(譯本)
評核人權限
工作評核
評核
不真正自由裁量權
行政公正
司法監督
明顯錯誤
摘要
一、指定評核人時，盡可能優先指定工作人員工作之組織附屬單位之主管，或在職務上與被評核人有較多接觸之上級 —《澳門公共行政工作人員通則》第165條第2款。
二、工作評核是以評核制度中的工作質量評語表述；該制度是根據不同的評核項目對工作表現作量化評價 —《澳門公共行政工作人員通則》第161至171條。
三、遵循如行政公正的對公務員的評核，構成外觀上的不真正自由裁量權。
四、這指的是不真正自由裁量權，一般來說，法律所賦予當局的權力被行使，不應認為權力持有者有權在多種可能的解決方法中自由選擇，而是應選擇唯一合適的解決方法。
五、當局的技術決定不可被法院變更或替代。法院不可以因當局的決定在技術上不是最合適而將其廢止，更不可將其替代為在法院看來更符合公共利益的其它決定，但可根據明顯錯誤、明顯不可接受的標準或明顯不合適的標準而審查行使不真正自由裁量權中所作的行政行為。
2005年3月10日合議庭裁判書
第1/2004號案件
裁判書製作法官：蔡武彬
澳門特別行政區中級法院合議庭裁判
甲，澳門特別行政區文化局編制第一職階一等技術輔導員，居於XXX，對於社會文化司司長2003年4月8日的批示提起司法上訴，陳述如下：
（一）被上訴行爲違反12月13日第13/GP/2002號批示而無效，因爲本應由圖書館館長對上訴人的工作進行評核，評核人無權限 —《行政訴訟法典》第21條b項。
（二）被上訴行爲無效，因評核存在越權情況，明顯違反第21條a項、12月19日第63/94/M號法令第16條第4款、第20、21條及12月21日第85/89/M號法令第2、3、4條，全部均經修改 — 參見《行政訴訟法典》第21條a項。
（三）上訴人因絕對缺乏資源而無法執行其被要求的職務，因此不可對其評核爲“平”。此評核與實際情況不符，這違反工作權的核心內容，以及合法性、保護居民權益、平等、適度、公正、無私及辯論原則 —《行政程序法典》第3、4、5、7條及《澳門特別行政區基本法》第11、25、36、40、41條 — 因此根據《行政程序法典》第122條第2款d項的規定而無效；
（四）被上訴行爲並非客觀、合理、無私，對上訴人的晉階造成嚴重損害，違反《澳門公共行政工作人員通則》規定的公務員職程晉階權利，以及澳門特別行政區所應用的標準，見文件11。因此該行爲因違反法律及上訴人的基本權利而無效 —《行政程序法典》第3、4、5、7條及第122條第2款d項，《澳門特別行政區基本法》第11、25、36、40及41條；
（五）被上訴行爲無效，因明顯違反《澳門公共行政工作人員通則》第161條起及續後數條，違反合法性、保護居民權益、平等、適度、公正、無私和辯論原則以及基本權利 —《行政程序法典》第3、4、5、7條及第122條第2款d項，《澳門特別行政區基本法》第11、25、36、40及41條；
（六）被上訴行爲還是違法的，其自由裁量並非源自法律，即《澳門公共行政工作人員通則》中有關工作評核的規定及平等、不歧視原則。被上訴實體忽視上訴人的真實價值及切實客觀所做的工作而給予其低於所應得的工作評核，存在違法瑕疵並違反合法性、保護居民權益、平等、適度、公正、無私原則 —《行政程序法典》第3、4、5及7條，《澳門特別行政區基本法》第11、25、36、40及41條 — 而無效。
（七）被上訴行爲的所有瑕疵構成司法上訴的依據 —《行政訴訟法典》第21條。
綜上所述，根據法律以及法官意見，應判定本上訴理由成立，根據所指的違法之處宣告被上訴行爲無效，及所有法律後果。
經傳喚後，被上訴實體作出如下答覆：
1.被上訴批示並無可導致其無效的任何違法之處。
