(譯本)
確認權利或受法律保護之利益之訴（《行政訴訟法典》第100條）
摘要
確認權利或受法律保護之利益之訴是私人得以此申訴沒有被提起司法上訴的行政行為無效或不存在的（替代）訴訟措施。
2006年11月9日合議庭裁判書
第465/2006號案件
裁判書製作法官：José M. Dias Azedo（司徒民正）
澳門特別行政區中級法院合議庭裁判
概述
一、在原告(A)針對被告「澳門金融管理局」及其「人員福利基金」提起的「確認權利或法律所保護之利益之訴」中，行政法院法官作出如下決定：
「確認權利或受法律保護之利益之訴的前提之一是不存在一個受質疑的行政行為而欲透過此類訴訟保障的權利或合法利益（《行政訴訟法典》第100條第1款）。
因為如果有作出行政行為，則利害關係人應該提起司法上訴以維護其權利或合法利益，而不是提起上述訴訟，除非行政行為無效或在法律上不存在（第100條第2款）。
本案中，正如原告在起訴狀中所稱，其註冊請求被澳門貨幣暨匯兌監理署行政管理委員會1998年4月3日的第XXX號決議駁回。
原告的看法（即適用1996年8月1日《澳門貨幣暨匯兌監理署人員福利基金規章》第三版，而非1997年8月15日第四版）即使被本法院接受，也不會導致相關決議無效或在法律上不存在，原因是適用法律的錯誤僅導致行為可撤銷，而非無效。
再無其他要素證明有關行為無效或在法律上不存在。
所以結論是，本訴訟因欠缺法定前提而明顯不成立。
至於被告提出的反訴，也因違反確認權利或受法律保護之利益之訴的目的而不得被受理，因此應被初端駁回。
綜上所述，初端駁回確認權利或受法律保護之利益之訴，及被告提出的反訴。
原告支付訴訟費用，被告因主體豁免而無須支付訴訟費用。
作出通知。
……」。（參見第605頁及其背頁）
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就決定獲得通知後，原告向本中級法院提起上訴。
在其上訴陳述書，結論如下：
『（一）澳門《行政訴訟法典》第100條第1款採用了一種特別規定，在消極訴訟前提中包括不存在任何行政行為或預先默示駁回的行為，以便行政相對人提起確認權利或受法律保護之利益之訴；
（二）在這條規定中，私人只有在不存在任何其他訴訟措施時才可以提起確認權利之訴，即撤銷之訴，藉此得以保障其權利或受法律保護之利益；
（三）然而，澳門《行政訴訟法典》第100條第2款對不存在預先、明示或默示行政行為的消極訴訟前提規定了一個例外；
（四）法律規定，作為司法上訴的替代，行政相對人得直接提起確認權利或受法律保護之利益之訴，只要「……對已作出之事實行動或已作出而屬無效或法律上不存在之行政行為未有提起司法上訴」；
（五）澳門立法者規定的、替代司法上訴的確認權利或受法律保護之利益之訴針對行政相對人展開，只要在沒有形成一個具典型概念的行政行為的情況下存在實質行動或者無效或法律上不存在的行政行為，且沒有對之提起司法上訴；
（六）第1被告撤銷整個第四規章（據此作出否定原告依《規章》註冊的權利）具有追溯效力，因司法裁判宣告其中某些規定違法僅可以使依據被廢止規章作出的隨後發生之行為無效；
（七）根據學說理解，由於《行政程序法典》沒有規範依據被廢止規章作出的行政行為的制度（《行政程序法典》第109條）具追溯效力，所以應該類推適用隨先前已被撤銷或廢止之行政行為而發生之行為的無效制度具追溯效力，只要就維持該隨後發生之行為並不存在有正當利益之對立利害關係人（《行政程序法典》第122條i項）；
（八）第1被告的行政管理委員會的行政行為不具備就其存在及有效性的基本要素，換句話說，不能繼續有效地存在，因為缺乏使之可以發出註冊的公法規範 —— 第1被告人員福利基金第四規章；
