- Revogação pelo superior do acto punitivo praticado pelo subalterno quando o acto padece de vício invalidante de anulabilidade

打印全文

Processo n.º 576/2024
(Autos de recurso contencioso)
　　　　　
Relator: Fong Man Chong
Data : 19 de Junho de 2025

Assuntos:
　　　　
- Revogação pelo superior do acto punitivo praticado pelo subalterno quando o acto padece de vício invalidante de anulabilidade
　　　　　
SUMÁRIO:
I – Ao abrigo do disposto no artigo 127.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), a revogação do acto administrativo pode ter lugar por iniciativa da própria Administração ou a pedido dos interessados, mediante reclamação ou recurso administrativo. E, os órgãos competentes para a revogação dos actos administrativos são os seus autores e, nos casos em que não se trate de acto da competência exclusiva do subalterno, os respectivos superiores hierárquicos, com a observância do prazo fixado no artigo 130.º, n.º 1 do CPA.
II - É de concluir-se que o processo disciplinar não sofre (contrariamente ao que foi sustentado pela entidade Recorrida), de qualquer défice instrutório, uma vez que todos os factos necessárias ao correcto apuramento da responsabilidade disciplinar do Recorrente e ao seu enquadramento nas normas jurídicas pertinentes foram carreados para os autos do processo disciplinar, não se antevendo, razoavelmente, que outras diligências pudessem ser efectuadas com vista ao apuramento dos factos apontados pela Entidade Recorrida.

III - O acto revogado, em ordem a justificar a aplicação de uma pena de multa ao Recorrente, enquadrou a sua actuação na norma do artigo 150.º da Lei 13/2021, que contém as disposições fundamentais do Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança (“a pena de multa é aplicável em caso de negligência ou má compreensão dos deveres de que resulte prejuízo manifesto para o serviço”). Porém, a Entidade Recorrida entendeu que os factos praticados pelo Recorrente não são enquadráveis na referida norma legal, porquanto, por uma lado, a sua actuação não foi simplesmente negligente, pois que, pelo menos em relação ao dever de assiduidade, a respectiva violação foi dolosa ou, pelo menos, grosseiramente negligente; por outro lado, a actuação em causa não pode ser levada à conta de uma má compreensão dos deveres funcionais que foram concretamente violados, tendo em conta que o Recorrente é um chefe da polícia com mais de 30 anos de experiência, é instrutor na Escola das Forças de Segurança e, como tal não pode deixar de ter uma correcta e adequada compreensão de todos os seus deveres funcionais, incluindo os de aprumo e de assiduidade a que se referem os artigos 92.º, n.º 2, alínea 1) e 93.º, n.º 2, alínea 2) do Estatuto dos agentes das Forças e Serviços de Segurança. O acto revogado incorreu, assim, em violação de lei, o qual, de acordo com o disposto no artigo 124.º do Código do Procedimento Administrativo, implica a respectiva anulabilidade, motivo pelo qual a Entidade Recorrida procedeu à sua revogação, o que é legal e está fundamentado. Eis a razão da manutenção da decisão ora posta em crise.

O Relator,
　　　　　
_______________
Fong Man Chong

Processo n.º 576/2024
(Autos de recurso contencioso)

Data : 19 de Junho de 2025

Recorrente : A

Entidade Recorrida : Secretário para a Segurança

*
　　　　ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA RAEM:
　　　　
　　　　I – RELATÓRIO
A, Recorrente, devidamente identificado nos autos, discordando do despacho do Secretário para a Segurança, datado de 13/06/2024, veio, em 22/07/2024, interpor o recurso contencioso para este TSI, com os fundamentos constantes de fls. 2 a 45, tendo formulado as seguintes conclusões:
A. 本司法上訴所針對的行政行為
1. 於2024年4月9日，治安警察局代局長就第010/2024號紀律程序(下稱“紀律程序”)作出對司法上訴人科處20日罰款之紀律處分之批示；
2. 司法上訴人於2024年6月18日獲悉被訴行為的通知，被訴行為主要認為被廢止之紀律處分沒有針對司法上訴人上述行為是否構成《澳門公共行政工作人員通則》第90條不合理缺勤進行調查，以及該處分並非屬《保安部隊及保安部門人員通則》第150條規定疏忽或錯誤理解義務的前提要件，因此認為預審員錯誤適用相關規定；
B. 事實部分
3. 於2023年12月28日，治安警察局接到澳門保安部隊及保安部門紀律監察委員會編號：325/CFD/2023公函，內容為轉介一宗關於懷疑校方人員於工作期間離開工作崗位之投訴個案，要求治安警察局跟進處理，並回覆處理結果；
4. 治安警察局自接獲舉報開始，主要就是圍繞著司法上訴人「多個應留在辦公室工作之補充性工作時間段內擅自離開工作地點外出」之倘有違紀事實進行調查；
5. 針對司法上訴人涉嫌「多個應留在辦公室工作之補充性工作時間段內擅自離開工作地點外出」事宜所進行的重點調查措施，包括：

卷宗頁數
日期
調查措施
6至13
2024/1/2至2024/1/9
對2023年10月30日至12至27日期間，設置於路環警察學校分教處之監控錄像進行觀看
14
2024/1/17
去函治安警察局資源管理廳請求出具司法上訴人之《登記冊》及《個人評語表》副本
15
2024/1/17
去函警察學校提供涉案日期司法上訴人的上班更牌及補充性工作的更牌複印本、上下班電子拍咭記錄及補充性工作的上下班電子拍咭記錄之複印本、補充性工作時間段內是否需要穿著制服，請求提供倘有的書面或口頭工作指引及通知
17至31

警察學校校長回覆相關電子拍咭記錄、工作更牌複印本以及穿著制服之工作指引
40至45
2024/1/18
將司法上訴人之《登記冊》及《個人評語表》附入卷宗內
34
2024/1/23
司法上訴人確認了載於卷宗第7頁至第13頁之錄像觀看筆錄。
35至38
2023/1 23
司法上訴人接受預審員對其進行之詢問
47至54
2024/2/19
設置於路環保安部隊高等學校之正門及步行至正門的斜路至現場閉路電視錄像監控系統所記錄的錄像進行觀看
58
2024/2/19
司法上訴人確認載於卷宗第49頁至第54頁之錄像截圖
63至64
2024/2/27
司法上訴人提交書面答辯

