Processo n.º 887/2025
(Autos de recurso de decisões jurisdicionais do TA)
Relator: Fong Man Chong
Data : 29 de Abril de 2026
Assuntos:
- Adquisição e venda de produtos farmacêuticos sem competente licença
SUMÁRIO:
I - 根據行政卷宗第26頁至第30頁的圖片以及被上訴實體兩名證人的證言，司法上訴人經營的“A超級市場”有三間倉庫，位於超市店舖後方，每一間倉庫內均搜獲藥物、中成藥及天然藥物，各種藥物雜亂地擺放在倉庫貨架和地面上，放置藥物的紙箱已經打開，箱內有不同類別的藥物混合存放，部分紙箱上寫有“A超市”的字樣。從上述事實可以推斷司法上訴人取得涉案藥物，包括從外地進口非本地製造的藥物，亦可推斷司法上訴人曾向公眾供應及出售藥物，因而構成司法上訴人被歸責之事實的表面證據。
II – 在本個案裏公共行政機關以間接證據得出其作出處罰的事實，證明有關事實乃構成行政違法之結構性元素，皆因行政機關發現在上訴人的貨倉內存有各種藥品，而所用的包裝箱帶有藥房名稱，由此可知這些貨物乃供出售之用，但上訴人並無藥房牌照，包括中成藥的銷售亦未獲許可，故行政違法證據充份。
O Relator,
_______________
Fong Man Chong
Processo n.º 887/2025
(Autos de recurso de decisões jurisdicionais do TA)
Data : 29 de Abril de 2026
Recorrente : Supermercado A Limitada (A超級市場有限公司)
Recorrido : Presidente do Instituto para a Supervisão e Administração Farmacêutica (藥物監督管理局局長)
*
ACORDAM OS JUÍZES NO TRIBUNAL DE SEGUNDA INSTÂNCIA DA RAEM:
I - RELATÓRIO
Supermercado A Limitada (A超級市場有限公司), não se conformando com a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo, datada de 30/06/2025, veio, em 14/07/2025, recorrer jurisdicionalmente para este TSI com os fundamentos constantes de fls. 94 a 105, tendo formulado as seguintes conclusões:
A. 針對事實前提錯誤的部份
1. 行政法院認為被上訴實體所作出之處罰決定(簡稱“被上訴行為”)並沒有事實前提錯誤。
2. 在尊重行政法院的前提下，上訴人就裁定被上訴行為並沒有事實前提錯誤，持有不同意見。
3. 原審法院依據藥監局提交的2022年12月13日稽查照片、倉庫貨品混放狀況、部分紙箱標註「A超市」及稽查人員證言，推斷涉案131件藥品(74項藥物、47項中成藥、10項天然藥物)屬上訴人所有並“意圖”向公眾供應。
4. 並根據上述理由，認為構成處罰前提的事實已獲證明。
5. 上訴人認為此推斷在證據評價上存在多重嚴重瑕疵，未能滿足行政處罰的事實認定標準。
6. 首先，稽查照片(卷宗第26-30頁)僅顯示藥品存放於上訴人倉庫，無法證明其所有權歸屬或具體用途。
7. 照片顯示藥品與一般貨品混放、紙箱拆開及部分塑膠袋標有「A超市」，但這些現象在零售倉儲中極為常見，可能因第三方寄存、待退貨、物流中轉或供應商誤送等原因造成。
8. 上訴人認為單純的現場照片若無交易記錄、進口單據或銷售數據等直接證據佐證，不足以獨立構成違法事實的認定。
9. 原審未要求行政機關補充直接證據(如進口報單或POS紀錄)，僅以照片的外觀推斷，顯然缺乏充分的事實基礎。
10. 其次，部分紙箱或塑膠袋標註「A超市」僅能證明貨品與上訴人有某種聯繫，但不能直接推定所有權或供應意圖。
11. 標記可能來自供應商的包裝、貨運公司的標籤或第三方寄存安排。
12. 例如，零售商常使用自有標記的包裝材料存放他人貨物，或接收來自供應商的標記包裝，這些均不必然表示貨品屬於上訴人所有。
13. 原審未要求藥監局澄清標記的具體來源(如是否為上訴人自行標記或第三方提供)，僅將其作為所有權證據，屬於證據評價的邏輯跳躍。
14. 上訴人認為間接證據的證明力應受到嚴格限制，特別是在涉及所有權爭議的行政處罰案件中。
15. 再者，稽查人員及兩名證人的證言屬於職務觀察或主觀陳述，上訴人認為此類證言在無客觀證據支持時僅具補充性質，不宜作為主要證據。
16. 本案證言僅描述倉庫現場狀況，未提供藥品來源、所有權或供應意圖的具體事實。
17. 藥監局未提交發票、報關單、倉庫出入記錄或POS銷售數據等直接證據，證人證言的證明力應受到嚴格限制。
18. 原審法院未對證據的證明力進行分層評估，僅籠統採信照片與證言的「表面證據」，導致證據鏈條嚴重斷裂。
19. 此外，行政處罰的事實認定應達到「明確且合理之確信」標準，即排除其他合理可能性。本案存在多種合理可能性：
V. 涉案藥品可能自第三方(如附近商戶或客戶)寄存於上訴人倉庫，屬於常見的商業代管安排。
VI. 藥品可能處於待退貨或未清點狀態，尚未歸屬上訴人所有。
VII. 藥品可能由供應商誤送或未經上訴人同意存放，僅暫存於倉庫。
VIII. 上訴人在行政程序中已主張藥品屬第三方寄存，並提交一名證人佐證，但原審未對這些替代可能性進行逐一分析或排除，僅以「表面證據」採信藥監局的推斷。
20. 上訴人認為當存在合理替代解釋時，法院不得僅憑間接證據作出不利推定，否則構成事實認定錯誤。
21. 另外，原審法院指根據有關事實，可推斷上訴人曾向公眾供應及出售藥物，因構成上訴人被歸責之事實的表面證據。
22. 上訴人認為，被上訴實體(藥物監督管理局)根本就沒有任何實質證據支持上訴人曾向公眾供應及出售藥物的指控，這完全是被上訴實體的單方面臆測，並在原審法院的錯誤審查下被不當採信。
23. 原審法院依據藥監局提交的稽查照片、倉庫貨品混放狀況、部分紙箱標註「A超市」及稽查人員證言，推斷涉案131件藥品(74項藥物、47項中成藥、10項天然藥物)屬上訴人所有並意圖向公眾供應，構成「表面證據」(prima facie evidence)以歸責上訴人。
24. 首先，被上訴實體的證據嚴重不足，無法證明上訴人曾向公眾供應或出售藥物。藥監局提交的稽查照片(卷宗第26-30頁)僅顯示藥品存放於上訴人倉庫，無法證明其所有權歸屬或供應意圖。
25. 倉庫中貨品混放、紙箱拆開或標有「A超市」的現象，在零售倉儲中極為常見，可能因第三方寄存、待退貨、物流中轉或供應商誤送所致。
26. 單純的現場照片若無交易記錄、進口單據或銷售數據等直接證據佐證，不足以證明違法事實。
27. 藥監局未提供任何發票、報關單、POS銷售紀錄或倉庫出入登記，僅以間接證據推斷上訴人「意圖供應及向公眾出售」，顯然缺乏實質證據支持。原審法院對此不完整證據鏈條的採信，構成事實認定錯誤。
28. 綜上所述，上訴人認為原審法院依賴不完整的間接證據，未排除合理可能性，未能形成完整證據鏈條，構成事實前提錯誤，有關判決應予撤銷。
B. 舉證責任錯置
29. 同時，行政法院亦認為上訴人不得以單純反證質疑表面證據舉證，且有責任證明被上訴實體無義務知悉而其不可能不知悉的事實。
30. 上訴人除卻應有之尊重，並不同意上述見解。
31. 根據《行政程序法典》第85條至90條的規定，行政機關對其處罰決定負有舉證責任，需提供直接或高度蓋然性的證據，證明違法事實的成立。
32. 本案中，藥監局指控上訴人涉及未經許可持有、供應或進出口藥品。
33. 然而，藥監局未提交任何直接證據(如發票、報關單、銷售紀錄或倉庫出入登記)證明涉案藥品由上訴人進口、持有或意圖向公眾供應。
34. 稽查照片、紙箱標記及證人證言均屬間接證據，無法單獨證明所有權或供應意圖，行政機關的舉證明顯不足。
35. 原審法院卻多次強調上訴人「未能證明藥品屬第三方寄存」，要求上訴人提供寄存協議、寄存人名單或出入登記等具體證據，實質上將舉證責任逆轉為「由上訴人自證清白」。
36. 此做法違反澳門刑事訴訟的「疑點利益歸於被處罰人」原則。
37. 上訴人在2023年4月19日的行政程序回覆中已明確主張藥品屬第三方寄存，並提交一名證人佐證其陳述。
38. 原審以「證據不足」否定上訴人抗辯，等同要求上訴人承擔行政機關的舉證責任，剝奪其依法享有的程序保障。
39. 上訴人認為當行政機關未能提供充分證據排除合理懷疑時，法院應認定舉證不足，而不得要求被處罰人反證。
