卷宗編號: 650/2013
日期: 2014年11月13日
關健詞： 自由裁量權、適度原則、謀求公共利益原則、命令作出依法應作之行政行為
摘要：
- 根據《行政程序法典》第5條第2款之規定，“行政當局之決定與私人之權利或受法律保護之利益有衝突時，僅得在對所擬達致之目的屬適當及適度下，損害該等權利或利益”。
- 上述原則的出現是為了避免行政當局在行使自由裁量權中濫權，不當及過度地損害巿民的合法權益。
- 而自由裁量權的行使只有在權力偏差、明顯的錯誤或絶對不合理的情況下才受司法監管/審理。
- 倘司法上訴人確實沒有在獲准臨時居留期間維持擁有不少於100萬澳門元之不動產及沒有依法履行通知義務，行政當局依法不批准其續期申請的決定並不存在濫用自由裁量權，也沒有違反適度原則。
- 在認定符合相關法定前提下，行政當局依法不批准其居留續期申請以維護法律的尊嚴及堅持澳門的法治核心價值的做法是無可非議的，沒有違反謀求公共利益原則。
- 倘不存在“因貸款導致逾1年多時間在澳沒有持續擁有不少於100萬澳門元之不動產”這一事實前提，亦不會存在被訴行為所指需就有關事實作出通知的義務。
- 倘被訴行為存有事實前提錯誤，繼而引致錯誤適用法律，應予以撤銷。
- 雖然《行政訴訟法典》第24條第1款a)項容許在司法上訴中合併提出要求命令作出依法應作之行政行為之請求，然而，有關請求成立與否則需視乎其是否符合立法者就命令作出依法應作之行政行為之訴而作出的規定。有關規定根據《行政訴訟法典》第24條第2款之規定，適用於在司法上訴中提出的合併請求，只要該等規定和司法上訴程序的規定不相抵觸。
裁判書製作人
何偉寧
司法上訴裁判書
卷宗編號: 650/2013
日期: 2014年11月13日
司法上訴人: A
被訴實體: 澳門經濟財政司司長
*
一. 概述
司法上訴人A，詳細身份資料載於卷宗內，不服澳門經濟財政司司長不批給其及其家團成員之臨時居留許可續期申請，向本院提出上訴，理由詳載於卷宗第2至第11背頁，有關內容在此視為完全轉錄1。
*
被訴實體就有關上訴作出答覆，有關內容載於卷宗第49至52頁，在此視為完全轉錄。
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司法上訴人及被訴實體作出非強制陳述，有關內容分別載於卷宗第60至70頁及第71至72頁，在此視為完全轉錄。
*
檢察院認為應判處有關上訴理由不成立，內容載於卷宗第74至76頁，在此視為完全轉錄2。
*
本院對此案有管轄權。
本案訴訟形式恰當及有效。
訴訟雙方具有當事人能力及正當性。
不存在待解決之無效、抗辯或其他先決問題。
*
二. 事實
已審理查明之事實：
1. 於2006年04月10日，司法上訴人及其配偶以澳門幣1,341,600.00元購買了澳門XXX街X號XX花園X樓X座單位。
2. 同年，司法上訴人向澳門貿易投資促進局提出臨時居留權的申請，並於2007年03月08日獲批於澳門臨時居留。
3. 於2011年06月22日，司法上訴人將上述物業(XX花園X樓X座單位)向澳門B銀行抵押借貸港幣1,610,000.00元，直至2013年02月28日才清還。
4. 司法上訴人於2011年04月29日購買另一物業(XX灣第X座X樓X座及第ACV2-XXX號車位)，總價值為港幣8,669,800.00元，同時以該兩物業向C銀行貸款港幣6,068,000.00元。
5. 於2013年07月23日，澳門貿易投資促進局人員提起第1031/居留/2006/02R號意見書，建議不批准司法上訴人的臨時居留續期申請，有關內容如下：
1. 利害關係人身份資料如下:
序號
姓名
關係
證件/編號
證件有效期
臨時居留許可有效期至
1
A (A)
申請人
中國護照Gxxxxxxxx
2019/12/29
2013/3/8
2
G (G)
配偶
中國護照Gxxxxxxxx
2019/12/22
2013/3/8
3
H (H)
卑親屬
中國護照Gxxxxxxxx