2.被上訴行爲並不因評核人無權限而無效，根據經7月20日第31/98/M號法令修改的12月19日第63/94/M號法令第16條第3款、20及21條，連同12月21日第85/89/M號法令第2、3及4條的規定，乙擔任中央圖書館澳門暨總書庫組組長的定期委任獲續期；
3.被上訴行爲不存在違法瑕疵，也不違反合法性、保護居民權益、平等、適度、公正、無私原則 —《行政程序法典》第3、4、5及7條，《澳門特別行政區基本法》第11、25、36、40及41條，因此不應被認作無效。
4.維持評核是合理的，符合2002年度上訴人的職業及個人表現；
5.因此，鑑於提出書證在此被視爲完全轉錄及證人名單，無需作更多陳述，由裁判書製作法官作出公證價值判斷以伸張正義。
綜上所述，社會文化司司長2002年4月8日所作被上訴批示不存在任何違法之處或任何瑕疵。
詢問上訴人及被上訴實體所列舉的證人後，進行正常程序。
檢察院司法官發表如下意見：
“甲，澳門特別行政區文化局編制第一職階一等技術輔導員，對社會文化司司長於2003年4月8日所作出維持其2002年度的工作評核的批示提起上訴，於起訴狀（未提交陳述）中稱其存在一系列瑕疵，即：評核人無權限、越權、違法、違反合法性、保護居民權益、平等、適度、公正、無私及辯論原則。
努力剝去被指出瑕疵的所有外衣，可通過上訴人的闡述了解到其依據主要歸於兩點。評核人無權限，使該行爲無效，或因違反12月13日第13/GP/2002號批示，或因越權及違反法律，因前提中的錯誤。鑑於認爲維持評核不符合事實，低於上訴人切實所做的工作。所有剩餘陳述顯得無自主性，至少根據上訴人所提內容，因其僅局限在援引違反大量闡述的原則（只在陳述的“結論”中就有四次，在此正應了第214/2001號案件的合議庭裁判中的說法，即“…相信如果有更多原則，那麼就援引更多…”），而並未具體說明在本案中以何種形式發生，簡單地將其看作其餘瑕疵的結果，因此對此產生混亂。
分析：
上訴人爲文化局公務人員，於澳門中央圖書館任職，其中設有澳門暨總書庫組及中文圖書組（經7月20日第31/98/M號法令修改的12月19日第63/94/M號法令第16條第3款）。
根據被上訴實體2000年6月22日及2002年6月22日的批示，此處的評核人乙曾擔任中央圖書館澳門暨總書庫組組長（卷宗第52頁），文化局局長2002年12月13日的批示指定其爲爲澳門暨總書庫組的評核人（卷宗第55頁及第56頁），因此事實上其有權限做上訴人2002年度的工作評核。
作為中央圖書館澳門暨總書庫組組長的定期委任依法獲續期，看不出其無權限評核上訴人以及從中產生的越權。
有關其它內容：
工作評核是以評核制度中的工作質量評語表述；該制度是根據不同的評核項目對工作表現作量化評價 —《澳門公共行政工作人員通則》第161至171條。
所以我們面對著從行使僅在例外情況下可受審查的自由裁量權（被稱為“技術上的自由裁量”或“行政公正”）中產生的行爲 — 評估公務員的知識、能力、表現、職業技能。很明顯，對關於評估上訴人的多種因素的數目量化內容的評價不受司法監督或法院審查。因我們面對的是對適合性的判斷，只有在嚴重錯誤或明顯錯誤，明顯不接受所採用的標準，採用明顯不合適或無法接受的標準，或關於相關方面的情況下，才可如此。
在其評估特權範圍內，評核人可以通過對被評估者價值的評價表達自己的看法，無須具體說明使其形成如此心證的所有要素或事實。
本案中，被上訴實體甚至盡可能試圖通過意見書來將其列舉，其中明確而又清晰。
根據在預審和本法院所調查的證據，不存在任何嚴重或明顯錯誤，採用任何明顯不合適的標準，違反任何相關方面，或存在任何對公正、熱心、無私、忠誠義務的挑戰，所以被上訴批示不受任何非議。
綜上所述，我們認爲本上訴理由不成立。”
現予審理。
經各助審法官檢閱。
以下事實被認定已獲證明且對裁判至關重要：
— 甲，澳門特別行政區文化局編制第一職階一等技術輔導員，於中央圖書館澳門暨總書庫組任職。
