請人被授權律師透過回覆意見承認該司位於澳門南灣湖景大馬路XXX的營運場所已於2021年9月27日註銷，那該司由兩個營運場所減為一個。
(10) 須指出的是，根據本局分別於2018年8月17日及2019年7月10日對“XXX股份有限公司”的營運場所進行現場巡查報告，均未能證明有關營運場所完全有營運的跡象(見第680頁及第681頁背頁)。且經本局再於2023年2月8日到該司位於澳門蘇亞利斯博士大馬路XXX的營運場所巡查，發現該場所為多間公司共用的辦公室，屬於“XXX股份有限公司”的辦公房內沒有任何工作人員，枱上的電腦及機器沒有開啟，從現場環境未能反映該場所有營運跡象，且經查土地工務局網上注冊建築商的資料，亦未能查找該司作出註冊登記的資料，故亦未能從現場外觀巡視及其他客觀證據上取得足以證實該營運場所持續營運的結論(見第649至685頁)。
(11) 總結而言，透過本局分別於2018、2019年及2022年共三次到“XXX股份有限公司”營運場所作現場巡查，均未能證實該司存有實際營運的跡象，經聽證程序後，申請人亦未能反證該司在本澳持續營運，並經營建築業、房地產開發、購銷及物業管理的相關業務。不論透過本局對有關投資項目的營運場所作現場巡查及申請人提交投資證明文件的分析審查，均無法證實申請人的重大投資項目具實際營運及持續營運之跡象，顯示申請人沒有保持臨時居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況。
(12) 另外，由於申請人按照第3/2005號行政法規規定以持有相關的申請依據申請臨時居留許可，而申請人的家團成員根據同一行政法規第五條規定而受到惠及，故家團成員獲批的臨時居留許可的存續亦受申請人是否仍維持申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況而約束。考慮到上述分析，申請人不符合獲批臨時居留許可續期的要件，因此，亦建議不批准其卑親屬C和D是項臨時居留許可續期申請。
9. 綜上所述，鑒於透過文件及現場巡查均未能證實用作申請依據的投資項目在本澳持續申請人沒有保持居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況，故建議經濟財政司司長行使行政長官透過第3/2020號行政命令第一款所授予的權限，並按照第3/2005號行政法規第十八條第一款、第二款及第十九條第二款的規定，不批准申請人A及卑親屬C和D是次臨時居留許可續期申請。
10. 另鑒於透過相關文件證實申請人配偶已離世，致使申請人為其提出的是項臨時居留許可續期申請所擬達之目的或決定之標的屬不能或無用，故建議經濟財政司司長行使行政長官透過第3/2020號行政命令第一款所授予的權限，並根據《行政程序法典》第103條第2款b)項之規定，宣告申請人為其配偶B於2019年12月18日提起的臨時居留許可續期申請行政程序消滅。
* * *
IV – FUNDAMENTOS
A propósito das questões suscitadas pelo Recorrente, o Digno. Magistrado do MP junto deste TSI teceu as seguintes doutas considerações:
“(...)
1.
A, melhor identificado nos autos, veio instaurar o presente recurso contencioso do acto do Secretário para a Economia e Finanças que indeferiu o pedido de renovação da respectiva autorização de residência temporária na Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China (RAEM), pedindo a respectiva anulação.
A Entidade Recorrida apresentou contestação na qual pugnou pela improcedência do recurso contencioso.
2.
Na sua douta petição inicial, o Recorrente alegou a ilegalidade do acto recorrido resultante, em seu entender, da inobservância, por parte da Administração, dos princípios gerais da igualdade e da boa fé que encontram consagração nos artigos 5.º e 8.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) e, também, do erro nos pressupostos de facto.
Não nos parece, salvo o devido respeito, que tenha razão. Pelo seguinte.
(i)
Comecemos pela questão do erro nos pressupostos de facto de que a Administração partiu para praticar o acto recorrido.
