（譯本）
澳門特別行政區終審法院裁判
對行政方面司法裁判提起的上訴
第26/2004號
上 訴 人：社會文化司司長
被上訴人：甲
乙
一、概述
甲和乙針對社會文化司司長2003年5月16日作出駁回他們的相關上訴的批示向中級法院提起司法上訴。
透過2004年3月25日對第140/2003號案件作出的合議庭裁判，中級法院裁定上訴勝訴，並廢止了被爭執的行為。
現社會文化司司長向本終審法院提起上訴，理由陳述中提出如下結論：
“根據已經陳述的理由，被上訴合議庭裁判：
1. 因錯誤解釋及適用，違反9月19日第58/90/M法令第81條規定。
a) 9月19日第58/90/M法令第81條對有關行為提起爭執形式的規範，已經透過10月4日第52/99/M號法令第20條第3款和第16條之配合規定，並考慮到該法規第3條及《民法典》第6條第3款規定而部分廢止。
鑒於以上情況及根據10月4日第52/99/M號法令第16條規定，對那些相關行為得向行政法院提起上訴。
維持9月19日第58/90/M法令第81條規定第一部分確定的衛生司司長的處罰許可權。
即使不如此認為和不同意：
b) 也必須在澳門特別行政區法律制度架構下對9月19日第58/90/M法令第81條規範作出正確的解釋和適用，
考慮到衛生局組織法（11月15日第81/99/M法令）相關規定，其中規定澳門衛生司為一具有行政、財政及財產自治權之公法人（見第1條第1款），並確定衛生司受特首監督之關係（見第2條）。
鑒於正是這種監督關係排除了層級關係，對本案中的處罰性決定不得提起任何訴願，無論是必要訴願還是任意訴願。
另一方面，9月19日第58/90/M法令第81條規定賦予衛生局局長自身及專屬的許可權。具體是行使自身及專屬的許可權作出酌科處罰、享有垂直的確定性及對其可以提起司法上訴的行為。
這都表示該項法律規定必須根據具體情況而變更。對過去可以提起必要訴願──當時向總督提起──的有關處罰行為，現在得向行政法院提起司法訴訟。
另一方面，還看到：
c) 9月19日第58/90/M法令第81條規定沒有──即使在初版中也從來沒有──規定監督上訴，根據《行政程序法典》第164條第2款規定，這種上訴“(......)只在法律明確規定(......)的情況下存在”。
2. 違反了──因為沒有適用該條文的規定──10月4日第52/99/M號法令第20條第3款及第16條之規定。
為此，本結論部分前面第1點a項和b項相關內容在此視為全文轉錄。
適用這兩條──本案中結合《民法典》第6條第3款規定，並考慮到10月4日第52/99/M號法令第3條規定──法律規定，可以認定部分廢止9月19日第58/90/M號法令第81條關於對有關行為的爭辯形式之規定。
3. 還違反了──因對其做出錯誤適用──《行政程序法典》第164條第2款規定。
9月19日第58/90/M號法令第81條在初版中規定可以提起必要的訴願，但現在的規定是得向行政法院提起司法上訴（如從結論第1點a項和b項所得出的，相關內容在此視為全文轉錄）；
為此沒有規定任何訴願，更別說什麼監督上訴（可以確定監督上訴──再次說明它對被上訴合議庭裁判是無法提出的──不具備層級性質）。
實際上，根據《行政程序法典》第164條第2款規定，監督上訴“(......)只在法律明確規定(......)的情況下存在”。
或者說，法律對該類上訴要求有明文規定，但這種規定根本就不存在。
4. 另一方面，對上訴可能沒有按時提出之問題的審理是無關緊要的。
即使不是如此及不同意，這裡還：
a) 對9月19日第58/90/M號法令第81條有關規定作出了錯誤的解釋和適用。
