卷宗編號: 749/2016
日期: 2019年06月13日
關鍵詞： 理由說明
摘要：
- 根據《行政程序法典》第114條第1款c)項之規定，當作出與利害關係人所提出之要求或反對全部或部分相反之決定之行政行為，須說明理由。
- 立法者制定說明理由義務的目的在於讓巿民能清楚明白有關行政行為的決定方向是基於什麼事實和法律依據而作出，從而可決定是否接受有關行為或依法提出申訴。
- 倘被訴行為已說明為何司法上訴人的學歷及專業經驗不被視為對澳門特別行政區特別有利，已履行了說明理由的義務。
裁判書製作人
何偉寧
司法上訴裁判書
卷宗編號: 749/2016
日期: 2019年06月13日
司法上訴人: A
被訴實體: 澳門特別行政區行政長官
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一. 概述
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司法上訴人A，詳細身份資料載於卷宗內，就澳門特別行政區行政長官於2016年08月22日作出不批准其居留許可申請的決定，向本院提出上訴。
於2017年01月13日，被訴實體廢止了被訴行為，並就司法上訴人的申請作出了新的不批准決定。
司法上訴人根據《行政訴訟法典》第79條之規定，要求本司法上訴以上述新決定為標的繼續進行，並提出新的上訴依據，詳載於卷宗第69至90頁，有關內容在此視為完全轉錄1。
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被訴實體就上述之上訴作出答覆，詳見卷宗第100至113頁，有關內容在此視為完全轉錄。
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檢察院認為應判處司法上訴人的上訴理由不成立，有關內容載於卷宗第127至128背頁，在此視為完全轉錄2。
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二.訴訟前提
本院對此案有管轄權。
本案訴訟形式恰當及有效。
訴訟雙方具有當事人能力及正當性。
不存在待解決之無效、抗辯或其他先決問題。
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三. 事實
根據卷宗及附隨之行政卷宗的資料，本院認定以下事實：
1. Em Agosto de 2014, o Recorrente apresentou, pela primeira vez, o seu pedido de fixação de residência em Macau, ao IPIM, com o número de processo 0324/2014.
2. Pedido esse foi indeferido, pelo despacho do Chefe do Executivo em 22 de Agosto de 2016.
3. Com objectivo de anular a decisão de indeferimento proferida no referido despacho, o Recorrente interpôs o recurso contencioso.
4. Na pendência do recurso, o Recorrente foi notificado de um novo despacho proferido pelo Chefe do Executivo onde não só revogou aquele acto impugnado mas o substituiu por novo acto, o qual, com outros fundamentos, manteve a decisão de indeferimento do pedido de autorização de residência do Recorrente.
5. Ao mesmo tempo, a Entidade Recorrida fez uma reapreciação daquele requerimento, nos termos que se passam a citar:
"Considerando que A (o Recorrente), portador do passaporte da RPC nº G342*****, requereu ao IPIM autorização de residência na RAEM, enquanto quadro dirigente ou técnico especializado, ao abrigo do art. 1, n.º 3, do RA 3/2005;"
"Considerando que os trabalhadores não residentes não têm o estatuto de residentes da RAEM;"
"Considerando que o RA 3/2005 permite ao Chefe do Executivo conceder, excepcionalmente, e de forma discricionária, autorização temporária de residência a certos trabalhadores não residentes que sejam considerados de particular interesse para a RAEM;"
