第72/2019號案 對行政司法裁判的上訴
上訴人：身為甲之繼承人的乙、丙、丁、戊、己、庚、辛及壬
被上訴人：行政長官
主題：新舊《土地法》在時間上的適用．租賃批給合同．《土地法》．對都市性土地或具有都市利益的土地的利用的證明．臨時批給的續期．宣告批給合同失效．臨時批給期間
裁判日期：2019年7月30日
法官：利馬(裁判書制作法官)、宋敏莉和岑浩輝
摘要：
一、於2014年3月1日開始生效的新《土地法》(第10/2013號法律)第212條及後續條文優先於《民法典》中關於法律在時間上適用的一般規定。
二、在承批人的權利和義務方面，新《土地法》第215條(二)項規定合同之約定優先於法律規定。如無約定，則適用新法而非舊法(第6/80/M號法律)，但不妨礙《民法典》第11條第1款的適用，該款規定“法律只規範將來情況；法律即使被賦予追溯效力，其旨在規範之事實已產生之效果，仍推定保留”。
三、考慮到新《土地法》第215條的標題已經確定了該法適用於其生效之前的臨時批給，上指第215條(三)項的意思是，當之前定出的土地利用的期間已屆滿，且因承批人的過錯而未進行該土地的利用時，直接適用新法的兩項規定(第104條第3款及第166條)，即便這違背相關合同中的約定(前項)和舊法的規定。
四、對都市性土地或具有都市利益的土地的利用，須由承批人出示使用准照予以證實(《土地法》第130條)。有關利用獲證明後，批給即轉為確定(第131條)。
五、《土地法》將臨時批給不可續期作為一項原則予以確定。此規定的唯一例外情況是：只有在臨時批給的土地與確定批給的土地合併，且屬一併利用的情況下，應承批人的申請，經行政長官預先許可，相關的臨時批給方可予以續期(第48條)。
六、25年的臨時批給期間屆滿後(如合同未另外訂定期間)，行政長官如認為在上述期間內事先訂定的利用條款未獲履行，則應宣告合同失效。也就是說，如果承批人未能提交房地產使用准照，那麼行政長官將基於期間屆滿而宣告失效，因為對都市性土地或具有都市利益的土地的利用是透過該准照的提交予以證實的。
七、且行政長官無須查明相關利用條款是否因不可歸責於承批人的原因而未獲履行。也就是說，無須查明是否因承批人的過錯而未進行土地的利用，或者，譬如行政當局對土地未被利用的情況是否有完全或部分過錯，又或者，是否因意外情況或不可抗力而導致未進行土地的利用。
八、沒有任何規定允許行政當局在達到25年的最長批給期限之後，將臨時批給的期間視為中止或將其延長。
九、如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由，則應承批人的申請，行政長官可批准中止或延長土地利用的期間。
裁判書制作法官
利馬
澳門特別行政區終審法院
合議庭裁判
一、概述
乙、丙、丁、戊、己、庚、辛及壬，以甲之繼承人的身份，針對行政長官2016年6月24日的批示提起撤銷性司法上訴。該批示宣告一幅位於澳門半島牧場街，面積3,409平方米的土地的租賃制度臨時批給合同，因批給期限屆滿而失效。
在案件進行過程中，乙、丙、丁、戊、己、庚、辛及壬，以甲之繼承人的身份，針對中級法院裁判書制作法官所作的批示向評議會提出聲明異議，相關批示裁定無須就在司法上訴狀中提出的某些涉及未利用土地的過錯的事實調查證據。
中級法院透過2018年2月1日的合議庭裁判駁回了向評議會提出的聲明異議。
眾聲明異議人向終審法院提起司法裁判的上訴，聲稱即便認為相關失效屬於過期失效，被上訴的合議庭裁判也因為沒有命令就阻卻期間屆滿而失效的事實調查人證而違法。
中級法院透過2019年3月21日的合議庭裁判裁定司法上訴敗訴。
乙、丙、丁、戊、己、庚、辛及壬不服，向終審法院提起司法裁判的上訴，提出如下問題：
－被質疑的行為因遺漏對利害關係人進行預先聽證而屬非有效，而中級法院也因此而存有審理錯誤，違反了《行政程序法典》第93條的規定；
