(譯本)
行政法院管轄權
公共管理和私法管理行為
摘要
一、公共管理行為是指，公法人在通過親自或經代理履行法律賦予的當局權利來實現國家目的時對公共活動的從事。賦予行政法院及稅務法院管轄權來審理行政及稅務法律關係內公共利益和私人利益的衝突。但即使當事人均為公法人，也應該從行政和稅務審理權中排除以私法問題為標的的訴訟或上訴。
二、應將公共管理行為視作公權力之行使中的行為，正是它們構成了公共職能的實現，無論是否包含強制手段的使用，也無論在作出這些行為時的規則、技術或性質如何。
三、當一方主體以法律因其所謀求之公共利益而賦予其的身份 —— 即對於另一方的超然地位 —— 參與法律關係時，則屬公法關係。
2006年1月26日合議庭裁判書
第268/2005號案件
裁判書製作法官：João A. G. Gil de Oliveira（趙約翰）
澳門特別行政區中級法院合議庭裁判
一、概述
甲，在接到宣告初級法院無管轄權審理他提出的問題並認為行政法院才有管轄權的第520頁批示的通知後，提交陳述，其總結內容如下：
（一）行政法院的管轄權由庭上所體現的訴訟法律關係決定，其中包括當事人之身份、主張和依據。
（二）本勞動訴訟的訴因有關於解除原告和第一被告之前身（澳門發行機構）於1983年XXX月XXX日簽訂的個人勞動合同時產生的權利，即澳門金融管理局福利基金的金錢補償數額。
（三）原告的請求直接源自勞動合同中福利方面的權利 —《澳門金融管理局人員通則》第34條第3款h項。
（四）第二被告福利基金和第一被告澳門金融管理局具有獨立財產的法律性質，代表著一種私人社會保障的形式，即私法上的退休基金組織（2月8日第9/99號法令）。
（五）第一被告澳門金融管理局的福利制度體現在勞動權利和社會保障領域的私法關係上，其中第一被告和澳門特別行政區的其他任何僱主／公司一樣，為工作人員設立一個私人福利基金。
（六）與澳門金融管理局簽訂個人勞動合同之工作人員的僱傭法律關係，無異於澳門特別行政區內任何其他公共或私人公司之工作人員的勞動制度。
（七）原告簽訂合同，這是一個私法上的管理行為，其中具有公權力的第一被告和行為所涉及的工作人員之間地位平等，與個人在私法規範下作為的條件和制度相同。
（八）行政法院無權管轄不屬於行政法律關係的爭議，即使任一當事人為公法人，以私法問題為標的的情況也不屬行政上的司法爭訟範圍（第9/1999號法律第30條第1款及第19條）。
綜上所述，應廢止被上訴決定，繼續進行訴訟直至結束。
被告澳門金融管理局及其人員福利基金作出如下答辯：
（一）經法院確認，澳門金融管理局 —— 具行政、財政、財產自治權之公法人，性質為具法律人格的公共部門 —「屬於特別行政區間接管理的公共機構，旨在從事公法中行政法領域的活動」（第65/2005號案件）；
（二）在現上訴人登記之日，澳門金融管理局人員福利基金（簡稱「基金」）不具法律人格，仍與其受益人所屬之機構澳門金融管理局密切相關；
（三）被上訴法院已正確作出結論，認為涉及兩個行政行為：沒有按福利基金規章第三版將上訴人登記入第二被告的行為，直接導致了確定應得之金錢補償數額的行為。
（四）其行為受《司法組織綱要法》第30條第2款第1項2及第5款第7項的制約；
（五）法院在另一份裁判中認為，由於澳門金融管理局在特別行政區的經濟和金融領域從事特別活動，「根據這些特徵和澳門金融管理局通則及其人員通則的規定，其工作人員並非服務於任一營利及市場競爭機構，而是服務於受立法委託旨在滿足社會重要利益的公共實體」；
（六）又作出結論稱澳門金融管理局在人員管理方面的行為具有行政性質；
（七）所以不適用《司法組織綱要法》第19條第5項；
（八）除了認定行政法院對於審理本卷宗之問題有管轄權外，別無其他解決辦法。
綜上所述，請求駁回上訴人之上訴，維持決定將卷宗移送行政法院之批示。
法定檢閱已適時完成。
二、事實
因具關切性，以下事實被視為確鑿：
原告與第一被告的前身簽訂勞動合同。
第一被告在勞動關係生效期間為著所有法律效力接替了與原告簽訂勞動合同的實體。根據該合同，原告有權獲得澳門金融管理局之規章規定、第二被告澳門金融管理局人員福利基金發出的福利和收益。
規章在原告與第一被告之間的勞動關係有效期間不斷被變更。
