上訴案第659/2008號
日期：2010年12月16日
主題： - 事先聽證
- 自由裁量
- 犯罪跡象
- 未生效判決
- 適度原則
摘 要
一. 《行政程序法典》第93、94條規定的對利害關係人之聽證的規定，結合《行政程序法典》第10條所規定的當事人參與的原則，成為了”行政公開”的架構的具體化。依此規定，強制要求有私人或法人代表的當事人在對其利益有關的決定之前的參與程序，尤其是在作出最終決定之前應以適當的方式告知當事人以便其對所有的行使程序的資料，特別是作為可供決定的重要資料以及決定的可能性方面的知悉。
二. 投資居留的續期申請的拒絕，改變了當事人的法律狀態，是一個不可預料的決定，行政當局完全應該在作為此不利決定之前告知此決定的可能性，以便上訴人可以”表明意見”。
三. 在本卷的行政卷宗以及被上訴的行為的內容本身都明確顯示，有關當局在審查申請人交來得本人的犯罪記錄登記資料時發現其中載明上訴人有犯罪前科後，通知上訴人對被判處“與選民登記有關的賄賂罪從犯”的事實“作“書面解釋”。而基於此，上訴人即提出了書面答辯，解釋當年犯事的原委及近幾年的人格改變，請求批准續期申請，這就達到了使其有充份的機會“辯護”以表明意見的目的。
四. 當第4/2003號法律第9條第1款和第2款1項提到，為著批給在澳門特別行政區的居留許可之效力，應尤其考慮“刑事犯罪前科、經證實不遵守澳門特別行政區法律或本法律第四條所指任何情況之因素”時，應理解為賦予了行政當局真正的自由裁量權。
五. 這裡所說的自由裁量權包括對批准居留許可的決定的自由裁量，也包括對是否存在上述的“強烈跡象”的審查評價時作出自由的裁量。那麼，一個未生效的判決內所確認的事實亦完全可以視為犯罪的“強烈跡象”在審批居留申請時，由行政機關自由裁量，不涉及違反無罪推定原則。
六. 批准居留許可的決定屬於行政機關完全的自由裁量權，而對於司法機關來說，行政當局以行使真正的自由裁量權作出的行為，只有在明顯的錯誤及絕對的不合理的情況下，才有介入的空間。
裁判書製作人
蔡武彬
上訴案第659/2008號
上訴人：A（A）
被上訴人：經濟財政司司長（Secretário para a Economia e Finanças）
澳門特別行政區中級法院合議庭判決書
A，男，已婚，中國籍，對經濟財政司於2008年8月20日作出之不批給A其家體成員B及C之投資居留續期申請批示，向中法院提出司法上訴，其上訴理由是：
1. 上訴標的為經濟財政司司長於2008年8月20日作出之批示，不批准上訴人投資居留續期之申請。
2. 法院具有權限、上訴人具有正當性提出上訴及上訴適時提起。
3. 根據批示，經濟財政司不批准聲請人及其家團成員續期居留之申請，由於這樣，使聲請人A，妻子B及兒子C不能繼續留澳。
4. 在上述批示，經濟財政司不批准上訴人續期居留之原因，是因為認定了上訴人作出了與選民登記有關的賄賂罪。
5. 行政機關認定相關事實，是以一初級法院之判決為依據，但上述判決仍不是確定判決。
6. 於2005年5月16日，上訴人及其妻子在澳門育有女兒D。
7. 於2005年5月25日，他們之女兒D獲發澳門永久性居民身份證，證件編號XXXXXXX(5)。
8. 女兒D現正於澳門XXX學校就讀幼稚園一年級D班。
9. 兒子C亦於2005年3月24日獲發澳門非永久性居民身份證，編號XXXXXXX(6)。
10. 於取得上述居民身份證後，C已於澳門XXXX學校就讀四年級，於2008/2009學年已升至初中一年級。
11. 女兒D已為澳門永久性居民，且正在澳門就學，未成年人D，現時十分需要父母在澳門照顧她的日常生活，否則無法生活。
12. 根據有關卷宗之資料，貿易投資促進局只是要求上訴人就刑事紀錄作出解釋，而未並非就欲不批准上訴人續期居留之事宜作出聽證。
13. 故行政機關並未根據行政程序法典第94條之規定，就不批准上訴人續期居留之事宜作出書面聽證。
14. 據行政程序法典第124之規定，應予以撤銷。（中級法院243/2003號合議庭裁判）
15. 在本個案中，經濟財政司以上訴人曾作出以與選民登記有關的賄路罪，從而不批准其續期居留之申請。
16. 然而，上判決仍未轉為確定判決，如行政機關定相關事實，須自行調查，否則違反了基本法第29條第2款規定之無罪推定原則。
17. 故應予撤銷相關事實之認定。
18. 根據22/97/M號法令修改之14/95/M號法令第11條補充適用之4/2003號法律第9條第2款之規定，居留許可之申請須考慮下列因素：
一. 刑事犯罪前科、經證實不遵守澳門特別行政區法律，或本法律第四條所指的任何情況；
二. 利害關係人所擁有的維生資源；
