卷宗編號：365/2014
（司法上訴卷宗）
日期：2016年4月7日
主題： 說明理由
辯論原則
恢復權利
“良好行為”
自由裁量權
摘要
1. 說明理由應透過扼要闡述有關決定之事實依據及法律依據，以明示方式作出，亦可僅透過表示贊成先前所作之意見書、報告或建議之依據而作出。
2. 上訴所針對之批示清楚載明行政當局是根據《澳門公共行政工作人員通則》第349條第1款的規定，並行使第122/2009號行政命令第1條賦予的權限而作出不批准的決定，申言之，批示內清楚展示有關決定之法律依據，可見上訴所針對之實體已遵守說明理由之義務。
3. 在《民事訴訟法典》第3條第3款規定辯論原則的目的是為了保證訴訟當事人能夠在法官作出決定前對有關的法律或事實問題發表意見。
4. 行政當局已先後兩次聽取了司法上訴人的聲明，並問及上訴人過往的情況及提出恢復權利申請後的生活狀況，當中亦提到有關欠債及償還問題，因此並不存在司法上訴人所指的違反辯論原則之瑕疵。
5. 按照《澳門公共行政工作人員通則》的規定，倘利害關係人因被撤職而欲申請恢復權利，須符合以下要件：
- 被撤職前具有為退休效力而計算至少十五年服務時間；
- 自科處或履行處分後，經過五年期間；
- 良好行為。
6. 對於申請人是否具備“行為良好”條件而獲得恢復權利，取決於行政當局對該不確定概念的自由審議，即是行政當局的判斷主要是以該人過去的行為為基礎，再對其將來行為作出評估及判斷。
7. 因此，在判斷申請人是否具備“行為良好”條件而獲得恢復權利的問題上，法律賦予行政機關自由的審議空間，因此不應受到司法審查，但觸及自由裁量權內部限制的情況除外，也就是說，行政機關在其行政活動中，應遵循平等原則、適度原則、公正原則和無私原則。
8. 在本個案中，事實證明司法上訴人於2003年被撤職時，當時已知悉欠行政機關，包括澳門互助總會及郵政儲金局共十多萬澳門幣的貸款，而且在2002年6月至2012年9月這十年間，上訴人不但沒有向行政當局償還有關債務，也沒有主動聯絡相關部門商議解決上述債務問題，由此可見司法上訴人長期對償還債務一事漠不關心。
9. 儘管司法上訴人於2012年9月份開始以分期方式在財政局稅務執行處繳付相關債務，每月還款澳門幣500元，但上訴人的行徑未免令人懷疑有關目的是為向澳門海關提出恢復權利申請而作準備。
10. 基於上述情況，加上司法上訴人並無任何值得嘉許的表現，我們認為行政當局認定司法上訴人的狀況不符合“良好行為”之決定並非不合理，因此不存在對公正、適當及適度原則的違反。
裁判書製作法官
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唐曉峰
澳門特別行政區中級法院合議庭裁判
卷宗編號：365/2014
（司法上訴卷宗）
日期：2016年4月7日
上訴人：A
上訴所針對之實體：保安司司長
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I. 概述
A，前海關關員 (以下簡稱司法上訴人)，因對保安司司長於2014年5月2日作出之批示表示不服，向本中級法院提起司法上訴，並在起訴狀中提出以下結論：
1. 2014年5月14日，上訴人接收海關書面通知，指被上訴實體在2014年5月2日對第15REAB.03.12號行政程序作出批示，當中認定上訴人的行為並未符合法律規定要求行為良好條件而不批准上訴人恢復權利之申請，隨函併附上被上訴批示影印本。(參見文件1及2)
2. 上訴人A，為前海關關員，編號09XX1，於1988年7月X日入職，並於2003年2月X日被撤職。上訴人被撤職的原因是自2002年6月17日起合理缺勤，至紀律程序結束共133日，違反《澳門保安部隊軍事化人員通則》內的服從義務及勤謹義務。上訴人於2012年9月10日向海關提交恢復權利的申請。
3. 被上訴實體否決上訴人申請，理由為如下：
“…在本個案中，上訴人於2003年離職時，已欠行政機關，包括澳門互助總會及郵政儲金局共十多萬元澳門幣的貸款，且於2002年6月至2008年6月期間並未償還有關的債務，即是說，申請人自撤職處分後五年起，沒有負責任地向行政當局清還債務，履行債務人應有的法律義務；且期間更沒主動聯絡有關機構解釋及提出方案協議處理清還債務，明知而不為之；
故此，申請人於撤職後5年期間沒有還款，無履行債務人應有義務，本人認為申請人提出的恢復權利的申請，並未符合法定“行為良好”條件，尤其申請人對行政當局作出的負責任表現行為及履行法義務方面…”。(見附件2內容，在此視為全部轉述)