見前面本結論中第1點a項和b項所闡述之理由，相關內容在此視為全文轉錄。
b) 也沒有適用10月4日第52/99/M號法令第20條第3款及第16條規定及《行政訴訟法典》第25條第2款a項的規定。
b.1) 關於10月4日第52/99/M號法令第20條第3款及第16條規定，見前面本結論中第1點a項和b項及第2點所闡述之理由，相關內容在此視為全文轉錄。
b.2) 根據《行政訴訟法典》第25條第2款a項規定，如果上訴人在澳門居住，對可撤銷之行為提起的上訴的權利在30天內失效。
作為通過司法上訴、而並非通過訴願提起爭辯的行為，嚴格來說，這才是在審理不按時提起上訴框架內衡量和適用計算期限的唯一的法律規定。
5. 違反了《行政程序法典》第70條d項規定，因為對其進行了錯誤的解釋和適用。
《行政程序法典》第70條d項沒有將通知內容規定作為行政行為的有效──也不是效力──要件，因此對其的瑕疵執行，正如本案，不能提起相關撤銷或者影響其對外效力。
與所通知的行為不同，通知僅為一輔助行為，也是相關行為的對外行為。在通知方面的某項遺漏或缺陷不影響被通知行為的有效性。
據此，本案中的處罰批示絕對不可能因為具體事宜中存在一項資訊錯誤的事實就依據《行政程序法典》第70條d項規定成為撤銷的標的。
另一方面，關於通知的效力也無可爭議。
“(......)作為外表上明顯為通知的文件，對有關行為的內容並不是實質性的（與相關批示中a項和b項規定的要素相反），(......)不影響相關行為的對外效力及主觀效力。(......)這就意味著 “(......)儘管有敍述上的錯誤(......)”，還是一開始就提到 “(......) 茲通知，提起司法爭辯的期限(......)”等。
6. 最終違反了《澳門特別行政區基本法》第19條及《行政訴訟法典》第20條規定。
被上訴合議庭裁判不能廢止被爭執的批示，至多可以宣佈其撤銷，但並非同意。
《行政訴訟法典》第20條規定的是關於“(......)僅為合法性(......)”及“其目的在於撤銷司法上訴所針對之行為(......)”。對此還需強調《澳門特別行政區基本法》第19條賦予的權力分立的原則的生效效力。”
請求撤銷被上訴合議庭裁判，駁回司法上訴，維持被爭議的行為。
各被上訴人沒有提出答覆理由。
駐終審法院檢察院司法官出具下列意見書：
“上訴人歸責現被上訴的合議庭裁判存在違反法律的瑕疵，具體為違反了第58/90/M號法令第81條、第52/99/M號法令第20條第3款及第16條、《行政程序法典》第164條第2款及第70條d項、《澳門特別行政區基本法》第19條規定及《行政訴訟法典》第20條規定。
首先必須指出，在原審法院辯論了對社會文化司司長所作之行為的可上訴性問題，法院認定可以接納對該行為提起的司法上訴，對該決定沒有提起爭執，對此我們也贊同。
上訴人一開始就提出澳門管制藥劑師執業及藥劑活動的第58/90/M號法令第81條規定是否已經部分廢止，即關於對衛生司司長根據第52/99/M法令第20條第3款及第16條規定而作出的處罰行為提起爭辯的形式。
根據第58/90/M法令第81條規定，針對衛生司司長作出適用該法律規定的處罰行為的批示得於十五天內向特首提出上訴（值得指出，在爭議的事宜中，可由上訴人執行特首授予之權力）。
以後又頒布了第52/99/M號法令，訂定行政上之違法行為的一般制度及程序，具體規定如下：
第三條
（適用制度）
一、適用於行政上之違法行為之實體及程序制度，由規定及處罰該等行為之法律或規章訂定。
二、上款所指之制度應符合本法規之規定。
三、......