三. 在澳門特別行政區居留之目的及其可能性；
四. 利害關係人在澳門特別行政區從事或擬從事的活動；
五. 利害關係人與澳門特別行政區居民的親屬關係；
六. 人道理由，尤其是其他國家或地區缺乏生存條件或家庭輔助。
19. 根據上述條文之規定，刑事紀錄是考慮是否批准投資居留及續期之其中一個因素。
20. 在不批准之意見批示，尊敬的司長 閣下並未有考慮到上訴人及其妻子仍須在澳門照顧其年幼之女兒及其女兒及澳門永久性居民之事實。
21. 其違反了4/2003號法律第9條第2款第5及第6款之規定，尤其是關於人道理由，故行為應予撤銷。
22. 再者，如要求上訴人、其妻子及兒子C離開澳門，將使女兒D生活無依，嚴重侵害了她生存之權利。
23. 如要其女兒及兒子一同離開澳門，將嚴重影響他們心智成長。
24. 違反了《兒童權利公約》第9條及第10條之規定，根據行政程序法典第122條第2款d)之規定，為行政行為是無效的。
25. 上述事實，亦違反了《兒童權利公約》第3條之規定，因行政機關並未以未成年人之利益為依歸，從而損害他們之利益。
26. 根據行政程序法典第124條之規定，為可撤銷之行政行為。
27. 綜上所述，被上訴之批示侵犯上訴人之基本權利，應予宣告無效，或違反法律之規定，亦應予以撤銷，從而立即批准上訴人之續期居留申請或裁定違反了聽證權，應予撤銷重新展開聽證。
經濟財政司司長就A提起的司法上訴內容，現向中級法院提交答辯狀：
1. 被上訴批示所涉及的行政程序是由上訴人發起，目的是請求行政當局就其居留續期申請作出決定，為此，上訴人須透過遞交法律規定的文件，指明申請的標的，申請的理由、法律依據、申請人所具備的資格及條件，以及該等資格及條件的證明等內容，以便行政當局以該等內容為依據對申請作出審批。在這情況下，上訴人透過遞交文件而表明的內容，尤其是其中對行政當局的審批工作屬重要者，應視為上訴人就其發起的行政程序所表明的意見。鑒於上訴人已就對決定屬重要之問題及就所提出之證據表明意見，聽證制度擬達致的目的已全然實現，故按照《行政程序法典》第97條a項的規定，無須對上訴人進行聽證。
2. 由上訴人提供予行政當局的刑事紀錄證明書是唯一及足夠證明上訴人是否有前科的文件，被上訴實體不得質疑該文件的內容。行政當局不是以推定的方式，而是按照上訴人所提供的刑事紀錄證明的內容確定上訴人有犯罪前科，故違反無罪推定原則的指控絕對不成立。
3. 行政當局在審批投資居留續期時並無義務須依職權考慮人道理由；相反，第14/96/M號法令擬達的目的是吸引投資者以利澳門經濟發展，故行政當局不應以人道理由為考慮點而對投資居留申請作出審批，否則違背該法令的精神。當行政當局認為上訴人所觸犯的罪行對社會和平及選舉公正帶來極大負面影響，對澳門不利時，即可不批准上訴人的居留續期，人道理由在這情況下並不產生影響力。
4. 上訴人將不批准投資居留許可續期的行政決定與可能出現但仍未出現的命令其離開澳門的行政決定混為一談，因而得出被上訴批示違反《兒童權利國際公約》的錯誤結論。被上訴批示並不含有任何命令上訴人離開澳門的內容，亦不可能產生該項內容的效力，故違反《兒童權利國際公約》的指控無從談上。
綜上所述，懇請合議庭各位法官裁定本司法上訴理由不成立。
駐本院的助理檢察長提出法律意見書，主張上訴理由不成立。1
上訴人的上訴提出了以下幾個問題：
第一、行政當局在作出決定之前沒有依《行政程序法典》第94條的規定作出聽證，依該法第124條應予以撤銷；
第二、行政當局以未確定的判決為依據不批準上訴人的居留續期申請，違反了無罪推定原則；
第三、被上訴決定沒有考慮上訴人及其妻子需在澳門照顧年幼並已經是澳門永久居民的事實，違反了人道原則，尤其是兒童的生存基本權利。
我們逐一作分析審理。
一、 事先聽證：
《行政程序法典》第93、94條規定：
“第九十三條 （對利害關係人之聽證）
一、調查完結後，利害關係人有權於最終決定作出前在程序中陳述意見，並尤其應獲通知可能作出之最終決定；但第九十六條及第九十七條規定之情況除外。
二、負責調查之機關須就每一具體情況，決定以書面或以口頭方式對利害關係人進行聽證。
三、在任何行政程序中，對利害關係人進行聽證即中止期間之計算。
第九十四條 （書面聽證）
一、如負責調查之機關選擇書面聽證，須通知利害關係人表明意見，而為此定出之期間不得少於十日。
二、通知利害關係人時，須提供必需之資料，以便其知悉所有對作出決定屬重要之事實上或法律上之事宜，並須指出可查閱卷宗之時間及地點。
三、在答覆時，利害關係人得對構成有關程序之標的之問題表明意見，亦得申請採取補足措施，並附具文件。”