''Considerando que o Requerente detém diversos graus académicos nas áreas da hotelaria e turismo;"
"Considerando que há numerosos residentes da RAEM com formação académica nas mesmas áreas;"
"Considerando que, quando os profissionais residentes não são suficientes, a RAEM não tem dificuldade em atrair trabalhadores não-residentes com as habilitações e a experiência profissional exigidas pela sua indústria turística e, em geral, pela sua economia;"
"Considerando ainda que a contribuição que o Recorrente dá à RAEM é semelhante à dos outros trabalhadores não-residentes, não se destacando por uma excepcionalidade que a torne merecedora da concessão de autorização de residência;"
6. 司法上訴人分別於2004年及2006年在澳門及香港取得酒店及旅遊業範疇的學士及碩士學位。
7. 司法上訴人於2000年起曾擔任以下職位：
- 澳門XXXX酒店宴會部兼職侍應(2000年09月至2001年06月)；
- 中國XX飯店餐飲部培訓生(2001年06月至2001年09月)；
- 澳門XX酒店前臺培訓生(2001年10月至2002年11月)；
- 澳門XX學院XX賓館前臺接待員培訓生(2002年11月至2003年06月)；
- 澳門XX學院XX賓館運營培訓生(2003年06月至2004年03月)；
- 新會XX温泉度假邨銷售經理(2006年01月至2006年07月)；
- 廣東XX温泉旅游集團銷售及服務顧問(2006年08月至今)；
- 新會XX温泉度假邨香港辦事處業務行政總監(2010年12月至2011年10月)；
- 香港XX網銷售經理兼澳門辦公室行政總監(2011年10月至2012年04月)；
- XX集團有限公司銷售及客戶服務總監(2013年01月至今)。
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四. 理由陳述
本案以澳門特別行政區行政長官於2017年01月13日作出的新決定為訴訟標的。
司法上訴人根據《行政訴訟法典》第79條之規定，要求本司法上訴以上述新決定為標的繼續進行，並提出新的上訴依據，故以其在最後的起訴狀提出之依據作出審理。
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司法上訴人指被訴行為沒有履行說明理由的義務、存有理由錯誤，以及理由和決定相互矛盾。
我們現就有關問題作出審理。
1. 就欠缺說明理由及理由說明不足方面：
根據《行政程序法典》第114條第1款c)項之規定，當作出與利害關係人所提出之要求或反對全部或部分相反之決定之行政行為，須說明理由。
而根據《行政程序法典》第115條第1款之規定，說明理由應透過扼要闡述有關決定之事實依據及法律依據，以明示方式作出；說明理由亦得僅透過表示贊成先前所作之意見書、報告或建議之依據而作出，在此情況下，該意見書、報告或建議成為有關行為之組成部分。
立法者制定說明理由義務的目的在於讓巿民能清楚明白有關行政行為的決定方向是基於什麼事實和法律依據而作出，從而可決定是否接受有關行為或依法提出申訴。
在本個案中，被訴實體同意第1/GC-SEF/2017號建議書而否決司法上訴人的居留許可申請，故該建議書的內容成為被訴行為的組成部份，相關內容如下：
“...
行政長官2016年8月22日在貿促局第P0324/2014號卷宗上所作的批示，內載的理由說明部分是以簡明的方式敘之。該批示不批准A根據第3/2005號行政法規第一條第三款規定所提出的居留許可申請(“.....獲本地僱主聘用的、其所具備的學歷、專業資格及經驗被視為特別有利於澳門特別行政區的管理人員及具備特別資格的技術人員”)。
該批示內容如下:“按照第3/2005號行政法規規定，一方面考慮到利害關係人所具備的學歷、專業資格和經驗，另一方面考慮到澳門特區的需要，現不批准利害關係人的臨時居留許可申請”。
為此，利害關係人向中級法院提起司法上訴，案卷編號為749/2016，現正審理中。不過，終審法院2016年7月22日就第45/2016號案卷作出了合議庭裁判，當中就一起以類似方式闡明理由說明部份的行政行為表達了意見，認為該理由說明部份過於簡要，未能充分解釋作出有關行政決定的原因。對於理由說明部份過於簡要的問題，中級法院也曾有著同樣的見解。
基此，我們建議廢止行政長官2016年8月22日對A居留許可申請作出決定的行政行為，並按下列內容重新評估其申請:
考慮到中華人民共和國G342*****號護照持有人A，根據第3/2005號行政法規第一條第三款規定以管理人員及具備特別資格的技術人員的身份為依據向澳門貿易促進局申請居留澳門特別行政區的許可；
考慮到非本地僱員不具澳門特別行政區居民的身份；
考慮到第3/2005號行政法規容許行政長官例外地並以自由裁量方式對被認為特別有利澳門特別行政區的非本地僱員批給臨時居留許可；