－本案的失效為懲罰性失效，而非過期失效；
－第10/2013號法律沒有在任何一處排除在宣告臨時批給失效時評價承批人之行為過錯的必要性；
－應當評估承批人的行為，進而認定上訴人一方面沒有造成土地未完成利用的局面，另一方面也對於此事不存過錯；
－若非如此，承批人將喪失所有權利和已繳付之溢價金，並得不到任何賠償，這違反《基本法》，尤其是保障私有財產和投資的第103條；
－在不適用《民法典》第323條的問題上存有過錯；
－違反保護信任原則、善意原則、平等原則、公平原則和適度原則，並存在濫用權利。
檢察院司法官發表意見，認為兩上訴理由不成立。
二、事實
被上訴的合議庭裁判認定了以下事實：
透過刊登於1989年11月16日第46期《澳門特別行政區公報》副刊上的第129/SAOPH/89號批示，甲以租賃制度及免除公開競投的方式獲得了一幅位於澳門半島牧場街，面積3,409平方米的土地的批給。
該土地登記在物業登記局第XXXX冊第478頁第XXXXX號，而由批給所衍生之權利以甲的名義登記在XXXXX冊第88頁第XXXXX號。
甲於2006年5月11日去世，乙、丙、丁、戊、己、庚、辛及壬為其繼承人。
租賃有效期為25年，自訂立相關公證書之日起計，相關期間可根據適用的法律和雙方約定的條件一直續期到2049年12月19日。
該批給的用途是興建一幢屬分層所有權制度，樓高13層，作車輛銷售及維修之用的樓宇。
根據批給合同第五條第一款的內容，利用的總期間被訂為36個月，自核准合同的批示在《公報》上公布之日，即1992年11月16日起計。
承批人支付了總價為8,735,240.00澳門元的溢價金。
直至2016年6月24日，即批給合同被行政長官宣告失效之日為止，土地仍未被利用。
經舉行2016年2月25日的會議，土地委員會出具了如下意見書：
「第XX/2016號案卷 - 基於25年的批給有效期已於2014年11月15日屆滿，因此建議宣告一幅以租賃制度及免除公開競投方式批予甲，位於澳門半島，牧場街，面積3,409平方米的土地臨時批給失效。
I
1. 按照第10/2013號法律《土地法》第44條的規定，以租賃方式批給時，須先作臨時批給，並按其特徵訂定期間; 如在所訂期間內已履行事先訂定的利用條款，且土地經確定劃界，該批給則轉為確定批給。按照同一法律第48條的規定，臨時批給不可續期。這樣，按照第167條的規定，透過行政長官批示，基於租賃期間之經過而宣告批給失效。
2. 按照《土地法》第179條及第79/85/M號法令第56條的規定，因宣告批給失效，須以行政長官批示命令承批人或佔用人勒遷。
3. 基於此，土地工務運輸局於2015年11月18日透過第XXX/XXXXXX/2015號建議書，建議批准展開因租賃期間已屆滿或將屆滿而宣告土地臨時批給失效的程序，並按照各案卷之租賃期屆滿的順序展開相關工作，運輸工務司司長於2015年11月25日作出核准的批示。
II
4. 透過公佈於1989年11月16日第46期《澳門政府公報》副刊的第129/SAOPH/89號批示，對一幅以租賃制度及免除公開競投方式批予甲，面積3,409平方米，位於澳門半島，牧場街的土地的批給作為憑證。
5. 根據批給合同第二條款的規定，租賃的有效期為25年，由簽訂有關公證書當日起計，然而一直無訂立公證書，根據七月二十九日第8/91/M號法律第4條第1款的規定，批給已改由前述的批示作為憑證和租賃期間改由該批示公佈之日起計，即至2014年11月15日屆滿。
6. 按照合同第三條款的規定，土地用作興建一幢屬分層所有權制度，樓高13層，主要為汽車維修工場的商業、工業及停車場用途樓宇。
7. 土地的總利用期為36個月，由前述批示公佈日起計，即至1992年11月15日。