2019/12/22
2013/3/8
4
I (I)
卑親屬
中國護照Gxxxxxxxx
2019/12/22
2013/3/8
5
F (F)
卑親屬
中國護照Gxxxxxxxx
2014/12/22
2013/3/8
為更嚴謹地確認申請人與其卑親屬之問的親子關係，申請人於申請當日提交國內居民戶口薄等佐證文件，然而，經審閱有關文件，發現內容並不完整。基此，本處再要求申請人就上述文件上的缺漏，作進一步解釋或提供其他可以佐證其親子關係的證明文件。
2013年4月9日，申請人再提交親子鑑定報告證明，透過對有關申請人及其卑親屬的DNA的化驗，證實申請人與其卑親屬(H、I及F)之親子關係(見第26至31頁)。
2. 申請人於2007年3月8日首次獲批臨時居留許可申請。
3. 為續期目的，申請人提交下列不動產文件:
物業標示:XXXXX
澳門XXX街X號XX花園X樓X座
價值:1,341,600.00澳門元
登記日期:2006年4月20日(148)
4. 申請人提交本澳信用機構發出定期存款證明文件，以證實其持續擁有不低於五十萬澳門元的定 期存款:
信用機構: J銀行
賬戶編號: XXX-XXXXXX-XXX
存款本金: 541,818.84港元，約等於558,073.40澳門元
存款期間: 2006/04/10至2013/04/12
到期處理方式: 本息自動續期
性質: 不設任何負擔
簽發日期: 2013/1/16
5. 然而，申請人於是次續期提交的上述物業登記證明書顯示，其於2011年6月22日以上述物業向澳門B銀行抵押借貸1,610,000.00港元，相當於1,658,300.00澳門元(見第147頁)，直至2013年2月28日才還清(見第74頁)，導致其1年多時間在澳沒有持續擁有不少於100萬澳門元之不動產，不符合法律規定之投資額，且申請人並沒有將該法律狀況之變更通知本局。
6. 為此，申請人於2013年2月2日及隨後又提交書面解釋及新購物業文件，指出其因不慎誤信他人之說，才將上述物業向銀行貸款，並指出已清還有關貸款及在2011年已增購新物業(見第103至149頁)。
7. 然而，按上述第6點之物業證明文件顯示，申請人於2011年4月29日登記購買另一物業(XX灣第X座X樓X座及第ACV2-XXX號車位)，總價值為3,042,967.00澳門元，但卻同時以該兩物業向中國銀行貸款6,068,000.00港元，約等於6,250,040.00澳門元，即始終無法證明申請人在澳一直持續擁有不少於100萬澳門元之不動產投資。
8. 依據第3/2005號行政法規第18條第1款、第2款及第3款規定: “利害關係人須在臨時居留期間保持居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況。”;“如上款所指法律狀況消滅或出現變更，臨時居留許可應予取消，但利害關係人在澳門貿促局指定的期限內設立可獲考慮的新法律狀況，又或法律狀況的變更獲具權限的機關接受者，不在此限。”;“為適用上款規定，利害關係人須在法律狀況消滅或出現變更之日起計三十日，就法律狀況消滅或變更向澳門質易投資促進局作出通知。”
9. 為此，本局於2013年4月22日透過第04127/GJFR/2013號公函通知申請人上述事宜，並要求申請人必須於接獲該書面通知後的10日內發表意見及提交在本澳仍持續擁有法定投資額的物業，以便本局作出適當的處理(見第77頁)。
10. 其後，申請人於2013年5月7日向本局僅提交購買XX灣之買賣預約合同、合同地位讓與合同及由K物業發展有限公司發出之聲明書及收據，聲稱其購買XX灣第X座X樓X座及車位之買賣價為8,669,800.00港元，然而，由於有關文件並非官方佐證文件，故本局人員已通知其授權人上述事宜，並要求其須於限定期間內提交官方佐證文件，否則申請人之申請將不獲批准(見第85至102頁)。
