上訴案件編號﹕574/2013
合議庭裁判日期﹕二零一五年三月十九日
主題﹕
不確定概念
裁判書內容摘要﹕
1. 第3/2005號行政法規第一條第(三)項規定「特別有利於澳門特別行政區」的表述屬不確定概念(Conceito Indeterminado)。
2. 不確定的概念是指其內容並非為單純事實描述，僅對法律所用語言有一定程度的認知者亦不能容易掌握其意思和明瞭當中應包括的事實情況的內容和範圍，適用包含不確定概念的法律時，法律適用者必須先對具體的事實情況作出價值性的評價，方能判斷具體情況是否符合法律以不確定概念所要求成立的事實情況。
裁判書製作法官
賴健雄
澳門特別行政區中級法院
第574/2013號上訴卷宗
合議庭裁判
一、序
A，其身份資料詳見於本卷宗，獲通知經濟財政司司長就不批准其臨時居留許可請求所作出的批示，向本中級法院提起司法上訴，以下述的事實及法律理由請求撤銷該上訴的批示：
l1) 於2013年8月13日，司法上訴人收到由澳門特別行政區貿易投資促進局主席之通知，指澳門特別行政區行政長官授權經濟財政司司於2013年7月22日作出批示，不批給司法上訴人臨時居留許可。
2) 根據通知書之內容，被上訴批示乃基於之第0316/居留/2012號意見書(以下簡稱“意見書”)之建議，指稱“申請人所具備的各項條件不足以顯示其具備特別有利於本澳專業資格，而本澳不缺乏相關學歷資格人士，且本地勞動市場亦不短缺。因此提出不利於批給臨時居留許可的意見。”而不批准司法上訴人之申請。
3) 然而，除給予應有之尊重外，司法上訴人基於下述事實及法律依據而對此批示不表認同。
I- 存在事實前提錯誤
違漏綜合分析司法上訴人之履歷
4) 意見書內並未就司法上訴人於2013年5月13日向貿促局主席所提交之書面意見及證明文件給予分析。僅指出因本澳勞動市場內不乏求職者具備與司法上訴人相類同的學歷資格，且本澳亦不缺乏與司法上訴人所擁有的相關學歷資格人士為理由，而不批准司法上訴人之居留許可之申請。
5) 意見書當中沒有詳細就司法上訴人之個人履歷作綜合分析，當中遺漏分析之內容包括(1)司法上訴人具備約20年的工作經驗及具備9年的管理工作經驗; (2)司法上訴人具有處理大型勞資糾紛的能力及經驗; (3)司法上訴人具有同時處理合共29間公司所有員工薪酬及福利事項之經驗;及(4)司法上訴人之僱主代表B博士及C先生所撰寫之對司法上訴人的管理工作及表現予以肯定之信函。
6) 根據司法上訴人提交的履歷以及相應工作證明，司法上訴人早已於1991年1月開始從事人事範疇的工作，並於2004年7月開始從事經理職務的管理工作，曾負責處理“D有限公司”轄下合共20間公司之人力資源政策及系統，並同時屬透過遠端系統，在香港處理“D有限公司”額外9間澳門公司之所有員工薪酬、福利管理及策略事項。
7) 根據“E有限公司”兩位執行董事的推薦信獲悉，司法上訴人具備其他本地員工不具備的工作經驗，且司法上訴人透過其對薪酬及員工福利的專業知識，曾協助公司處理涉及500多名員工之大型罷工危機及勞資糾紛，且在任職短短18個月期間，經已在人事管理上作出極大貢獻。
8) 同時，司法上訴人其備人力資源管理的碩士學歷，亦具有權威性機構世界薪酬協會發出的環球薪酬專業認證，具備將近9年處理大型企業人力資源管理工作經驗，且多年來不斷自我增值，更擁有對美國、內地、香港及澳門的勞工薪酬及福利待遇管理模式的專業知識及豐富經驗。
9) 根據第3/2005號行政法規第6條及第7條的第2款和第3款之規定，給予管理人員臨時居留資格，須衡量利害關係人的履歷及管理人員之職業範疇中各項具重要性的因素作為自由裁量的標準。