— 在中央圖書館澳門暨總書庫組組長於2003年1月17日所作對其2002年度的工作評核中包括7項，工作評核爲5分，註錄如下：
— 工作素質 – 4分
— 工作數量 – 4分
— 進修 – 6分
— 責任感 – 4分
— 工作上之人際關係 – 7分
— 勤謹及守時 – 6分
— 主動性及創造力 – 4分
— 上訴人不服該評核，於2003年2月4日提起聲明異議，該聲明異議被中央圖書館館長2003年2月21日的批示駁回，批示維持原來給予的評核。
— 文化局局長於2003年2月28日確認了該評核。
— 被評核人於2003年3月17日向社會文化司司長提起訴願，請求變更評核。
— 文化局局長於提交訴願前發表同意看法：
“關於澳門中央圖書館公務員甲就其工作評核所提的訴願，經分析後報告如下：
… …
III)被評核人所提上訴主要集中在以下幾方面，本報告將對此逐一分析。
1.首先被評核人稱，除第六項所指的勤謹及守時外，其工作評核是由於對人力及物力資源差劣的組織、分配及管理，這給其日常工作帶來困難。
根據評核人在其對聲明異議的答覆中所提供的要素，分配工作時考慮到了職級及被評核人的能力。評核人還安排相關人員說明工作程序及要求。如果被評核人遵從這些指示，將會得到想要的結果。在被評核人的工作環境中，人力資源的組織、分配及管理方面不存在任何問題，因此這不應影響被評核人的表現。應強調，圖書館中還有另一位工作人員，其職務與被評核人一致，且被提供相同的物力資源，其於一年中成功地完成了14129項工作紀錄，而被評核人僅完成6項（見附件4）。這表明被上訴人在工作中缺少主動性。被評核人基於自身的利益及要求，忽視上級所分配的工作，卻將此歸咎爲人力資源組織、分配及管理的問題。這可被認作控訴依據不足及逃避責任。
2.被評核人主觀地認爲只當存在紀律問題或其它相對嚴重因素時才應給出低分的工作評核。
這是被評核人的概念錯誤。在《澳門公共行政工作人員通則》中對每一條的評核都有明確指示。當被評核人表現出特定行爲或態度時，可作出相應評核。比如對於“工作數量”來說，當被評核人表現得緩慢或不夠積極且收益不足時，評核爲4分。評核與違紀行爲無關，而於工作表現相關。對此，很明顯被評核人對工作評核制度理解錯誤。
3.被評核人認爲其被委任的職務與其專業資格及經驗不相稱，委任形式不正確或不完整。
被評核人的職級爲第一職階一等技術輔導員。根據12月21日第86/89/M號法令附件一表二的“職務特徵”，“須具從學歷及專業資格中理論及實踐性之技術知識，以便以對方法及程序之認識或配合爲基礎，擔任既定指令中之技術應用執行性職務”，其職務屬於技術應用執行性。因被評核人於中央圖書館任職，其工作一直爲西方語言的圖書編目。其它被分配的工作包括給西方語言圖書編寫概要，以及爲圖書製作標籤。因爲這些是須按時完成的工作，已事先對其解釋工作程序及要求。所以與被評核人的經驗和專業資格不存在任何矛盾。
根據對聲明異議的答覆，被評核人拒絕爲圖書製作標籤的工作。然而，這屬於編目工作的範疇且其他工作人員也做這些工作。事實上，這樣組織有助於提高效率，減少將工作被拆分爲多個部份而可能導致的拖延，但被評核人不願接受這一安排。儘管圖書館未強迫其遵從指示，但這也顯示出被評核人欠缺合作的態度。
根據對聲明異議的答覆，對職務的委任是通過口頭及書面形式，已對被評核人說明工作程序和階段，以及需注意的事項。因此，不明白爲何被評核人認爲委任形式不正確不完整。
4.關於未向不懂中文的被評核人提供合適的電腦資源：
根據評核人的答覆，中央圖書館提供的電腦資源滿足被評核人工作的需要。與提供給另一名擔任與被評核人相同工作的工作人員的資源一致。此外，關於技術方面，要求專業人員向被評核人口頭細緻解釋編目西方語言圖書的所有程序及不同階段。相關手冊及技術指南交予被評核人，以及關於Totais II系統西方語言圖書編目所有屏幕圖像（用戶介面）的複印件，且將工具按鈕及使用階段翻譯成葡文。這足以使被評核人克服語言障礙，因其達到一定文化水平。然而，被評核人卻沒有努力完成工作，這體現其缺少主動性及責任感。
