卷宗編號: 40/2019
日期: 2019年10月17日
關鍵詞： 例外許可、內部指引、自由裁量權
摘要：
- 根據第25/2009號行政法規《社會房屋的分配、租賃及管理》第3條第5款之規定，如有合理解釋，房屋局局長可例外許可已按7月8日第35/96/M號法令、第24/2000號行政法規《取得或融資租賃自住房屋之貸款補貼制度》或4月12日第13/93/M號法令的規定獲許可取得房屋，或根據第17/2009號行政法規《自置居所貸款利息補貼制度》的規定已獲補貼的家團中的成員脫離家團，獨立申請社會房屋。
- 制定自我約束性質的內部指引並以之為行為規範，正是被訴實體行使自由裁量權的表現形式之一，為法律所允許，並無違法之處。
- 自由裁量權的行使只有在權力偏差、明顯的錯誤或絶對不合理的情況下才受司法監督審查。
裁判書製作人
何偉寧
行政、稅務及海關方面的上訴裁判書
卷宗編號: 40/2019
日期: 2019年10月17日
上訴人: A(司法上訴人)
被訴實體: 澳門房屋局代局長
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一. 概述
司法上訴人A，詳細身份資料載於卷宗內，不服行政法院於2018年09月24日作出的決定，向本院提出上訴，理由詳載於卷宗第180至195頁，有關內容在此視為完全轉錄1。
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被訴實體就有關上訴作出答覆，內容載於卷宗第196至199頁，在此視為完全轉錄。
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檢察院認為應判處上述上訴不成立，有關內容載於卷宗第208至211頁，在此視為完全轉錄2。
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二. 事實
已審理查明之事實載於卷宗第148背頁至149背頁，有關內容在此視為完全轉錄3。
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三. 理由陳述
司法上訴人認為澳門房屋局的工作指引明顯違法而導致被訴實體行使自由裁量權時出現明顯錯誤及絶對不合理。同時被訴實體在審核司法上訴人的個案時明顯不作具體分析及審查之行為。故此，被訴判決沾有法律前提的錯誤。
現就有關問題作出審理。
原審判決內容如下：
“….
嚴格意義上，司法上訴人在起訴狀內對被上訴實體的兩項行為合併提出爭執：
- 因司法上訴人不符合申請社會房屋的一般要件，駁回司法上訴人提出的聲明異議，維持除名決定；
- 不接納例外許可司法上訴人脫離其家團及獨立申請社會房屋。
惟須指出，觀司法上訴人於起訴狀所陳之事由，其並未對於上述第一項行為提出有效的爭執，亦未陳述任何撤銷性的依據。
相反，其先於起訴狀第27條稱“…雖然司法上訴人的情況符合上述禁止性規定…”(即第 25/2009號行政法規第3條第4款3)項)，後於第39條指“…司法上訴人雖已與其配偶長期分居，但仍未正式結束婚姻關係，致使其社會房屋申請因25/2009號行政法規第3條第4款之規定被排除在外。”，似乎沒有否認其不具備申請社會房屋的一般要件，間接認可了該項被上訴行為之合理性。
而其所聲稱的被上訴行為沾有違法性瑕疵也僅僅是針對第二項被上訴行為而言的。
毫無疑問，針對第一項被上訴行為，應予維持。
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針對第二項被上訴行為，司法上訴人指該行為違反第25/2009號行政法規《社會房屋的分配、租賃及管理》第3條第5款及第296/2009號行政長官批示所核准的《社會房屋申請規章》第5條第1款之規定，理由是被上訴實體以不符合形式規範的內部工作指引為依據。