原告於初級法院起訴被告，請求判處第一被告將原告登記入第二被告（澳門金融管理局福利基金），使其納入1996年8月1日澳門金融管理局福利基金規章第三版而非第二版之中，而第一被告在單方解除與原告的勞動合同時錯誤地適用了第二版；還請求判處第一、第二被告根據勞動合同及福利基金規章的效力而向原告連帶支付澳門幣1,270,427元之款項，連同自1999年5月31日起至切實完全支付為止的利息，並支付訴訟費用和職業代理費。
被上訴批示內容如下：
『爭議的重要事實是原告認為他的情況應適用澳門金融管理局人員福利基金規章的第三版，而非第二版。這影響到他不再工作後收取的金額。
在我們看來，原告主張的可行性必然在於質疑兩個法律上的（行政）行為，即：澳門金融管理局沒有按照福利基金規章第三版將原告登記入第二被告（因此請求判處第一被告將他登記入第二被告），以及第二被告錯誤地按照規章第二版確定金錢補償的數額。
這兩個均是具行政利益之公法人的行為，並非源自履行原告和第一被告間勞動合同產生的義務。也就是說這屬於行政管理行為，兩名被告在相對於一名個人的超然關係中以行政機關的身份作出行為。原告和被告之間決不是處於私法上的平等地位。
因此原告的主張只有在司法上訴或《行政訴訟法典》第103條起及續後各條提及的訴訟中才有可能得以實現。
我們可以說，根據1999年《司法組織綱要法》第30條第2款第1項5點及第5款第7項的規定，解決此爭議的管轄權屬於行政法院。
無管轄權之聲明意味著「將卷宗移送具管轄權之法院，……」 ——《民事訴訟法典》第33條第1款。
綜上所述，法院決定：
—— 宣告本法院無管轄權。
—— 決定將本卷宗移送具管轄權之行政法院。』
三、理由說明
（一）本上訴標的是弄清哪個法院有權審理上訴人提出的問題。
原告／上訴人的依據主要是，爭議問題有關「個人勞動合同，受4月3日第24/89/M號法令勞動制度的約束，與該勞動合同及公司規章並不矛盾……」。因此認為有管轄權法院是普通管轄法院。
被告／現被上訴人提出初級法院無管轄權審理爭議問題，認為有管轄權的法院是行政法院，因為福利基金是一個「適用所有公共行政機構程序及權限規則（第57/99/M號法令）的……」行政實體。
（二）第一審法院包括初級法院和行政法院。未被分配到某一特定法院的案件屬於初級法院的管轄權範疇。—— 1999年《司法組織綱要法》第27條第1款及第28條。
本案中應澄清卷宗爭議是否屬於應由行政法院處理之爭議的範疇。
1999年12月20日第9/1999號法律《司法組織綱要法》第30條規定了行政法院的管轄權：
一、行政法院有管轄權解決行政、稅務及海關方面的法律關係所生的爭議。
二、在行政上的司法爭訟方面，在不影響中級法院的管轄權的情況下，行政法院有管轄權審理：
（一）對以下實體所作的行政行為或屬行政事宜的行為提起上訴的案件：
（1）局長以及行政當局中級別不高於局長的其他機關；
（2）公務法人的機關；
（3）被特許人；
（4）公共團體的機關；
（5）行政公益法人的機關；
（6）市政機構或臨時市政機構及其具法律人格與行政自治權的公共部門；
（二）其他法院無管轄權審理的關於公法人機關選舉上的司法爭訟；
（三）下列訴訟：
（1）關於確認權利或受法律保護的利益的訴訟；
（2）關於提供資訊、查閱卷宗或發出證明的訴訟；
（3）關於行政合同的訴訟；
（4）關於澳門特別行政區、其他公共實體及其機關據位人、公務員或服務人員在公共管理行為中受到損害而提起的非因合同而產生的民事責任的訴訟，包括求償訴訟；
（四）要求勒令作出一行為的請求；
（五）在涉及行政上的司法爭訟事宜的自願仲裁方面，適用的法律規定由初級法院審理的問題，但訴訟法律另有規定者除外。
三、在稅務上的司法爭訟方面，在不影響中級法院的管轄權的情況下，行政法院有管轄權審理：
（一）對涉及稅務及準稅務問題的行政行為提起上訴的案件；
（二）對稅務收入及準稅務收入的結算行為提起上訴的案件；
（三）對可獨立提出司法爭執的確定財產價值的行為提起上訴的案件；
（四）對可獨立提出司法爭執、屬（二）項及（三）項所指行為的準備行為提起上訴的案件；
（五）就（二）項、（三）項及（四）項所指的行為提出行政申訴被全部或部分駁回時，對可通過司法爭訟予以上訴的駁回行為提起上訴的案件；