我們知道，這些條文的規定，結合《行政程序法典》第10條所規定的當事人參與的原則，成為了”行政公開”的架構的具體化。依此規定，強制要求有私人或法人代表的當事人在對其利益有關的決定之前的參與程序，尤其是在作出最終決定之前應以適當的方式告知當事人以便其對所有的行使程序的資料，特別是作為可供決定的重要資料以及決定的可能性方面的知悉。
但是，這個規定並沒有，法律也不想使之成為絕對及普遍的規則，並不是所有的行政當局要作出決定的情況都毫無例外地適用此規定。這就是《行政程序法典》第96、97條規定的無需及可免除聽證的情況。
第96、97條規定：
“第九十六條 （不進行對利害關係人之聽證）
在下列情況下，不進行對利害關係人之聽證：
a) 須緊急作出決定；
b) 有理由預料聽證可能影響決定之執行或效用；
c) 因待聽證之利害關係人人數過多，以致不適宜進行聽證；在此情況下，應儘可能以最合適之方式對該等利害關係人進行公開諮詢。
第九十七條 （免除對利害關係人之聽證）
在下列情況下，負責調查之機關得免除對利害關係人之聽證：
a) 利害關係人就對決定屬重要之問題及就所提出之證據，已在程序中表明意見；
b) 根據在程序中獲得之資料，將作出對利害關係人有利之決定。”
我們知道，上訴人的申請是續期申請，而非首次申請，對可能改變其法律狀態的決定方向是一個不可預料的決定，行政當局完全應該在作為此不利決定之前告知此決定的可能性，以便上訴人可以”表明意見”。我們的《行政程序法典》所規定的聽證原則與訴訟法中規定的”辯論原則”同出一轍，在作出對當事人不利的決定，尤其是像本案中作出改變其法律狀況的決定前應讓其有機會發表意見。
而在本卷的行政卷宗以及被上訴的行為的內容本身都明確顯示，有關當局在審查申請人交來得本人的犯罪記錄登記資料時發現其中載明上訴人有犯罪前科後，通知上訴人對被判處“與選民登記有關的賄賂罪從犯”的事實“作“書面解釋”。而基於此，上訴人即提出了書面答辯，解釋當年犯事的原委及近幾年的人格改變，請求批准續期申請。（見行政卷宗第1R卷第98頁）
而上訴人認為，被上訴實體在作不批准續期的最終決定之前必須作出聽證。這是毫無道理的。
正如上述所指，聽證的目的在於避免行政當局作出的一個不利於當事人的決定是在其”毫無防備”的情況下進行，而是使其有充份的機會”辯護”以表明意見。而上述所指的書面聽證及之後的上訴人的答辯正達到了此目的。
這部份上述理由不成立。
二、無罪推定原則
上訴人認為，行政當局以未確定的判決為依據不批準上訴人的居留續期申請，違反了無罪推定原則。
根據22/97/M號法令修改的14/95/M號法令第11條補充適用的4/2003號法律第9條第2款的規定，居留許可的申請須考慮下列因素：2
所說的第9條規定：
第九條（許可）
一、行政長官得批給在澳門特別行政區的居留許可。
二、為批給上款所指的許可，尤其應考慮下列因素：
一. 刑事犯罪前科、經證實不遵守澳門特別行政區法律，或本法律第四條所指的任何情況；
二. 利害關係人所擁有的維生資源；
三. 在澳門特別行政區居留之目的及其可能性；
四. 利害關係人在澳門特別行政區從事或擬從事的活動；
五. 利害關係人與澳門特別行政區居民的親屬關係；
六. 人道理由，尤其是其他國家或地區缺乏生存條件或家庭輔助。
這一條還轉致適用第四條的規定：
第四條（入境的拒絕）
一、 非本地居民因下列理由被拒絕進入澳門特別行政區：
（一）曾依法被驅逐出境；
（二）根據適用於澳門特別行政區的國際法文書的規定而被禁止在澳門特別行政區入境、逗留或過境；
（三）按照法律規定被禁止進入澳門特別行政區。
二、非本地居民因下列理由可被拒絕進入澳門特別行政區：
（一）試圖規避逗留及居留的規定而經常短暫進出澳門特別行政區且未能適當說明理由；
（二）曾在澳門特別行政區或在外地被判處剝奪自由的刑罰；
（三）存有強烈跡象，顯示曾實施或預備實施任何犯罪；
（四）不能保證返回所來自的地方或有充分理由懷疑其旅行證件的真確性，或者不擁有在預定的逗留期間所需的維生資源，或無返回來自的地方所需的運輸憑證。
三、拒絕入境的權限屬行政長官，而該權限可授予他人。
我們知道，根據第3/2005號行政法規第７條的規定，提出的臨時居留許可申請作出決定，無論申請所依據的理由為何，均屬行政長官的自由裁量權。
終審法院在2007年12月13日第36/2006號上訴案中作出了以下見解：
“在司法上訴中，如果被質疑的行為是以自由裁量權作出，則只有在行使自由裁量權時出現明顯錯誤或絕對不合理，或以不能容忍的方式違反了行政法的基本原則時，法院才可以對此類行為的實質內容進行審查。
在立法者的眼中，……可以構成拒絕非澳門特別行政區居民入境原因的已經實施或準備實施任何罪行的強烈跡象（第4/2003號法律第4條第2款d項），對特區的公共秩序和安全必然是一個警號。”