4. 上訴人對尊敬的保安司司長閣下除僅有的尊重外，但不認同該批示內容，上訴人認為被上訴批示內容分別沾有：
D) 沒有指出其法律依據的欠缺說明理由形式瑕疵；
E) 違反法律事實及法律前提的錯誤，錯誤理解及適用法律；
F) 違反適當及適度原則。
5. 明顯地，被上訴實體之批示僅以上訴人自撤職後5年期間內沒有向澳門互助總會及郵政儲金局還款為由而認定上訴人的行為並未符合行為良好條件，而不批准上訴人的恢復權利申請。
6. 首先，從被上訴批示行文內容分析，我們認為被上訴實體之批示內並沒有指出上訴人不符合法律要求和條件的法律依據，被上訴之批示僅單純記載上訴人資料、申請恢復權利過程及認為上訴人未符合行為良好要件而不批准等，但縱觀整份批示內容，被上訴實體之批示並沒有指上訴人未符合法律規定之法律依據，故其明顯欠缺指出法律依據，即沒有作出法律說明理由。
7. 理由說明作為列舉導致行為人以特定內容作出行為之事實及法律理由，包含了兩個不同性質的要求：一是行政機關說明決定為合理及指明真正發生的情形，將其納入法律規定中並定出相應後果，另一項要求是在自由裁量決定中說明決定的理由，換言之，解釋所選擇採取的措施，從而使人理解在作出的選擇中考慮了哪些利益及要素。
8. 被上訴批示沒有指出其駁回上訴人申請法律依據，欠缺說明理由中的法律依據，沾有形式瑕疵錯誤。
9. 被上訴之批示並沒有遵從法律賦予之裁量，明顯違反法律事實及法律前提的錯誤，對上訴人有利之事實遺漏審查。
10. 在被上訴批示的事實和理由中，僅指出上訴人曾欠缺澳門互助總會及郵政儲金局共十多萬元澳門幣的貸款，而在2002年6月至2008年6月期間並未償還債務，並指上訴人期間從沒有主動聯絡解釋及提出協議清還債務。
11. 就這一點，上訴人認為被上訴實體並沒有給予上訴人合適辯護作解釋機會，亦沾有違反辯護原則。
12. 首先，上訴人並非如被上訴批示所述不願償還有關借款，而是上訴人在2002年離職前，因為上訴人當時有嗜賭習慣，故欠下該筆款項；在2002年，上訴人透過親友介紹到愛爾蘭工作，故上訴人希望過新生活，並在其後舉家移民至愛爾蘭。
13. 上訴人之所以未與借款機構接觸，是基於當時已長期不在澳門，而且當時到愛爾蘭工作，家庭生活支出全部也是上訴人負責，生活困難，實無力償還有關借款。
14. 至2012年，上訴人回澳後，獲知悉存在有關借款需償還後，主動聯絡財政局財稅執行處，並與該處達成分期還款協議，每月償還澳門幣500元，上訴人一直履行該協議分期還款至今。(見附件3至24)
15. 上訴人的行為一直保持良好，在本澳並沒有任何犯罪紀錄；因流澳門後在保安公司內擔任巡便主任，照顧妻兒，並希望透過努力工作收入盡快償還所有債務。
16. 被上訴實體之批示不准理由一直強調上訴人的行為不符合“行為良好”要件，是因為上訴人曾欠當局借款，且自在離職後五年期間即在2002年6月至2008年6月期間並未償還債務。
17. 上訴人認為被上訴批示只強調上訴人離職後五年期間的生活行為，那並不是法律規範內涵，根據第87/89/M號法令第349條或《保安部隊紀律守則》第300條規定也沒有僅參考申請人自離職後五年期間生活行為，該五年期間是指屬強迫退休及撤職處分得在經過五年期間後得申請恢復權利，明顯被上訴實體之批示是曲解了法律原意。
18. 故上訴人認為被上訴批示理解和適用法律錯誤，故導致被上訴實體之批示僅僅對上訴人離職後五年期間內行為判斷，卻忽略了上訴人離職後至今約十年的生活和行為變化。
19. 尤其忽略了上訴人回澳後已分期償還款項之事實沒有考慮。
20. 最明顯的忽略便是沒有考慮上訴人在2012年已經與當局達成分期還款協議，但被上訴實體明顯沒有考慮過。
21. 此外，倘若按照被上訴人實體之見解以上訴人離職後五年期間之行為分析，那亦意味著倘若行為人在首五年的行為不良好，但在期後數年或數十年改正和行為良好後，亦不會符合恢復權利資格，因為償若用被訴實體之理解，行為人只要離職後五年內不符合行為良好，便自始及自動喪失了恢復權利資格，這樣永遠也不符合資格了，故明顯是違反了第87/98/M號法令第349條或《保安部隊紀律守則》第300條之規定。
22. 此外，我們亦不同意被上訴實體之批示以上訴人欠下行政當局借款不還款為由而認為不符合行為良好要件，這明顯亦是不符合法律所規定。
23. 首先，上訴人與兩間機構的借款事宜，即使該借款機構為公營部門，仍然僅屬金錢債務或民事責任性質，當中不涉及刑事問題、不涉及行政違法、亦不涉及違反紀律責任等問題。
24. 即使普通人亦很難想像得到，一個普通金錢債務關係會使一個人的行為良好變得不好，實難以令人信服。