10) 故此，被上訴批示明顯地在沒有具體考慮上述司法上訴人條件之情況下作出。
對職業範疇錯誤理解
11) 司法上訴人除了為人力資源管理範疇之管理學理學碩士外，還修讀了美國Worldatwork機構(世界薪酬協會)舉辦的薪酬及福利課程，並於2008年考取了環球薪酬專才(Global Remuneration Professional (GRP))資格。
12) 至今，該專業資格課程未曾於澳門舉辦過，課程培訓內容非常專業，非一般大學課程內有所教授，且該課程更是與時並進，所銜授容不斷更新，課程學費更高達HKD$88,000.00。
13) 意見書內指出，根據勞工事務局就業廳資料顯示，本澳勞動市場內具備與司法上訴人相類同的學歷(管理碩士)資格之求職者就有4名;但，當中卻沒有指出任何一人具有環球薪酬專才(Global Remuneration Professional(GRP))資格。
14) 此外，眾所週知，在商務及管理專業範疇中，管理學之專門領域為五花百門，必須以相同之專業作相互比較才能定義為同一類的專業人士，而只有這樣才可真正體會到本澳正處於之真實狀況，而非籠統的一概而論。
15) 即使勞工事務局就業資料處反映在澳門有相關專業的求職者在尋找工作，但這與司法上訴人申請技術人員居留沒有任何衝突，因技術人員居留的目的是吸納視為具有經濟效益之投資及使高質素之人力資源居留澳門，提高澳門的專業水準。
16) 此外，單憑具有管理學歷及經驗，並不代表其能勝任相關工作。一名專業的管理者，是透過其本身的能力及被認同肯定所建立的，以司法上訴人具備人力資源管理的碩士學歷，及其有權威性機構世界薪酬協會發出的環球薪酬專業認證，以及具備將近9年處理大型企業的人力資源管理方面的管理人員工作經驗，擁有對美國、內地、香港及澳門的勞工薪酬及福利待遇管理模式的專業知識及經驗，足以證明其所表現出的專業性及能力。
17) 由此可見，司法上訴人在人力資源上非一般專業資格及工作經驗不為其他具有商務與管理資格人士可取替的，且亦正是澳門現時市場所急切需要的專業人才。
18) 所以，“貿促局”單憑勞工事務局所提供之求職者名單中具有4名與司法上訴人同等學歷之人士，便完全認為澳門具有比資格及專業人士;而認定司法上訴人獨特的專業管理資格及豐富的工作經驗不屬“特別有利於”本澳的專業及管理資格，這將完全違反澳門設立技術移民之目的及宗旨。
19) 被上訴批示單純以具相關類別學歷之人士作為否決司法上訴人具有特別有利於澳門的管理人員時，則明顯因調查不足而導致被上訴批示及該意見書對本申請之事實前提存有明顯錯誤而作出錯誤之決定。
20) 由於被上訴批示沒有充份考慮上述關於司法上訴人之重要事實而明顯沾有事實前提之錯誤，因而應予以撤銷。
II 法律適用錯誤
21) 根據第3/2005號行政法規第1條第3款的規定，“獲本地僱主聘用的、其所具備的學歷、專業資格及經驗被視為特別有利於澳門特別行政區的管理人員及具備特別資格的技術人員，可申請在澳門特別行政區臨時居留的許可。”
22) 根據同一法規第6條及第7條的第2款、第3款和第4款之規定，“須衡量利害關係人的履歷、管理人員及具備特別資格的技術人員的職業範疇及澳門特別行政區的情況、需要及安全中各項具重要性的因素以作出決定。”
23) 澳門因賭權開放，以致世界性大型跨國企業紛紛進駐澳門，改變了澳門以往一直是以中小企業為主的微型經濟體;相對地澳門對具有大型企業人力資源管理工作經驗的資深專業人才增加了非常大的需求。