第十六條
（對決定提出申訴）
對處罰決定，得向行政法院提起司法上訴。
第二十條
（法例之配合及廢止）
一、 第三條第一款所指由法律或規章訂定之制度，應於六十日內符合本法規之規定，但不影響第三款規定之適用。
二、 上款所指期限屆滿後，與本法規之規定不相符合之規定視為被廢止。
三、 本法規開始生效之日，第一款所指制度內之規定如違反第十一條、第十二條、第十三條、第十六條及第十七條之規定，即予廢止。
上訴人認為，第58/90/M法令第81條的特別規定已經由第52/99/M號法令部分廢止，即使作為一般制度，也包括體現立法者廢止該特別制度的意圖之規定，因為規定對處罰決定得向行政法院提起司法上訴（第16條）的途徑，為此對該決定不應該向特首申訴。
除了應有的尊重外，我們不認為這樣有道理，因為從該項法規中看不出立法的明確意圖是對該等行為取消透過向特首提出申訴而進行爭辯的形式。
正如我們要逐步展示的，向特首提出的相關申訴是一項任意性的監督上訴（合法性監護）。作為這一類上訴，有關的爭辯方式不排除、也不能排除利害關係人向行政法院提起上訴的權利，也可由利害關係人選擇可行的方式之一對行政行為提起爭辯，甚至可以使用兩種方式來保護自己的權利。
換句話說，在兩種可行的方式中不存在互相排斥的關係，而且使用其中任何一種方式不排斥採用另一種來救助的可能性。
如此，我們似乎不能認定立法者的明確意圖是廢止授予利害關係人向特首提出上訴之權利的特別規定。
顯而易見，作為任意性的上訴，行政申訴不能中止司法訴訟的效力。那麼，“私人應該提出司法上訴，否則相關行為將由於期限已過而不能再被爭議，如此該行為的導致無效──撤銷的瑕疵便得以補救，形成效力與既判案件相似的通常被稱為“已解決案件”或“已結案”的情況（Lino Ribeiro和José Cândido de Pinho的著作：《Código do Procedimento Administrativo de Macau, Anotado e Comentado》，第832和第833頁）。
另一方面，作為一具有行政、財政及財產自治權之公法人的衛生局的組織法不排除其向特首提起監督上訴。
根據第81/99/M號法令第2條規定，澳門衛生局受行政長官監督，他有權行使該條第2款所規定的各項監督權。
但是，這不等於特首不能行使立法者賦予的其他監督權力。或者說，儘管存在上面所指的監督權力之規定範圍，立法者在其他法規中賦予行政長官可以介入公法人自主作出的行政行為的權力。這就是第58/90/M號法令第81條所指的情況。
正如已經指出的，法律規定了特首與衛生局之間的監督關係。
的確，賦予衛生局在職責範圍內對藥劑師執業及藥劑活動的違規行為實施處罰行為的自身和專屬的許可權。
如此，現在爭議的該局局長適用罰金的行為具有垂直確定性及可以對其提起司法上訴。
在特首和衛生局之間不存在層級關係，而是監督關係，根據第58/90/M號法令第81條規定向其提起的上訴必須是監督上訴。
正如《行政程序法典》第164條明確規定，“監督上訴之標的為受監督或監管之公法人所作之行政行為”及“僅在法律明文規定之情況下，方可提起監督上訴；監督上訴具任意性，但另有規定者除外”（該條第1款和第2款，同時見Freitas do Amaral教授的著作：《Direito Administrativo》，第IV卷，第61頁和第62頁）。
符合我們的案情。我們面對的就是一則針對衛生局局長作出的處罰行為向社會文化司司長提起的具任意性的監督上訴。
正如被上訴合議庭裁判中強調的和卷宗中得出的，向司長提出的該上訴是在法律規定的期限內提起的，因此是應該審理的上訴。
關於處罰批示之通知，的確顯示缺少《行政程序法典》第70條規定的一項要素，其中d項要求通知必須指出可否對該行為提起司法上訴。