此外，被上訴實體機械而概括性地適用內部指引而不對個案作具體分析而違反法律。
另外，檢察院意見書認為有關內部指引內的相關條文不合理，導致被上訴實體行使自由裁量權時出現明顯錯誤及絕對不合理的情況。
且分析如下。
首先，被上訴行為援為依據的第25/2009號行政法規《社會房屋的分配、租賃及管理》第3條第5款規定如下：
“如有合理解釋，房屋局局長可例外許可已按七月八日第35/96/M號法令、第24/2000號行政法規《取得或融資租賃自住房屋之貸款補貼制度》或四月十二日第13/93/M號法令的規定獲許可取得房屋，或根據第17/2009號行政法規《自置居所貸款利息補貼制度》的規定已獲補貼的家團中的成員脫離家團，獨立申請社會房屋。”
由上述規定可見，對於經濟房屋的預約買受人、所有人及家團成員；取得或融資租賃自住房屋之貸款補貼的受惠人的配偶及家團成員的社會房屋申請，房屋局局長可例外許可其脫離有關家團，批准其獨立申請社會房屋，前提是申請人提交合理解釋。
為了規範及統一審批標準，房屋局局長通過編號1122/DAHP/DAH/2013報告書核准了“社會房屋申請─工作指引”，其中尤其對根據第25/2009號行政法規《社會房屋的分配、租賃及管理》第3條第5款規定可獲例外許可申請社會房屋的條件作出詳細的闡釋，說明判斷申請人解釋是否屬合理時應予考慮的情況：
“2.可獲例外許可申請社會房屋的條件(根據第25/2009號行政法規《社會房屋的分配、租賃及管理》第3條第5款規定)
2.1曾為經濟房屋的預約買受人、所有人及家團成員；取得或融資租賃自住房屋之貸款補貼(即四厘利息補貼制度及自置居所貸款利息補貼制度)的受惠人及家團成員提出例外許可申請租賃社會房屋時，判斷其是否具合理解釋，尤其考慮下列情況：
2.1.1 經濟房屋所有人或受惠補貼的獨立單位所有人移轉單位的原因，是否因出現經濟困難，如：籌錢醫病、清償債務或清償樓宇脫期供款等(須提出相關的證明文件以證所言屬實)；
2.1.2 原登記家團的人口結構發生變化，如：家團成員自然增長、結婚或離婚、來澳門特別行政區定居等原因，而令申請人確實有住屋需要；
2.1.3 原家團所購的經濟房屋或受補貼的獨立單位的類型(四厘利息補貼制度沒有要求申報類型)；
2.1.4 原家團所購的經濟房屋的不可轉讓之責任期限或受補貼的獨立單位的移轉限制是否經已結束；”
此外，對於經濟房屋預約買受人或所有人的配偶或家團成員，曾為取得或融資租賃自住房屋之貸款補貼的受惠人的配偶或家團成員的申請，還制定如下特別規定：
“2.2曾為經濟房屋預約買受人或所有人的配偶或家團成員，若同時符合以下三項條件，可考慮獲例外許可申請分配單位：
2.2.1 經濟房屋預約買受人或所有人的配偶或家團成員存在以下任一情況：
2.2.1.1原經濟房屋卷宗所載資料登記為未婚的家團成員證明已另組家團；
2.2.1.2具配偶身份的成員離婚(適用於登記結婚或事實婚人士)而脫離家團；
2.2.2 有關經濟房屋的不可轉讓之責任期限已結束及尚未移轉：
2.2.3 有關成員脫離家團後，餘下的家團成員人數符合所取得該房屋類型的最低人數要求；
2.3曾為取得或融資租賃自住房屋之貸款補貼的受惠人的配偶或家團成員，若同時符合以下三項條件，可考慮獲例外許可申請分配單位：
2.3.1 受惠人的配偶或家團成員存在以下任一情況：
2.3.1.1原卷宗所載資料登記為未婚的家團成員證明已另組家團；
2.3.1.2具配偶身份的成員離婚(適用於登記結婚或事實婚人士)而脫離家團；
2.3.2 受補貼的獨立單位自以公證書訂立貸款合同之日起計超過5年(即轉移限制己終止)或受惠人已退還全部已收取的補貼款項及有關法定利息；
2.4曾為經濟房屋家團代表(所有人)或受補貼的獨立單位受惠人(所有人)，以及不符合本部分2.2及2.3點所述條件的家團代表或受惠人的配偶或家團成員，需交由相關委員會作個別具體審查統一處理。若有合理解釋，仍可獲房屋局局長批准例外許可獨立申請社會房屋；”