40. 進一步而言，舉證責任錯置違反《行政程序法典》第3條的合法性原則及第7條的公正原則。
41. 程序公正要求行政程序與司法審查確保被處罰人享有平等對待與合理抗辯的機會。
42. 藥監局在行政程序中已知悉上訴人主張第三方寄存(參考2023年4月19日回覆)，但未針對此主張進行任何調查(如查詢寄存人或核查貨物來源)，直接推定違法成立。
43. 原審未糾正此瑕疵，反而要求上訴人承擔額外證明責任，導致上訴人在救濟過程中處於顯著不利地位。
44. 此外，原審對「表面證據」原則的適用亦存在誤解。
45. 雖然澳門行政訴訟允許在某些情況下採用表面證據，但該原則僅適用於證據高度蓋然且無合理反證的情況。
46. 本案中，上訴人已提出第三方寄存的合理抗辯，並提交證人支持，行政機關的間接證據(照片、標記、證言)並未達到排除反證的高度蓋然性。
47. 原審法院卻將表面證據的門檻降低，等同默認行政機關的推定，違反程序公正要求。
48. 綜上所述，原審法院錯置舉證責任，要求上訴人自證清白，違反《行政程序法典》第3條及第7條，構成法律適用錯誤，應予撤銷。
C. 沒有欠缺調查義務的部份
49. 《行政程序法典》第86條明確規定，行政機關有義務調查一切與作出公正、迅速決定相關的事實，並確保處罰決定基於完整的事實基礎。本案的核心爭點在於涉案藥品的所有權、來源及用途，這些事實均可透過常規且可行的調查手段查明：
* 進口環節核查：向澳門海關或報關行調閱涉案藥品的進口報單或提單，確認進口主體是否為上訴人。此為藥品監管案件的標準調查程序，澳門海關通常保留進口記錄，查詢成本低且迅速。
* 供應鏈追溯：聯繫供應商或貨運公司，核實貨物交付紀錄、接收人及交付地點。例如，調閱貨運公司的送貨單(delivery note)或簽收記錄，可確認貨物是否由上訴人直接接收。
* 寄存關係查證：詢問上訴人是否有倉儲契約、寄存協議或倉庫出入登記，或聯繫上訴人提供的證人進一步核實第三方寄存的可能性。
* 倉庫管理記錄：檢查上訴人倉庫的CCTV錄像或內部貨物管理記錄，確認藥品存放的時間與背景。
50. 然而，藥監局僅依據2022年12月13日的現場稽查(照片及證人證言)作出處罰，未進行上述任何調查措施。
51. 其稽查報告僅描述倉庫現場狀況，未涉及藥品來源或所有權的查證。
52. 此種「以現場為限」的調查方式，未能充分釐清藥品的所有權與用途，顯然違反《行政程序法典》第86條的調查義務要求。
53. 上訴人認為若行政機關未採取合理且可行的調查措施，導致事實基礎不完整，其處罰決定應視為程序違法。
54. 更重要的是，藥監局在2023年4月3日公函通知上訴人違規事實時，已知悉上訴人主張藥品屬第三方寄存(參考2023年4月19日回覆)，但未針對此主張展開任何調查。例如，藥監局未聯繫上訴人提供的證人、未查詢海關進口記錄，也未要求上訴人補充倉庫管理資料。
55. 此種消極態度顯示行政機關未積極履行調查義務，違反《行政程序法典》第86條的客觀性原則，即行政機關應主動查明有利與不利於當事人的事實。
56. 原審法院認為藥監局已履行調查義務，但未要求其說明為何未進行進口核查、供應鏈追溯或寄存關係查證。
57. 此種審查方式過於寬鬆，未能糾正行政機關的調查瑕疵，等同容許處罰建立在不完整的事實基礎上。
58. 上訴人認為法院在審查行政處罰時，應嚴格檢視行政機關是否履行調查義務，特別是在涉及所有權或意圖等關鍵爭點時。原審的寬鬆審查違反程序公正原則，損害上訴人的合法權益。
59. 綜上所述，行政機關未進行合理且可行的調查措施，違反《行政程序法典》第86條及第87條，原審未予糾正，構成程序違法，應撤銷或發回重審。
綜上所述，請求尊敬的法官 閣下裁判上訴理由成立，廢止原審判決，並裁定因違反法律或錯誤適用法律的瑕疵撤銷原審判決。
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O Presidente do Instituto para a Supervisão e Administração Farmacêutica (藥物監督管理局局長), Recorrido, ofereceu a resposta constante de fls. 109 a 116, tendo formulado as seguintes conclusões:
1. 上訴人以原審判決存在違反法律或錯誤適用法律的瑕疵為依據，向上級法院提起上訴，並在當中尤其指出，原審法院依賴不完整的間接證據，未排除合理可能性，未能形成完整證據鏈條，構成事實前提錯誤；原審法院錯置舉證責任，要求上訴人自證清白，違反《行政程序法典》第3條及第7條之規定，構成法律適用錯誤；且行政機關未進行合理且可行的調查措施，違反《行政程序法典》第86條及第87條，原審未予糾正，構成程序違法。
2. 首先，關於原審法院依賴不完整的間接證據及舉證責任倒置的部分，在被上訴實體看來，兩者實際上涉及同一問題。簡言之，上訴人認為，即使被上訴實體已在上訴人的貨倉內找到涉案的藥品，但被上訴實體仍須主動調查一切對上訴人有利的可能性，並僅在該等所有的可能性均被完全排除後，被上訴實體方可向上訴人作出處罰的決定。
3. 然而，誠如原審判決所述及根據澳門終審法院在第37/2022號合議庭裁判，倘若行政當局認為需調查之事實有助於對程序作出公正及迅速之決定，行政當局才應採取相關的調查措施；反之，行政當局無須就其認為無關、不重要，或卷宗內已能充分證實之事實作出調查。
4. 根據《行政程序法典》第60條之規定，行政機關應該“拒絕作出及避免出現一切無關或拖延程序進行之情事”；在本案中，司法上訴人一直強調涉案藥物為第三人所有，但從沒有指出第三人的姓名和身份資訊，亦沒有提供相關的文件、書證。對此，被上訴實體無法調查或協助調查只有司法上訴人方知悉的事實。因此，司法上訴人指控被上訴實體違反調查義務的說法不能成立。
5. 更必須指出的是，正如原審判決所引用的學說所指出的，“當某些事實迫於客觀或主觀原因而難以證明時，例如在封閉空間內發生的事實(客觀困難)，舉證方無義務知悉而對方不可能不知悉的事實(主觀困難)，應當允許承擔舉證責任的一方使用表面證據：證據事實和待證事實之間存在的典型關係足以排除其他可能性，因此，不能透過單純的反證予以推翻，若對方沒有提出相反證據，則表面證據具有最終說服力”(詳見原審判決第18頁)。
6. 原審法院並沒有把舉證責任倒置，原審法院只是接受了被上訴實體之證據，且沒有認同上訴人所提出之純粹反證能推翻被上訴實體之證據而已；倘若被上訴實體在沒有任何證據的情況下對上訴人作出處罰，並要求上訴人自行證明沒有作出涉案的違法行為，才是舉證責任倒置。
7. 原審判決並沒有依賴不完整的間接證據，亦沒有把雙方的舉證責任倒置，因此，原審判決並沒有沾有上訴人所主張之法律適用錯誤的瑕疵。
8. 此外，關於事實前提錯誤之部分，上訴人反覆指出被上訴實體所調查的證據不足以支持其作出被司法上訴之行政處罰行為，原審法院未有作出糾正，故構成程序違法。
9. 然而必須指出的是，原審法院在判決中已闡明其形成心證之依據(詳見原審判決第19至20頁)，尤其包括：
1) 上訴人之主張與常理不符，一般企業主都會謹慎保管、定期清點其存貨，不會將自己的貨物與他人的貨物混放，甚至允許他人隨意進出倉庫取走貨物；
2) 無論在行政程序還是司法上訴程序中，上訴人均未能提供寄存涉案藥物之具體之人士及其身份；
3) 涉案藥物並非分門別類地存放在密閉的紙箱中，而是混雜地放在敞開的紙箱中，更可能是上訴人進貨後拆開包裝，銷售了部份藥物，並將其餘藥物混放在紙箱中，方便繼續銷售；
4) 單憑藥物並非陳列於向公眾開放的貨架上的事實，不能斷定上訴人沒有供應或出售藥物，一方面可能因為部份藥物的貯藏有特定要求，一方面不能排除上訴人故意將藥物存放在倉庫以躲避監察的可能性。
10. 基於上述考量，且原審法院在進行聽證後，認為被上訴實體對事實的認定有表面證據支持，而上訴人所作之反駁無法推翻該等表面證據，從而裁定被上訴實體在四項處罰的事實前提方面不存在認定錯誤。
11. 在本案中，原審法院並沒有遺漏審查或錯誤評價不論由上訴人還是由被上訴實體所提供的證據，上訴人只是不滿意原審法院所形成之心證。
12. 值得再次重申的是，被上訴實體在作出被司法上訴之行政處罰行為時，並不存在事實前提錯誤的瑕疵。
13. 根據澳門《民法典》第1176條之規定：“一、占有既得由占有人本人行使，亦得透過他人行使。二、在有疑問之情況下，推定事實上行使管領力之人為占有人，但不影響第一千一百八十一條第二款規定之適用”，配合該法典第1193條第1款規定：“推定占有人擁有本權，但存在有利於他人之推定且該推定所依據之登記係在占有開始前作出者除外。"
14. 考慮到被上訴實體的稽查人員在上訴人的倉庫內找到涉案藥物，在不妨礙更佳意見的前提下，根據以上兩條所述之法律條文，應推定上訴人為涉案藥物的所有權人。