No essencial, a Administração considerou que a Sociedade de Investimento Imobiliário XXX, S.A. de que o Recorrente é accionista, e cuja participação social constituiu o investimento considerado relevante no sentido de justificar a concessão de autorização de residência temporária, não exerceu qualquer indústria de construção civil ou fomento imobiliário entre os anos de 2016 e 2020, o que, ainda no entender da Administração, constitui reflexo de que o funcionamento efectivo do projecto de investimento, nos referidos anos, estava numa situação diferente da que fundamentou a autorização de residência temporária e era, por isso, insuficiente para demonstrar que o Recorrente continuou a explorar, durante o referido período, a indústria de construção civil imobiliário, compra, venda e administração de propriedades em Macau. Além disso, em resultado de três inspecções efectuadas pelos funcionários do IPIM ao local da sede da dita sociedade comercial, nos anos de 2018, 2019 e 2022, não foi possível à Administração confirmar a existência de qualquer sinal de funcionamento efectivo da sociedade em questão. Além disso, foram também considerados os relatórios de revisão de contas relativos aos exercícios de 2018 a 2020.
Essencialmente a partir destes factos instrumentais ou indiciários extraiu a Administração a conclusão de que o Recorrente, no período da autorização de residência, não manteve a efectiva exploração da empresa comercial que pertence à sociedade comercial por si parcialmente detida e, por isso, uma vez que a situação era subsumível à previsão do n.º 1 do artigo 18.º e do n.º 2 do artigo 19.º do Regulamento Administrativo n.º 3/2005, acabou por indeferir a renovação da autorização de residência.
A nosso ver, salvo o devido respeito por outro entendimento, esta actuação não merece reparo.
De acordo com o n.º 1 do artigo 18.º do Regulamento Administrativo n.º 5/2003, «o interessado deve manter, durante todo o período de residência temporária autorizada, a situação juridicamente relevante que fundamentou a concessão dessa autorização», dispondo o n.º 2 do mesmo artigo que «a autorização de residência temporária deve ser cancelada caso se verifique extinção ou alteração dos fundamentos referidos no número anterior, excepto quando o interessado se constituir em nova situação jurídica atendível no prazo que lhe for fixado pelo Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento de Macau ou a alteração for aceite pelo órgão competente». Resulta, pois, das citadas disposições normativas a imposição de um dever ao interessado que obtém a autorização de residência temporária e que é a de manter a situação juridicamente relevante que fundamentou a concessão dessa autorização.
Ora, no caso em apreço, os factos recolhidos pela Administração no âmbito do procedimento administrativo que culminou com a prática do acto recorrido, traduzem um incumprimento desse dever legal, uma vez que são demonstrativos de que o Recorrente não manteve em operação efectiva a estrutura empresarial correspondente ao investimento que a Administração anteriormente considerara relevante. A nosso ver, não basta para esse efeito criar uma sociedade comercial e mantê-la sem dissolução e liquidação. Importa, mais do isso, que essa sociedade se dedique efectivamente à actividade empresarial que corresponde ao seu escopo, em especial, contratando trabalhadores, adquirindo e fornecendo bens e ou serviços, contraindo crédito bancário, cumprindo obrigações fiscais e relativas à segurança social.
Deste modo, tendo a Administração recolhido prova suficiente que aponta para a demonstração da inobservância da falada obrigação legal, outra solução não lhe restava senão a de, confrontada com o pedido de renovação da autorização de residência temporária, indeferi-lo, uma vez que, de acordo com o n.º 2 do artigo 19.º do Regulamento Administrativo n.º 3/2005, tal renovação, «que é concedida por período igual ao da autorização inicial, pressupõe a manutenção, na pessoa do interessado, dos pressupostos que fundamentaram o deferimento do pedido inicial (…)». Estava, pois, legalmente vinculada a fazê-lo (as normas do n.º 2 do artigo 18.º e do n.º 2 do artigo 19.º do referido Regulamento Administrativo devem ser lidas conjugadamente. Neste sentido. Do mesmo modo que, o n.º 2 do artigo 18.º impõe à Administração o dever de cancelar a autorização de residência temporária assim que ocorra a extinção ou a alteração dos fundamentos que estiveram na base da autorização de residência (sem prejuízo, claro está, do disposto na segunda parte dessa norma), deve também entender-se que a norma do n.º 2 do artigo 19.º impõe à Administração o dever de indeferir o pedido de renovação da autorização de residência nas situações em que a Administração verifique que os pressupostos que justificaram a concessão dessa autorização deixaram de se manter).