24) 但本地勞動市場中，真正具有此類專業資格的人才並不多，即使澳門近幾年已積極培訓各類人才，但事實上仍非常缺乏，尤其是對於具備處理大量勞資糾紛及員工大型罷工經驗的管理人員。此外，本澳勞動市場人員流失率及流動性相當高，這已成為澳門頗為嚴重的社會問題。
25) 司法上訴人的學歷(人力資源管理學碩士)、專業資格(環球薪酬專才)以及其豐富的工作經驗(長達22年之人力資源管理工作經驗、9年時間作為人力資源管理之經理職務、對美國、內地、香港、澳門人力資源薪酬及福利方面擁有的專業知識、處理了大型公司員工罷工及勞資糾紛等經驗)，正好為填補澳門勞動市場在這方面專才的缺乏盡一分力。
26) 澳門特設之專業資格的管理及技術人員居留制度之目的是在於吸納被視為高質素之人力資源帶入澳門，藉以提升澳門整體勞動力的專業水平。
27) 司法上訴人所取得的薪酬福利策略專業資格不單使司法上訴人所受僱公司之僱員及僱主受惠；司法上訴人亦可透過培訓本地員工，提升本地人力資源管理員工的質素以及開拓彼等人員對此領域的視野。
28) 事實上，司法上訴人所具備的條件是特別對澳門有利的，符合管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度設立的目的。
29) 由此可見，被上訴批示沒有在法律制定的範圍內行使自由裁量而作出了明顯不合符實際情況的決定。被上訴批示為錯誤適用第3/2005號行政法規第1條第3款、第6條及第7條的第2款、第3款和第4款之規定，應予以撤銷。
30) 此外，由於司法上訴人受僱於“E有限公司”之合約期限並未屆滿，倘若 閣下維持不批准司法上訴人臨時居留的申請，將無可避免地影響司法上訴人與“E有限公司”之工作關係；
31) 司法上訴人所從事之職務及工作對於現時僱主“E有限公司”而言屬非常重要甚至是不可或缺的。倘不批准司法上訴人的臨時居留申請，該公司與司法上訴人的僱傭關係極可能無可避免地被逼中斷，該公司不可能在短時間內找到適合的人員取代司法上訴人現時擔任之工作。這將會令司法上訴人甚至該公司遭受到難以彌補的損失。
32) 司法上訴人自2011年於澳門工作後，在澳門一直保持良好行為，並遵守澳門法例。
33) 綜上所述，澳門貿易投資促進局完全沒有考慮實際情況，所作出的決定(被上訴批示)存在事實上及法律上的錯誤，因此違反了澳門《行政程序法典》第124條規定應予以可撤銷
綜上所述，鑑於有關行政行為違反法律規定，根據澳門《行政程序法典》第124規定，上述行政行為可被撤銷。基於此，懇請法官 閣下考慮上述陳述內容，考慮到有關行政行為違反法律規定而存在瑕疵，宣告有關行政行為可被撤銷。
檢察院就上訴的標的發表其法律意見，主張法院應裁決上訴人敗訴 (見本卷宗第71頁至72頁背幅)。
合議庭的兩位助審法官依法作出檢閱，隨後交由評議會表決。
二、理由說明
根據本卷宗所載資料，下列者為審理本上訴所依據的重要事實：
- 上訴人A於二零一二年六月六日向澳門貿易投資促進局提出臨時居留申請；
- 其申請依據為第3/2005號行政法規第一條第3項規定的獲本地僱主聘用，具備專業學歷、資格及經驗的管理人員；
- 經濟財政司司長行使行政長官對之的授權，於二零一三年七月二十二日作出批示，不批准上訴人A臨時居留申請；
- 上訴人擁有以下的學歷：
* 香港公開大學工商管理學士(2002)；
* 美國WORLDATWORK SOCIETY的GLOBAL REMUNERATION PRESONNEL (2011)；
* 香港理工大學人力資源管理碩士；
- 根據高等教育輔助辦公室第2011/2012年度的資料顯示，2011/2012年度澳門具有商務與管理高等學歷的人士有2,088人，當中有博士學歷資格的人士有102人。
- 上訴人具備以下管理工作經驗：