15. 至於卷宗內之資料是否足以讓被上訴實體合理地認定，上訴人曾向公眾出售或供應涉案藥物，正如原審判決所述，“非法進出口及出售藥物的活動具有一定隱蔽性，行為人為躲避監察，通常不會保存與之相關的紀錄，遑論在現行犯情況下被查獲，因此，證明該等活動的處罰前提尤為困難，基於上述見解，應當允許被上訴實體以表面證據舉證，而司法上訴人不得以單純反證質疑相關事實，且有責任證明被上訴實體無義務知悉而其不可能不知悉的事實。”(詳見原審判決第18頁)。
16. 事實上，上訴人在其上訴結論部分第49點所列出的各項措施，實際上被上訴實體經已作出(例如進口環節核查，詳見行政卷宗第37頁至第48頁)、部份措施因為不能確定藥物的具體來源而存在調查上的客觀困難(例如供應鏈追溯)，部份措施則需要上訴人本人提供或配合(例如寄存關係查證、倉庫管理記錄)。
17. 按照一般經驗法則，上訴人在上述措施中所列出的認為被上訴實體應該調查的倉儲契約、寄存協議、倉庫出入登記、內部貨物管理記錄等證據應早於涉案行政程序開展前便已存在，既然上訴人認為該等證據如此重要，又為何不在獲通知可就違規事項提交辯護書及相關證據時將之提交予被上訴實體作調查？
18. 在本案中，被上訴實體在作出被上訴之行為前，已按相關法律規定通知上訴人就相關事實作出辯護和提交相關證據，然而，上訴人只是作出簡單的書面解釋，表示：“本商號在事件前完全不知情，經調查後，店內是完全沒有銷售過筆錄內的任何一樣產品，還望明鑒。(...)”，而沒有提交任何與涉案藥物相關的具充分證明力的文件或資料，以證明涉案藥物屬於“第三人”(詳見行政卷宗第61至62頁)。
19. 從載於行政卷宗第26至30頁之圖片可見，涉案藥物的種類及數量眾多，而且被散亂地放置在涉案倉庫的貨架及地面上，該等藥物甚至與上訴人所銷售的其他食品及日常生活用品混雜地存放在一起，沒有以任何標記或區域作出區分；載有涉案藥物的紙箱全都是呈打開的狀態，某些載有涉案藥物的紙箱上，甚至還寫有“A超市”(詳見行政卷宗第27頁右下的圖片)，紙箱內亦有A超級市場的膠袋包裝著涉案的藥物(詳見行政卷宗第27頁左上的圖片)。
20. 根據一般經驗法則及邏輯，倘若一家公司的倉庫內存有不屬於自身的物品，必定會在不屬於自身的物品上標上便於識別或區分之記號，並會將之與自身的貨品分開擺放，以免混淆；而暫借他人倉庫來存放貨物的人，在暫借倉庫時亦不會將把紙箱呈打開的狀態，更遑論在紙箱上寫上倉庫所有人“A超市”的名稱。涉案藥物的數量之多(約20箱)，在客觀上亦不能令人相信是上訴人暫借倉庫予他人使用的。
21. 從載於行政卷宗第26至30頁之圖片可見，涉案倉庫的面積，對於所存放的貨物數量而言，並不充裕；在存放自身貨物的空間已不充裕的情況下，上訴人或其員工仍然願意借出地方讓他人存放約20多箱種類繁多且來歷不明的藥物，並且堆滿整個倉庫的走道，影響其超級市場之正常運作，明顯與常理相悖。
22. 不難看出，以上各項證據均指向上訴人曾作出進口及供應或出售涉案藥物的行為，似乎並不存在任何其他理由能夠適當解釋被上訴實體的稽查人員的調查所得，屬於學說所指的“證據事實和待證事實之間存在的典型關係足以排除其他可能性”的情況。
23. 倘若涉案藥物真屬由他人暫存，相信在被上訴實體將涉案藥物帶回調查後，該等人士至少應向被上訴實體要求取回涉案藥物，但此情況從未出現。
24. 以上所述足以證明，被上訴實體對涉案事實的認定並不存在前提錯誤，原審判決亦不存在違反法律或錯誤適用法律的瑕疵。
25. 最後，上訴人並沒有根據《民事訴訟法典》第598條第1款規定，在上訴陳述中以扼要方式作出結論；謹請求法官 閣下根據《民事訴訟法典》第598條第4款的規定邀請上訴人在法官 閣下所指定之期間內優化結論部分內容；倘若其沒有在期間內優化，則謹請求法官 閣下駁回其上訴。
綜上所述，請求中級法院法官 閣下接納本上訴答覆，並：
1. 根據《民事訴訟法典》第598條第4款的規定邀請上訴人在法官 閣下所指定之期間內優化結論部分內容；倘若其沒有在期間內優化，則謹請求法官 閣下駁回其上訴；
2. 裁定上訴人的各項上訴理由均不成立，並維持原審判決。
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O Digno. Magistrado do Ministério Público junto do TSI emitiu o douto parecer constante de fls. 173 a 177 dos autos, pugnando pelo improvimento do presente recurso jurisdicional.
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Foram colhidos os vistos legais.
Cumpre analisar e decidir.
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II – PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS
Este Tribunal é o competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia.
O processo é o próprio e não há nulidades.
As partes gozam de personalidade e capacidade judiciária e são dotadas de legitimidade “ad causam”.
Não há excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito da causa.
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III – FACTOS
São os seguintes elementos considerados assentes pelo TA, extraídos do processo principal e do processo administrativo com interesse para a decisão da causa:
1. 司法上訴人A超級市場有限公司為一間在澳門設立的有限公司，於澳門商業及動產登記局之登記編號為XXX，法人住所位於澳門XXX，所營事業為商業投資，超級市場，零售鮮花及零售水果（見行政卷宗第33頁至第36頁）。
2. “A超級市場”為司法上訴人開設及經營的商業企業，企業業務為超級市場（見行政卷宗第31頁至第36頁）。
3. 2022年12月13日，藥物監督管理局委派人員到“A超級市場”位於XXX的營業場所進行稽查，期間，稽查隊於該場所的倉庫內發現第32/ND/ISAF/2022號實況筆錄附頁產品清單中描述的產品（見行政卷宗第4頁背頁至第30頁）。
4. 經向藥物監督管理局註冊廳查詢，稽查隊編制意見書，認為司法上訴人：（1）涉嫌在未領有藥物監督管理局發給准照下向公眾供應74項藥物（產品清單第1-74項）；（2）涉嫌在未獲藥物監督管理局發給中藥房准照的情況下向公眾出售47項中成藥及10項天然藥物（產品清單第75-131項）；（3）涉嫌向公眾供應未有按法律規定進行註冊的46項中成藥及10項天然藥物（產品清單第76-131項）及（4）須提供資料以證明附表所例產品的合法來源，否則，涉嫌違反《中藥藥事活動及中成藥註冊法》及《對外貿易法》（見行政卷宗第37頁至第48頁及第59頁至第60頁）。
5. 2023年4月3日，藥物監督管理局透過第110/DLI/VPSA/ISAF/2023號公函，通知司法上訴人其涉嫌違反經三月二十五日第20/91/M號法令修改的九月十九日第58/90/M號法令、第11/2021號法律《中藥藥事活動及中成藥註冊法》及第7/2023號法律《對外貿易法》，告知其可在收到通知翌日起計十五天內就實況筆錄所載的涉嫌違規事項提交辯護書及相關證據（見行政卷宗第61頁及背頁）。
6. 2023年4月19日，司法上訴人就上述通知之內容，向被上訴實體提交書面回覆，稱未在“A超級市場”內銷售過第32/ND/ISAF/2022號實況筆錄中列明的任何產品（見行政卷宗第62頁）。
7. 2023年6月30日，被上訴實體在第296/DLI/VPSA/ISAF/2023號建議書上作出“同意”批示，決定按技術報告書第4.1點至第4.5點的建議對司法上訴人科處四項罰款（見行政卷宗第76頁至第82頁）。
8. 2023年7月6日，藥物監督管理局透過第346/DLI/VPSA/ISAF/2023號公函，將被上訴實體於2023年6月30日的處罰決定通知司法上訴人，次日，司法上訴人接獲通知。相關通知載有如下內容：