5.被評核人認爲，圖書館忽視了其貢獻及一切所做的工作。
被評核人未提出具體事實以支持其觀點，而多次出現其未完成被分配的工作，因此圖書館所提的依據更加可信。
6.被評核人強調其履行一般義務。
履行一般義務僅被看作對工作者的基本要求。但並不是說滿足基本要求的工作人員就是好公務員。因此，履行基本義務僅意味著該工作人員沒有違紀行爲。被評核人錯誤地認爲履行一般義務使其有權得到較高的工作評核，這便是其對評核制度錯誤理解的根源。然而，被評核人曾因拖延工作而受到一次中央圖書館館長的書面警告（見附件5）。
7.被評核人表示，圖書館曾組織有關編目的培訓，而將訴願人排除在外。然而中央圖書館稱，其曾組織的課程爲“通用十進制圖書分類法”。該課程與編目沒有直接聯繫，且以普通話授課。基於這兩個原因，被評核人不在此活動中。但根據評核人的答覆，中央圖書館鼓勵並幫助其工作人員參與其它實體組織的對其適合的培訓。
IV)綜上所述，中央圖書館無需承擔被評核人所列舉的責任。相反，被評核人應對此評核的結果承擔一定責任，因未積極調整其對工作的想法或態度以配合圖書館。因被評核人未提出任何具體證明以取消相關評核，而中央圖書館提出事實支持此決定，我建議維持原始評核。
此外，根據《澳門公共行政工作人員通則》第171條的規定，自提起訴願之日起十五日內，應作出說明理由之最後裁定，因此我建議立即提交該公務員所提之訴願，由社會文化司司長對此作最終決定。
呈交上級審閱。”
— 社會文化司司長對上訴作出決定，同意被上訴行爲之行爲人的意見。
— 社會文化司司長2002年6月22日的批示決定：
乙學士擔任澳門暨總書庫組組長的定期委任，獲續期一年。（刊登於2002年7月3日澳門特別行政區公報，第2組）
— 文化局局長作出以下批示，委任平常評核之評核人：
“第13/GP/2002號批示
1.根據《澳門公共行政工作人員通則》第168條第1款及第2款：
“一、平常評核係針對上一年一月一日至十二月三十一日之工作表現而作出之評核。
二、在平常評核所針對之年內實際服務逾六個月，且非接受特別評核之所有工作人員，均爲平常評核之對象；但已接受特別評核之期間除外。”
根據第169條的規定指定以下評核人：
……
澳門中央圖書館
丙
中央圖書館館長
澳門中央圖書館
丁
中文圖書館組組長
中文圖書館組
乙
澳門暨總書庫組組長
澳門暨總書庫組
……
2.如果在法定期間內被指定的評核人迴避，則由其上級進行評核。
3.任何被評核人於2002年度從組織之附屬單位或屬下機構調任，評核應按以下形式進行：
a)於現單位工作少於六個月，評核由前單位之評核人進行；相反，由現單位之評核人進行；
b)若2002年度於兩處以上單位工作，則於工作時間最長之單位進行評核。
4.評核人應於2003年1月20日前對被評核人作出評核。
2002年12月13日，於澳門。
文化局局長
何麗鑽”
— 圖書館規定如下：
“圖書處理程序
第一部份（由助理員進行）：
1.收到圖書；
2.給圖書裝入磁條；
3.於扉頁右上角蓋章；
4.於第一百頁右下角蓋章，若圖書不足一百頁則於第十頁蓋章。如果應蓋章之處有文字或圖片，則蓋一半圖章，但應包含圖書館名稱；
5.於扉頁下半部份中間蓋方形圖章，圖章以下留有五厘米空間；
6.於倒數第二頁放置借書紀錄卡片；
7.於英文圖書書脊處貼上黃色圓形標籤，標籤上覆蓋透明條帶以作保護。
第二部份（由負責編目之工作人員進行）：
8.如果圖書由捐贈所得，則於圖書館圖章之上蓋捐贈圖章；
9.如果某圖書有兩冊以上，應於方形圖章內的作者編碼下標識“v.”（冊）；
10.如果某圖書有多本，於第一本方形圖章內的作者編碼下標識“c.2”，於第二本方形圖章內的作者編碼下標識“c.3”，以此類推；