8. 合同溢價金和分期利息總數為澳門幣8,735,240.00元已全數繳付。
9. 題述土地標示於物業登記局XXXXM冊第478頁第XXXXX號，其批給所衍生的權利以承批人的名義登錄於XXXXX冊第88頁第XXXXX號。
III
10. 承批人透過1990年1月11日的信函，通知權限實體由於仍未發出街道準線圖，因此其未能於合同訂定的期間內遞交工程計劃。然而土地的街道準線圖於1990年2月12日發出後，承批人於1991年12月9日請求更改土地的用途為商住用途，運輸暨工務政務司於 1992年7月14日作出批示，否決該更改用途的申請。
11. 接著，在1990年6月13日遞交的建築計劃於1992年8月26日被視為有條件可予核准後，承批人於1992年11月10日透過信函，要求被告知土地規劃條件的具體更改，以便其對建築項目作出跟進。
12. 鑒於承批人於1993年3月2日接獲更新的街道準線圖，因此其於1993年3月6日申請延長遞交建築計劃的期間至1993年4月30日，有關延期申請於同年3月12日被批准。
13. 承批人於1995年8月22日請求將土地的用途由工商業用途更改為按房屋發展合同制度的住宅用途，在諮詢相關權限實體的意見後，根據運輸暨工務政務司於1996年1月8日的批示，否決上述的更改用途申請。
14. 及後，承批人於1996年4月12日提出土地作車輛維修的項目存在環境、安全及經濟方面的問題。經濟協調政務司於1998年12月10日作出批示，表示經考慮土地所在區域的發展以及環境的因素，認為不於該區建造合同所訂的樓宇合理，並對更改土地用途發出可行意見，亦建議可於其他地區(如北安)重啟合同所訂的項目。
15. 雖然如此，承批人卻分別於2000年10月9日和2001年5月29日，向行政長官辦公室和土地工務運輸局遞交申請書，請求退回合同溢價金和作出有關補償。根據運輸工務司司長2001年9月17日的批示，否決退回溢價金的申請，但允許更改土地的用途。
16. 根據2001年10月12日發出的街道準線圖和2001年11月1日的地籍圖，土地的用途更改為住宅、商業/服務、社會設施及停車場。
17. 鑒於關閘新邊境大樓工程的施工，因此透過於2002年1月18日簽訂的文件，承批人接受行政當局暫時借用題述的土地至2004年6月30日，以設置一個臨時巴士總站及存放建築材料，惟行政當局應負責騰空存放於土地上的所有廢車及物料。根據2002年10月17日的現場驗收筆錄，土地的騰空工作已完成。
18. 其後，透過公佈於2003年2月4日第5期《澳門特別行政區公報》第一組的第24/2003號行政長官批示，為民事及刑事責任之效力，將用作設置一停車場，即臨時巴士總站的地塊視為公共街道。
19. 承批人分別於2004年6月2日和7月27日表示，由於借用土地的期間於2004年6月30日屆滿，因此請求跟進歸還土地的事宜。
20. 由於承批人於2006年5月11日死亡，其繼承人於2006年8月9日和2007年5月4日透過申請書，請求移轉土地批給所衍生的權利。
21. 土地工務運輸局於2007年11月29日撰寫第XXX/XXXXXX/2007號報告書建議跟進有關申請，但有關建議沒有獲得批覆。
22. 直至2011年8月2日，承批人的繼承人提交包括土地在內的財產確認分割判決，及於2012年6月15日和12月26日，請求跟進土地的死因移轉及歸還等事宜。
23. 基於正開展《關閘口岸暨周邊環境總體概念性城市設計》，土地擬用作社區及運動設施，且未有發現有合適的土地可作交換，因此土地工務運輸局於2013年4月3日建議考慮退還已繳付溢價金的可能性。
24. 透過於2013年6月21日遞交的申請書，承批人的繼承人表示無意接受退還溢價金的方案，並表示由於租賃期間即將屆滿，其請求將土地歸還或批予另一幅土地作為交換。