6. 隨後，預審員於2024年3月12日作出預審之最終報告，認定所有被指控之違紀事實，司法上訴人的行為被認為7次違反了第13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第92條第2款(1)項的“端莊義務”，及7次違反了第13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第93條第2款(2)項的“勤務義務”，經再一次綜合考量，預審員維持對司法上訴人作出“罰款”處罰的建議；
7. 於2024年4月9日，治安警察局代局長作出批示，針對司法上訴人的違紀指控，裁定司法上訴人觸犯指控書所述之紀律責任，並向其酌科20日的罰款記律處分；
8. 司法上訴人於2024年4月12日16時45分簽收處罰通知，相關處罰決定於2024年4月30日轉為確定。司法上訴人於2024年4月30日申請以5期分期的方式繳納罰款，相關申請於2024年5月2日獲治安警察局局長之批准，並於2024年6月12日透過編號0254/NOF/2024號通知書，告知司法上訴人罰款分期扣除已獲批准，將於2024年6月至10月期間以每月MOP$5,640.00的金額於司法上訴人之每月薪俸當中扣除，扣除總額共計為MOP$28,200.00；
9. 第一期罰款已於2024年6月作出扣除，及相關紀律處分已作出部分執行。
10. 於2024年6月13日，被訴實體作出第054/SS/2024批示，並認為預審員並沒有針對司法上訴人之違紀行為是否符合《澳門公共行政人員通則》第90條不合理缺勤進行調查、指出相關情節非屬第13/2021號法律第150條規定之疏忽或錯誤理解義務的前提要件，認為預審員錯誤適用相關規定等；
11. 司法及紀律辦公室於2024年6月18日11時向司法上訴人發出通知書，以便通知被訴實體所作出的第054/SS/2024號批示，並於通知書中告知司法上訴人不可對第054/SS/2024號批示提起司法上訴；
12. 針對通知書當中告知司法上訴人被訴實體批示不可訴之部分，在尊重不同見解的前提下，司法上訴人認為存在“錯誤通知”的情節。為此，司法上訴人於2024年7月5日向司法及紀律辦公室請求重新發出對倘有通知書當中瑕疵彌補後的通知書；
13. 於2024年7月5日同日，為著提起司法上訴之目的，司法上訴人亦向治安警察局申請查閱紀律程序個案的全部紀律程序卷宗資料及申請發出編號010/2024號紀律程序檔案卷宗的全文複製本；
14. 於2024年7月9日，司法上訴人取得預審員於2024年7月8日所簽發之紀律程序卷宗資料副本；
15. 於2024年7月9日，司法及紀律辦公室亦就司法上訴人於2024年7月5日所告知之“錯誤通知”事宜作出回覆，指出第054/SS/2024號被訴實體批示屬“內部行政行為”，其沒有對司法上訴人產生任何直接的、即時的或必然的不利後果，並認為根據《行政訴訟法典》第46條第2款c項之規定，不可對之提起司法上訴，因此，不存在錯誤通知亦不會重新發出通知；
C. 法律部分
I. 被訴行為之可訴性
16. 本司法上訴之被訴行為為被訴實體於2024年6月13日所作出之第054/SS/2024號批示；
17. 雖然，治安警察局司法及紀律辦公室向司法上訴人發出之對第054/SS/2024號批示通知，以及後續就2024年7月5日由司法上訴人要求基於錯誤通知重新發出通知之回覆，仍然主張第054/SS/2024號批示不具可訴性，然而，在充分尊重不同見解的前提下，司法上訴人認為被訴行為具可訴性；
18. 被訴行為之批示針對司法上訴人的決定由三部分所組成，分別如下：
i. 廢止治安警察局代局長於2024年4月9日對司法上訴人科處20日罰款紀律處分的決定；
ii. 並命令預審員補充調查及重新對司法上訴人提起控訴程序；
iii. 與此同時，命令治安警察局亦須核實，司法上訴人於被指控之期間擅自離開崗位是否仍符合收取相關增補性報酬；
19. 簡言之，上述三個部分—廢止紀律處分、命令預審員作補充調查、重新提起控訴以及命令治安警察局對司法上訴人收取相關增補性報酬重新作出審核—均是組成被訴行為密不可分、相輔相成的一個整體，缺少任一部分均不可以滿足被訴實體作出有關決定擬達到之目的，因此上述三個部分並不可以視為完全獨立分開的三項決定；
20. 如果只是單純廢止司法上訴人被科處的紀律處分，由於司法上訴人不需要接受處分，對於司法上訴人而言其權利或利益就不會受到直接損害。然而，被訴行為的決定還包括在廢止原紀律處分的行為後再進行新的調查，繼而再作出新的處分決定；
21. 在被訴行為批示當中，被訴實體更指出應針對是否構成《澳門公共行政工作人員通則》第90條不合理缺勤進行調查，而且認為司法上訴人之行為性質惡劣，並非屬於《澳門公共行政工作人員通則》第150條規定疏忽或錯誤理解義務的前提要件，然則，即是應考慮作出較重處罰之決定；
22. 顯然，有關廢止的行為使得被訴實體必然會針對司法上訴人作出另一個處罰決定，有關的決定整體上是旨在針對一個已解決的個案，破壞司法上訴人已定的法律狀況；
23. 即使被訴行為的第二部分及第三部分的內容，基於行為之指示對象及內容均僅限於行政架構之內，能被理解為只是對內部產生效力。然而被訴行為最起碼包括一個對外產生效力的內容，以及包括兩個對內產生效力的內容，是一個兼具內外效力、具有“混合”性質的行政行為，絕對不是如治安警察局司法及紀律辦公室與通知及回覆當中所指稱的單純“內部行政行為”，這一判斷亦符合終審法院第6/2013號裁判引述學者ESTEVES DE OLIVEIRA對行政行為屬內部行為抑或外部行為之判斷標準；
24. 須強調，被訴行為已作出並已開始被執行，這意味著原來基於被廢止之紀律處分而施加於司法上訴人權利義務範圍已產生改變，考慮到被訴行為當中被訴實體的理由陳述，司法上訴人並沒有更多的合理期待可要求被訴實體作出更輕的處罰，重新作出之紀律處分無疑已產生使司法上訴人承受更嚴厲處分的風險，即已產生《行政訴訟法典》第28條第1款之外部效力；
25. 綜上，被訴行為並不屬於內部行政行為，而是一個符合《行政訴訟法典》第28條第1款所規定之具有可訴性的行政行為。
II. 司法上訴人之正當性
26. 司法上訴人針對被訴行為亦具有提起本司法上訴之正當性；
27. 根據學者José Candido de Pinho的見解，可合理地認為被訴行為中未有作出新的處分，繼而認為司法上訴人的權利或利益受到被訴行為的「侵害」，但只要在司法上訴理由成立時，司法上訴人存在直接、個人及正當利益，則其同樣具有提起司法上訴的正當性；
28. 另外，中級法院的70/2000號判決中亦尤其指出，司法上訴人必須對行為之撤銷或無效宣告擁有利益，即是說，必須表明其訴訟請求之成立能夠對他有效用，該效用表現為實質層面或精神層面的利益；