11.如果某圖書同時有多冊及多本，於“v.”和“c.2”之間用“；”隔開，如：v.1；c.2；
12.編碼條應置於封底及扉頁；扉頁方形圖章之下應留有二點五厘米空間。編碼條編號順序應依照冊（v.1、v.2、v.3等）及本（c.2、c.3、c.4等）的順序；
13.於編碼條及財產清冊紀錄編號上覆蓋透明條帶以作保護；
第三部份（由負責面目之工作人員進行）：
14.根據“編目指南”於電腦上進行；
15.將書庫資料輸入電腦；
第四部份（由技術員進行）：
16.將圖書交付技術員以檢查資料；
17.修改及完善資料後，技術員將第606及675條資料輸入電腦，於方形圖章內寫入CDU號碼及圖書編碼；
18.當紀錄參考及兒童類圖書的分類編號時，應在分類編號前寫明“R”和“J”；
第五部份（由負責編目之公務人員進行）：
19.爲圖書製作標籤，於標籤第一行寫明CDU號碼，第二行寫明作者編碼，第三行寫明出版日期，第四行寫明冊或本的號碼；
20.將標籤置於書脊，距圖書底部起三厘米。如果書脊過細，標籤則置於書脊旁之封面，距圖書底部起三厘米；
21.將圖書放入書架。
— 中央圖書館館長及其他高級技術員和總書庫組組長對訴願人作出如下警告：
“警告
由於拒絕執行澳門暨總書庫組組長乙於2002年3月15日所安排的爲葡文圖書編寫摘要的工作，該工作要求由戊及己解釋。
現對澳門中央圖書館公務員甲提出警告，應執行上述工作，並於今年4月17日前完成，否則將爲其行爲負責。
2002年4月11日。”
“警告
由於拒絕提交工作紀錄，現對澳門中央圖書館公務員甲提出警告，應於每月的第一個星期向高級技術員己提交其“分類及編目工作紀錄表”。
2002年3月15日，澳門中央圖書館澳門暨總書庫組組長乙將“分類及編目工作紀錄表”交給己，並對填寫方式作出解釋。
現通知甲，應於4月17日前提交其三月份的工作紀錄，否則將爲其行爲負責。
2002年4月11日。”
“警告
2002年8月，澳門中央圖書館公務員甲三次遲到。現對其提出警告，其下一次的遲到行爲將被視作不合理缺勤。
並通知甲，應補償21分鐘的遲到時間，填寫“補時申請”，應於表格“備註”部份寫明補時期間所做工作，且應向其上級 — 澳門暨總書庫組組長乙 — 申請批准。
2002年8月28日，於澳門。”
— 上訴人2002年間所需做的工作主要包括以葡文及英文編目圖書，並用葡文編寫15本圖書的概要，準備／打印分類編號並給305本葡文圖書貼上標籤（文件3）。
— 由於負責編目的信息程序爲中文，澳門暨總書庫組組長決定高級技術員己向上訴人詳細解釋如何操作TOTALS編目系統，且已將中文用戶介面內容翻譯成葡文並作書面描述。
— 編目的所有必要材料已交付上訴人，即《葡文編目規則》、《分類及編目工作紀錄》、《編目方法手冊》及《圖書處理程序》，見上訴人2002年3月15日所簽署、附於文件4的移送憑單。
— 有關用葡文編寫概要的工作，上訴人就其程序、階段及注意事項接受過戊及己的培訓。
— 關於給305本圖書準備並粘貼標籤，澳門中央圖書館向上訴人提供技術資源，其中包括電腦和打字機，以及必要的物資。
— 被輸入澳門中央圖書館數據庫的資料將通過互聯網供公眾參考。
— 2002年，上訴人未作任何編目紀錄。
— 澳門中央圖書館僅在2002年間組織一次培訓 — 關於通用十進製圖書分類法，不僅以普通話授課，其計劃也與上訴人的職務不相干。
— 上訴人不僅沒有報名，而且沒有參加任何培訓。
繼續審理。
上訴人認爲被上訴決定的依據爲評核人無權限、越權、違法及侵犯合法性原則、保護居民權益原則、平等原則、適度原則、公正原則、無私原則及辯論原則。
在本質上涉及的是兩個主要問題，其一爲誰有權限對上訴人進行平常評核，另一個爲在自由裁量權範圍內的評核行爲是否受司法審查。
我們看看。
關於第一個問題，上訴人是不持理據。