（九）本案中，受理原告欲提出的確認權利或受法律保護之利益之訴的《行政訴訟法典》第100條第2款的前提要件獲得滿足；
（十）有著第1被告作出的無效或不存在的行政行為，根據《行政訴訟法典》第100條第2款，原告可以提起確認權利之訴替代該行為之司法上訴；
（十一）但是，即使認為存在單純可撤銷的預先行政行為，但從職能上來看，在本案中，經分析原告在行為作出之日可利用的途徑，面對著真正存在或推定存在（默示駁回行為或事實行徑）單純可撤銷的行政行為 —— 原審法院論點 —— 提起司法上訴繼而執行判決根本不能對原告的權利或正當利益提供有效力且有效的司法保護。
（十二）論點被《行政訴訟法典》第100條第2款全面接納，該款規定了確認權利或受法律保護之利益之訴這個替代方法，只要「對已作出之事實行動或已作出而屬無效或法律上不存在之行政行為未有提起司法上訴」。』（參見第609頁至第625頁）
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被告提交上訴答辯狀：
『（一）上訴人在葡萄牙銀行的退休狀態根據《規章》的所有版本均妨礙其為著退休或撫恤金而在人員福利基金註冊；
（二）事實上，《規章》的任何版本都不接受雙重註冊原則，而是和上訴人所述的相反，規定了保護沒有註冊之人的制度；
（三）所以，上訴人或以其名義 —— 向人員福利基金的供款（上訴人對此一直很確定）一直都是以最小額作出，這專門用於向其提供醫療及醫藥援助；
（四）在上訴人的請求之後，第一被上訴人在1998年4月3日行政委員會的會議中根據（一）中所指的原因而決議不接受上訴人在人員福利基金註冊，拒絕上訴人選擇金錢補償的權利，正如《規章》第四版第33條所規定；決議中還提到，即使有權選擇，但上訴人提交的聲明也不符合規定的期間；
（五）上訴人沒有就該決議提出司法申訴；
（六）該決議不存在任何違法之處，完全不沾有導致無效或法律上不存在的瑕疵 —— 被上訴人一致持這種看法，駐行政法院檢察院司法官的意見書及被上訴的決定也支持這種看法；
（七）最高法院的1998年5月27日全會合議庭裁判具普遍約束力地宣告《規章》第四版第27條第2款及第33條違法，《規章》第三版恢復生效；
（八）根據（一）中所指的事實，上訴人沒有任何權利根據第三版或任何其他版本為著退休或撫恤金而在人員福利基金註冊；
（九）被上訴人意欲認定（四）中所指決議因《規章》第三版恢復生效而無效的主張沒有道理也無法實現，因為《規章》第三版的生效並不賦予其提出主張的權利。也就是說，如果決議根據第三版作出，結果亦不變；
（十）《規章》第四版第4條 —— 這決定了因不滿足必要要件而將被上訴人從人員福利基金中排除 —— 並沒有被宣告違法，而2006年4月3日決議的依據正是基於此；
（十一）因此被上訴人依然不能在基金中註冊，因此不能收取任何金錢補償，無論上述規定是否被宣告違法；
（十二）上訴人也沒有就為終止勞動合同而向其支付款項的確定提出反駁或司法申訴；
（十三）也就是說，作出的行政行為合法，沒有任何違法之處，尤其不沾有導致無效或不存在的瑕疵。上訴人本可以適時地在行政上的司法爭訟期間提出申訴，但卻沒有這麼做；
（十四）因此不滿足《行政訴訟法典》第100條規定的提起確認權利或受法律保護之利益之訴的必要要件。』（參見第631頁至第643頁）
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作出維持被上訴的決定的批示，卷宗移送至本法院。
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在初端批示及檢閱後，檢察院代表作出意見書，認為上訴理由不成立，原因是被上訴的決定公正且適當。（參見第647頁至第670頁）