29. 有關於司法上訴所需存在的利益可為精神層面的利益之觀點，亦得根據葡國學者Mário Aroso de Almeida的學說支持；
30. 倘若被訴行為不被撤銷，根據被訴行為的批示，首先被訴實體將針對其所指稱的不正當缺勤作出補充調查，然後再作出新的處罰決定；
31. 即使被訴實體新作出的處罰決定與原處罰決定相同(即同樣是科處20日罰款的紀律處分)，但此前司法上訴人無可避免地需要接受新一輪調查所帶來的精神壓力，以及為司法上訴人帶來對於未來不確定處罰決定的恐懼(而且很可能是一個加重的處罰)，更重要的是，司法上訴人需要針對新的調查程序作出新的防禦；
32. 相反地，倘若司法上訴理由成立而被訴行為被撤銷，則司法上訴人就可以毋需面對上述種種情況，亦毋需再作出任何的防禦，從而滿足其精神層面的利益；
33. 基於此，司法上訴人於司法上訴理由成立時存有直接、個人及正當利益，根據《行政訴訟法典》第33條a)項的規定，司法上訴人具有提起本次司法上訴之正當性；
III. 有關提起司法上訴之期間
34. 司法上訴人於2024年6月18日11時到治安警察局司法及紀律辦公室，接收對被訴行為之通知書，該通知書上告知司法上訴人不可對第054/SS/2024號批示提起司法上訴；
35. 在尊重不同見解的前提下，司法上訴人認為通知當中有關不可就被訴行為提起司法上訴的部分並不合理，屬於“錯誤通知”的情況；
36. 根據前文的內容，在認定被訴行為具可訴性的基礎之上，司法上訴人於2024年6月18日11時所接收到的通知當中，當局明顯錯誤地指出《行政程序法典》第70條第c款及d項之內容；
37. 針對行政行為之通知內容遺漏的情況，《行政訴訟法典》第27條前半部分規範了相關後果，即中止計算司法上訴之期間。然而，並沒有針對錯誤通知的後果作出規範；
38. 根據終審法院第26/2004號判決之見解，倘若行政當局造成的錯誤通知導致當事人未有立即主動提起司法上訴，有關提起司法上訴之期間應重新計算；
39. 由於被訴行為之通知對於行為可訴性作出錯誤引導，應視通知未能有效作出。為此，司法上訴人提起司法上訴之期間從未開始，本司法上訴之屬適時提交應予以接納；
40. 在尊重不同見解的前提下，即使不這樣認為，在結合考慮司法上訴人於2024年7月5日向當局申請紀律程序卷宗副本資料，隨後於2024年7月9日取得紀律程序卷宗副本，應給予《行政訴訟法典》第27條第2款之中止計算訴訟期間。因此，本司法上訴之提交也已在符合《行政訴訟法典》第25條第2款a項之期間內適時提交，應接納本司法上訴；
IV. 被訴行為的瑕疵
一、被訴行為存在事實前提錯誤—錯誤地認定被廢止紀律處分存在調查不足的瑕疵
41. 根據事實部分對於被訴行為廢止原紀律處分之理由解釋，被訴實體尤其認為預審員沒有針對司法上訴人上述行為是否構成《澳門公共行政工作人員通則》第90條不合理缺勤進行調查；
42. 司法上訴人並不認同被廢止之紀律處分當中的控訴事實屬於不合理缺勤的情況(下文將詳述之)，撇除這部分而言，司法上訴人認為被廢止之紀律處分亦已有充分的調查；
43. 當中尤其包括判斷是否符合“不合理缺勤”涉及之事實前提，不構成對倘有不合理缺勤之問題的調查欠缺或遺漏，根本毋需廢止一個經完備調查後作出的適當決定；
44. 根據《保安部隊及保安部門人員通則》第329條規定，預審階段作出調查，目的是為著查明違紀行為並收集證據，而結合《保安部隊及保安部門人員通則》第281條，調查的基礎是確定事實和收集支持事實的證據。而所確定的事實必然是自然事實，並非可產生特定效果之法律事實；
45. 然而，被訴實體所要求調查是否符合之《澳門公共行政工作人員通則》第90條之“不合理缺勤”，而“不合理缺勤”本身就是一個法律概念。
46. 是否符合《澳門公共行政工作人員通則》第90條“不合理缺勤”需要透過法律適用者對相關規定作出引用及法律解釋後判斷而成法律事實。在本案中，為著得到判斷是否符合“不合理缺勤”這一法律概念並觸發相關法律後果的事實，在紀律程序卷宗內預審員已作出充分且必要的調查手段來獲取相關事實
47. 根據本書狀第9條至第24條的內容，以及紀律卷宗內所載的資料，可見有助於判定是否符合“不合理缺勤”之事實前提方面，預審員已經就司法上訴人作出了多項適當的調查措施，而且有關調查措施的結果亦絕對足夠判定是否符合“不合理缺勤”，相關措施之總結已在本結論之事實部分作出列舉，在此不作累述；
48. 而在充分尊重被訴行為之見解的前提下，學者Mario Esteves de Oliveira、Pedro Costa GonçaIves與J.Pacheco de Amorim合著的《Código do Procedimento Administrativo, Comentado》亦就預審機關行使的調查權作出了精闢的見解：“如果說一方面行政當局有義務去調查所有對相關程序具有重要性的事實且調查應盡可能全面的話，那麼另一方面行政當局在主導預審的過程中不可避免地具備一定的自由裁量空間。因此應當認為，預審機關是唯一有權就調查措施對於行政程序之預審的必要性和其對重要的(事實和法律)問題已作之認定的可靠性作出判斷的機關。”
49. 綜上，司法上訴人不能認同被訴實體認為紀律程序中出現調查不足的情況，從而作出廢止被訴行為的決定，被訴行為錯誤地認為對司法上訴人科處紀律處分時存在調查不足，存在事實前提錯誤的瑕疵，根據《行政程序法典》第124條的規定，應予以撤銷。
二、被訴行為存在法律適用錯誤之瑕疵
50. 在不妨礙前文對於調查不足之辯駁理由的前提下，司法上訴人認為本案所涉及之情節亦不符合《澳門公共行政人員通則》第90條之不合理缺勤之規定；
51. 根據《澳門公共行政人員通則》第88條及第90條之規範內容，當中，有關於缺勤的概念，法律規定缺勤是指工作人員在每日必須上班之期間內全部或部分時間不在有關部門，或不出現於因工作而應前往之地點。而在未按法律規定作出合理解釋透過法律或領導所接受，免除缺勤之不法性的情況下，則屬於不合理缺勤；
52. 為此，須首先判定司法上訴人提供補充性工作期間是否屬於《澳門公共行政人員通則》第88條當中所規範之每日必須上班之期間；
53. 在充分尊重不同見解的前提下，有關“補充性工作”期間並非屬《澳門公共行政人員通則》第88條所指之每日必須上班時間，於“補充性工作”的期間內未經上級離開工作崗位或會觸犯第13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第93條第二款第(二)項之勤謹義務，但不必然屬於缺勤乃至不合理缺勤；