（六）對稅務行政當局部門有權限的實體在稅務執行程序中所作的行為提起上訴的案件；
（七）在稅務執行程序中提出的禁制、對執行的反對、債權的審定及債權受償順序的訂定、出售的撤銷及訴訟法律規定的所有訴訟程序中的附隨事項；
（八）關於確認權利或受法律保護的利益，以及提供資訊、查閱卷宗或發出證明的稅務事宜訴訟；
（九）要求勒令作出一行為的請求；
（十）要求為擔保稅務債權採取保全措施的請求。
四、在海關上的司法爭訟方面，在不影響中級法院的管轄權的情況下，行政法院有管轄權審理：
（一）對涉及海關但不應在稅務執行程序中審理的問題的行政行為提起上訴的案件；
（二）對海關收入的結算行為提起訴訟的案件，以及對可獨立提出司法爭執的有關準備行為提起上訴的案件；
（三）就上項所指的行為提出行政申訴被全部或部分駁回時，對可針對其提起訴訟的駁回行為提起上訴的案件；
（四）關於確認權利或受法律保護的利益，以及提供資訊、查閱卷宗或發出證明的海關事宜訴訟；
（五）要求勒令作出一行為的請求。
五、在行政、稅務及海關上的司法爭訟方面，行政法院尚有管轄權審理：
（一）對引致不同公法人的機關出現職責衝突的行為提起上訴的案件；
（二）對巿政機構或臨時市政機構履行行政職能時制定的規定提出的爭執；
（三）要求中止某些行政行為的效力的請求，只要該法院正審理對該等行政行為所提起的上訴；以及審判關於在該法院待決或將提起的上訴的其他附隨事項；
（四）在該法院待決的程序內或就將提起的程序要求預先調查證據的請求；
（五）對行政機關在處理行政違法行為的程序中科處罰款及附加制裁的行為，以及法律規定的其他行為提起上訴的案件；
（六）要求審查上項所指的科處罰款及附加制裁的決定的請求；
（七）根據法律由行政法院審理或上級法院無管轄權審理而屬行政、稅務及海關司法爭訟方面的上訴、訴訟及程序上的其他手段。
（三）事實上，正如對上述規定的分析及上訴人提出的內容，行政法院的管轄權由庭上所體現的訴訟法律關係決定，其中包括當事人之身份、主張和依據。
本質上應弄清到底涉及私法關係還是公法關係，但僅此卻又不夠。
為確定國家／行政當局和個人之間的爭議關係是公還是私，以及確定有管轄權審理的法院，應該考慮個人／原告提起的訴訟（請求和訴因），還應考慮法院所掌握的其他可能解釋案件性質的情節。1
公共管理行為是指，公法人在通過親自或經代理履行法律賦予的當局權利來實現國家目的時對公共活動的從事。賦予行政法院及稅務法院管轄權來審理行政及稅務法律關係內公共利益和私人利益的衝突。但即使當事人均為公法人，也應該從行政和稅務審理權中排除以私法問題為標的的訴訟或上訴。
如果一個行政機構不是在行使公權力，而僅是如其他自然人或法人般作出私法上的行為，則該機構僅是作出私法管理行為。或者情況相反，面對一種由私法限制的關係時，可能涉及被視為公共管理行為的一方當事人的行為。2
儘管上訴人是公法人，但也有必要澄清原告在訴訟中提出的是公法問題還是私法問題。（公務法人）
如果是公法問題，則應如被上訴人所希望及初級法院所決定的那樣，案件歸行政法院。如果是私法問題，則應如上訴人所主張的那樣，歸普通法院。
（四）我們現在回到最基本的概念上來：公法法律關係和私法法律關係。
公法關係主要由公法來規範，私法關係則由私法規範。這種兩分法很基礎，僅是學理上的，法從整體來看應被分為：公法和私法。
在不同的區分標準中（利益性質、主體地位或主體身份），比較被學說和司法見解接受的共識是（公共）主體參與法律關係的身份。
當一方主體以法律因其所謀求之公共利益而賦予其的身份 —— 即對於另一方的超然地位 —— 參與法律關係時，則屬公法關係，此時前者基於謀求利益的必要而按其意願約束後者。
隨著有越來越多受法重視的社會情況出現，越來越難以劃分公法和私法間的界限（如勞動法、金融法、證券交易法、銀行法、保險法、消費法、環境法、生物倫理法、體育法、新科技法等），須界定法本身（及國家）對社會生活的參與的方式，盡可能並以對社會有用的方式來起到其對作為公民的人（個人或集體）的生活的真正規範作用。
正是以此才可沿著Radbruch的思想稱，沒有什麽能比公法對私法的關係以及如何將不同法律關係分配至這兩者中的方法更能描述某一法律秩序的特點了。3
說的是一種縱向權力關係，國家／公民關係中的典型權力結構，如管制權。