25. 其後，承批人的繼承人亦透過其代表律師於2013年7月30日在行政長官辦公室遞交申請書，提出批准死因移轉土地及為其修改或重新訂立土地批給合同的申請。
26. 土地工務運輸局土地管理廳透過2014年7月7日第XXX/XXXXXX/2014號建議書，建議將案卷送交法律廳發表意見，法律廳按請求於2014年9月26日撰寫第XX/XXXXXX/2014號建議書，認為應否決申請人上述請求，因為土地的租賃有效期將於2014年11月15日屆滿，批給仍屬臨時性，根據第10/2013號法律《土地法》第48條的規定，臨時批給不可續期，因此承批人的繼承人明顯地未能確保履行批給所訂的義務，故根據同一法律第157條第2款的規定，不許可移轉。此外，既然承批人已於2006年5月11日死亡且移轉批給不獲許可，土地批給所衍生的權利經已消滅，其繼承人亦不存有批給所衍生權利的法律地位，從而無法修改或重新訂立土地批給合同，但繼承人有權向行政當局追討土地在2004年7月1日至2006年5月11日期間被使用的賠償。
27. 在土地租賃期屆滿後，承批人的繼承人再於2015年10月26日提出批准死因移轉土地及為其修改或重新訂立土地批給合同的申請。
28. 雖然承批人的繼承人提出有關申請，但根據法律廳2015年3月31日第XX/XXXXXX/2015號建議書的意見，否決申請的聽證程序並不影響因租賃期已過而宣告批給失效的跟進程序。因此，土地管理廳於2016年1月8日透過第XXX/XXXXXX/2016號建議書，建議否決申請人死因移轉土地及修改或重新訂立土地批給合同的申請，並跟進續後的聽證程序。
29. 另一方面，基於批給合同第二條款規定的租賃有效期已於2014年11月15日屆滿，批給仍屬臨時性，按照《土地法》第48條第一款的規定，臨時批給不可續期，基於此，土地管理廳在同一建議書上建議批准跟進基於租賃期間已過而宣告批給失效的程序，將案卷送交土地委員會發表意見。在土地工務運輸局局長作出同意意見後，運輸工務司司長於2016年2月3日作出同意的批示。
30. 綜上所述，本委員會經分析案卷，由於有關合同第二條款所定的25年的租賃期已於2014 年11月15日屆滿，且合同規定的利用無被落實，因此有關的臨時批給經已失效(喪失權利的失效)。
事實上，根據第10/2013號法律《土地法》第212條及第215條而適用於本個案的第44條的規定，以租賃方式批給時，須先作臨時批給，如在所訂期間內已履行事先訂定的利用條款，且土地經確定劃界，該批給則轉為確定批給(見第130條及第131條)。
在批給有效期屆滿後，根據《土地法》第48條第1款的規定，臨時批給不可續期，而本個案亦不屬於同一法律條文第2款的規定，且有關事實已被證實，故處以失效(租賃期已過)。
同樣地，根據七月五日第6/80/M號法律(前《土地法》)的規定，倘批給的性質仍屬臨時性，且土地沒有被利用(第49條、第132條及第133條) ，是不可能續期十年，因根據第55條第1款的規定，該續期僅適用於屬確定批給。
儘管該批給是自動及直接轉為失效，但為使有關法律狀況轉為確定且不引起爭議，以及清除有關批給所衍生的權利是否已被消滅的法律上不安定性，須按照第10/2013號法律第167條的規定宣告該批給失效。
基於此，本委員會不反對由於租賃期間已過而宣告題述土地批給失效，按照第16/2004號行政法規第13條的規定，承批人所繳納的一切溢價金及利息歸澳門特別行政區所有。
IV
土地委員會於2016年2月25日舉行會議，經分析案卷並考慮到2016年1月8日第XXX/XXXXXX/2016號建議書內所載的意見及建議，以及考慮到運輸工務司司長於2016年2月3 日在該建議書上所作的批示，本委員會認為基於租賃期間已於2014年11月15日屆滿而導致批給失效，該失效應透過行政長官批示宣告。