54. 根據第8/2012號法律第3-A條第1款之規定，司法上訴人作為治安警察局編制人員之一員，每週必須工作的時間為44小時，而超過44小時提供工作的部分以給予增補性報酬作為補償；
55. 涉案之提供“補充性工作”時間段正是該超過必須工作的44小時的額外提供工作的時間段，可見，透過給予增補性報酬而要求特定編制人員額外提供的“補充性工作”的時間段，並非每日恆常必要，而是具偶然性的工作時間段；
56. 然則，“補充性工作”時間段在性質上並不符合《澳門公共行政人員通則》第88條缺勤中關於“每日必須上班之期間”的概念前提，從而司法上訴人的行為更不屬於符合被訴行為所指須作補充調查之“不合理缺勤”的情況
57. 根據被指控觸犯的第13/2021號法律第93條第2款就勤謹義務之履行作出舉例列舉，當中正正是針對“離開工作崗位或地點”及“缺勤”分別進行規範，也就是說，對勤謹義務的違反可分為違反《澳門公共行政人員通則》第88條所指的“缺勤”狀態，又或者是“離開工作崗位或地點”；
58. 卷宗內所作出的調查措施，以及上文對於“缺勤”及“不合理缺勤”之法律分析，可知司法上訴人提供補充性工作期間離開工作崗位的行為僅違反了《澳門保安部隊軍事化人員通則》第93條第二款第(二)項所載之“勤謹義務”，而非《澳門公共行政工作人員通則》第90條所規定之“不合理缺勤”；
59. 為此，預審員原來所作出之被廢止紀律處分並無法律應用上的瑕疵，因為，經調查雖獲得充分涉及的事實前提，然而司法上訴人於補充性工作期間未經領導許可離開工作崗位的情況，法律概念上並不符合不合理缺勤，甚至連缺勤也說不上；
60. 需要強調的是，調查本來就是一個動態的過程，調查的最終結果是無法事先預計的，在紀律程序調查的過程中，會隨著調查所得的資料而得出當事人的行為具體違反了那條規定或沒有違反規定的結論，從而向其作出控訴或不控訴的決定，以及處罰或不處罰的決定；
61. 不論預審員或作出處罰決定的機關，正是透過紀律程序中所收集的證據和這些證據所證實的事實，認為司法上訴人僅僅違反了《澳門保安部隊軍事化人員通則》第93條所載之“勤謹義務”，即是排除了司法上訴人違反《澳門公共行政工作人員通則》第90條所載之“不合理缺勤”及其他規定，學者Manuel Leal-Henriques亦持相同的見解並於其著作中講述；
62. 在本案中，不論預審員或作出處罰決定的機關，正是透過紀律程序中所收集的證據和這些證據所證實的事實，認為司法上訴人僅僅違反了《澳門保安部隊軍事化人員通則》第93條所載之“勤謹義務”，即是排除了司法上訴人違反《澳門公共行政工作人員通則》第90條所載之“不合理缺勤”及其他規定；
63. 因此，被訴行為為對法律適用的錯誤理解而作出的行為，存在違反法律的瑕疵，根據《行政程序法典》第124條的規定，應予以撤銷；
三、理由說明含糊或不充分
64. 另一方面，被訴實體在被訴行為中單純指出紀律程序中存在調查不足是空泛及含糊不清的；
65. 根據澳門《行政程序法典》第114條第1款f)項的規定，將先前之行政行為全部或部分廢止、變更或中止之行政行為應說明理由，並根據同法第115條第1款及第2款更對說明理由的內容及後果作出規範；
66. 根據被訴行為，被訴實體認為預審員並沒有針對司法上訴人涉案行為是否構成《澳門公共行政工作人員通則》第90條不合理缺勤進行調查；
67. 然而，在原紀律卷宗已經調取了有關的監控錄像、詢問了司法上訴人、要求司法上訴人確認錄像截圖、附入了相關的及重要的文件，以及進行了查核的情況下，被訴實體並無就紀律卷宗中到底未有採取那些調查措施導致不足作出說明，例如是應該再詢問那些人士、查核那些事實、調查那方面的資訊或資料等；
68. 由於被訴行為並無具體指出原調查措施不足之處，因此，被訴行為因理由說明含糊或不充分存在違反法律規定(澳門《行政程序法典》第115條第1款及第2款)的瑕疵，根據，《行政程序法典》第124條的規定，應予以撤銷；
四、對於科處的紀律處分並不存在法律適用錯誤之瑕疵
69. 最後，有關於被訴行為認為被廢止之紀律處分不符合第13/2021號法律第150條之規定的主張，同樣，在充分尊重不同見解的前提下，司法上訴人亦認為並不成立；
70. 重申本書狀第26點至第28點的內容，在本案涉及的紀律程序中，預審員已將有關司法上訴人的紀律紀錄載入宗卷資料內；
71. 同時根據治安警察局代局長在作出決定對司法上訴人科處20日罰款之紀律處分之批示第5點，當中已載明：“對於本紀律卷宗，已適當衡量嫌疑人違紀行為的情節，以及考慮他們所具備的紀律責任之減輕、加重、阻卻及排除情節。”
72. 重申本書狀第15條內容，根據司法上訴人載於紀律程序卷宗第40頁至45頁之《登記冊》及《個人評語表》，以及結合紀律程序卷宗第62頁之指控書內容，司法上訴人在過去三十四年的警隊生涯中，存在多達十一項事實符合《保安部隊及保安部門人員通則》第156條第2款第1、8及9項所指之減輕情節；
73. 可見，司法上訴人在過去長期的服務中，一直兢兢業業，恪盡職守，並且多次因執行職務表現優秀而獲得各種嘉獎和獎勵；
74. 另一方面，自司法上訴人接受紀律程序的調查以來，其一直積極配合整個程序的所有調查工作，尤其是確認了載於紀律程序卷宗第7頁至第13頁之錄像觀看筆錄內容、確認了載於紀律程序卷宗第49頁至第54頁之錄像截圖，並且於接受詢問及提交書面答辯時坦誠自己的行為，表示深感後悔並承諾以後不會再犯；
75. 根據司法上訴人之詢問筆錄及觀看錄像筆錄，司法上訴人僅因工作時間較晚，因此在補充性工作期間外出晚飯而離開工作崗位，雖屬過失，但並非出於惡意或故意怠工。而且在紀律程序的卷宗中，未能得出因司法上訴人的行為而對其教學工作或對公眾造成實質性損害的結論；
76. 治安警察局代局長針對司法上訴人作出紀律處分時，正是考慮到司法上訴人過去於警隊服務三十四年期間的表現優異、其積極坦承的配合態度，以及其所作出行為時未有造成實質性損害，方作出科以20日罰款的紀律處分的決定。並無跡象顯示治安警察局代局長在作出有關紀律處分時並無依法對全部法定因素作考慮，又或者違反《澳門保安部隊軍事化人員通則》第147條及第150條的規定；
77. 因此，被訴行為錯誤地認為預審員錯誤適用《澳門保安部隊軍事化人員通則》第150條規定，從而錯誤地認為被訴行為存在違反法律的瑕疵，根據《行政程序法典》第124條的規定，應予以撤銷。
綜上所述，基於被訴行為存在錯誤通知，及司法上訴人已在倘有法定期間內提起司法上訴，請求法官閣下接納本司法上訴聲請並裁定本司法上訴理由成立：
- 基於被訴行為存在事實前提錯誤的瑕疵，請求閣下撤銷被訴行為；
- 基於被訴行為存在法律適用錯誤之瑕疵，請求閣下撤銷被訴行為；
- 基於被訴行為存在理由說明含糊或不充分之瑕疵，請求閣下撤銷被訴行為；或
- 基於被訴行為存在違反法律之瑕疵，請求閣下撤銷被訴行為；
*