“……
1. “A超級市場”在未領有藥物監督管理局發給准照下向公眾供應74項藥物（附表產品清單中第1-74項），違反了經三月二十五日第20/91/M號法令修改的九月十九日第58/90/M號法令第十七條第五款的規定，根據同一法令第八十九條第一款，藥物監督管理局決定向“A超級市場”科處罰款澳門元8,000元。
2. “A超級市場”在未取得藥物監督管理局發給中藥房准照的情況下向公眾出售47項中成藥及10項天然藥物（附表產品清單中第75-131項），根據第11/2021號《中藥藥事活動及中成藥註冊法》第一條第一款及第二款，“A超級市場”違反了上述法律第十五條第一款（一）項的規定，根據同一法律第五十條第一款（一）項，藥物監督管理局決定向“A超級市場”科處罰款澳門元30,000元。
3. “A超級市場”向公眾供應未有按法律規定進行註册的46項中成藥及10項天然藥物（附表產品清單中第76-131項），根據第11/2021號《中藥藥事活動及中成藥註冊法》第一條第一款及第二款，“A超級市場”違反了上述法律第四十五條第一款（一）項的規定，根據同一法律第五十條第一款（五）項，藥物監督管理局決定向“A超級市場”科處罰款澳門元30,000元。
4. “A超級市場”在未取得藥物監督管理局發給進出口批發准照的情況下進口47項中成藥及10項天然藥物（附表產品清單中第 75-131項）、根據第 11/2021 號《中藥藥事活動及中成藥註冊法》第一條第一款及第二款，“A超級市場”違反了上述法律第十二條第一款（一）的規定，根據同一法律第五十條第一款（一）項，藥物監督管理局洪定向“A超級市場”科處罰款澳門元30,000元。
……”（見行政卷宗第89頁背頁至第95頁）。
9. 2023年7月26日，司法上訴人就上述處罰決定向被上訴實體作出解釋，稱第32/ND/ISAF/2022號實況筆錄中列明的產品不屬其所有，且其從未出售過其中任一產品（見行政卷宗第99頁至第102頁）。
10. 2023年8月7日，被上訴實體在第431/DLI/VPSA/ISAF/2023號建議書上作出“同意”批示，決定不受理司法上訴人提出的聲明異議，維持處罰決定。2023年8月9日，司法上訴人接獲該決定之通知（見行政卷宗第103頁至第107頁）。
11. 2023年8月7日，針對被上訴實體於2023年6月30日作出的處罰決定，司法上訴人向本院提起司法上訴（見卷宗第2頁）。
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IV - FUNDAMENTOS
Como o presente recurso tem por objecto a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo, importa ver o que este decidiu. Este proferiu a douta decisão com base nos seguintes argumentos:
一、 案件概述
A超級市場有限公司（SUPERMERCADO A LIMITADA），下稱“司法上訴人”，身份資料詳見卷宗，針對藥物監督管理局局長（PRESIDENTE DO INSTITUTO PARA A SUPERVISÃO E ADMINISTRAÇÃO FARMACÊUTICA），下稱“被上訴實體”，就後者於2023年6月30日，對其科處四項金額分別為澳門幣8,000.00元、澳門幣30,000.00元、澳門幣30,000.00元及澳門幣30,000.00元罰款之決定，提起本司法上訴，主張被上訴行為沾有如下瑕疵（見卷宗第2頁至第8頁背頁）：
- 事實前提錯誤；
- 欠缺調查。
基於此，司法上訴人請求撤銷被上訴行為。
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經依法傳喚後，被上訴實體提交答辯狀，認為司法上訴人提出的理據不成立，請求維持被上訴行為（見卷宗第27頁至第34頁）。
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隨後，依法聽取訴訟雙方指定之證人（見卷宗第52頁及背頁）。
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在法定期間內，僅被上訴實體提交非強制性陳述，維持答辯狀中的立場（見卷宗第60頁至第67頁）。
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駐本院的主任檢察官 閣下發表意見，認為司法上訴理由不成立，建議維持被上訴行為，意見書具體內容轉錄如下：
“司法上訴人『A超級市場有限公司』針對被訴實體藥物監督管理局局長於2023年06月30日在第296/DLI/VP3A/ISAF/2022號意見書上作出的同意決定，向司法上訴科處四項的行政違法處罰決定，合共澳門幣98,000.00元(以下簡稱：“被上訴行為”)，簡言之，主張被上訴行為i) 存在事實前提錯誤；ii) 欠缺調查義務，因此請求撤銷本案被上訴行為。
關於事實前提錯誤方面，司法上訴人主張涉案藥物並非為司法上訴人所有，而是店舖附近公司及客人暫存於司法上訴人貨倉的物品，且卷宗內無證據證明司法上訴人向公眾出售該等藥物產品，因此認為被上訴行為存在事實前提錯誤。
首先，必須先明確的是，被上訴行為存在四項不同的處罰決定，分別為：
1) 司法上訴人在未領有當局發出的經營藥物業活動(藥房及藥行)的准照下，向公眾供應74項藥物，違反第58/90/M號法令第17條第5款規定：“五、在不妨礙下列數款及第一百零三條一款所指規定時，對公眾的藥物供應是在藥房及藥行進行。”，結合同一法令第89條第1款規定：“一、牴觸第十七條規定下從事藥物行業，罰款澳門元四千至一萬二千元。”作出處罰；
2) 司法上訴人在未獲得當局發給中藥房准照下向公眾出售47項中成藥及10項天然藥物，違反第11/2021號法律第1條第1及2款規定：“一、本法律訂定中藥藥事活動准照制度及中成藥註冊制度。二、本法律經作出必要配合後，適用於天然藥物。”，以及第15條第1款(1)項規定：“一、僅取得中藥房准照後方可向公眾出售下列產品：（一）中成藥；”結合同一法律第50條第1款(1)項規定：“一、下列行為構成行政違法行為，並科下列罰款：（一）在未具備相關准照的情況下從事第八條、第十二條第一款或第十五條第一款所指的業務，科澳門元一萬元至七十萬元罰款；”作出處罰；
3) 司法上訴人因向公眾供應未有在當局進行註冊的46項中成藥及10項天然藥物，違反第11/2021號法律第45條第1款(1)項規定： “一、作出下列行為，因而對他人身體完整性造成危險者，處最高五年徒刑，或科最高六百日罰金：（一）供應未按本法律規定進行註冊或批准，又或註冊或第六十五條所指許可已被中止、註銷或失效的中成藥；”，結合同一法律第50條第1款(5)項規定：“一、下列行為構成行政違法行為，並科下列罰款：五）作出第四十五條第一款所指行為，但未對他人身體完整性造成危險者，科澳門元一萬元至七十萬元罰款；”作出處罰；以及
4) 司法上訴人未有對本案47項中成藥及10項天然藥物的合法來源提供資料證明，違反第11/2021號法律第12條第1款(1)項規定：“一、在不影響第十條第六款及下款規定的情況下，僅取得進出口批發准照後方可從事下列產品的進出口及批發業務：（一）中成藥；”，結合同一法律第50條第1款(1)項規定：“一、下列行為構成行政違法行為，並科下列罰款：（一）在未具備相關准照的情況下從事第八條、第十二條第一款或第十五條第一款所指的業務，科澳門元一萬元至七十萬元罰款；”。
顯然，司法上訴人爭議事實前提錯誤瑕疵 – 被訴實體錯誤認定的事實“向公眾供應或銷售有關藥物” – 應為上述第(1)至(3)項處罰決定所指向的違法行為，並無質疑被訴實體針對上述第(4)項處罰決定的事實認定。
我們分析如下：
按照行政卷宗第5至25頁資料顯示，藥物監督管理局之稽查人員於司法上訴人所經營的『A超級市場』進行稽查行動中，於該超級市場內部倉庫貨架上發現包括非法進口藥物以及須預先登記但未作登記的藥物，合共74項藥物、47項中成藥及10項天然藥物。正如行政卷宗第26至30頁現場稽查的倉庫位置及上述藥物的放置圖片以及被訴實體提供的兩名證人證言顯示，該倉庫位於超市店舖內後方位置，包括有三間房間，每一房間均存放着上述所搜獲的藥物，該等藥物無序地與超市其他貨品諸如飲料及零食混同擺放，且均放置於已打開的紙箱及部分放入塑料袋內，而部分紙箱及塑料袋顯示有“A超市”字樣，此外，該等藥物產品已開箱分拆，更有不同類別的藥物混同放置於同一紙箱內。