2016年2月25日於土地委員會。 」
之後，運輸工務司司長於2016年3月3日出具了如下意見書：
「第XX/2016號案卷 - 基於25年的批給有效期已於2014年11月15日屆滿，因此建議宣告一幅以租賃制度及免除公開競投方式批予甲，位於澳門半島，牧場街，面積3,409平方米的土地臨時批給失效。
1. 透過公佈於1989年11月16日第46期《澳門政府公報》副刊的第 129/SAOPH/89號批示，對一幅以租賃制度及免除公開競投方式批予甲，面積3,409平方米，位於澳門半島，牧場街的土地的批給作為憑證。
2. 根據批給合同第二條款的規定，租賃的有效期為25年，由簽訂有關公證書當日起計，然而一直無訂立公證書，根據七月二十九日第8/91/M號法律第4條第1款的規定，批給已改由前述的批示作為憑證和租賃期間改由該批示公佈之日起計，即至2014年11月15日屆滿。
3. 土地用作興建一幢屬分層所有權制度，樓高13層，主要為汽車維修工場的商業、工業及停車場用途樓宇。
4. 由於土地的租賃期已在2014年11月15日屆滿，但土地利用始終沒有完成，因此土地工務運輸局建議批准跟進基於租賃期間之經過而宣告批給失效的程序及將案卷送交土地委員會發表意見。本人於2016年2月3日作出同意批示。
5. 土地委員會於2016年2月25日舉行會議，經分析案卷後，由於土地的租賃期間已過，合同規定的利用無被落實，批給仍屬臨時性，按照第 10/2013號法律《土地法》第212條和第215條適用的第48條第1款的規定，不予續期。這樣，批給是由於有關租賃期間的經過而被宣告失效(喪失權利的失效) ，因此，該失效應透過行政長官批示宣告。
經參閱上述案卷，本人同意有關建議，謹請行政長官閣下宣告有關批給失效。」
行政長官於2016年6月24日作出如下決定：“同意。因此，根據本批示組成部分的運輸工務司司長二零一六年三月三日意見書所載的內容及理由，本人宣告土地委員會第XX/2016號案卷所指的以租賃制度及免除公開競投方式的土地批給失效。”
三、法律
1. 要解決的問題
須審理上訴人前面提出的問題，在此將完全採納本院於2018年5月23日在第7/2018號案件和2018年12月12日在第90/2018號案件中作出的裁判中所闡述的見解，因為不但在本案中所提出的瑕疵與上述兩案相似，而且就連說明理由的方式都與上述兩案相似。
首先我們來審理針對中間之合議庭裁判的上訴。
2. 針對中間之合議庭裁判的上訴
在司法上訴中，只有對有關法律問題的各個可予接受的解決方法而言(根據《行政訴訟法典》第1條的規定所補充適用的《民事訴訟法典》第430條第1款開頭的部分)，相關事實對案件之裁判屬重要時，才調查證據(《行政訴訟法典》第63條第1款及第65條第3款)。
調查證據是為了證明，對土地未被利用的情況，行政當局有過錯而承批人沒有過錯，以及或有的阻卻失效的原因。
然而，如我們下文將闡釋的，我們認為對於裁定相關批給因期限屆滿而失效的情況是否合法來說，此問題不重要。
因此，不管過錯的重要性是否可以構成在法律問題上可予接受的解決方案之一，都可以肯定“對於不涉及案件實體問題之上訴，僅在所作之違法行為對案件之審查或裁判造成影響時，……方可裁定上訴之理由成立”(根據《行政訴訟法典》第1條的規定所補充適用的《民事訴訟法典》第628條第3款第一部分的規定)，而如下文將更清楚地看到的，這明顯不是本案的情況。
所以，無需多言，須裁定上訴理由不成立。
3. 新舊《土地法》在時間上的適用
在開始審理與被上訴行政行為和被上訴裁判就所提出的瑕疵作出的回答相關的問題之前，要先確定對本案中作出的批給失效之宣告應適用哪部法律，是新《土地法》還是舊《土地法》(7月5日第6/80/M號法律)。
本院於2018年5月23日和2018年12月12日分別在第7/2018號案和第90/2018號案的合議庭裁判中所撰寫的理由說明在此視為完全轉錄。