而在2010年10月27日第50/2010號上訴案中認為：
“當第4/2003號法律第9條第1款和第2款1項提到，為著批給在澳門特別行政區的居留許可之效力，應尤其考慮“刑事犯罪前科、經證實不遵守澳門特別行政區法律或本法律第四條所指任何情況之因素”時，應理解為賦予了行政當局真正的自由裁量權。”
雖然，此案件涉及在澳門的為生效的判決所確定的犯罪事實，但是，這個事實當然可以視為有犯罪的“強烈跡象”的範圍內被視為澳門特區法律的要素，而由行政當局作完全的自由裁量。至於所提到的判決書的生效與否應該視為不重要的因素。這裡所說的自由裁量權包括對批准居留許可的決定的自由裁量，也包括對是否存在上述的“強烈跡象”的審查評價時作出自由的裁量。
因此，根本不涉及違反無罪推定的原則的問題。上訴人這方面的理由明顯不能成立。
三、保護家庭與兒童
在這個問題中，上訴人認為被上訴決定沒有考慮他及其妻子需在澳門照顧已經是澳門永久居民的年幼兒子的事實，違反了人道原則，尤其是兒童的生存基本權利。
正如上文所述，批准居留許可的決定屬於行政機關完全的自由裁量權，而對於司法機關來說，行政當局以行使真正的自由裁量權作出的行為，只有在明顯的錯誤及絕對的不合理的情況下，才有介入的空間。3
在本案中，不批准上訴人的居留續期可能對其及家團成員的生活帶來不便，尤其是對其不能留在澳門照顧已經成為澳門永久居民的兒子來說，但對於澳門行政當局致力於維護的公眾安寧的公共利益來說應處於次要地位，因為，上訴人的犯罪的”強烈跡象”的事實（必須強調的是行政當局有自由審查、評價此事實的自由裁量權）無疑是對此等公共利益是一個警號，行政當局拒絕續期並沒有明顯的錯誤及絕對的不合理。何況，這個決定並沒有造成對兒童利益的絕對的缺乏照顧，因為上訴人完全可以在其居住地繼續照顧自己的兒子。
因此上訴人的上訴理由不能成立。
綜上所述，本中級法院決定A對經濟財政司長不批准A其家體成員B及C的投資居留續期申請批示的上訴理由不成立。
本程序的訴訟費用由上訴人支付。
澳門特別行政區，2010年12月16日
蔡武彬 (裁判書製作法官) 本人出席評議會
司徒民正 (第一助審法官) 宋敏莉 (助理檢察長)
陳廣勝 (第二助審法官)
11其內容如下：
“Vem A impugnar o despacho do Secretário para a Economia e Finanças de 20/8/08 que indeferiu o seu pedido de renovação de autorização de fixação de residência por investimento, assacando-lhe vícios de falta de audiência prévia, erro nos pressupostos de facto, violação do disposto no artº 9º, n.º 2 da Lei 4/2003, bem como do artº 3º da Convenção dos Direitos da Criança, alegando, em síntese, não ter sido ouvido sobre o procedimento, não ter ainda transitado em julgado a condenação crime em que se fundou o indeferimento registado, acrescentando, finalmente, as consequências nefastas para si e seu agregado familiar, designadamente para os seus filhos, a estudar em Macau, derivados da obrigatoriedade de abandonar a Região.
Afigurando-se-nos ser a eventual ocorrência de vício de falta de audiência prévia do interessado aquela cuja proced6encia determina a mais estável e eficaz tutela dos direitos lesados, já que a violação de tal regra procedimental determinaria a renovação do procedimento com prática da formalidade omitida, para, de seguida, se proceder à reapreciação de mérito, a ele nos reportaremos, de seguida.