11. 基於上述第10點事宜，申請人2013年6月11日再提交由XX大學發出之卑親屬入學通知書(見 第78至80頁)，但始終沒有提交任何證實其在本澳持續擁有法定投資額的物業官方佐證文件。
12. 至是日為止，本局接收補交文件記錄內已再沒有申請人提交任何新文件之紀錄。
13. 由於申請人自2011年6月22日將用作申請依據之物業向銀行抵押借貸，借貸金額遠超過其購買之物業價值，期間亦沒有透過任何方式通知本局上述法律狀況之變更，且經聽證程序至今，申請人並沒有提交任何佐證文件，無法證實其持續擁有居留許可申請獲批准時被考慮具重要性的法律狀況及要件，故此無法對申請人是次臨時居留許可續期作正面考慮。
14. 綜上所述，由於申請人存有1年多時間在澳沒有持續擁有不少於100萬澳門元之不動產，亦沒有依法及時書面通知本局有關法律狀況變更之事宜，經聽證程序至今，其條件仍不符合臨時居留許可續期規定，故依據第3/2005號行政法規第18條和第19條第2款規定，建議不批准下列利害關係人是次提出的臨時居留許可續期申請。
序號
姓名
關係
1
A (A)
申請人
2
G (G)
配偶
3
H (H)
卑親屬
4
I (I)
卑親屬
5
F (F)
卑親屬
6. 於2013年08月12日，經濟財政司司長在上述意見書內作出批示，批准有關建議。
7. 澳門貿易投資促進局透過公函編號09245/GJFR/2013通知司法上訴人有關決定。
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三. 理由陳述
司法上訴人認為被訴行為應予以撤銷，理由是該行為錯誤適用第3/2005號行政法規第18條及第19條之規定、在行使自由裁量權時有明顯錯誤，或絶對不合理行使自由裁量權及違反適度原則。
*
我們現就司法上訴人提出之上訴理由作出審理。
1. 就濫用自由裁量權及違反適度原則方面：
根據《行政程序法典》第5條第2款之規定，“行政當局之決定與私人之權利或受法律保護之利益有衝突時，僅得在對所擬達致之目的屬適當及適度下，損害該等權利或利益”。
上述原則的出現是為了避免行政當局在行使自由裁量權中濫權，不當及過度地損害巿民的合法權益。
而自由裁量權的行使只有在權力偏差、明顯的錯誤或絶對不合理的情況下才受司法監管/審理。
在本個案中，倘司法上訴人確實沒有在獲准臨時居留期間維持擁有不少於100萬澳門元之不動產及沒有依法履行通知義務，行政當局依法不批准其續期申請的決定並不存在濫用自由裁量權，也沒有違反適度原則，茲因法律只給予了行政當局二個選擇：要麼對有關情況採取放任的態度，繼續維持其臨時居留資格，要麼不批准有關申請，以維護法律的尊嚴。在認定符合相關法定前提下，行政當局採取後者的做法以堅持澳門的法治核心價值是無可非議的。至於有關法定前提是否真的成立，我們將在第3點探討和審理的問題。
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2. 就違反謀求公共利益原則方面：
司法上訴人認為行政當局在作出行政行為時，首先應考慮居民的權利及利益，之後，方考慮公共利益。
這一觀點明顯是錯誤的。法律只要求行政當局在謀求公共利益時，應尊重居民之權利及受法律保護之利益，並沒有要求優先考慮居民的權利及利益，其後才考慮公共利益。若是這樣，相信行政當局在推動公共利益方面將寸步難行。
如上所述，在認定符合相關法定前提下，行政當局依法不批准其居留續期申請以維護法律的尊嚴及堅持澳門的法治核心價值的做法是無可非議的。
司法上訴人倘真的違反了相關的法律規定，那理應承擔相關之法律後果。
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3. 就錯誤適用第3/2005號行政法規第18條及第19條之規定方面：
第3/2005號行政法規第18條規定如下：
一、 利害關係人須在臨時居留期間保持居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況。