考慮到申請人具多項酒店和旅遊範疇方面的學歷；
考慮到澳門特區擁有該等範疇學術培訓的本地居民為數不少；
考慮到當面對本地專才不足時，澳門特區在吸納具備旅遊業以及整體經濟所需的學歷和專業經驗的非本地僱員方面毫無困難；
更考慮到上訴人對澳門特區的貢獻與其他外地僱員無異，沒有甚麼出類拔萃之處，值得批給居留許可。
為嚴格遵守第3/2005號行政法規的規定，決定不視A為對澳門特區特別有裨益的管理人員或專業技術人員，不批准其居留許可申請。
以上建議，呈請司長批覆...”。
不論終審法院或本院均多次強調公共行政決定的理由說明不能含糊不清或僅是作出結論性陳述。相反，需具有“足以揭示對於作出決定起決定性作出的事實和法律前提要件進行的權衡”(可參閱本院於2017年03月02日在卷宗編號780/2015作出之裁判，以及終審法院於2016年07月22日和2018年10月10日分別在卷宗編號45/2016和42/2017作出之裁判)。
在本個案中，在尊重不同見解下，我們認為被訴實體已履行了說明理由的義務，且有關理由說明是充分的，可讓利害關係人清楚明白其居留許可申請不獲批准的原因是不論其專業學歷和經驗(酒店和旅遊方面)均不對澳門特別行政區有利。
此外，被訴實體亦說明了作出上述結論的理由，就是澳門自身有相同範疇的專業人員。
基於此，此一司法上訴理由並不成立。
2. 就理由錯誤方面：
司法上訴人認為被訴實體認定其專業學歷和經驗不對澳門特別行政區有利是錯誤的。
在居留許可的問題上，行政當局在評審申請人的學歷和經驗是否對澳門特別行政區有利時享有自由裁量權。
眾所周知，自由裁量權的行使只有在權力偏差、明顯的錯誤或絶對不合理的情況下才受司法監督審查。
就同一法律觀點，終審法院及本院均在不同的卷宗中已多次強調3。
在本個案中，沒有發現上述任一情況的存在。
司法上訴人的學士及碩士學歷分別於2004年及2006年取得。工作經驗方面，其於2000年起曾擔任以下職位：
- 澳門XXXX酒店宴會部兼職侍應(2000年09月至2001年06月)；
- 中國XX飯店餐飲部培訓生(2001年06月至2001年09月)；
- 澳門XX酒店前臺培訓生(2001年10月至2002年11月)；
- 澳門XX學院XX賓館前臺接待員培訓生(2002年11月至2003年06月)；
- 澳門XX學院XX賓館運營培訓生(2003年06月至2004年03月)；
- 新會XX温泉度假邨銷售經理(2006年01月至2006年07月)；
- 廣東XX温泉旅游集團銷售及服務顧問(2006年08月至今)；
- 新會XX温泉度假邨香港辦事處業務行政總監(2010年12月至2011年10月)；
- 香港XX網銷售經理兼澳門辦公室行政總監(2011年10月至2012年04月)；
- XX集團有限公司銷售及客戶服務總監(2013年01月至今)。
上述的學歷和經驗沒有任何特別傑出之處。
澳門作為國際旅遊城巿，擁有為專門培訓從事酒店旅遊服務人員的高等學府(澳門XX學院)及眾多的五星級國際知名酒店，因此亦有不少本地及非本地居民從事有關行業。
申言之，澳門本身亦具能力培養這方面的本地專業人士。
基於此，這一司法上訴理由同樣不成立。
3. 就理由和決定相互矛盾方面：
司法上訴人認為被訴實體的決定和理由是相互矛盾的，原因在於一方面認定澳門有從事酒店及旅遊業方面的本地專業人才，另一方面卻又批准其作為這方面的專業外地僱員在澳工作。既然澳門有這方面的人才，為何又批准其作為這方面的專業外地僱員在澳工作？
首先需指出的是，本案的被訴行為是行政長官不批准其臨時居留許可的決定，而非批准其以專業外地僱員在澳工作的決定。因此不能將不同的行政行為混為一談。
其次，並非每一名專業外地僱員均是對澳門特別有利的人才。如上所述，從司法上訴人的學歷和工作經驗，我們看不到有何特別傑出之處。倘按照司法上訴人的思維邏輯，豈不是每位在澳工作的專業外地僱員均可獲得臨時居留許可？
簡言之，這一上訴理由也不成立。
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五. 決定
綜上所述，裁判本司法上訴不成立，繼而維持被訴行為。
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訴訟費用由司法上訴人支付，司法費定為8UC。
作出適當通知及採取適當措施。
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2019年06月13日
(裁判書製作人) 何偉寧
(第一助審法官) 司徒民正
(第二助審法官) 馮文莊
米萬英
1 司法上訴人的上訴結論如下:
A. O Recorrente iniciou o processo do seu pedido de autorização de residência em Macau, em Agosto de 2014, junto ao IPIM, indeferido, pelo despacho do Chefe do Executivo em 5 de Setembro de 2016. Não conformado, o Recorrente interpôs o recurso contencioso de anulação a Outubro de 2016, com base nos artigos 114.º e 115.º do CPA, por considerar que o acto administrativo em causa carece de fundamentação suficiente, esclarecedora e clara.