A audiência dos interessados, prevista no art.º 93º do C.P.A. para os procedimentos administrativos em geral, constitui, juntamente com o princípio da participação enunciado no art. 10º daquele preceito legal, a concretização do modelo de Administração aberta, que impõe a participação dos particulares, bem como das associações representativas na formação das decisões que lhes digam respeito.
Desta forma, antes de ser tomada a decisão final do procedimento, os particulares devem ter acesso, através de notificação própria, a todos os elementos necessários para que fiquem a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão, devendo ser informados, nomeadamente sobre o sentido provável desta (cfr. arts. 93º e 94º do CPA).
Mas é claro que a exigência em apreço não pode ser erigida como regra absoluta e universal em todas as situações em que a Administração tem o dever de tomar uma decisão, inexistindo ou sendo a mesma dispensável, nos casos expressamente consignados nos arts. 96º e 97º do diploma em análise.
No caso vertente, afigura-se-nos não proceder a argumentação do recorrente, a tal propósito expendida.
A mesma só poderia ter sentido e pertinácia caso nos encontrássemos face a eventual decisão de cancelamento, o que, manifestamente, não é o caso, já que de mero indeferimento de pedido de renovação de fixação de residência, de mera caducidade da autorização para o efeito, se trata.
E, não se vê, francamente, que para tal decisão, de cariz não sancionatório, houvesse que previamente ouvir o interessado, uma vez que foi o próprio quem instruiu e efectivou o seu pedido, o seu requerimento, aí apresentando as respectivas razões, tendo perfeito conhecimento do conteúdo do seu registo criminal, que o próprio apresentou e no qual se fundou o indeferimento registado.
Donde, a evidente não ocorrência de tal vício.