Citada a Entidade Recorrida, o Senhor Secretário para a Segurança veio contestar o recurso com os fundamentos constantes de fls. 131 a 139, tendo alegado o seguinte:
A. 第54/SS/2024號批示包含三項決定：其一是廢止治安警察局代局長於2024年4月9日作出的對嫌疑人(即本案司法上訴人)科處20日罰款紀律處分的決定；另一是著令(預審員)對嫌疑人七次擅自離開工作崗位是否構成《澳門公共行政工作人員通則》第90條所指不合理缺勤一事作跟進調查；以及核實嫌疑人是否仍符合收取相關增補性報酬。性質上，第54/SS/2024號批示之第二項及第三項決定只是上級對下級就具體個案之工作指令，而且，毫無疑問它不界定(definir)司法上訴人之法律狀況。這意味著，第二項及第三項決定之效力僅存在於行政機關之間，基於此且質言之，其不產生外部效力。
B. 的確，針對治安警察局代局長於2024年4月9日作出的對其科處20日罰款紀律處分的決定，司法上訴人並未提起訴願，從而，這項紀律處分已經轉為確定並付諸執行(見卷宗第78頁)。然則，揆諸邏輯規則，毋庸置疑而且不言而喻的是，第54/SS/2024號批示第一項決定之“廢止”是其第二項及第三項決定之必要前提；無此廢止，第二項及第三項決定勢必是徒勞無益之舉。再者，無論如何，該“廢止”對司法上訴人必然不產生任何損害。質言之，作為第二項及第三項決定之前提，此“廢止”僅對司法上訴人間接地產生有利的影響。
C. 在尊重不同觀點之前提下，依據《行政訴訟法典》第28條第1款，被訴實體認為：由於本案之被訴行為—第54/SS/2024號批示—屬內部行政行為，因此它不具有可訴性。鑑於此，基於《行政訴訟法典》第46條第2款c項和本案所處之程序階段，應駁回起訴(參見中級法院在第20/2013號程序之合議庭裁判)
D. 從《行政訴訟法典》第27條第2款的規定可知，提起司法上訴的期間只有在利害關係人在十天之內向作出行為的實體申請就未載明的內容或事項作出通知，又或是發出載有相關事項的證明或經認證之影印本的情況下才中止，而中止的時間由提交申請之日開始，直至作出相關通知或發出相關證明或經認證之影印本之日為止。
E. 司法上訴人於2024年6月18日接獲被上訴行為的通知，並在接獲該通知後，於7月5日才聲請向治安警察局重新獲得通知，基於逾期提出，中止行政行為效力的申請並非以符合法律等正確的方式提出，因此根據《行政訴訟法典》第25條第3款、第27條第2款和《行政程序法典》第74條所設立的法定規則，提起司法上訴的期間於2024年6月19日開始，並不存在中止；那麼必然得出該30日期間於2024年7月18日屆滿的結論。
F. 司法上訴於7月22日，即期間屆滿之後的四天後提起；因此，基於司法上訴人司法上訴的失效，對於可撤銷的行為的有爭議的上訴必須被駁回。(參見中級法院在第610/2009號程序之合議庭裁判)
G. 根據《保安部隊及保安部門人員通則》第153條(開除處分)第1款及第2款9)項之規定，如嫌疑人在同一曆年內不正當缺勤連續五日或間歇十日，即嫌疑人所作出的違紀行為已符合“不能維持職務關係之處分”；然而，預審員在控訴書(見卷宗第59至62頁)及預審之最終報告(見卷宗第66至72頁)均沒有對是否符合“不正當缺勤”所涉及之事實前提作出文字上分析，基於預審員已採取的證據調查措施不足以使得其就理應在紀律程序內予以查明且對於最終決策而言具有關聯性和重要性的所有事實問題作出有理有據的決策，因此在這種情況下存在調查不足。
H. 根據現行第6/1999號行政法規第4條及《保安部隊及保安部門人員通則》第78條(紀律懲戒權)規定，保安司司長作為治安警察局的監督實體及具有與治安警察局局長相同的紀律懲戒權，有權監察治安警察局預審員在紀律程序中所採取的措施是否符合法律規定，從而確保紀律程序的有效性。
I. 另外，缺勤得分為合理缺勤或不合理缺勤—《澳門公共行政工作人員通則》第88條第3款，必須指出第54/SS/2024號批示是要求預審員對嫌疑人在補充性工作時段內七次擅自離開工作崗位是否構成《澳門公共行政工作人員通則》第90條不合理缺勤進行補充調查。
J. 正如所知，缺勤係指工作人員在每日必須上班之期間內全部或部分時間不在有關部門，或不出現於因工作而應前往之地點—《澳門公共行政工作人員通則》第88條第1款；而且根據《澳門公共行政工作人員通則》第78條第1款規定，公職人員必須嚴格遵守為行政當局整體或為有關部門而訂定之每日辦公時間。
K. 治安警察局工作更牌(見卷宗第17至23頁)清楚顯示，嫌疑人的上級已預先安排嫌疑人在補充性工作時段內進行整理教材的工作，除了應有的尊重外，被訴實體認為為了法律效力，嫌疑人離開工作崗位行為是屬於缺勤的情況。
L. 被訴實體看不到所有關於事實狀況和法律依據的說明在理由說明方面有任何諸如欠缺，或不充分、含糊、矛盾等不妥之處。
M. 嫌疑人在紀律程序的口供中明確承認擅自離開工作崗位及沒有穿著治安警察局制服的違紀行為，是基於躲懶及心存僥倖的心理(見卷宗第35至38頁)；以上違反明顯地顯示出嫌疑人處於嚴重過失之情況，過錯程度極為嚴重，並非屬疏忽或錯誤理解義務。
N. 最後，並非如上訴狀第111條之內容，第54/SS/2024號批示是針對預審員在控訴書作出科處“罰款”的建議時，出現錯誤理解和適用《保安部隊及保安部門人員通則》第150條的規定，以致程序出現事實前提錯誤等瑕疵。
O. 為此，請求閣下否決司法上訴人提出撤銷第54/SS/2024號批示之請求。
*
O Digno. Magistrado do Ministério Público junto do TSI emitiu o douto parecer de fls. 215 a 217, pugnando pelo improvimento do recurso.
*
Foram colhidos os vistos legais.
Cumpre analisar e decidir.
* * *
　　　　II – PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS
Este Tribunal é o competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia.
O processo é o próprio e não há nulidades.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciária e são dotadas de legitimidade “ad causam”.
Não há excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da causa.
* * *
　　　　III – FACTOS
São os seguintes elementos, extraídos do processo principal e do processo administrativo com interesse para a decisão da causa:

第054/SS/2024號批示
事由：紀律程序
卷宗編號：治安警察局第010/2024號
嫌疑人：A，治安警察局警長，警員編號：1XXX11

本卷宗已有充足證據證明屬嫌疑人作出以下的行為，在此完全轉錄對紀律程序作出決定具重要性的以下事實：
1. 嫌疑人承認在未經上級同意下，於2023年10月30日、11月06日、11月07日、11月20日、11月21日、11月22日及11月27日，在補充性工作時段內擅自離開工作崗位；
2. 嫌疑人承認在上述的補充性工作時段，七次沒有穿著治安警察局制服上班。
嫌疑人上述的行為違反第13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》(下稱《通則》第92條第2款1)項之端莊義務及第93條第2款2)項之勤謹義務。
根據卷宗所載，嫌疑人在補充性工作時段內七次擅自離開工作崗位，除了違反《通則》之勤謹義務外，預審員並沒有針對嫌疑人上述行為是否構成《澳門公共行政工作人員通則》第90條不合理缺勤進行調查。
此外，預審員在控訴書第9點建議“...根據第13/2021號法律《保安部隊及保安部門人員通則》第147條、148條及第15條之規定，應科處‘罰款’之單一處分。”(載於卷宗第63頁)；然而，嫌疑人身為一名具有三十多年經驗的警長，亦是身為警察學校的課程科目導師，負責教導保安學員及警員，理應完全了解上述《通則》的義務及內部工作指引，並應為學員樹立一個良好的榜樣；嫌疑人在補充性工作時段內長時間離開工作崗位時間之行為的性質非常惡劣，甚至可以說有詐騙之嫌，並非屬《通則》第150條規定疏忽或錯誤理解義務的前提要件，因此預審員錯誤適用相關規定。
基於紀律程序卷宗存有上述的瑕疵，從而影響紀律程序的有效性，本人現根據《行政程序法典》第124條、第125條、第130條、第131條第1款、第133條第2款以及《行政訴訟法典》第25條第2款c項之規定，廢止上述存有瑕疵的20日罰款紀律處分之批示，命令預審員補充調查及重新對嫌疑人提起控訴程序，和依法進行後續程序；與此同時，治安警察局亦須核實，嫌疑人在上述期間擅自離開工作崗位是否仍符合收取相關增補性報酬。
二零二四年六月十三日，於澳門特別行政區保安司司長辦公室。
保安司司長
黃少澤
* * *
　　　　IV – FUNDAMENTOS
A propósito das questões suscitadas pelo Recorrente, o Digno. Magistrado do MP junto deste TSI teceu as seguintes doutas considerações:
“(...)
1.
A, melhor identificado nos autos, interpôs recurso contencioso do acto praticado pelo Secretário para a Segurança, datado de 13 de Junho de 2024, que revogou a decisão do Comandante do Corpo de Polícia de Segurança Pública que lhe aplicou uma pena disciplinar de 20 dias de multa.
A Entidade Recorrida apresentou contestação.
2.
2.1.
Está em causa no presente recurso a questão da legalidade de um acto revogatório praticado pela Entidade Recorrida.
Vejamos.
Como se sabe, a revogação é um acto administrativo, chamado de 2.º grau, que determina a cessação dos efeitos de outro acto, com fundamento em razões de mérito, conveniência ou oportunidade ou que determina a destruição dos efeitos de outro acto com fundamento na respectiva anulabilidade. No primeiro caso a revogação diz-se abrogatória; no segundo diz-se anulatória.
A revogação, de acordo com o disposto no artigo 127.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), pode ter lugar por iniciativa da própria Administração ou a pedido dos interessados, mediante reclamação ou recurso administrativo.
Os órgãos competentes para a revogação dos actos administrativos são os seus autores e, nos casos em que não se trate de acto da competência exclusiva do subalterno, os respectivos superiores hierárquicos.
Finalmente, a revogação anulatória, segundo o disposto no artigo 130.º, n.º 1 do CPA pode ter lugar dentro do prazo do recurso contencioso do acto revogado, devendo entender-se que esse prazo é o prazo de 365 dias de que dispõe o Ministério Público.
No caso, o acto revogatório recorrido foi da iniciativa oficiosa da Administração, foi praticado pelo superior hierárquico do autor do acto revogado em matéria que não é da competência exclusiva deste, com fundamento na invalidade do acto revogado, dentro do prazo de 365 dias legalmente previsto.
2.2
Considera o Recorrente que o acto revogatório recorrido é ilegal porquanto, contrariamente ao que foi decidido pela Entidade Recorrida, o acto recorrido não sofre de qualquer das invalidades que esta lhe apontou, a saber: (i) a falta de «investigação» por parte do instrutor sobre se o comportamento do arguido constituía ou não falta injustificada ao abrigo do artigo 90.º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau; (ii) erro no enquadramento jurídico da actuação do Recorrente como «negligência ou erro de interpretação» previsto no artigo 150.º do Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança (este fundamento do acto recorrido foi contestado pelo Recorrente nas conclusões 69 a 77 do seu recurso contencioso).
2.2.1
Quanto à primeira invalidade, parece-nos, salvo o devido respeito, que o Recorrente tem razão. Pelo seguinte.
Embora a fundamentação do acto recorrido não seja inequívoca, parece poder extrair-se dele que a Entidade Recorrida entendeu serem necessárias mais diligências de prova, pois que nele se ordenou a realização de uma «investigação complementar». Todavia, o processo disciplinar não sofre, contrariamente ao que foi sustentado pela entidade Recorrida, de qualquer défice instrutório, uma vez que todos os factos necessárias ao correcto apuramento da responsabilidade disciplinar do Recorrente e ao seu enquadramento nas normas jurídicas pertinentes foram, até exaustivamente, carreados para os autos do processo disciplinar, não se antevendo, razoavelmente, que outras diligências pudessem ser efectuadas com vista ao apuramento dos factos apontados pela Entidade Recorrida.
2.2.2
Diferentemente, no entanto, em relação ao segundo fundamento do acto revogatório. Quanto a este, entendemos, salvo melhor juízo, que a actuação da Entidade Recorrida não merece censura. Muito brevemente, pelo seguinte.