B. Na pendência do Recurso, a Entidade Recorrida notificou o Recorrente de novo despacho proferido pelo Chefe do Executivo que revogou o acto impugnado por concordar com a existência do vício de falta de fundamentação do acto administrativo, e o substituiu por novo acto, que, com outros fundamentos, manteve a decisão de indeferimento do pedido do Recorrente.
C. Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 79.º do CPAC, o Recorrente pode requere que o recurso prossiga com a faculdade de alegação de novos fundamentos, sempre que o requerimento seja apresentado no prazo para interposição do recurso do acto revogatório e antes do trânsito em julgado da decisão que se julgue extinta a instância.
D. Constitui assim objecto do presente recurso o referido segundo despacho do Chefe do Executivo, o qual declarou o indeferimento ao pedido da autorização de residência do Recorrente, despacho recebido pelo Recorrente a 25 de Janeiro de 2017, pelo que o presente recurso é tempestivo para os efeitos leais previstos no artigo 79.º do CPAC.
E. Continuam a manifestar-se vários vícios na proposta elaborada pelo Gabinete do Secretário para a Economia e Finanças que fundamento a decisão do Chefe do Executivo e que se agrupam em 3 grupos principais:
F. Em primeiro lufar, Erro de facto na reapreciação dos factos por considerar que "quando os profissionais residentes não são suficientes, a RAEM não tem dificuldade em atrair trabalhadores não-residentes com as habilitações e a experiência profissional exigidas pela sua indústria turística e, em geral, pela sua economia." e que "a contribuição que o Recorrente dá à RAEM é semelhante à dos outros trabalhadores não-residentes, não se destacando por uma excepcionalidade."
G. Pelas declarações elaboradas pela entidade empregadora do Recorrente, o Recorrente possui uma importância insubstituível para a empresa, não só porque ele é portador de diversos graus académicos em áreas de Gestão Hoteleira, de Gestão de Empresas Turísticas e de Ciências de Gestão Turística e Hoteleira.
H. E também pela sua capacidade e potencial de abrir o mercado turístico da China continental (em especial na zona da cidade de Wu Yi), parte muitíssimo importante para os negócios da entidade empregadora do Recorrente e capacidade que não se verifica noutros concorrentes à mesma posição do trabalho, razão pela qual se justifica que o Recorrente é na verdade um trabalhador com a contribuição especial e única em relação à entidade empregadora e, igualmente, à RAEM;
I. Na informação proposta pelo referido GSEF, procurou-se apenas rectificar (corrigir) os defeitos de fundamentação da decisão revogadas mas sem efectuar a análise crítica do conteúdo do processo administrativo, dos factos e documentos do mesmo constantes.
J. O novo acto administrativo é uma mera rectificação de acto anterior, que procura suprir a ausência de fundamentação do acto revogado, mas de modo formal e abstracto, sem qualquer análise ou ponderação correcta dos elementos que o Recorrente trouxe ao processo e que, por si só, se devidamente analisados (que não o foram, como é óbvio) importavam uma decisão diferente. Daí o claro erro quanto aos pressupostos de facto.
K. Contradição entre os Fundamentos e a Decisão - a contradição fundamental consiste no facto de se invocar, na nova decisão recorrida, que "(...) há numerosos residentes da RAEM com formação académica nas mesmas áreas" - o que foi ponderado na concessão da autorização de trabalho do Recorrente, pelo que não terá de ser necessário ponderar novamente este critério.