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經法定檢閱，受理上訴，我們來看看是否成立。
理由說明
事實
二、因對將作出之決定屬重要，以下事實事宜為確鑿：
—— 在1998年4月3日的會議中，澳門貨幣暨匯兌監理署行政管理委員會作出如下：
「決議
事由：人力資源 —— (A)於澳門貨幣暨匯兌監理署人員福利基金的狀況
1.在1996年9月19日寄給澳門貨幣暨匯兌監理署人員福利基金行政委員會主席的信件中，(A)就沒有被納入人員福利基金之機關的可選擇工作人員名單一事提起聲明異議，基金之規章於8月1日第034/CA/96號職務命令公佈。
在1997年1月6日寄給澳門貨幣暨匯兌監理署主席的信件中，再次提出於人員福利基金註冊的請求。
在兩封信中均稱，由於自己是澳門貨幣暨匯兌監理署工作人員且自1993年9月1日起沒有以工作人員身份和任何其他實體發生任何聯繫，及並未從任何公共福利制度中受益，所以認為符合於人員福利基金註冊的條件。
最近又根據現時《人員福利基金規章》第33條第2款及第3款並為著其效力而稱選擇金錢補償。
2.葡萄牙銀行應澳門貨幣暨匯兌監理署的要求，透過1997年3月4日的公函通知：
（1）(A)自1993年3月1日起處於退休狀態；
（2）就此根據葡萄牙現行的《銀行業縱向勞動集體協議》和銀行內部規範每月收取退休金。
3.相關問題在澳門貨幣暨匯兌監理署法律辦公室的8月18日第XXX號意見書中被分析，結論是在葡萄牙銀行的退休狀態構成在人員福利基金註冊的正當障礙。
4.(A)和澳門貨幣暨匯兌監理署的合同關係之形式是具期限的個人勞動合同。
5.為澳門貨幣暨匯兌監理署服務的工作人員因從澳門退休基金會收取退休金而不得在人員福利基金註冊。
6.行政委員會在本次會議中討論了上述事實，結論認為：
（1）同意法律辦公室上述意見書中的看法，即在葡萄牙銀行的退休狀態妨礙在現存人員福利基金的註冊；
（2）這一結論除了有法律辦公室意見書中理據的支持外，而且葡萄牙銀行的退休制度由葡萄牙《銀行業縱向勞動集體協議》第136款規定，其中明確將這一制度等同於社會福利一般制度並代替之，規定同時存在這兩個制度及禁止同時受益；
（3）另外，4月3日第24/98/M號法令（澳門地區勞資關係法律制度）第6條規定了約定制度的優先原則：根據這一原則，澳門貨幣暨匯兌監理署必須履行和工作人員在個人勞動合同中協議的制度；
（4）根據這一合同，約定了在基金的註冊，其旨在滿足合同義務的輔助性帳戶：在帳戶中的註冊及因此而取得的權利不得受質疑：有關規章對本案繼續適用；
（5）此外，人員福利基金僅自1996年8月1日起才作為法人存在，如上所述，葡萄牙銀行的退休狀態根據相關《規章》第4條第1款而妨礙在該基金的註冊；
（6）《人員福利基金規章》第33條第2款規定的聲明作為具實質效力的書面聲明應包含表達出截至1999年12月19日和澳門貨幣暨匯兌監理署解除聯繫的不可撤回的意願，而非僅是選擇金錢補償。
7.經分析上述事實和結論，澳門貨幣暨匯兌監理署行政委員會作出決議認為：
（1）在葡萄牙銀行的退休狀態妨礙在澳門貨幣暨匯兌監理署人員福利基金的註冊（參見8月15日第027/CA/97號職務命令公佈的《規章》第4款）
（2）(A)因處於前述（1）所指的退休狀態，所以不得在人員福利基金註冊，這並不損害在其個人勞動合同中就 —— 曾經存在、現在亦因有限原因繼續存在於澳門貨幣暨匯兌監理署的 —— 福利基金而確定的權利；
（3）由於不是人員福利基金的成員，所以沒有權利請求《規章》第33條規定的金錢補償；