二、 如上款所指法律狀況消滅或出現變更，臨時居留許可應予取消，但利害關係人在澳門貿易投資促進局指定的期限內設立可獲考慮的新法律狀況，又或法律狀況的變更獲具權限的機關接受者，不在此限。
三、 為適用上款的規定，利害關係人須在法律狀況消滅或出現變更之日起計三十日內，就法律狀況的消滅或變更向澳門貿易投資促進局作出通知。
四、 不依時履行上款規定的通知義務又無合理解釋者，可導致臨時居留許可被取消。
第19條規定如下：
一、 為臨時居留許可續期，應於臨時居留許可有效期屆滿前九十日的首六十日內，向澳門貿易投資促進局提出申請。
二、 續期所給予的有效期與最初許可居留的有效期相同；利害關係人本人須維持其最初申請獲批准時被考慮的前提，方獲給予續期，但下列情況例外：
（一） 臨時居留許可係以購買不動產為理由而獲給予者，其續期並不要求提交關於第三條第一款（三）項及第二款（一）項及（二）項所指要件及所繳付的重要財產的價金或其市場價值的新證明，但利害關係人應證明該等財產的權利仍為其擁有，以及 有關不動產及銀行存款無設定第四條所禁止的負擔；
（二） 具備特別資格的技術人員及管理人員的臨時居留許可的續期，不取決於須維持提出最初申請時所依據的合同聯繫，只要利害關係人證明受僱從事新職業及已履行有關稅務義務。
三、 第十六條及第十七條的規定經適當配合後適用於續期。
在尊重不同見解下，我們不認同司法上訴人基於不動產已升值，故其後按揭抵押套現超過原投資金額的做法不構成“重要性法律狀況變更”的觀點。
設立投資居留之目的在於吸引外來資金以發展澳門的經濟，而有關的投資價值應根據購買有關房產時的價格計算，而非其後的價值。若按照其後的價值，那當貶值時，是否要求利害關係人補回差額？這明顯不是立法者的意圖，因為明確要求“利害關係人須在臨時居留期間保持居留許可申請獲批准時被考慮的具重要性的法律狀況”(上述第19條第2款之規定。深體和底線效果為我們所加)。
在本個案中，被訴實體不批准司法上訴人的臨時居留許可續期的理由在於“申請人貸款導致逾1年多時間在澳沒有持續擁有不少於100萬澳門元之不動產，亦沒有依法履行通知義務”。
而被訴實體認定“逾1年多時間在澳沒有持續擁有不少於100萬澳門元之不動產”的主要原因在於沒有認定司法上訴人購買XX灣第X座X樓X座及第ACV2-XXX號車位的價金為港幣8,669,800.00元，只承認在有關不動產的買賣合同公證書中所標示的價金，即澳門幣3,042,967.00元。
就此，司法上訴人在相關的行政程序中已作出了解釋(見附卷第127頁)，有關內容如下：
“…在辦理政府契約時經律師樓解釋因該單位是本人與發展商第一手簽立政府契約，按本澳慣例必須按發展商『原始合約』價格簽契，政府是不會理會本人與上一手認購人在【發展商買賣合約】轉名時之實際成交金額。因此在契約上之價值只能是MOP3,042,967.00，心知與當時之樓價差距很大，但無奈只能照簽…”。
有關房產的發展商亦確認了司法上訴人實際支付了港幣8,669,800.00元 (見附卷第131頁)，有關內容如下：
“...我司K物業發展有限公司分別於2008年2月29日將坐落於澳門XXX街X號〈XX灣〉地庫停車場第ACV2-XXX號位以港幣200,000.00售予L先生及於2010年9月1日將坐落於澳門XXX街X號〈XX灣〉第X座X樓X座獨立單位以港幣2,750,040.00售予M投資有限公司，並分別與買方簽訂預約買賣合同。
至2011年4月20日A及G夫婦以合共港幣8,669,800.00之轉讓價向M投資有限公司及L先生取得上述單位及車位之預約買賣合同地位，並以轉讓價港幣8,669,800.00簽訂「合同地位讓與合同」。同日敝司以原合約價，即合共澳門幣3,042,967.00簽立樓宇買賣公證書正式將上述單位及車位之業權轉予A及G夫婦...”。