L. Na fundamentação da decisão de conceder ou não a residência ao Recorrente, releva sobretudo saber se as respectivas qualificações profissionais e académicas são relevantes para a RAEM (nos termos da lei, "de particular interesse" - citando o artigo 1,3 do Regulamento 3/2005).
M. O artigo 7º do Regulamento Administrativo refere como critérios de apreciação (do referido "particular interesse da RAEM") o (i) curriculum do interessado, (ii) a área profissional dos quadros dirigentes e técnicas especializadas e (iii) a situação, necessidades e segurança da RAEM.
N. E a ponderação destes critérios conduz precisamente à conclusão contrária da decisão impugnada - para além do curriculum excepcional do Recorrente e das suas grande capacidades técnicas e profissionais do Recorrente, a área de actividade em que o Recorrente as exerce é de crucial importância para a RAEM
O. Insuficiência da fundamentação na reapreciação: a decisão limitou-se a enunciar que, por exemplo, "...há numeroso residentes da RAEM com formação académica nas mesmas áreas...", "...a contribuição que o Recorrente dá à RAEM...", e "...não é quadro dirigente ou técnico especializado de particular interesse...", sem nada ter feito para esclarecer ou especificar quais as áreas profissionais que estão em causa, ou quais as especiais contribuições para Macau que seriam necessárias, nem sobre as razões concretas e esclarecidas pelas quais utilizaram aqueles factores como fundamentos para a decisão de indeferimento.
P. A lei exige assim que a fundamentação seja congruente, clara e suficiente, o que equivale a dizer que a Administração deve fundamentar sempre os seus actos administrativos, através duma exposição sucinta e clara dos fundamentos de facto e também de direito da decisão tomada por si própria.
Q. E para haver falta de fundamentação, não basta qualquer obscuridade, contradição ou insuficiência dos fundamentos invocados, sendo necessário ainda que eles não possibilitem um "esclarecimento concreto" das razoes que levaram a autoridade administrativa a praticar o acto. Ora, os fundamentos invocados são tudo menos concretos...
R. A exigência legal da menção expressa dos fundamentos fácticos e jurídicos da decisão administrativa corresponde aos diversos objectivos que demonstram a sua indispensabilidade não só para os interesses dos particulares, mas também para os públicos.
S. Não restam dúvidas que o acto administrativo em causa carece de fundamentação suficiente, esclarecedora e clara, em desrespeito aos requisitos legalmente exigidos pelos artigos 114.º e 115.º do CPA, especialmente num caso, como o nosso, em que está também em causa o poder discricionário da Administração Pública, exercido em matéria de concessão de autorização de residência ao abrigo do Regulamento Administrativo n.º 3/2005.
2 檢察院之意見如下:
Na pendência do presente recurso contencioso, o Exmo. Sr. Chefe do Executivo lançou, em 13/01/2017 e na Proposta n.º1/GC-SEF/2017 (doc. de fls. a 63 a 66 dos autos), o despacho de «同意建議書的內容及依據». O teor desta Proposta dá-se a entender que tal despacho traduz em indeferir, com nova fundamentação, o pedido de autorização de residência do recorrente.
Na medida em que o mesmo despacho revogou e simultaneamente substituiu, com efeito retroactivo, o despacho inicialmente recorrido, e em obediência ao disposto no n.º1 do art.79º do CPAC, colhemos tranquilamente que há lugar ao prosseguimento deste recurso tendo como objecto o despacho de revogação e substituição supra referido.
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Na nova petição inicial (cfr. fls.69 a 90 do P.A.), o recorrente assacou, em primeiro lugar, erro nos pressupostos de facto ao despacho ora em escrutínio, argumentando que ele possuía importância insubstituível, sendo um trabalhador com contribuição especial e única para a entidade empregadora, e de outro lado, o despacho em crise não se mostra qualquer análise e ponderação correcta dos elementos que ele trouxe ao processo e que, só por si, se devidamente ponderados, importava uma decisão diferente.
Antes de mais, destaque-se que o recorrente requereu autorização de residência ao abrigo do preceito na alínea 3) do art.1º do Regulamento Administrativo n.º3/2005 (docs. de fls.31 a 183 do P.A. dados aqui por reproduzidos na sua íntegra.), preceito que contempla os «quadros dirigentes e técnicos especializados contratados por empregadores locais que, por virtude da sua formação académica, qualificação ou experiência profissional, sejam considerados de particular interesse para a Região Administrativa Especial de Macau».