（4）即使證實與前述（3）相反，《人員福利基金規章》第33條第2款規定的聲明作為主要聲明也應該包括表達出截至1999年12月19日和澳門貨幣暨匯兌監理署解除聯繫的不得撤回的意願；
（5）總之，本決議第1款中的請求不成立。」（參見第227頁至第229頁）
—— 2003年2月24日在初級法院，現上訴人針對現被上訴人以通常訴訟程序提起宣告之訴，主張前文轉錄的決議存在錯誤，請求「判處第1被告將原告註冊入第2被告澳門貨幣暨匯兌監理署人員福利基金」，這包含在《澳門貨幣暨匯兌監理署人員福利基金規章》1996年8月1日第三版中（……），並判處「第1被告及第2被告因勞動合同和《人員福利基金規章》以連帶責任制度向原告支付澳門幣1,270,427元的款項（……）」；（參見第2頁至第25頁）
—— 2005年5月27日，經主理法官之批示，宣告初級法院無權限並將卷宗移送至行政法院；（參見第514頁至第515頁背頁）
—— 2006年1月26日，在針對上述決定的上訴中，本中級法院作出合議庭裁判，確認該決定；（參見第568頁至第577頁）
—— 卷宗移送至行政法院，現上訴人澄清意欲「根據《行政訴訟法典》第97條a項和第102條提起確認權利或受法律保護之利益的行政訴訟」（參見第587頁）之後，宣讀就本司法上訴的標的所作出的決定。
法律
三、根據《行政訴訟法典》第100條：
「一、如未有作出行政行為，亦無默示駁回之情況，且訴之目的在於宣告出現爭議之行政法律關係之內容，而不欲法院命令作出任何行政行為，則得提起確認權利或受法律保護之利益之訴，尤其是確認下列權利：
a）一項針對行政當局行使之基本權利；
b）要求支付一定金額之金錢之權利；
c）要求交付一物之權利；
d）要求作出事實之權利。
二、對已作出之事實行動或已作出而屬無效或法律上不存在之行政行為未有提起司法上訴時，亦得提起上款所指之訴。」（下劃線由我們所加）
眾所周知，上述規定中所指的「訴」是指近期才創立的訴訟措施 —— 公佈在經7月16日第247/85號法令核准的當時生效的《行政法院訴訟法》，該法令是藉8月7日第220/86號法令命令在澳門適用，並公佈於1986年12月29日第52期《澳門政府公報》—— 就其適用範圍並無統一見解。
一方面，該「訴」是司法上訴的剩餘（替代）途徑，被視為僅當抽象上不存在私人可以用來有效保障其主體地位的其他訴訟措施時才被使用（「最小範圍理論」）。而在其他見解中（「最大範圍理論」），該訴訟措施沒有被賦予剩餘或替代性質，而是應該作為「獨立途徑」）被採用，以此成為有效及全面的司法保障的工具。
另外，還存在著其他立場（「中間途徑」），它建基於這種訴訟措施相對於司法上訴的「補充」特性。（就此方面可參見Sérvulo Correia：《Linhas de Aperfeiçoamento de Jurisdição Administrativa》，《R.O.A.》，第91期，第1版，及Carlos Amado Gomes：《Pistas de investigação para o estudo do controlo jurisdicional das operações materiais da administração》，第524頁）
而根據《行政訴訟法典》第100條，如該法典的「簡介」所強調，相關訴訟有著「其被限定的適用範圍，適用於不存在 —— 亦不主張存在 —— 任何行政行為的情況，行為人用它來確認一項權利，尤其是面對行政當局的一項基本權利（參見第100條第1款）」，但可以「根據第100條第2款，作為司法上訴的替代措施而被提起」。（參見《行政訴訟法典》，印務局出版，「簡介」第7頁）
因此，這是存在行政行為的情況下「替代司法上訴的訴訟措施」，須得滿足第100條第2款規定的（剩餘）前提。