從上述證據可見，超市店舖內設有三間倉庫房內，該等藥物均與一般超市雜貨擺放一起，完全沒有所謂的“附近公司”或“客戶”名字或識別、沒有相應屬該等藥物產品的購買單據等來源證明、亦沒有獨立地分包起來，且各類藥物產品更混同地堆放，這完全與由司法上訴人處置用以銷售的其他超市產品無異。再者，司法上訴人聲稱為第三人所有，然而，卻沒有任何舉證證明該等藥物屬於哪些公司或客戶，又或彼等曾向其追討取回該等藥物產品。
另一方面，該等藥物是否放置在超市銷售架上或其擺放位置如何這點並不重要。貨倉內存放的產品實際上與擺放於超市售貨架上的產品無異，均同樣地為商舖所處置並屬待出售的貨品，只不過基於超市陳列空間所限以及一般商業營運慣常做法，將部分貨品放於倉庫作為補給或存貨亦無疑等同將該等貨品屬予以出售之用。
值得指出的是，按照第58/90/M號法令第69條第1及2款規定，對於藥房的設施，區分有派藥和接待公共的間隔以及儲存藥物的間隔，亦有用於派藥室內用以擺放藥物的玻璃櫃和接待公眾的櫃檯以及其他產品使用的櫃及用以冷藏保存藥物使用的冰箱。換言之，藥房供應的藥物並非必然及只能放置於公眾陳列架或接待公眾間隔位置；又如第46/2021號行政法規《中藥藥事活動及中成藥註冊法施行細則》第42條規定中成藥、中藥材、中藥飲片及中藥提取物須因應類別及儲存條件分別保存在適當設施及設備內，以及第48條規定中藥房對於須處方的中成藥、中藥材及其飲片不得陳列於公眾可自行取得之處，以及須分開保存和陳列其向公眾供應的中成藥、中藥材及中藥飲片、中成藥以外的非處方藥物。為此，司法上訴人聲稱上述藥物及天然藥物並無擺放於超市陳列架上並不能以此判定不屬於向公眾供應藥物。
至於司法上訴人證人指出該等藥物產品均為超市客戶所存放，這說法顯示不合常理，一方面，正如上述分析，現場顯示該等藥品產品與超市其他產品混同擺放、完全沒有識別或獨立區分，甚至部分更放置於標有“A超市”的紙箱及塑料袋內，該證人證言明顯與卷宗書證存在矛盾；另一方面，客戶隨意進入商舖倉庫取貨、作為超市僱員的該名證人表示不知悉有哪些客戶存放該等貨品、甚至表示不清楚是什麼貨品但同時亦指出屬於超市的貨物，明顯不符合常理及邏輯。
無需贅言，綜合分析卷宗的證據，尤其涉案藥物及天然藥物的種類及數量、所擺放位置及方式、當中更放置於標示有“A超市”字樣的紙箱及塑料袋內，連同待出售的其他超市產品無異地作出存放及處置，被訴實體認定司法上訴人將有關藥物產品向公眾供應的事實，並沒有存在違法證據規則、或評價證據上的明顯錯誤或絕對不合理。
關於欠缺調查的瑕疵方面，司法上訴人理據為被訴實體並沒有對有關藥物產品是否為司法上訴人所有以及是否曾有公眾實際從司法上訴人購買過有關藥物欠缺調查。
我們亦無法認同。
《行政程序法典》第86條第1款規定：“如知悉某些事實有助於對程序作出公正及迅速之決定，則有權限之機關應設法調查所有此等事實；為調查該等事實，得使用法律容許之一切證據方法。”，第87條第1款規定：“利害關係人負證明其陳述之事實之責任，但不影響依據上條第一款規定課予有權限機關之義務。”。
與民事訴訟的舉證責任規則不同，在行政程序中行政當局總是有義務去查證對於程序作出公正及迅速決定的事實，即使有關事實係對利害關係人有利或負有證明責任亦然。正如尊敬的終審法院於2021年12月10日第135/2021號合議庭裁判指出：“調查原則——作為行政程序的一項基本原則——關乎行政當局就為知悉對決定起著關鍵性和決定性作用的事實展開必要調查的權力，要求行政當局(或者說使行政當局負有相應責任)去發現並衡量與將作出的決定有關的公共利益和私人利益的所有維度。從這個層面上來看，該原則與完整調查或竭盡所能就(事實和)利益進行取證的理念息息相關，若欠缺，則有可能會導致程序的最終行為因調查不足而不合法。”。
然而，調查義務並不能無限擴張地理解為行政當局須窮盡對所有可能的情況作出調查。從《行政程序法典》第86條第1款及第87條第1款規定，便同時確定了兩方面的限制。其一，針對利害關係人所主張及享有壟斷的證據，不能以行政當局的調查義務作為豁免利害關係人舉證責任的理由，正如Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves 及J. Pacheco de Amorim教授所言1：“É que o princípio do inquisitório determina a obrigação, para o órgão administrativo, de proceder a todas as investigações que reputar necessário para encontrar as bases da sua decisão, não podendo, a Administração – salvo se tiver procedido a todas as diligências possíveis e razoáveis – refugiar-se na falta de cumprimento pelo interessado do ónus de prova que sobre ele impende, para dar um eventual conteúdo desfavorável à decisão. (…) Claro está, que, as coisas podem ser diferentes no caso de existir um monopólio de prova do próprio interessado – isto é, sempre que a prova de determinado facto só possa ser realizada pelo alegante.”。Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro 及José Cândido de Pinho亦持相同見解2：“Obviamente, este dever inquisitivo tem aqui e ali, pontualmente, os seus limites. Por exemplo, é inultrapassível a oficialidade de que dele resulta sempre que em causa estiver uma prova que só o interessado possa efectuar (ex.: uma deficiência física, um documento que guarde em sua mão, a sua capacidade técnica, etc.). Aqui a Administração pouco ou nada poderá fazer.”。
其二，是調查必須是對程序作出公正和迅速的決定屬重要的事實，亦即避免出現一切無關或拖延程序進行的情事(《行政程序法典》第60條)，正如尊敬的終審法院2022年05月18日第37/2022號合議庭裁判指出：“一、根據《行政程序法典》第59條及第86條第1款的規定，行政機關可以採取其認為有助於調查的措施；如知悉某些事實有助於對程序作出公正及迅速的決定，則應採取措施設法調查此等事實。這兩項規定均提到相關措施或對事實的知悉“有助於”調查或作出決定。應當說，只有行政當局認為“有助於”調查的措施以及如知悉則“有助於對程序作出公正及迅速之決定”的事實才是有意義的，才是行政當局有義務採取的措施和調查的事實。”。
本案中，司法上訴人聲稱被訴實體欠缺調查的事實 – 涉案藥物產品屬其客戶所有 – 為司法上訴人所主張且更具絕對條件聯繫該等客戶以舉證證明此事實，再者，該等客戶為著取回屬其本人的貨物，更加會協助甚至直接向被訴實體聲請取回！至於是否曾有公眾實際向司法上訴人購買藥物產品，這事實並不重要，正如上述所援引的處罰決定的法律依據，並沒有規定以“實際交易”作為處罰的法定前提，而是行為人用以向公眾供應足已構成該行政違法行為。為此，司法上訴人主張欠缺調查的事實明顯並非對作出決定屬重要之事實。
為此，司法上訴人主張違反《行政程序法典》第86條第1款規定的調查義務理由不成立。
綜上所述，我們意見認為本案司法上訴理由不成立，駁回司法上訴請求。”（見卷宗第69頁至第73頁背頁）
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二、 訴訟前提
本院在事宜、等級及地域方面對此案有管轄權。
本案訴訟形式恰當及有效。
訴辯雙方具有當事人能力、訴訟能力及正當性。
不存在無效、抗辯或妨礙審查本案實體問題且依職權須即時解決的先決問題。
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三、 理由說明
（一） 事實
根據卷宗所載資料，本院認定以下對案件裁判具有重要性的事實：
(......)