O acto revogado, em ordem a justificar a aplicação de uma pena de multa ao Recorrente, enquadrou a sua actuação na norma do artigo 150.º da Lei 13/2021, que contém as disposições fundamentais do Estatuto dos agentes das Forças e Serviços de Segurança, de acordo com a qual, «a pena de multa é aplicável em caso de negligência ou má compreensão dos deveres de que resulte prejuízo manifesto para o serviço». Contudo, como o acto recorrido assinalou, os factos praticados pelo Recorrente não são enquadráveis na referida norma legal, porquanto, por uma lado, a sua actuação não foi simplesmente negligente, pois que, pelo menos em relação ao dever de assiduidade, a respectiva violação foi dolosa ou, pelo menos, grosseiramente negligente; por outro lado, a actuação em causa não pode ser levada à conta de uma má compreensão dos deveres funcionais que foram concretamente violados, tendo em conta que o Recorrente é um chefe da polícia com mais de 30 anos de experiência, é instrutor na Escola das Forças de Segurança e, como tal não pode deixar de ter uma correcta e adequada compreensão de todos os seus deveres funcionais, incluindo os de aprumo e de assiduidade a que se referem os artigos 92.º, n.º 2, alínea 1) e 93.º, n.º 2, alínea 2) do Estatuto dos agentes das Forças e Serviços de Segurança. O acto revogado incorreu, assim, em violação de lei, o qual, de acordo com o disposto no artigo 124.º do Código do Procedimento Administrativo, implica a respectiva anulabilidade, tal como se decidiu no acto revogatório recorrido (segundo a melhor doutrina, a violação de lei, «é o vício que consiste na discrepância entre o conteúdo ou o objecto do acto e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis», abrangendo, portanto, entre outras situações, «o erro de direito cometido pela Administração na interpretação, integração ou aplicação das normas jurídicas»: assim, por todos, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 3.ª edição, Coimbra, 2017, pp. 345-347).
Deste modo, podemos concluir que improcede o ataque do Recorrente ao segundo fundamento do acto recorrido.
2.3
Também não ocorre, parece-nos, pelas razões que seguem, o vício da falta de fundamentação invocado pelo Recorrente.
Das normas contidas nos artigos 114.º, n.º 1, alínea b) e 115.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA) resulta para a Administração o dever legal de fundamentação, que deve ser expressa e consistir numa sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, entre outros, dos actos administrativos que neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos.
Como os nossos Tribunais têm repetidamente afirmado, o dever de fundamentação dos actos administrativos tem, geneticamente, uma função endógena de propiciar a reflexão da decisão pelo órgão administrativo e uma função exógena, externa ou garantística de facultar ao cidadão a opção consciente entre o conformar-se com tal decisão ou afrontá-la em juízo (entre muitos outros, veja-se, neste sentido, o Ac. do Tribunal de Segunda Instância de 7.12.2011, Processo nº 510/2010).
No caso em apreço, analisada a fundamentação do acto recorrido estamos em crer, como acima já dissemos, que a Administração não deixou de observar o referido dever legal de fundamentação formal cuja violação foi alegada pelo Recorrente. Na verdade, estão plasmadas no texto do acto recorrido, com clareza e suficiência, as razões de facto e de direito pelas quais a Entidade Recorrida considerou que, no caso, se justificava revogar o acto punitivo praticado pelo Comandante do Corpo de Polícia de Segurança Pública que aplicou ao Recorrente uma pena disciplinar de 20 dias de multa. Cumprido, pois, o dever de fundamentação.
De resto, é de meridiana evidência, que resulta da simples leitura da douta petição inicial do recurso contencioso, que o Recorrente ficou plenamente esclarecido sobre as razões justificativas do acto que impugnou e dessa leitura também resulta que a verdadeira questão que aquele aqui quer discutir não tem que ver com a observância do chamado dever de fundamentação formal, mas, antes, com os próprios fundamentos substanciais do acto impugnado, com os quais se não conforma.
3.
Face ao exposto, salvo melhor opinião, parece ao Ministério Público que o presente recurso contencioso deve ser julgado improcedente.”
*
Quid Juris?
Concordamos com a douta argumentação acima transcrita da autoria do Digno. Magistrado do MP junto deste TSI, que procedeu à análise de todas as questões levantadas, à qual integralmente aderimos sem reservas, sufragando a solução nela adoptada, entendemos que a decisão recorrida não padece dos vícios imputados pelo Recorrente, razão pela qual é de julgar improcedente o recurso e manter o acto recorrido (apesar de proceder um argumento invocado pelo Recorrente, tal não é bastante para anular a decisão ora posta em crise).
*
Síntese conclusiva:
I – Ao abrigo do disposto no artigo 127.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), a revogação do acto administrativo pode ter lugar por iniciativa da própria Administração ou a pedido dos interessados, mediante reclamação ou recurso administrativo. E, os órgãos competentes para a revogação dos actos administrativos são os seus autores e, nos casos em que não se trate de acto da competência exclusiva do subalterno, os respectivos superiores hierárquicos, com a observância do prazo fixado no artigo 130.º, n.º 1 do CPA.
II - É de concluir-se que o processo disciplinar não sofre (contrariamente ao que foi sustentado pela entidade Recorrida), de qualquer défice instrutório, uma vez que todos os factos necessárias ao correcto apuramento da responsabilidade disciplinar do Recorrente e ao seu enquadramento nas normas jurídicas pertinentes foram carreados para os autos do processo disciplinar, não se antevendo, razoavelmente, que outras diligências pudessem ser efectuadas com vista ao apuramento dos factos apontados pela Entidade Recorrida.