第2款中規定，當存在「無效或法律上不存在之行政行為」時，亦得提起該訴訟，所以有必要看看本案中是否屬於這種情況。
接下來看答覆，我們認為它同樣是否定的，因為經閱讀現上訴人提交的整份起訴狀，並不能看出 —— 現上訴人本身同樣未指出 —— 現被上訴人一方作出了任何「無效或在法律上不存在之行政行為」。
其實，起訴狀中僅提到現上訴人認為有權在澳門貨幣暨匯兌監理署人員福利基金（第2被告）註冊，因為在他看來滿足法定前提，及同樣認為有權獲得澳門幣2,229,760元的金錢補償，由於只收到澳門幣959,333元，所以還應收澳門幣1,270,427元。
而澳門貨幣暨匯兌監理署行政管理委員會認為，現上訴人不符合被視為基金受益人的要件 —— 見1998年4月3日決議 —— 看不出這一決定如何沾有「無效或不存在」的瑕疵。
無論如何，總是要提及內容如下：
正如《行政程序法典》第122條所規定：
「一、無效之行政行為，係指欠缺任何主要要素之行政行為，或法律明文規定屬無效之行政行為。
二、下列行為尤屬無效行為：
a）有越權瑕疵之行為；
b）不屬作出行為者所屬法人之職責範圍之行為；
c）標的屬不能、不可理解或構成犯罪之行為；
d）侵犯一基本權利之根本內容之行為；
e）受脅迫而作出之行為；
f）絕對不依法定方式作出之行為；
g）在不守秩序下作出之合議機關決議，又或在未具法定人數或未達法律要求之多數而作出之合議機關決議；
h）與裁判已確定之案件相抵觸之行為；
i）隨先前已被撤銷或廢止之行政行為而發生之行為，只要就維持該隨後發生之行為並不存在有正當利益之對立利害關係人。」
根據被轉錄的規定，亦考慮到現上訴人在總結「第4點」中提出的內容 ——「第1被告具追溯效力地整體撤銷第四規章（據此作出否定原告依《規章》註冊的權利），因宣告其中某些規定違法的司法裁判而僅可以使依據被廢止規章作出的隨後發生之行為無效」，我們來看看。
首先要說明，事實是由當時（澳門）的高等法院（第733號案件）的1998年5月27日合議庭裁判，而非因筆誤所認定的「最高法院」，見澳門高等法院，《司法見解》，1998年，第1冊，第25頁及續後數頁 —— 具普遍約束力地宣告了經當時經濟協調政務司之批示核准並經1997年8月15日澳門貨幣暨匯兌監理署行政委員會第027/CA/97號職務命令確定生效的《澳門貨幣暨匯兌監理署人員福利基金規章》第27條第2款及第33條違法，現上訴人稱之為「第四規章」。
但是否可以稱，現上訴人的「註冊權利行為被否定」是根據這個《規章》作出，因而行為「無效」？
即使認為根據《行政程序法典》第122條第2款i項而存在無效，但我們認為必須確切指出上訴所針對的決議中僅援引了上述《規章》第4條第1款，以第33條第2款作為補充。原因在於，很容易從1998年4月3日決議中看出，決定將現上訴人從澳門貨幣暨匯兌監理署人員福利基金中排除的主要依據是第4條中的規定（參見決議第6點（5）及第7點（1））。
並不否認決議中也援引了《規章》第33條第2款。但我們清楚地看到，它僅被作為補充論據援引（參見決議「第7點（2）」）。那麼，由於僅第33條被宣告違法，而非同一規章的第4條，所以看不出如何認定上訴所針對的決議無效（或不存在，這個上訴人從來沒想過要提出的瑕疵並未顯現）。
因此，決議因錯誤適用第4條而（可能）沾有瑕疵，即「因法律前提錯誤而違反法律」，僅導致可撤銷（而非無效，見《行政程序法典》第124條）。結論是，不滿足《行政訴訟法典》第100條第2款規定的前提，因此本上訴理由不成立。
裁決
四、綜上所述，合議庭在評議會上裁定上訴理由不成立。
上訴人支付訴訟費用，司法費訂定為6個計算單位。
José M. Dias Azedo（司徒民正，裁判書製作法官）—— 陳廣勝 —— 賴健雄