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（二） 法律
本司法上訴所針對的是被上訴實體於2023年6月30日對司法上訴人作出的四項處罰性行政行為，四項行為包含在被上訴實體作出的同一份批示中，具體內容及依據分別如下：
1) 因司法上訴人在未領有藥物監督管理局發給准照下向公眾供應74項藥物（實況筆錄所附清單中第1-74項產品），違反了經3月25日第20/91/M號法令修改的9月19日第58/90/M號法令第17條第5款的規定（在不妨礙下列數款及第一百零三條一款所指規定時，對公眾的藥物供應是在藥房及藥行進行），故根據同一法令第89條第1款的規定（抵觸第十七條規定下從事藥物行業，罰款澳門幣四千至一萬二千元），向司法上訴人科處澳門幣8,000元罰款。
2) 因司法上訴人在未取得藥物監督管理局發給中藥房准照的情況下向公眾出售47項中成藥及10項天然藥物（實況筆錄所附清單中第75-131項產品），根據第11/2021號法律《中藥藥事活動及中成藥註冊法》第1條第1款及第2款（本法律訂定中藥藥事活動准照制度及中成藥註冊制度；本法律經作出必要配合後，適用於天然藥物），司法上訴人違反了上述法律第15條第1款1）項的規定（僅取得中藥房准照後方可向公眾出售下列產品：中成藥），故根據同一法律第50條第1款1）項的規定（下列行為構成行政違法行為，並科下列罰款：在未具備相關准照的情況下從事第八條、第十二條第一款或第十五條第一款所指的業務，科澳門元一萬元至七十萬元罰款），向司法上訴人科處澳門幣30,000元罰款。
3) 因司法上訴人向公眾供應未有按法律規定進行註册的46項中成藥及10項天然藥物（實況筆錄所附清單中第76-131項產品），根據第11/2021號法律《中藥藥事活動及中成藥註冊法》第1條第1款及第2款（本法律訂定中藥藥事活動准照制度及中成藥註冊制度，經作出必要配合後，適用於天然藥物），司法上訴人違反了上述法律第45條第1款1）項的規定（作出下列行為，因而對他人身體完整性造成危險者，處最高五年徒刑，或科最高六百日罰金：供應未按本法律規定進行註冊或批准，又或註冊或第六十五條所指許可已被中止、註銷或失效的中成藥），故根據同一法律第50條第1款5）項的規定（下列行為構成行政違法行為，並科下列罰款：作出第四十五條第一款所指行為，但未對他人身體完整性造成危險者，科澳門元一萬元至七十萬元罰款），向司法上訴人科處澳門幣30,000元罰款。
4) 因司法上訴人在未取得藥物監督管理局發給進出口批發准照的情況下進口47項中成藥及10項天然藥物（實況筆錄所附清單中第75-131項產品），根據第11/2021號法律《中藥藥事活動及中成藥註冊法》第1條第1款及第2款（本法律訂定中藥藥事活動准照制度及中成藥註冊制度；本法律經作出必要配合後，適用於天然藥物），司法上訴人違反了上述法律第12條第1款1）項的規定（在不影響第十條第六款及下款規定的情況下，僅取得進出口批發准照後方可從事下列產品的進出口及批發業務：中成藥），故根據同一法律第50條第1款1）項的規定（下列行為構成行政違法行為，並科下列罰款：在未具備相關准照的情況下從事第八條、第十二條第一款或第十五條第一款所指的業務，科澳門元一萬元至七十萬元罰款），向司法上訴人科處澳門幣30,000元罰款。
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司法上訴人主張上述處罰行為存在兩項瑕疵：事實前提錯誤，以及欠缺調查。按照邏輯關係解讀，司法上訴人意指，被上訴實體未能審慎調查實況筆錄中列明的產品是否為司法上訴人所有，以及司法上訴人是否實際向公眾銷售該等產品，因而錯誤地認定司法上訴人進口藥物並向公眾出售藥物，導致被上訴行為在事實前提方面出現錯誤，應予撤銷。
考慮到兩項依據之間的關係，本院先行審理欠缺調查的問題。
根據《行政程序法典》第59條及第86條第1款的規定，不論程序是否由利害關係人主動提起，行政機關應採取其認為有助於調查的措施；基於公共利益，亦得對非為所請求之事，或對較所請求之事的範圍更廣泛之事作出決定；如知悉某些事實有助於對程序作出公正及迅速的決定，還應設法調查所有此等事實，而為調查該等事實，得使用法律容許的一切證據方法。
須注意，違反調查原則可能導致行政行為存有兩種瑕疵。第一，如法律規定必須採取某項調查措施而行政當局未能進行相關調查，則欠缺調查構成獨立的形式瑕疵。第二，如果不涉及強制性調查措施，那麼調查的欠缺或不充分，僅在導致行政行為事實前提缺失或錯誤時方產生法律後果，此情況下，相關行為存在事實前提錯誤的實質瑕疵（見中級法院第193/2000號案、第456/2015號案及第356/2022號案的合議庭裁判）。
本案中，司法上訴人被歸責的各項事實分別受以下法規規範：
- 經3月25日第20/91/M號法令修改的9月19日第58/90/M號法令，管制在澳門特別行政區從事藥物專業及藥物業的活動；
- 第11/2021號法律，訂定中藥藥事活動准照制度及中成藥註冊制度，經作出必要配合後，適用於天然藥物。
上述兩部法規均無規定行政當局在進行相關調查時須採取特定調查措施，因此，在尊重不同見解的前提下，本院認為，即使如司法上訴人所言，被上訴實體在行政違法程序中存在欠缺調查的問題，該欠缺亦不構成獨立的違法瑕疵，換言之，欠缺調查本身並不導致被上訴行為可撤銷。僅當被上訴實體因欠缺調查而錯誤地認定事實，並以錯誤認定的事實為依據對司法上訴人作出處罰時，方導致相關處罰行為可撤銷，然而，在此情況下，行為的瑕疵在於事實前提錯誤，而非違反調查原則。
根據上述理解，此項理據無法支持司法上訴人之訴請，故裁定此部分的司法上訴理由不成立。
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關於事實前提錯誤，司法上訴人稱被上訴實體在對其科處上述罰款時所基於的事實與實情不符，因為i）涉案藥物不歸司法上訴人所有，而是他人暫存於司法上訴人倉庫的貨物；ii）司法上訴人從未向公眾供應或出售涉案藥物。
我們來看。
藥物監督管理局稽查隊於司法上訴人的營業場所內發現了第32/DN/ISAF/2022號實況筆錄所附清單中描述的產品，共131項（見行政卷宗第5頁至第25頁）。對於相關產品的性質，即藥物、中成藥和天然藥物，本案中並無爭議，因此，該等產品的製造、進出口、庫存、交易及供應等活動分別受9月19日第58/90/M號法令和第11/2021號法律管制，而中成藥和天然藥物在澳門特別行政區的流通還須申領註冊證明書（見9月19日第58/90/M號法令第1條第1款及第2條a）項，第11/2021號法律第1條及第2條1）項和2）項）。
根據9月19日第58/90/M號法令第14條第1款d）項和f）項、第17條第5款、第18條及第89條的規定，對公眾的藥物供應是在藥房及藥行進行，開設藥房及藥行，必須預先取得准照，在未取得藥房或藥行准照的場所向公眾供應藥物，科處罰款澳門幣4,000.00元至12,000.00元。
根據第11/2021號法律第15條第1款1）項及第50條第1款1）項的規定，僅取得中藥房准照後方可向公眾出售中成藥，在未具備相關准照的情況下從事此項業務，科澳門幣10,000.00至700,000.00元罰款；經第1條第2款的準用，同樣的規定適用於天然藥物。
根據第11/2021號法律第45條第1款1）項及第50條第1款5）項的規定，供應未按本法律規定進行註冊或批准，又或註冊或第65條所指許可已被中止、註銷或失效的中成藥，但未對他人身體完整性造成危險者，科澳門幣10,000.00至700,000.00元罰款；經第1條第2款的準用，同樣的規定適用於天然藥物。
根據第11/2021號法律第12條第1款1）項及第50條第1款1）項的規定，僅取得進出口批發准照後方可從事中成藥的進出口及批發業務，在未具備相關准照的情況下從事此項業務，科澳門幣10,000.00至700,000.00元罰款；經第1條第2款的準用，同樣的規定適用於天然藥物。
可見，就前三項行政違法行為而言，處罰前提為：
- 未申領相關准照，未依法進行藥物註冊；
- 向公眾供應、出售藥物。
對於第四項行政違法行為，處罰前提為：
- 未申領相關准照；
- 進出口或批發藥物。
本案中，沒有爭議的是，司法上訴人未獲發藥房或藥行准照、中藥房准照或中成藥及天然藥物的進出口批發准照，而涉案產品中包括未依法註冊的中成藥及天然藥物。
問題在於，涉案藥物中非本地製造的藥物（實況筆錄所附清單第75-131項）是否由司法上訴人進口，即運入澳門；以及司法上訴人有無向公眾供應、出售涉案藥物。
按照舉證責任的分配規則，對於積極內容之行為，特別是對行政相對人不利的行為，行政當局就其行為的法定前提負有舉證責任。因此，由被上訴實體負責證明構成處罰前提的事實。
然而，學說上亦有指出，當某些事實迫於客觀或主觀原因而難以證明時，例如在封閉空間內發生的事實（客觀困難），舉證方無義務知悉而對方不可能不知悉的事實（主觀困難），應當允許承擔舉證責任的一方使用表面證據：證據事實和待證事實之間存在的典型關係足以排除其他可能性，因此，不能透過單純的反證予以推翻，若對方沒有提出相反證據，則表面證據具有最終說服力（見João de Castro Mendes及Miguel Teixeira de Sousa合著《Manual de Processo Civil》，第一冊，AAFDL Editora出版，2022年，第527頁至第528頁）。
之於本案，本院認為構成處罰前提的事實已獲證明。
眾所周知，非法進出口及出售藥物的活動具有一定隱蔽性，行為人為躲避監察，通常不會保存與之相關的紀錄，遑論在現行犯情況下被查獲，因此，證明該等活動的處罰前提尤為困難，基於上述見解，應當允許被上訴實體以表面證據舉證，而司法上訴人不得以單純反證質疑相關事實，且有責任證明被上訴實體無義務知悉而其不可能不知悉的事實。
根據行政卷宗第26頁至第30頁的圖片以及被上訴實體兩名證人的證言，司法上訴人經營的“A超級市場”有三間倉庫，位於超市店舖後方，每一間倉庫內均搜獲藥物、中成藥及天然藥物，各種藥物雜亂地擺放在倉庫貨架和地面上，放置藥物的紙箱已經打開，箱內有不同類別的藥物混合存放，部分紙箱上寫有“A超市”的字樣。
結合一般經驗，從上述事實可以推斷司法上訴人取得涉案藥物，包括從外地進口非本地製造的藥物，亦可推斷司法上訴人曾向公眾供應及出售藥物，因而構成司法上訴人被歸責之事實的表面證據。
司法上訴人強調涉案藥物並未擺放在向公眾開放的貨架上，還聲稱出於合作關係將倉庫借予附近商戶及客戶暫時存放涉案藥物，以此反駁其向公眾出售藥物及進口藥物的事實。
然而，關於他人暫存藥物的陳述，司法上訴人僅提供一名證人作證，該證人表示倉庫中除客人暫存的貨物外，亦有司法上訴人自己的貨物，二者混合擺放、不作區分，客人存取貨物時無任何簽收記錄，可自由出入司法上訴人的倉庫存取貨物。
以上陳述顯然與常理不符，因為一般企業主都會謹慎保管、定期清點其存貨，不會冒著丟失貨物的風險，將自己的貨物與他人的貨物混放，甚至允許他人隨意進出自己的倉庫取走貨物。而且，倘司法上訴人所言屬實，則理應提供寄存藥物之人士之身份，然而，無論在行政程序還是司法上訴程序中，司法上訴人均未能指出任何具體人士。更重要的是，涉案藥物並非分門別類地存放在密閉的紙箱中，而是混雜地放在敞開的紙箱中，根據一般經驗，與貨物寄託相比，更有可能是司法上訴人進貨後拆開包裝，銷售了部分藥物，將其餘藥物混放在紙箱中，方便繼續銷售。
關於涉案藥物的擺放地點，如被上訴實體及主任檢察官 閣下所言，單憑藥物並非陳列於向公眾開放的貨架上的事實，不能斷定司法上訴人沒有供應或出售藥物。一方面，部分藥物的貯藏有特定要求，不宜陳列在公眾可自行取得的貨架上（見9月19日第58/90/M號法令第42條b）項、e）項，以及第46/2021號行政法規第42條）；另一方面，倘明知涉及非法活動，還將藥物陳列於眾人可見的區域，才是不符合邏輯與常理的做法，因此，不能排除司法上訴人故意將藥物存放在倉庫以躲避監察的可能性。
綜上所述，考慮到被上訴實體對事實的認定有表面證據支持，而司法上訴人所作反駁無法推翻表面證據，故被上訴實體在四項處罰的事實前提方面不存在認定錯誤。
此部分的司法上訴理由不成立。
***
四、 決定
綜上所述，本院裁定司法上訴人A超級市場有限公司（SUPERMERCADO A LIMITADA）提起的司法上訴理由不成立，維持被上訴行為。
*
訴訟費用由司法上訴人承擔，司法費訂為5UC。
*
登錄本判決及依法作出通知。
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Quid Juris?