III - O acto revogado, em ordem a justificar a aplicação de uma pena de multa ao Recorrente, enquadrou a sua actuação na norma do artigo 150.º da Lei 13/2021, que contém as disposições fundamentais do Estatuto dos Agentes das Forças e Serviços de Segurança (“a pena de multa é aplicável em caso de negligência ou má compreensão dos deveres de que resulte prejuízo manifesto para o serviço”). Porém, a Entidade Recorrida entendeu que os factos praticados pelo Recorrente não são enquadráveis na referida norma legal, porquanto, por uma lado, a sua actuação não foi simplesmente negligente, pois que, pelo menos em relação ao dever de assiduidade, a respectiva violação foi dolosa ou, pelo menos, grosseiramente negligente; por outro lado, a actuação em causa não pode ser levada à conta de uma má compreensão dos deveres funcionais que foram concretamente violados, tendo em conta que o Recorrente é um chefe da polícia com mais de 30 anos de experiência, é instrutor na Escola das Forças de Segurança e, como tal não pode deixar de ter uma correcta e adequada compreensão de todos os seus deveres funcionais, incluindo os de aprumo e de assiduidade a que se referem os artigos 92.º, n.º 2, alínea 1) e 93.º, n.º 2, alínea 2) do Estatuto dos agentes das Forças e Serviços de Segurança. O acto revogado incorreu, assim, em violação de lei, o qual, de acordo com o disposto no artigo 124.º do Código do Procedimento Administrativo, implica a respectiva anulabilidade, motivo pelo qual a Entidade Recorrida procedeu à sua revogação, o que é legal e está fundamentado. Eis a razão da manutenção da decisão ora posta em crise.
*
Tudo visto, resta decidir.
* * *
　　　　V - DECISÃO
Em face de todo o que fica exposto e justificado, os juízes do TSI acordam em julgar improcedente o recurso, mantendo-se a decisão recorrida.
*
Custas pelo Recorrente que se fixam em 6 UCs.
*
Notifique e Registe.
*
RAEM, 19 de Junho de 2025.

Fong Man Chong
(Relator)

Tong Hio Fong
(1o Juiz-Adjunto)

Rui Carlos dos Santos P. Ribeiro
(2o Juiz-Adjunto)

Mai Man Ieng
(Procurador-Adjunto)

23
2024-576-revogar-oficiosamente-punição-disciplinar