眾所周知，指定評核人時，盡可能優先指定工作人員工作之組織附屬單位之主管，或在職務上與被評核人有較多接觸之上級 —《澳門公共行政工作人員通則》第165條第2款。
從卷宗中可明確看出，上訴人爲文化局第一職階一等技術輔導員，於澳門中央圖書館澳門暨總書庫組任職，但卻未顯示出被評核人（上訴人）在職務上與其上級中央圖書館館長有較多接觸。很明顯有權限的評核人將是澳門暨總書庫組組長乙，正如第13/GP/2002號批示所指定。
而社會文化司司長2002年6月22日的批示決定，乙學士擔任澳門暨總書庫組組長的定期委任獲續期一年。（刊登於2002年7月3日澳門特別行政區公報，第2組）
這意味著，作爲澳門暨總書庫組組長，乙學士有權限擔任2002年度的評核人，此處不存在任何無權限瑕疵及其所導致的越權。
關於第二個問題，就是平常工作評核受到質疑的問題。
檢察院司法官稱，“工作評核是以評核制度中的工作質量評語表述；該制度是根據不同的評核項目對工作表現作量化評價 —《澳門公共行政工作人員通則》第161至171條。”
遵循如“行政公正”的對公務員的評核，構成不真正自由裁量權。
這指的是不真正自由裁量權，一般來說，法律所賦予當局的權力被行使，不應認爲權力持有者有權在多種可能的解決方法中自由選擇，而是應選擇唯一合適的解決方法。
這種情況代表當局真正的自主，主要包括以下三點：自由心證、技術上的自由裁量及行政公正。2
在現在這個技術上的自由裁量的情況中，該教授認爲，當局的技術決定不可被法院變更或替代。法院不可以因當局的決定在技術上不是最合適而將其廢止，更不可將其替代爲在法院看來更符合公共利益的其它決定。
也就是說，此處不存在對實體問題的司法監督。儘管私人可以對此種決定提起上訴，但原則上其依據僅限於該行爲的不合法性（如缺少技術上的意見、決議的形式上的瑕疵、缺少理由說明、選擇出價更高的競投人、事實錯誤、權力偏差），法院不可就行政決定技術選擇的合適與否發表意見。
但對於這種司法監督的排除也有例外情況。法院可根據“明顯錯誤、明顯不可接受的標準或明顯不合適的標準”而審查行使不真正自由裁量權中所作的行政行爲。3
這種發生在明顯錯誤前提下的情況符合對適度性的違背。如果所採取的方法是一系列可能的方法的其中之一，儘管有待商榷其是否最合適，但也無法確定行政行爲無效。如果面對所收集的事實及當局對其進行的分析未在給予評分時表現出嚴重或明顯錯誤，不可因違反適度（適當）原則而將行爲廢止。4
經核對卷宗中事實，我們不認爲對上訴人的評核中存在明顯錯誤，或存在對公正、熱心、無私、忠誠義務的挑戰，被上訴行爲不受司法監督。上訴理由不成立。
經分析，現決定如下。
綜上所述，本中級法院判定甲所提上訴理由不成立，維持被上訴決定。
上訴人支付訴訟費用，但不影響對其給予司法援助。
律師費定爲澳門幣2,500元。
蔡武彬（裁判書製作法官）— José M. Dias Azedo（司徒民正）— 賴健雄
2 Freitas do Amaral：《Curso de Direito Administrativo》，第2卷，2002年，第82頁。
3見最高行政法院1977年7月28日的合議庭裁判（此處僅以學說引用）。關於事宜，在理論方面，參見Dominique Lagasse：“L’erreur manifeste d’appréciation en Droit Administratif – essai sur les limites du pouvoir discrétionnaire de l’Administration”，布魯塞爾，1986年。《Feitas do Amaral》，前引著作第84頁。
4見最高行政法院的2002年12月18日合議庭裁判，www.dgsi.pt。
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