Relativamente às questões suscitadas neste recurso, o Digno. Magistrado do MP junto deste TSI teceu as seguintes doutas considerações:
“(...)
1.
Supermercado A Limitada, sociedade comercial melhor identificada nos presentes autos, interpôs recurso contencioso do acto administrativo praticado pelo Presidente do Instituto para a Supervisão e Administração Farmacêutica que lhe aplicou quatro multas correspondentes à prática de quatro infracções administrativas, uma no montante de 8,000.00 patacas e três no montante de 30,000.00 patacas cada uma.
Por douta sentença proferida pela Meritíssima Juíza do Tribunal Administrativo que se encontra a fls. 74 a 83 dos presentes autos foi o recurso julgado improcedente.
Inconformada, veio a Recorrente contenciosa interpor o presente recurso jurisdicional perante o Tribunal de Segunda Instância, pugnando pela revogação daquela decisão.
Foram apresentadas alegações pela Entidade contenciosamente recorrida.
2.
(i)
No presente recurso jurisdicional a Recorrente imputa à douta sentença recorrida, no essencial, dois erros de julgamento. Um que respeita à apreciação do vício do acto administrativo contenciosamente impugnado, resultante de violação do princípio do inquisitório, e outro que concerne à apreciação da existência, no mesmo acto, de erro nos pressupostos de facto.
A nosso modesto ver, a douta sentença impugnada, que repousa num discurso fundamentador que mostra solidez e sagacidade, não sofre de qualquer dos erros que lhe são apontados. Sinteticamente, pelo seguinte.
(i.1)
Cuidamos ser pacífico que, no domínio procedimental especificamente atinente à actividade instrutória, a lei reconhece à Administração uma ampla margem de discricionariedade. Na verdade, de acordo com o disposto no Código do Procedimento Administrativo (CPA) os órgãos administrativos «podem proceder às diligências que considerem convenientes para a instrução» e, além disso, segundo o preceituado no n.º 1 do artigo 86.º do mesmo diploma legal, «o órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito». Quer isto dizer, pois, que aspectos daquela actividade, como os que se relacionam com a escolha dos meios de prova, a sequência ordenadora da realização das diligências instrutórias e a avaliação da suficiência dessas diligências integram um espaço ou âmbito de discricionariedade procedimental-instrutória.
Daqui resulta, portanto, que, neste particular, o controlo judicial da actividade levada a cabo pela Administração no procedimento que culmina na prática de um acto administrativo que venha a ser objecto de recurso contencioso incidirá sobre duas dimensões fundamentais: por um lado, a que tange à eventual violação de normas vinculativas que regem sobre a dita actividade (por exemplo, as normas que estabelecem proibições de prova) e, por outro lado, aquela que se prende com o respeito pelos critérios jurídicos que devem nortear o exercício do poder discricionário. Nesta segunda dimensão, como se sabe, o juiz apenas deverá intervir quando a actuação administrativa se mostre manifestamente errada ou totalmente desrazoável, o que, neste âmbito, se concretizará, por exemplo, numa patente desadequação dos meios probatórios escolhidos ou na manifesta insuficiência dos mesmos tendo em vista a descoberta da verdade [se estamos a ver bem, seja a violação de normas vinculativas que regulam a actividade procedimental-instrutória seja o erro manifesto ou o exercício totalmente desrazoável de poderes discricionários, implicarão uma invalidade procedimental que pode projectar-se anulatoriamente sobre o acto final do procedimento (sem prejuízo, em todo o caso, da possibilidade do seu aproveitamento nos termos que têm vindo a ser jurisprudencialmente aceites)].
(ii.2)
Ora, no caso, por um lado, não está em causa a violação de normas procedimentais injuntivas e, por outro lado, contrariamente ao que vem alegado pela Recorrente, não nos parece que a Administração, na actividade instrutória que desenvolveu no âmbito do procedimento que culminou com o acto administrativo recorrido, tenha actuado de forma manifesta errada ou totalmente desrazoável, seja no que diz respeito aos meios de prova produzidos seja no juízo que efectuou sobre a suficiência desses meios.
O ponto, como a Meritíssima Juíza a quo muito bem salientou, é outro. É o de saber se a Administração, com base na prova produzida no procedimento, incorreu ou não em erro nos pressupostos de facto, o que remete já não para a existência de um vício de procedimento, mas um vício substancial intimamente ligado à valoração da prova procedimental pela Administração e ao respectivo controlo judicial (como sabe, este erro constitui uma das causas de invalidade do acto administrativo, consubstanciando um vício de violação de lei. Fala-se de erro nos pressupostos de factos quando ocorre uma divergência entre os pressupostos de que o autor do acto partiu para proferir a decisão administrativa e a sua efectiva verificação na situação em concreto, resultando de se terem considerado na decisão administrativos factos não provados ou desconformes com a realidade, isto é os fundamentos da motivação do acto em causa não existiam ou não tinham dimensão que foi por ele suposta).
Vejamos.
(ii.2.1)
Num sistema de justiça administrativa, como é o nosso, que repousa numa garantia constitucional expressa de acesso por parte dos particulares aos tribunais para fiscalizar os actos da Administração (artigo 36.º da Lei Básica), depois densificada ao nível da lei ordinária na consagração do princípio da tutela judicial efectiva dos direitos subjectivos públicos e dos interesses legalmente protegidos (artigo 2.º do CPAC) a concretizar-se através, entre outros, de um meio processual como o recurso contencioso que é concebido como um processo de partes que estão submetidas a um estatuto de igualdade no que aos respectivos poderes processuais diz respeito (artigo 23.º do CPAC) e que prevê um ónus de contestação e impugnação por parte da Entidade Recorrida (artigo 55.º do CPAC) e que abre a porta, com grande amplitude, a todos os meios de prova, com excepção do depoimento de parte, no quadro de um princípio do inquisitório também expressamente plasmado na lei (artigo 67.º do CPAC) cuidamos que deve ter-se definitivamente ultrapassado o entendimento segundo o qual a intervenção fiscalizadora na apreciação da prova por parte do tribunal estaria sujeita aos limites que são próprios da apreciação do exercício de poderes discricionários por parte da Administração.
Nesta matéria não se detectam margens de abertura discricionária, é dizer, não se vislumbra que na apreciação da prova em sede de procedimento administrativo, a Administração, nos juízos probatórios que formula, recorra a valorações autónomas e próprias da função administrativa que possam justificar que ao tribunal fique reservado um papel limitado e meramente residual de exercício de controlo de natureza essencialmente negativa. A exactidão dos factos em que a Administração assenta a prolação de um acto administrativo é um aspecto vinculado da respectiva actuação que o tribunal pode sindicar plenamente (em geral, sobre a discricionariedade como espaço de valorações próprias da Administração, por todos, PEDRO COSTA GONÇALVES, Manual de Direito Administrativo, volume I, Coimbra, 2020, pp. 220-222 e, especial, sobre a questão, CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, A prova em contencioso administrativo, in Cadernos de Justiça administrativa, n.º 69, p. 46).
Daí que, a nosso modesto ver, os tribunais, em princípio, estejam legalmente habilitados a reapreciar o julgamento de facto feito pela Administração em toda a sua extensão, ou seja, devem, eles próprios, reapreciar, de forma necessariamente prudente, todos os elementos de prova que foram produzidos no procedimento administrativo, não estando, pois, a intervenção judicial reservada para as situações de existência de erros grosseiros e manifestos na valoração da prova (neste mesmo sentido veja-se o fundamental acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29.10.2020, processo n.º 035/12.0BECBR e, mais recentemente, acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10.07.2025, processo n.º 2114/22.7BEPRT, ambos com versão integral disponível em dgsi.pt. Na doutrina, no mesmo sentido, LUÍS FILIPE COLAÇO ANTUNES, O juiz administrativo, súbdito da prova procedimental?, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 56, pp. 3-17, em especial, pp. 15 e 17 e A Ciência Jurídica Administrativa, Coimbra, 2013, p. 559).