(ii)
Estando em causa uma actuação administrativa que é legalmente vinculada, não pode deixar de se entender que a invocada violação do princípio da boa fé feita e bem assim do princípio da igualdade feita pelo Recorrente na sua douta petição inicial não possui relevância invalidante autónoma do acto aqui impugnado, uma vez que a Administração, nos termos do disposto no artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), está estritamente obrigada a observar a lei. É absolutamente pacífico que a violação dos princípios gerais da actividade administrativa só tem relevância invalidante no âmbito do exercício de poderes discricionários por parte da Administração, não quando, como no caso, está em causa uma actuação legalmente vinculada.
3.
Face ao exposto, salvo melhor opinião, somos de parecer de que o presente recurso contencioso deve ser julgado improcedente.”
*
Quid Juris?
Concordamos com a douta argumentação acima transcrita da autoria do Digno. Magistrado do MP junto deste TSI, que procedeu à análise de todas as questões levantadas, à qual integralmente aderimos sem reservas, sufragando a solução nela adoptada, entendemos que a decisão recorrida não padece dos vícios imputados pelo Recorrente, razão pela qual é de julgar improcedente o recurso e manter o acto recorrido.
*
Síntese conclusiva:
I - O artigo 18.º do Regulamento Administrativo n.º 5/2003, de 14 de Abril, impõe ao interessado um dever especial: obtendo a autorização de residência temporária, deve manter a situação juridicamente relevante que fundamentou a concessão dessa autorização de fixação da residência em Macau, sob pena de ser cancelada a respectiva autorização.
II – Do quadro facutal assente resulta que o Recorrente não manteve em operação efectiva a estrutura empresarial correspondente ao investimento que a Administração anteriormente considerara relevante. Neste domínio, não basta para esse efeito criar uma sociedade comercial e mantê-la sem dissolução e liquidação, importa, mais do isso, que essa sociedade se dedique efectivamente à actividade empresarial que corresponde ao seu escopo, em especial, contratando trabalhadores, adquirindo e fornecendo bens e ou serviços, contraindo crédito bancário, cumprindo obrigações fiscais e relativas à segurança social.
III – Perante a situação da inobservância da falada obrigação legal, outra solução não restava senão a de, confrontada com o pedido de renovação da autorização de residência temporária, indeferi-lo, uma vez que, de acordo com o n.º 2 do artigo 19.º do Regulamento Administrativo n.º 3/2005, tal renovação, «que é concedida por período igual ao da autorização inicial, pressupõe a manutenção, na pessoa do interessado, dos pressupostos que fundamentaram o deferimento do pedido inicial (…)».
IV - Estando em causa uma actuação administrativa que é legalmente vinculada, não pode deixar de se entender que a invocada violação do princípio da boa fé e do princípio da igualdade não possui relevância invalidante autónoma do acto aqui impugnado, uma vez que a Administração Pública, nos termos do disposto no artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), está estritamente obrigada a observar a lei, sendo do entendimento dominante que a violação dos princípios gerais da actividade administrativa só tem relevância invalidante no âmbito do exercício de poderes discricionários por parte da Administração, não quando, como no caso, está em causa uma actuação legalmente vinculada.
*
Tudo visto, resta decidir.
* * *
V - DECISÃO
Em face de todo o que fica exposto e justificado, os juízes do TSI acordam em julgar improcedente o recurso, mantendo-se a decisão recorrida.
*
Custas pelo Recorrente que se fixam em 5 UCs.
*
Notifique e Registe.
*
RAEM, 12 de Dezembro de 2024.
Fong Man Chong
(Relator)
Ho Wai Neng
(1º Adjunto)
Tong Hio Fong
(2º Adjunto)
Mai Man Ieng
(Procurador-Adjunto)
23
2024-328-fixação-residência-improceder