相反，私法權力關係是橫向的，人對人，兩主體在形式和實質上都是平等的：是真正意義上的平等當事人，享有同樣的地位、身份，同樣受到相互之間給付的制約。任何一方對另外一方都不具有超然地位，即使其中一方除了狹義權利外還擁有形成權，情況也是如此。
雙方被置於相同的法律地位層面之上，一方不凌駕於另外一方，都受通過權利和義務將其聯繫起來的法律聯繫的制約。
因此，應將公共管理行為視作公權力之行使中的行為，正是它們構成了公共職能的實現，無論是否包含強制手段的使用，也無論在作出這些行為時的規則、技術或性質如何。
（五）經對該問題如此作出分析，應在本案中確立這些原則。
根據（經3月11日第14/96/M號法令通過的）《澳門金融管理局通則》第1條的規定，「澳門貨幣暨匯兌監理署（葡文縮寫為AMCM）係具有行政、財政及財產自治權之公法人，且為具有法律人格之公共機關……」。
正如本法院近期多次確認的那樣，澳門金融管理局「屬於特別行政區間接管理的公共機構，旨在從事公法中行政法領域的活動」1。
澳門金融管理局是為謀求法律所明確賦予的特別公共利益而建立的組織，即指導、統籌、監察及監管澳門地區貨幣、金融、外匯及保險市場，其工作人員並非服務於任一營利及市場競爭機構，而是服務於受立法委託旨在滿足社會重要利益的公共實體。2
其行為受《司法組織綱要法》第30條第2款第1項2及第5款第7項的制約。
確實，原告提出的主張有關於他在和第一被告澳門金融管理局的勞動合同解除時有權獲得的補償數額，即因（以個人勞動合同之效力而）適用《澳門金融管理局人員通則》第34條第3款h項 —— 原告和第一被告間勞動關係終止之日有效的《澳門金融管理局福利基金規章》 —— 而應獲得的補償數額。
但該補償並不僅取決於普通勞動關係制度的適用，還要準用《澳門金融管理局人員通則》第93條。（見第168頁）
原告與第一被告的前身簽訂勞動合同。第一被告在勞動關係生效期間為著所有法律效力接替了與原告簽訂勞動合同的實體。根據該合同，原告有權獲得澳門金融管理局之規章規定、第二被告澳門金融管理局人員福利基金發出的福利和收益。規章在原告與第一被告之間的勞動關係有效期間不斷被變更。
如被上訴批示所指，爭議的關鍵事實是原告認為他的情況應適用澳門金融管理局人員福利基金規章的第三版，而非第二版。這影響到他不再工作後收取的金額。
應採用被上訴批示的觀點，同時要強調，原告主張的可行性必然在於質疑兩個法律上的（行政）行為，即：澳門金融管理局沒有按照福利基金規章第三版將原告登記入第二被告（因此請求判處第一被告將他登記入第二被告），以及第二被告錯誤地按照規章第二版確定金錢補償的金額。這兩個行為都是具行政利益之公法人的行為，並非產生於履行原告和第一被告之間勞動合同的義務。
這是行政管理行為，其中兩被告以行政機關身份作為，具有對於個人的超然關係。原告和被告絕不可能處於私法上的平等地位。
本案實際上是有關行政實體機構人員管理的行為，無論通過其通則及被賦予的手段，還是通過所謀求的目的，都只能將此看作是澳門金融管理局和上訴人之間的關係中具有行政性質的行為。雖然上訴人將成為銀行監察處副總監，這具有私法意義，但其公法本質卻更突出。
尚在澳門發行機構時期（10月30日第63/82/M號法令），關於解釋的疑問和缺項就已經由總督的批示解決（澳門發行機構人員通則第5條，第51頁起及續後數頁），直至今日法律仍在澳門金融管理局通則範圍內賦予行政長官廣泛的監督權。
毋庸贅言，決定維持被上訴批示。
四、決定
基於上述原因，合議庭裁定駁回上訴，並確認被上訴決定。
上訴人支付訴訟費用。
João A. G. Gil de Oliveira（趙約翰，裁判書製作法官）—— 蔡武彬 —— 賴健雄
1最高法院第04B3001號案件的2004年3月18日合議庭裁判，載於http://www.dgsi.pt。
2 最高法院第2535號案件的1990年10月18日合議庭裁判，載於http://www.dgsi.pt。
3第03B3845號案件的2003年12月11日合議庭裁判。
1第65/2005號案件。
2中級法院第98/2005號案件的合議庭裁判。
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