4. 澳門特別行政區境內的國有土地制度，特別是以租賃方式作出的都市性土地或具有都市利益的土地的有償批給，以及新《土地法》中租賃批給合同的失效
接下來，要知道因期限屆滿而失效是否屬於懲罰性失效的一種情況，因為失效不會自動發生，而需要行政當局證實所規定的條件未獲履行，也就是說，是否只有在證實了未利用土地的原因可歸責於承批人時，才能宣告失效。
本院於2018年5月23日和2018年12月12日分別在第7/2018號案和第90/2018號案的合議庭裁判中所撰寫的理由說明於此視為完全轉錄。
5. 違反《基本法》第103條
眾上訴人聲稱，除非認為若承批人對於土地的未被利用不存過錯，則其在批給期間屆滿之後仍有權利用土地，否則承批人將喪失其所有的權利和已繳付之溢價金，且得不到任何賠償，這違反《基本法》，尤其是其中保障私人財產和投資的第103條。
首先，透過某幅土地的租賃批給，承批人並不會取得對土地的任何所有權，只會取得對其上建築物的所有權。
其次，不排除承批人有獲得賠償的權利，如果承批人能夠證明構成民事責任前提的事實的話。
6. 在不適用《民法典》第323條上的過錯
在眾上訴人看來，行政當局承認了其對相關地段的利用權，根據《民法典》第323條第2款的規定，這阻卻了失效。
為此，眾上訴人提出，負責相關事務的政務司於1998年核准了將相關地段用於新用途的權利。
《民法典》第323條規定：
第三百二十三條
（阻礙失效之原因）
一、唯在法定或約定之期間內作出法律或約定賦予阻卻作用之行為，方阻礙失效之發生。
二、然而，如有關期間係由合同定出或屬法律對可予處分之權利所定出之期間，則權利人應行使權利予以針對之人承認權利時，亦阻礙失效之發生。
上訴人在1998年擁有對相關地段的利用權是毋庸置疑的。此時距離批給的起始日期只過去了10年。但是此後呢？
顯而易見，這是完全不重要的，因為在25年的期間屆滿之前，法律和合同都允許眾上訴人利用土地，當然也要遵守利用期間，但在此處不涉及此問題。這裡不存在任何在批給期間屆滿之後對利用土地之權利的承認。
更何況首先要弄清楚的問題是，澳門特區的相關權利是否屬於可予處分的權利，因為僅當所涉及的是可予處分的權利時，方適用《民法典》第323條第2款的規定。
7. 違反了公正原則、保護信任原則、善意原則、平等原則、無私原則以及適度原則，並存在濫用權利的情況
從上文所述可以清楚地得出，我們認為面對現行《土地法》，行政長官沒有宣告或不宣告批給失效的選擇空間：行政長官必須宣告失效。
因此，這裡不適用自由裁量行為所特有的瑕疵，例如違反《行政程序法典》第5條、第7條和第8條所規定的行政法的一般原則，也就是公正原則、保護信任原則、無私原則、善意原則及適度原則。
關於違反這些原則以及濫用權利的問題，本院於2018年5月23日和2018年12月12日分別在第7/2018號案和第90/2018號案的合議庭裁判中所撰寫的理由說明在此視為完全轉錄。
8. 未對利害關係人進行預先聽證
關於上訴人所提出的未對利害關係人進行預先聽證的問題，本院於2018年5月23日和2018年12月12日分別在第7/2018號案和第90/2018號案的合議庭裁判中所撰寫的理由說明在此視為完全轉錄，因而裁定瑕疵理由不成立。
四、決定
綜上所述，合議庭裁定兩上訴敗訴。
作出通知，並附上2018年5月23日第7/2018號案和2018年12月12日第90/2018號案之合議庭裁判的影印本。
訴訟費用由上訴人承擔，主上訴和中間上訴的司法費分別訂為12個和4個計算單位。
2019年7月30日，於澳門。
法官：利馬（裁判書制作法官）－ 宋敏莉 － 岑浩輝
出席評議會的檢察院司法官：蘇崇德
第72/2019號案 第3頁
第72/2019號案 第23頁