* 1997年至2009年於香港D有限公司擔任人力資源系統及程序經理
* 2010年至2010年於香港F Hong Kong Ltd.擔任助理人力資源經理
* 2010年至2011年於G日報(香港)擔任人力資源經理
* 2011年至現在於E有限公司(澳門)擔任人事部高級經理
- 根據勞工事務局就業廳資料顯示，具有管理碩士學歷的求職者有4名；尋求與上訴人工作相類似的工作的人士有4名；
- 上訴人提出申請時，以外地僱員身份獲批准任職E有限公司高級人事部經理；
綜觀上訴狀的陳述及結論，上訴人似乎是指出被上訴實體在作出被上訴的行政行為時是犯有事實前提和法律前提上的錯誤，故被上訴行政行為有違法之虞，因而應予撤銷。
首先，上訴人指出行政當局沒有綜合分析上訴人之履歷，沒有正確考慮上訴人具備的二十年工作經驗和九年管理工作經驗等事實以作出決定，此外，就上訴人擁有的專業資格作出錯誤理解，從而沒有認定上訴人屬澳門市場現時急切需要的專才和屬具有商務與管理資格的不可替代的人才。
相反，上訴人主張其工作經驗及專業資格應被理解為正符合第3/2005號行政法規第一條第(三)項所規定的「具備被視為特別有利於澳門特別行政區的學歷、專業資格及經驗的管理人員。」
我們先着手審查被上訴的行政機關有否在事實前提上犯有錯誤。
所謂事實前提的錯誤，是指行政機關所考慮以作出行政行為的事實前提或所依據的事實，並沒有發生或與現實發生的真實情況不符。
例如行政當局認為利害關係人非澳門居民，並以此為事實理由或依據作出決定，但實際上利害關係人是澳門居民。
在本個案中，除了一些行政機關依職權調查獲得且上訴人從未質疑的資料外，經濟財政司司長所考慮的事實是由上訴人A於申請臨時居留行政程序期間提供的資料，即上訴人的專業資格和學歷，工作經驗等，對這些資料行政當局在作出決定非但沒有否定，更對之作整體考慮以作出被上訴的行政行為，因此，不存在事實前提錯誤瑕疵。
至於法律前提錯誤，是指行政當局作出行政行為時，把具體個案的事實情況錯誤定性為符合或不符合法律規定抽象的事實情況。
例如法律規定年滿六十五歲的長者可享有免費醫療福利，但行政當局雖然認定利害關係人已年屆七十歲，但決定其年齡不符合享有免費醫療福利的資格。
在本個案中，上訴人認為以其學歷，專業資格以及工作經驗，應被行政當局視為符合第3/2005號行政法規第一條第(三)項規定的「……所具備的學歷、專業資格及工作經驗對澳門特別行政區特別有利的管理人員。」。
問題是怎樣的一位管理人員對澳門特別行政區「特別有利」？
這裏立法者用上了一個學說上稱之為以「不確定概念」(Conceito Indeterminado)的表述。
就「不確定概念」的理解，本中級法院曾於二零一五年二月十二日於第853/2012號上訴卷宗所作的合議庭裁判中指出「Não se tratando de conceitos consistentes em descrições puramente fácticas, cujo sentido e alcance são facilmente captáveis por quem domina mais ou menos a língua utilizada para a redacção da lei, mas sim conceitos cujo preenchimento requer um juízo valorativo da situação concreta, feito pelo aplicador de direito, com vista à sua integração na previsão da norma.」。(可中譯為：不確定的概念是指其內容並非為單純事實描述，僅對法律所用語言有一定程度的認知者亦不能容易掌握其意思和明瞭當中應包括的事實情況的內容和範圍，適用包含不確定概念的法律時，法律適用者必須先對具體的事實情況作出價值性的評價，方能判斷具體情況是否符合法律以不確定概念所要求成立的事實情況。)。