Por outra banda, o indeferimento registado estribou-se juridicamente no disposto na al 1) do n.º 2 do artº 9º da Lei 4/2003 de 17/3, o qual preceitua que, para efeitos de concessão de autorização de residência na RAEM, deve atender-se, além do mais, aos antecedentes criminais do interessado.
Pois bem : independentemente do eventual trânsito da condenação criminal sofrida pelo recorrente, é inequívoco que tal condenação ocorreu, constando do respectivo registo criminal.
Ora, sendo certo que na apreciação do requerimento do recorrente, atinente a pedido de fixação de residência na RAEM, os normativos aplicáveis deixam, como é evidente, ao órgão decisor certa liberdade de apreciação àcerca da conveniência e da oportunidade sobre o respectivo deferimento, não vemos como possa vàlidamente assumir-se que a entidade recorrida, ao concluir pela existência dessa condenação tenha agido com erro nos pressupostos factuais subjacentes: é um facto que a condenação existe e as entidades administrativas podem (e, dizemos nós, devem) levá-la em conta na apreciação do “background”, do comportamento anterior do peticionante de pedido de renovação de autorização de residência, como é o caso.
Se a condenação transitou ou não é toda uma outra questão, sendo certo que no exercício da discricionaridade a que e aludiu, nada inibia a entidade decidente de levar em conta o detectado, para apreciação do requerido, revelando-se sensato e razoável que as entidades públicas para o efeito vocacionadas, em face de indivíduo que se constatou ter sido criminalmente punido, em pena privativa de liberdade, por prática de crime de corrupção eleitoral, lhe indefiram a autorização de residência almejada, não se divisando que se mostre ultrapassada a justa medida : estando em causa a defesa da segurança e ordem públicas, tudo o que possa reforçar, potenciar o juízo de perigosidade relativo a qualquer indivíduo deverá ser levado em consideração, tenha ou não transitado a pena criminal em que o mesmo tenha sido condenado, não devendo, òbviamente, o juízo a formular sobre determinado indivíduo ser o mesmo, quando esse indivíduo tem já passado criminal a tal propósito e um outro que sobre o qual se não conhece qualquer passado a tal nível.
Os interesses económicos e familiares invocados pelo recorrente serão estimáveis, mas haverão sempre que ceder face ao manifesto interesse público na salvaguarda da segurança de pessoas e bens da Região.
É claro que, assiste razão ao recorrente ao sustentar que, apesar da exist6ecnia daquela condenação criminal, a Administração poderia, no exercício do seu poder discricionário, ter decidido de outra forma, já que poderiam ser levados em conta muitos outros factores, não se encontrando, pois vinculada ao indeferimento : só que a entidade decidente entendeu que aquela materialidade justificava, por si a denegação do pedido e não se vê, em face dos dispositivos legais aplicáveis que o assim decidido tenha incorrido em erro grosseiro ou injustiça manifesta.
Finalmente, pese embora a vertente positiva do acto, decorrente da anterior situação do recorrente e seu agregado, é inequívoco que a situação do mesmo, ao apresentar o pedido de renovação de autorização de residência era a de caducidade dessa autorização, pelo que mal se vê, que o despacho que manteve, no fundo, inalterada tal situação, tenha afrontado, por qualquer forma, o direito fundamental à família, à unidade e estabilidade familiar ou ao poder paternal, qualquer pacto ou convenção internacional atinentes a qualquer “direito fundamental”, do recorrente ou seu agregado familiar, tanto mais que, para além do resto, não resulta como consequência forçosa da execução do acto quer a separação progenitores/filhos, quer qualquer quebra dos laços familiares existentes, sendo também certo que, tal como já se frisou, a bem da verdade, a necessidade de abandono da Região por parte do recorrente, a ter que ocorrer decorrerá não por força directa da execução do acto, mas por ocorrência da caducidade da autorização anteriormente concedida.
Termos em que, por não ocorrência de qualquer dos vícios assacados, ou e qualquer outro de que cumpra conhecer, sejamos a pugnar pelo não provimento do presente recurso.”
22 參見終審法院２０１０年１０月２７日在第５０／２０１０號上訴案的決定。
33見終審法院2000年5月3日、2002年12月6日、2006年6月21日分別在第/2000, 14/2002, 1/2006號上訴案的裁判。
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