25. 被上訴實體之批示將上述單純民事責任與本案中恢復權利的行為良好要件掛勾，明顯是有違反了第87/89/M號法令第349條或《保安部隊紀律守則》第300條之規定有關行為良好概念。
26. 恢復權利程序只可以發生在裁定責任人違紀的紀律程序完成以後，目的不是變更已作出的決定，而是盡力消除紀律處分對嫌疑人法律地位的負面後果。
27. 就是“一程序機制，透過該程序取得終止某些無能力和紀律處分造成的效果的宣告，其依據為違紀者所表現出的良好的行為”恢復權利程序的目的，並非變更逾分 – 將永遠無法推翻 – 而只是獎勵行為良好的違紀者，撤銷他所受處所導致的某些無能力情況和效果。
28. 行為良好因此就是恢復權利程序的依據。由於法律沒有規定，司法見解對行為良好作出了界定，並非被處分工作人員一般正常職業服務，因為那是對公職人員最起碼的要求，而是被處罰者重返正途、完全恢復並能全面融入部門的架構中，因而沒有再犯的危險。
29. 事實上，正如判決中所指，恢復權利的大前提就是嫌疑人必需證明他/她行為良好，“以致可以毫無疑問地肯定他/她糾正之前違反職務的行為和舉止，可以從一個中等平常人的角度的標準去推定被處分者回復正常的職務行為，無再犯的危險”。
30. 因此，相關的評核的基準，應以導致嫌疑人逾分的事宜考慮，和他/她所作出的努力以防止未來重犯該違紀行為來審核。
31. 綜上所述，被上訴實體之批示明顯違反法律事實及法律前提的錯誤，尤其對行為良好之界定上裁量明顯違反法律要求，以及裁定行為人的行為良好與否僅以撤職後五年期間考慮亦屬錯誤理解和錯誤適用法律。
32. 被上訴實體批示決定所持之理由，這無疑對於任何一個人都會認為上訴人近年的行為和生活狀況與被上訴實體所作之決定之間，存在明顯違反《行政程序法典》第5條第2款規定之適當及適度原則之情況。
33. 上訴人完全符合申請前提，尤其擔任該職位和服務起過十五年、上訴人離職後行為一直保持良好、在本澳沒有任何犯罪、上訴人離職後一直辛勤工作和承擔家庭責任、上訴人回流本澳後已即時主動聯絡當局達成分期還款協議並一直履行分期還款。
34. 上訴人及其家團有需要上訴人恢復權利，以達致可以取得應有之保障和利益。
35. 被上訴實體之批示僅以上訴人曾沒有履行償還民事債務為由而認為其不符合行為良好而拒絕申請，即使以一般人角度都會認為被上訴實體之決定明顯是不適當的。
36. 當行政當局的決定和私人受法律保護的權益有衝突時，對於要達到的目的來說，所損害的權益應是適當及適度的，這就是行政法律所規定的適度原則。
37. 適度原則的規範性核心表現為禁止過度，它意味着在方法和目的之間應有適當的關係，此核心含義體現出適度原則的三大要素：適當、必需和平衡。為達到某一目的，所使用的方法相對於該目的來說應為適當；在有適合的方法中，應選擇對合法權益損害最少的；對相衝突的利益以合理的尺度來平衡，用公共利益作為取捨的標準。
38. 適度原則是一個合理尺度的實質性法律原則，正如其它行政法基本原則，它限制所有行政活動，尤其是涉及個人基本權利自由和自由裁量權的行使等方面。
39. 為著適當及適度原則之考慮，不應僅因上訴人過往曾欠金錢債務事實重覆在行政範疇上，不斷承受不利後果，更何況，上訴人已與當局達成分期還款協議，故被上訴實體之批示明顯是不適當及不適度。
40. 綜上所述，針對被上訴實體於2014年5月2日作出不批准上訴人的恢復權利申請之批示，沾有違反公正原則、適當及適度原則之瑕疵，依據《行政程序法典》第124條，屬可撤銷，並因而構成《行政程序法典》第21條規定提起司法上訴的依據。
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本院依法對上訴所針對之實體作出傳喚，其適時提出答辯，並請求本院裁定上訴理由不成立。
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卷宗隨後依法送交檢察院檢閱，尊敬的檢察院司法官就上訴發表以下寶貴意見：
Nas conclusões da sua petição inicial, o recorrente assacou ao acto em causa, em primeiro lugar, o vício de forma por falta de fundamentação traduzido alegadamente na falta absoluta dos fundamentos de direito do indeferimento do seu pedido de reabilitação.