(ii.2.2)
Isto dito, importa agora apreciar, concretamente, se a Meritíssima Juíza do Tribunal Administrativo fez um não um julgamento errado ao concluir que o acto recorrido não sofre, ele próprio, de erro nos pressupostos de factos.
Como já deixámos dito, parece-nos que não.
Estando em causa uma actuação agressiva da Administração é sobre esta que recai o ónus da prova dos factos que constituem os pressupostos dessa actuação. Isto mesmo também foi correctamente afirmado na douta decisão recorrida. Significa isto que, a dúvida sobre a realidade do facto deve ser valorada contra a parte onerada (como sabemos, o ónus da prova é, essencialmente, um critério de decisão que permite ao juiz ultrapassar o non liquet, resolvendo-o num liquet desfavorável à parte onerada, na formulação conhecida do grande Professor de Coimbra, MANUEL A. DOMINGUES DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1976, p. 198).
No caso, a Administração serviu-se de prova indirecta para chegar à demonstração da realidade dos factos em que fez assentar a punição da Recorrente. Demonstrou factos probatórios e a partir deles deu por demonstrados os factos essenciais constitutivos da infracção administrativa. Com efeito, a Administração, através dos seus agentes, constatou que em todos os armazéns da Recorrente se encontravam medicamentos tradicionais chineses e medicamentos naturais que estavam colocados em desordem nas prateleiras e no chão do armazéns, e que as caixas de papelão com fármacos já estavam abertas e nessas caixas estavam misturados e que algumas desses caixas tinham os dizeres «supermercado A». A partir destes factos probatórios inferiu, à luz das regras da experiência comum, que a Recorrente vendeu ao público, sem a necessária licença, medicamentos tradicionais chineses e medicamentos naturais e que importou e vendeu por grosso tais medicamentos sem a necessária licença.
A nosso modesto ver, este jeito de proceder da Administração, coonestado pela douta sentença recorrida, não merece censura. Isto porque, sob pena de se tornar excessivamente gravoso ou incomportável o ónus da prova sobre a Administração, se deve, em geral, admitir a prova do facto relevante integrante da previsão normativa habilitante da actuação administrativa por inferência presuntiva de natureza judicial (praesumptio facti ou praesumptio hominis) nos termos gerais resultantes dos artigos 342.º e 344.º do Código Civil. Como se sabe, na inferência presuntiva, parte-se de um facto probatório que é a base da presunção para firmar um facto desconhecido e que constitui o objecto da prova e o seu pressuposto é de que entre o facto probatório e o facto probando existe uma relação que, à luz das regras da experiência comum (id quod plerumque accidit), permite aquela inferência.
Naturalmente que a inferência presuntiva antes referida pode ser afastada, dispondo o particular, tanto em sede procedimental como em sede contenciosa da possibilidade de efectuar contraprova (não será necessária a prova do contrário) com vista a tornar o facto duvidoso, tal como resulta do disposto no artigo 339.º do Código Civil (sobre a relação entre a prova por presunção judicial e o ónus de contraprova, veja-se, neste sentido, por exemplo, o ac. STJ de 19.10.2004, proc. 04B2638). A verdade é que essa contraprova não foi realizada. Para o demonstrar, damos a palavra à douta sentença recorrida (na tradução para língua portuguesa que consta dos autos): «(…) a recorrente arrolou apenas uma testemunha para provar o depósito dos fármacos por outros. A testemunha disse que para além das mercadorias depositadas provisoriamente por clientes, estavam armazenados também os bens das recorrente; que estes dois tipos de mercadorias estavam misturados sem distinção; que os clientes podiam depositar e buscar mercadorias a toda a hora e sem precisar de deixar registo de recepção; pois tinham acesso livre aos armazéns da recorrentes para depositar e buscar mercadorias.
O que é patentemente contrassenso, pois normalmente o empresário guarda cautelosamente a provisão, procedendo a inventário regulares. Não misturaria os seus bens com os alheios, correndo o risco de perder mercadorias. Muito menos daria acesso livre ao armazém a outros para buscarem bens. Além disso, supondo a veridicidade da versão oferecida pela recorrente, devia ter identificado os depositantes dos medicamentos. Só que não indicou em termos concretos quem foram, nem no processo administrativo nem no recurso contencioso. Ainda por cima, os fármacos não estavam colocados em caixas de papelão fechadas separadamente segundo as categorias, antes à mistura em caixas já abertas. Segundo as regras de experiência comum, em vez do depósito alegado, é antes mais provável que a recorrente, munida de provisões, abriu as embalagens dos fármacos e vendeu alguns deles. Colocou o resto à mistura nas caixas de papelão, para continuar a venda com mais facilidade.
Quando ao lugar onde os fármacos estavam colocados, subscrevemos quanto disseram a entidade recorrida e a digna Delegada Coordenadora. O facto de os medicamentos não estarem colocados nas prateleiras abertas ao público, só por si, não é capaz de excluir que a recorrente os tenha fornecido ou vendido. Por um lado, alguns fármacos têm que ser conservados em determinadas condições, pois não é aconselhável dispô-los nas estantes ao alcance de todos os clientes (vd. artigo 42.º, alíneas b) e e) do Decreto-Lei n. º 58/90/M, de 19 de Setembro e artigo 42.º do Regulamento Administrativo n.º 46/2021); além disso, seria antes ilógico e absurdo colocar os fármacos à vista de todos com a perfeita consciência da ilicitude que se pratica. Não se pode excluir, portanto, o dolo com que a recorrente propositadamente depositou os medicamentos no armazém para iludir a fiscalização».
É de concluir, pois, se estamos a ver bem, que os factos presuntivamente demonstrados não foram tornados duvidosos e, portanto, como, com inteiro acerto, foi sentenciado, o acto administrativo contenciosamente recorrido não assenta num erro sobre os pressupostos de facto. Deste modo, somos modestamente a concluir que a douta sentença recorrida não é merecedora de qualquer censura.
3.
Face ao exposto, salvo melhor opinião, deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional.
É este, salvo melhor opinião, o parecer do Ministério Público.”
*
Quid Juris?
Concordamos com a douta argumentação acima transcrita da autoria do Digno. Magistrado do MP junto deste TSI, que procedeu à análise de todas as questões levantadas, à qual integralmente aderimos sem reserva, sufragando a solução nela adoptada, entendemos que a sentença recorrida não padece dos vícios imputados pela Recorrente, razão pela qual é de negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
*
Síntese conclusiva:
I - 根據行政卷宗第26頁至第30頁的圖片以及被上訴實體兩名證人的證言，司法上訴人經營的“A超級市場”有三間倉庫，位於超市店舖後方，每一間倉庫內均搜獲藥物、中成藥及天然藥物，各種藥物雜亂地擺放在倉庫貨架和地面上，放置藥物的紙箱已經打開，箱內有不同類別的藥物混合存放，部分紙箱上寫有“A超市”的字樣。從上述事實可以推斷司法上訴人取得涉案藥物，包括從外地進口非本地製造的藥物，亦可推斷司法上訴人曾向公眾供應及出售藥物，因而構成司法上訴人被歸責之事實的表面證據。
II - No caso, a Administração serviu-se de prova indirecta para chegar à demonstração da realidade dos factos em que fez assentar a punição da Recorrente. Demonstrou factos probatórios e a partir deles deu por demonstrados os factos essenciais constitutivos da infracção administrativa. Com efeito, a Administração, através dos seus agentes, constatou que em todos os armazéns da Recorrente se encontravam medicamentos tradicionais chineses e medicamentos naturais que estavam colocados em desordem nas prateleiras e no chão do armazéns, e que as caixas de papelão com fármacos já estavam abertas e nessas caixas estavam misturados e que algumas desses caixas tinham os dizeres «supermercado A». A partir destes factos probatórios inferiu, à luz das regras da experiência comum, que a Recorrente vendeu ao público, sem a necessária licença, medicamentos tradicionais chineses e medicamentos naturais e que importou e vendeu por grosso tais medicamentos sem a necessária licença.
*
Tudo visto, resta decidir.
* * *
V) - DECISÃO
Em face de todo o que fica exposto e justificado, os juízes do Tribunal de 2ª Instância acordam em julgar improcedente o recurso interposto pela Recorrente, mantendo-se a decisão recorrida.
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Custas pela Recorrente que se fixam em 5 UCs.
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Registe e Notifique.
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RAEM, 29 de Abril de 2026.
Fong Man Chong
(Relator)
Seng Ioi Man
(1º Adjunto)
Jerónimo Alberto Gonçalves Santos
(2º Adjunto)
Foi-me traduzida para a língua portuguesa a parte do acórdão redigida na língua chinesa.
1 Mário Esteve de Oliveria, Pedro Costa Gonçalves – J. Pacheco de Amorim, CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, Comentado, 2ª Edição, Almedina, 第423頁。
2 Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro José Cândido de Pinho CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE MACAU, Anotado e Comentado, 第466至467頁。
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