在本個案，法律要求者是「特別有利於澳門」，一個結論性表述的前提。
法律沒有以單純事實描述的方式就可獲批准臨時居留權所須具備的條件，而僅要求法律適用者對具體個案的實際條件作出價值性的評價以判斷這些具體條件能否符合「特別有利於澳門」這一法定前提。
在適用這一包含有不確定概念表述的法律時，行政機關審查具體個案的條件的活動並非屬行使自由裁量權的活動，而是在法律定出不可逾越和受約束的空間，分析和衡量具體個案的條件或情況以決定具體個案中的條件是否符合法律所要求的「特別有利於澳門」的前提。
因此，行政機關在解釋這等不確定概念以便在具體個案適用法律的活動的合法性是可以受司法審查。
然而，我們亦清楚知道法律其中一個功能是推行和落實政府的政策。
在不少情況中，由於行政當局是負責施政的機關且因此應被視為最接近實際情況和最具備條件知道何謂最符合公共利益的施政，故法律往往用上不確定概念的表述來定出法律適用的前提，以便行政當局可在具體個案中作出最能符合公共利益的決定。
本個案所涉者就正是屬這種情況。
政府有意在人力資源和就業政策引入外來人才，第3/2005號行政法規第一款第(三)項要求欲申請臨時居留澳門的人士須具備基於其學歷、專業格和經驗顯得「特別有利於澳門特別行政區」的條件。
儘管上文我們有所提及，認定特別有利與否是可受法院審查的行政活動，但基於三權分立原則和法院不得介入行政權的活動的理由，故只有當行政機關在評價具體個案的條件或情況犯有明顯錯誤時，法院方可介入以違法為由撤銷有關行政行為。
在本個案中，行政機關認為儘管上訴人具備一定的管理專業方面的學歷、資格和實際工作經驗，然而考慮到在澳門人力資源市場亦存在有足夠相類人才且部份仍在尋找就業機會，故結論上訴人移居澳門並未能完全符合法律要求的「特別有利於澳門特別行政區」的前提。
不要忘記的一點是，在本上訴中，法院的工作不是以取代行政機關的角色審查和評價上訴人的學歷、專業資格和工作經驗能否符合「特別有利於澳門特別行政區」的法定前提，從而對上訴人的臨時居留許可作審批，而僅是審查行政機關在認定上訴人的條件並不符合這一前提的決定有否犯上明顯錯誤而違法。若有違法，則予以撤銷。
事實上，行政當局基於政策上考慮，已審查和分析上訴人的學歷和工作經驗等具體條件，並依職權取得在澳門市場上存在管理人員的人力資源資料後作出最基本的分析和比較，方達致被上訴行為中所指出的結論，即上訴人具備的條件未符合法律要求的「特別有利於澳門特別行政區」的前提。
我們得承認一點是，若行政當局對上訴人所持有的學歷和工作經驗等與存在於澳門人力資源市場的數據作更深入和細緻的分析和比較，被上訴行為的結論可能變得更有說服力。儘管如此，被上訴行為所達致的結論仍具一定符合邏輯的理由支持，故本院難以認為行政機關這一判斷有犯上明顯錯誤之虞。
三、裁判
綜上所述，中級法院民事及行政上訴分庭經評議會表決，裁定上訴人A就經濟財政司司長於二零一三年七月二十二日作出不批准其提出臨時居留申請的批示提起的上訴理由不成立。
由上訴人支付包括六個計算單位的司法費的訴訟費用。
依法作登記並通知各訴訟主體。
二零一五年三月十九日，於澳門特別行政區
賴健雄
João A. G. Gil de Oliveira
何偉寧
Fui presente
米萬英