然而，欠缺該項要素不影響相關行為的效力。“如果是有效的，那就繼續有效。但是如果利害關係人對其全然不知悉，那就不能產生效力。也就是批示缺少對外效力。同樣，因為那項有欠缺的通知也不得開始計算任何司法......爭辯的期限”（ Lino Ribeiro 和 José Cândido de Pinho的著作：《Código do Procedimento Administrativo de Macau, Anotado e Comentado》，第422頁）。
還是這些作者們假設了一些通知中沒有指明應該指明的要素或者出現錯誤的其他情況（上指著作，第833頁和第834頁），包括遺漏指出直接司法上訴的可能性。在這類情況中從來沒有對有關行政行為的有效性爭議過。
最後，關於對被上訴行為裁定的“廢止”問題，我們同意上訴人在這部分的意見，因為考慮到《行政訴訟法典》第20條對司法上訴的性質和目的之規定，即僅審理行為之合法性、其目的在於撤銷司法上訴所針對之行為，或宣告其無效或法律上不存在，我們相信法院只能宣佈無效，而不能廢止本案中的被上訴行為。
綜上所述，我們認為本上訴在根本上不成立。”
經各助審法官檢閱。
二、依據
2.1 中級法院認定以下事實：
在衛生局第XX/XX/XXX/XXXX號案卷中，一般衛生護理體系(SCSG)總監向衛生局局長遞交了財務管理廳廳長2003年2月19日的意見書，具體內容如下：（依職權對明顯文誤得以更正）
“稽查員在藥房進行的例行稽查及隨後跟進稽查中，發現該藥房涉嫌違反9月19日第58/90/M法令規定，包括（1）目睹藥房職員在欠缺醫生處方下銷售三種處方藥物；（2）一種精神科藥品的現場結存量與等級的數量不符；（3）藥房銷售二十一種1000粒大包裝藥品；（4）藥房現場間隔有所改動；（5）兩種過期藥品；（6）倉庫內7種過期藥品沒有分開擺放；以及（7）兩種藥品未經合法進口；故分別開立第XX/XX/XXX/XXXX號和第XX(A)/XX/XXX/XXXX號實況筆錄跟進事件。
在聽證程序中，藥房技術主管來函對上述涉嫌違反事項作出解釋（見附件第16-17頁及第28頁）。由此項解釋，指出藥房現行管理情況。可見藥房在管理上的不足導致此項違規，亦為上述部分的違反提供了可接受的解釋。
查核藥房過去紀錄，並考慮稽查隊在本件所闡述的技術意見，茲向上級建議按照稽查組所述的意見進行處理，即
－ 關於第一項非法售賣處方藥物，情況顯示違反成立；另由藥房過去紀錄顯示有關相似的違規情況，故建議科處澳門幣4,000元。
－ 關於第二項，技術主管的解釋中指出精神科藥物數量不符的原因。考慮稽查員後來對藥房進行的檢查，結果顯示所述藥房精神科藥物的管理情況良好，故本處認為此項解釋可以接受（見附件第29-97頁）。
－ 關於第三項，鑒於本廳（處）檔案未有記錄顯示藥房曾被通知不可銷售1000粒大包裝藥品，故建議去函通知藥房；至於個案涉及的藥物可退還供應商—丙，並應警告供應商留意遵守規定（參考個案—參考第A.N. XX/XX/XXX/XXX/XX號批示，見附件第107-109頁）。至於現場已開封的藥物，鑒於保存狀態有所改變，不能保證品質，藥房應將所述藥物交予本廳銷毀處理。
－ 關於第四項，藥房技術主管回函指出藥房在12年前曾作間隔改動。考慮處理牽涉技術問題的複雜性，故建議與其他藥房類似個案稍後一併跟進處理。
－ 關於第五項，技術主管的解釋中指出存有過期藥品的原因。考慮數量不多（兩種），本處接納其解釋，並建議作沒收銷毀處理。
－ 關於第六項，倉庫內過期藥品處理不當一事，由技術主管的解釋，可見藥房管理上的不足導致此項違規。
－ 關於第七項，藥房存有未經註冊西藥一事，技術主管解釋為三年前藥廠營業代理的寄存樣品。本廳（處）的檔案顯示，所述藥房於2001年有過相似違規行為。與過去的個案相同，藥房無法提供產品來源的合法文件，且藥物存於售賣區域，故該項解釋視為不合理 。但是，本次違反涉及藥物數量不多（兩種），故建議科處最低罰款。由於個案涉及再犯，科處合共澳門幣3,000元。