雖然公證書的證明力優於普通私文書，但不能因此而否定事實的真相。在本個案中，司法上訴人在行政程序中所提交的文件，雖然只是私文書，但已充份證明其支付了港幣8,669,800.00元，用作購買XX灣第X座X樓X座獨立單位及地庫停車場第ACV2-XXX號車位。在相關買賣合同公證書上所標示的價金是由於發展商堅持按原合約價澳門幣3,042,967.00元的結果，並非司法上訴人真正支付的價金。
在此情況下，應將此真實情況如實反映出來，即應認定有關價金為港幣8,669,800.00元，而不只是澳門幣3,042,967.00元。
這樣，上述價金扣除借貸金額後，尚餘港幣991,800.00元($8,669,800.00 - $6,068,000.00 - $1,610,000.00 = $991,800.00)，折合約為澳門幣1,021,554.00元。
申言之，司法上訴人在有關期間仍維持不低於澳門幣100萬元的投資金額。
另一方面，既然不存在“因貸款導致逾1年多時間在澳沒有持續擁有不少於100萬澳門元之不動產”這一事實前提，那亦不會存在被訴行為所指需就有關事實(因貸款導致逾1年多時間在澳沒有持續擁有不少於100萬澳門元之不動產)作出通知的義務。
綜上所述，由於被訴行為存有事實前提錯誤的瑕疵，繼而引致錯誤適用法律，故應予以撤銷。
*
4. 就命令行政當局批准續期申請方面：
雖然《行政訴訟法典》第24條第1款a)項容許在司法上訴中合併提出要求命令作出依法應作之行政行為之請求，然而，有關請求成立與否則需視乎其是否符合立法者就命令作出依法應作之行政行為之訴而作出的規定3。有關規定根據《行政訴訟法典》第24條第2款之規定，適用於在司法上訴中提出的合併請求，只要該等規定和司法上訴程序的規定不相抵觸。
根據《行政訴訟法典》第103條第1款之規定，只有在下列情況下才可提起命令作出依法應作之行政行為之訴：
a) 出現默示駁回之情況；
b) 已透過一行政行為拒絕作出內容受羈束之某一行為；
c) 已透過一行政行為拒絕就有關要求作出判斷，而就該要求作出之決定原係涉及自由裁量權之行使，或涉及對內容不確定之法律概念作價值判斷。
在本個案中，不再存在默示駁回的情況。
被訴實體對司法上訴人的請求作出了審議，故亦不存在拒絶審批請求的情況或拒絶作出內容受羈束之行為。被訴實體作出了有關的審批，只是該行為不符合法律的規定，存有事實前提錯誤和錯誤適用法律。申言之，不存在拒絕作出內容受羈束之行為的情況。行政當局只是認為司法上訴人貸款導致逾1年多時間在澳沒有持續擁有不少於100萬澳門元之不動產，且沒有依法履行相關通知義務，故不批准其申請，而不是認定其具備相關條件但拒絶作出批准。
基於此，不存在需命令被訴實體作出依法應作出行政行為的前提，故該請求並不成立，駁回有關請求。
*
四.決定
綜上所述，裁判本司法上訴部分成立，繼而撤銷被訴行為，但駁回命令行政當局批准續期申請的訴訟請求。
*
沒有任何訴訟費用，因被訴實體享有主體豁免。
司法上訴人需就駁回命令行政當局批准續期申請的訴訟請求支付1/2UC的司法費。
作出適當通知及採取適當措施。
*
2014年11月13日
裁判書製作法官
何偉寧
第一助審法官
簡德道
第二助審法官
唐曉峰
Fui presente
助理檢察長
米萬英
1司法上訴人的上訴結論如下:
1. 有關不批准續期申請之意見書內第5條、第8條、第13條及第14條，是完全不能成立的。
2. 為此，否決上訴人的續期申請是欠缺合法的依據，以及違反法律規定，應予取消有關批示。
3. 首先，上訴人於2011年6月22日抵押有關物業，向澳門B銀行抵押借貸港幣1,610,000元正之事實，在法律上，只產生抵押借款關係，不能產生物權變動或所有權變動的效力。
4. 即使上訴人已簽署《抵押借款合同》，有關買賣之單位在法律上仍屬於上訴人所有，而所有權(使用、收益及處分)仍屬於上訴人，沒有“具重要性法律狀況”之改變。
5. 依據第3/2005號行政法規第18條第1款、第2款及第3款規定:“利害關係人須在臨時居留期間保持居留許可申請獲批準時被考慮的具重要性法律狀況。如上款所指法律狀況消滅或出現變更，臨時居留許可應予取