Para os efeitos por si pretendidos, ele apresentou três diplomas de formação – o «Bacharelato em Gestão Hoteleira» dos Instituto de Formação Turística e Instituto Politécnico de Macau, a «Licenciatura em Gestão de Empresas Turísticas» dos Instituto de Formação Turística e Instituto Politécnico de Macau, e ainda «Master os Science in Hotel and Tourism Management» do The Hong Kong Polytechnic University (docs. de fls.74 a 76 do P.A.), e declarou que desempenhava a função de «銷售及客戶服務總監» no Hotel «澳門......酒店», com salário anual de $480,000.00 patacas.
Atendendo ao ofício n.º09854/GJFR/2015 para efeito de audiência e à Informação n.º0324/居留/2014 (docs. de fls.195 e 26 a 30 do P.A.), concluímos sossegadamente que a Administração já analisou e ponderou, de molde minucioso e equilibrado, tanto a formação académica, a qualificação e experiência profissionais do recorrente, como os dados fornecidos pela Direcção dos Serviços de Estatística e Censos, pela Direcção dos Serviços para os Assuntos Laborais e pelo Gabinete de Apoio ao Ensino Superior.
Perfilhamos inteiramente a brilhante jurisprudência que assevera: É indeterminado o conceito de “particular interesse” contido no nº3, do art.1º do Regulamento nº 3/2005. Simplesmente, é um daqueles conceitos em que, devido ao campo de actuação político-administrativa em que se insere, a sua avaliação apenas cabe discricionariamente ao ente administrativo, não podendo o tribunal sindicar a sua densificação, a não ser nos casos em que ele incorra em manifesto erro grosseiro ou quando ultrapassar os limites da tolerância, aceitabilidade, ofendendo o consenso geral” e for absurda e irrazoável. (Acórdãos do TSI nos Processos n.º360/2013, n.º558/2013 e n.º625/2013)
Em esteira, entendemos ser irrefutável que o despacho recorrido não eiva do arrogado erro nos pressupostos de facto, pois mostra-se certo e indiscutível que a ponderação pela Administração da formação académica, qualificação ou experiência profissional do recorrente não fere do erro manifesto ou da total desrazoabilidade.
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Ora, ensina a jurisprudência autorizada (Acórdão do STA de 10/03/1999, no Processo n.º44302): A fundamentação é um conceito relativo que depende do tipo legal do acto, dos seus termos e das circunstâncias em que foi proferido, devendo dar a conhecer ao seu destinatário as razões de facto e de direito em que se baseou o seu autor para decidir nesse sentido e não noutro, não se podendo abstrair da situação específica daquele e da sua possibilidade, face às circunstâncias pessoais concretas, de se aperceber ou de apreender as referidas razões, mormente que intervém no procedimento administrativo impulsionando o itinerário cognoscitivo da autoridade decidente.
Importa também ter presente (Acórdão do TSI no Processo n.º509/2009): Na fundamentação de direito dos actos administrativos não se torna necessária a referência expressa aos preceitos legais, bastando a indicação da doutrina legal ou dos princípios em que o acto se baseia e desde que ao destinatário do acto seja fácil intuir qual o regime concreto aplicável.
Na mesma linha de consideração, e sem prejuízo do respeito pela opinião diversa, colhemos que tendo em conta ofício n.º09854/GJFR/2015 para efeito de audiência e à Informação n.º0324/居留/2014 (docs. de fls.195 e 26 a 30 do P.A.), o despacho atacado nestes autos não enferma da contradição ou insuficiência da fundamentação, visto que a qual é suficiente para dar a conhecer ao seu destinatário as razões de facto e de direito subjacentes.
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Por todo o expendido acima, propendemos pela improcedência do presente recurso contencioso.
3 見終審法院分別於2012年07月31日、2012年05月09日、2000年04月27日及2000年05月03日在卷宗編號38/2012、13/2012、6/2000及9/2000作出之裁判書，以及中級法院分別於2012年07月05日、2011年12月07日及2011年06月23日在卷宗編號654/2011、346/2010及594/2009作出之裁判書。
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