最後，對於以上第一、第五、第六和第七項違反，顯示乙藥劑師未能履行擔任藥房技術主管的責任。根據過去的紀錄，此次為第二次違反，建議科處最低罰款澳門幣2,000元。藥房技術主管應向本廳（處）遞交完整的藥房管理工作（含配藥流程）的書面報告，以完善所指的藥房管理，保障市民健康。
法律依據：
9月19日第58/90/M號法令第37條、第38條、第45條第1款、第46條第1款a項、第46條第1款b項、第46條第1款d項、第82條第1款、第84條、第93條第1款及10月4日第52/99/M法令第6條第2款及第20條。”
在該意見書上，處長僅批了“同意”。
現在被上訴的批示的內容如下：
“批示
甲和乙針對“藥物事務處在第XX/XX/XXX/XXXX實況筆錄作出的批示”提出任意訴願。
11月15日第81/99/M號法令第1條規定，澳門衛生司為一具有行政、財政及財產自治權之公法人。所以儘管受澳門政府的監督，澳門衛生司為獨立法人，為此允許對其行為提起上訴，但必須是監督上訴。
監督權力僅限於及包含上指法規第2條所規定的事宜範圍，但需要強調的是，該項監督的任何權力都不得以任何形式與從事藥物執業及藥物專業活動的事宜有關。
同樣，9月17日規定從事藥劑師執業及藥劑活動的第58/90/M號法令，以及提出的訴願的標的事宜，沒有提及這方面的任何監督權力。
實際上，類似的訴願在作為衛生司的組織法的11月15日第81/99/M號法令及9月17日第58/90/M號法令中沒有任何規定。
還要指出，在針對第XX/XX/XXX/XXXX號實況筆錄提起簽署日期為2002年8月5日的訴願時，不僅不得對本司提起該訴願，而且也明顯為逾期。
為此，根據經10月11日第57/99/M號法令核准的《行政程序法典》第160條a項、b項和d項規定，我考慮拒絕本訴願。
敬請通知。
社會文化司司長辦公室，2003年5月16日。
社會文化司司長
崔世安。”
2.2 對處罰行為的可上訴性
上訴人認為，根據第52/99/M法令第20條第3款及第16條規定，第58/90/M法令第81條的法律規定已經被明確廢止，即關於對相關行為提起爭辯的形式部分。為此，對該類行為可以直接向行政法院提起司法上訴。
另一方面，鑒於衛生局作為具有法人資格的公共服務部門的性質，對其相關處罰行為不得提起訴願。那些適用和酌情科處罰金的處罰行為是行使自身專屬的許可權，是可以提起司法上訴的。
澳門藥劑師執業及藥劑活動受第58/90/M法令管制。對被上訴人科處罰金是因為違反了該法令第37條及第46條第1款a項和b項規定。
第58/90/M法令第81條規定：
“本法令所規定的處分由衛生司司長以批示執行，對批示所指處分得於十五天內向總督提出上訴。”
對衛生司司長在本法規範圍內科處罰金的決定當時規定可向總督提起上訴。
根據組織法規定，衛生司當時為一享有行政自主權的“司級公共部門”（2月1日第7/86/M法令第1條第2款）。如此，第81條規定的上訴當時為必要訴願。
12月26日第78/90/M號法令規定的試行制度生效後，衛生司的組織性質依然保持不變，而自6月8日第29/92/M號法令（第1條和第2條）生效起，改為有法人資格、受總督監管的機構，並繼續沿用經第81/99/M號法令（第1條和第2條）核准的組織法通則。
儘管保持第58/90/M法令第81條原始的文字表述，衛生司的法人資格及組織通則之改變便將其中規定的上訴變為監督上訴。另外，沒有什麼妨礙法律規定必要的監督上訴。
很簡單，根據1994年《行政程序法典》第156條第2款規定或者1999年《行政程序法典》第164條第2款規定：
“僅在法律明文規定之情況下，方可提起監督上訴；監督上訴具任意性，但另有規定者除外。”
沒有法律明確規定，第58/90/M號法令第81條規定的監督上訴具有任意性。當然，起碼自1994年《行政程序法典》生效後，對衛生司司長的處罰決定就已經可以提起司法上訴。
但是，10月4日第52/99/M號法令規定了行政違法行為的一般制度及程序。
其中第2條第1款規定：
“1. 行政上之違法行為係指單純違反或不遵守法律或規章之預防性規定之不法事實，而該事實不具輕微違反性質，且規定之處罰屬金錢上之行政處罰，稱為罰款。”