No ordenamento jurídico de Macau, o art.115º do CPA implica os seguintes cumulativos requisitos da fundamentação: 1º- a explicitude que se traduz na declaração expressa; 2º- a contextualidade no sentido de, em regra, constar da mesma forma em que se exterioriza a decisão tomada; 3º- a clareza; 4º- a congruência e, 5º- a suficiência. (Lino Ribeiro e José Cândido de Pinho: Código do Procedimento Administrativo de Macau – Anotado e Comentado, pp. 637 a 642)
É pacificamente aceite a jurisprudência do STA de Portugal no sentido de que a suficiência «é uma noção relativa que depende do tipo legal do acto e da posição do destinatário, tomando-se como padrão um destinatário normal, sem se abstrair da situação concreta do interessado e da sua possibilidade real de compreender os motivos de decisão, de modo a ficar habilitado a defender conscientemente os seus direitos e interesses legalmente protegidos.» (autores e ob. citados, p. 641)
A jurisprudência mais recente entende (Acórdão do STA de 10/03/1999, no processo n.º 44302): a fundamentação é um conceito relativo que depende do tipo legal do acto, dos seus termos e das circunstâncias em que foi proferido, devendo dar a conhecer ao seu destinatário as razões de facto e de direito em que se baseou o seu autor para decidir nesse sentido e não noutro, não se podendo abstrair da situação específica daquele e da sua possibilidade, face às circunstâncias pessoais concretas, de se aperceber ou de apreender as referidas razões, mormente que intervém no procedimento administrativo impulsionando o itinerário cognoscitivo da autoridade decidente.
No caso sub iudice, importa nomeadamente relembrar (Acórdão do TSI no Processo n.º 509/2009): na fundamentação de direito dos actos administrativos não se torna necessária a referência expressa aos preceitos legais, bastando a indicação da doutrina legal ou dos princípios em que o acto se baseia e desde que ao destinatário do acto seja fácil intuir qual o regime concreto aplicável.
Em esteira, e à luz das jurisprudências constantemente sedimentadas pelos Venerandos TUI e TSI e consolidadas no ordenamento jurídico de Macau, estamos convictos com toda a tranquilidade de não se verificar in casu a arrogada falta de fundamentação.
Pois bem, no despacho recorrido encontra-se a menção expressa do n.º 7 do art. 300º do EMFSM aprovado pelo D.L. n.º 66/94/M e, nomeadamente, de «有鑑於此，本人決定，根據《澳門公共行政工作人員通則》第三百四十九條第一款規定，並行使第122/2009號行政命令第一條賦予的權限，不批准……其關於恢復權利的申請。»
Ao abrigo das disposições legais nos n.ºs 2 a 4 do art. 300º do citado EMFSM e no n.º 2 do art. 349º do ETAPM, perfilhamos a sensata posição do STA que proclama «não basta, para a sua concessão, a prova do normal cumprimento, por parte do funcionário ou agente, das suas obrigações funcionais, é necessário, além disso, provar-se a sua boa conduta, no sentido de ter havido, sem margem para dúvidas, uma inflexão segura no seu comportamento e conduta anteriores anti-funcionais que permitam ilacionar, em função de critérios de avaliação do homem médio, que o sancionado retomou uma situação de cumprimento normal dos seus deveres funcionais sem perigo de recidiva.» (Acórdão do STA de 11/11/1993 no processo n.º 028012)
No vertente caso, são relevantes os seguintes factos: Foi aplicada ao recorrente a pena disciplinar demissão em 13/02/2003, a 1ª prestação do pagamento da dívida por si contraída teve lugar em 05/09/2012 (doc. de fls. 33 do P.A.), e em 10/09/2012 ele apresentou o pedido de reabilitação.
Sem prejuízo do respeito pela opinião diferente, não vemos dúvida alguma de que o despacho recorrido de indeferir o pedido de reabilitação não enferma de violação do facto jurídico nem do erro do pressuposto de direito. (違反法律事實及法律前提的錯誤，錯誤理解及適用法律)
Ora bem, cremos ser fiel à ratio legis dos segmentos legais acima citados a interpretação de «針對恢復權利機制中另一要件 － “行為良好”，本人認為應考慮申請人對社會作出的負責任表現以及個人守法責任、良好行為及品格作為審查的依