本案件中所指的違法行為涉及對第58/90/M號法令規定的多項規定的違反，對其可以由衛生司司長作出批示執行（第81條）罰金。違反者可以自動交付相關罰金。否則，強制執行，無需交由法院審判（第83條），這與《刑事訴訟法典》第383條第1款關於輕微違反的規定不同。
如此，該等具有行政性質的違法行為就必須服從行政違法行為的制度。
第52/99/M號法令第16條規定，“對處罰決定，得向行政法院提起司法上訴。”
另一方面，該法律第20條規定：
一、 第三條第一款所指由法律或規章訂定之制度，應於六十日內符合本法規之規定，但不影響第三款規定之適用。
二、 上款所指期限屆滿後，與本法規之規定不相符合之規定視為被廢止。
三、 本法規開始生效之日，第一款所指制度內之規定如違反第十一條、第十二條、第十三條、第十六條及第十七條之規定，即予廢止。
鑒於與第52/99/M號法令第16條規定相反，第58/90/M號法令第81條法律規定對處罰行為提起爭執部分經第20條第2款規定廢止。
結論為，對衛生局局長的決定不得向特首或向社會文化司司長提起監督上訴。
2.3 行政當局作出有瑕疵通知之後果
上訴人提出對《行政程序法典》第70條d項規定的瑕疵執行不影響被通知行為之效力。
在對各被上訴人作出的有關衛生司司長決定的通知最後部分提到：
“關於上述決定，閣下就該等事宜可在收到通知之日計起的15天期限內向社會文化司司長提出爭執。到期後，衛生局的該項決定開始生效。”
按照1999年《行政程序法典》第70條規定：
“通知內應包括下列內容：
a) 行政行為之全文；
b) 行政程序之認別資料，包括作出該行為者及作出行為之日期；
c) 有權限審查對該行為提出之申訴之機關，以及提出申訴之期間；
d) 指出可否對該行為提起司法上訴。”
該條c項和d項規定係指行政當局有義務讓行政相對人知道所爭議的決定是否為行政當局的最後決定，如果不是，指明有審理行政上訴許可權的實體及相關期限。
事實上，通知中沒有指出對該決定是否可以提起司法上訴。但是在通知指出行政上訴的可能性時，似乎讓人理解為對該行為不可提起司法上訴。
行政當局應該在與私人有關的活動中向其提供正確無誤的資訊。根據1999年《行政程序法典》第9條第2款規定，“公共行政當局須對以書面方式提供予私人之資訊負責，即使該等資訊非屬強制性提供亦然。”
關於行政上訴方面的錯誤資訊：
“通知對有權限審理針對被通知行為提起行政申訴的機構提供錯誤認別資料，必定產生法律後果。
一方面，必須在利害關係人正式獲悉是向沒有許可權之機關（或者雖然向有許可權機關提起申訴，但遞交申訴的日期不對）提起申訴時給予新的申訴期限；另一方面，面對利害關係人，行政當局對給他們造成所有衍生的損失負有責任。”[1]
本案中，由於行政當局造成的錯誤，無法要求被上訴人立即主動躍至爭辯的司法階段。
為此，如果被上訴人還要對衛生局局長的行為以其可撤銷性為依據提起司法上訴，相關期限應該從本合議庭裁判確定之日開始計算。
三、決定
綜上所述，裁定上訴理由成立，撤銷中級法院的合議庭裁判，並駁回司法上訴。
終審法院和中級法院的訴訟費用由被上訴人負擔，司法費確定為6個計算單位。
法官：朱健
Viriato Manuel Pinheiro de Lima（利馬）
岑浩輝
出席評議會的檢察院司法官：
Augusto Serafim de Basto do Vale e Vasconcelos（韋高度）
2005年6月10日。
[1]Mário Esteves de Oliveira與其他人的著作：《Código do Procedimento Administrativo Comentado》，第二版，科英布拉Almedina出版，1997年，第356至第357頁。
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第26/2004號上訴案 第1頁