對於判斷例外許可社會房屋申請的解釋是否合理，立法者未予明確界定標準，而是通過“合理解釋”這個不清晰或未確定概念 (conceito impreciso ou indeterminado)，交由行政當局在具體審批程序中自行評價及解釋。
誠然，無論是行政法學說或是司法判例皆認為，不確定概念的使用不必然意味著行政當局因此享有自由裁量權，故須將已賦予行政當局自由裁量空間的不確定概念 (conceito indeterminado puro ou próprio) 與那些未賦予自由裁量權，且其使用應接受司法審查的不確定概念加以區分。尤其當不確定概念可按法律標準或一般經驗知識作填補，或涉及須借助非法律知識的客觀適用的技術性標準時，法院便能夠對相關標準的適用作出審查 (參見終審法院第9/2000號卷宗的合議庭裁判及第21/2014號卷宗的合議庭裁判和MÁRIO AROSO DE ALMEIDA所著的《Teoria Geral do Direito Administrativo: Temas Nucleares》，Coimbra Almedina Editora，第 215 頁及第 216 頁的相關見解)。
然而在本案中，何者為“合理解釋”？不涉及法律標準、一般經驗知識或非法律知識的客觀技術性標準，端由房屋局局長從公共利益出發，綜合考慮申請人的經濟狀況、家庭人口結構及申請人或其家團成員已享有之政府惠利，在個案中具體予以評定。
換言之，由行政當局在行使行政職能的過程中按有關法律的要求，針對具體個案作出價值判斷，該價值判斷是行政當局的自由裁量活動的體現，具有不可替代性，故法院僅可按照限制行使自由裁量權的司法審查規則，進行極為有限的審查。也就是說，除非行政當局的判斷出現明顯錯誤或絕對不合理而導致違反法律的情況，否則法院難以介入並撤銷其作出之行為 (見《行政訴訟法典》第21條第1款d)項的規定)。
再看房屋局為了審批工作之便利，自行擬定了內部指引，在有關法律條文確定的行為前提及目的之框架下，對於法律所要求的“合理解釋”作進一步說明。
上述內部指引構成行政當局自我約束(autovinculação administrativa) 的標準，對法律抽象的要求加以落實，包括在相關標準中添加法律字面表述未包含在內的前提，將之納為行政當局決定的依據，同時限制其日後在面對假定前提相若的同類個案時的決定取向，進而產生規範性的效果 (efeito de normativização)。
從這個意義上，制定自我約束性質的內部指引並以之為行為規範，正是被上訴實體行使自由裁量權的表現形式之一，為法律所允許，並無違法之處。
一如中級法院在有關問題上所表達的精闢見解：“Não está a Administração impedida de criar “directivas” ou “critérios de autovinculação” que a ajudem a interpretar e a densificar este conceito na sua aplicação aos casos concretos futuros.”(參見中級法院第416/2016號卷宗的合議庭裁判)。
有關“內部指引”，在被納為行政行為之依據時，透過每個具體個案對外產生的規範性效力。與行政長官批示及行政法規不同，即使欠缺公示或不符合形式要件，也不會妨礙其通過行政行為在個案產生效力，司法上訴人的有關指責顯然不能成立。
另一方面，本院認同司法上訴人所指行政當局不能機械地適用內部指引而排除對個案進行具體分析的自由裁量權力。因為，法律允許行政當局自行訂立“內部指引式”標準不必然意味著構成自我約束的標準內容而無須受任何限制。
制定標準宜謹慎，行政當局仍須嚴格根據賦予其自由裁量空間的法律條文行事，換言之，其所訂的標準不能限制或減縮行政當局原有的自由裁量空間，否則便是違反該等法律條文的規定，放棄法律所賦予的自由裁量權。
而在上述的被納為被上訴行為依據的內部指引中，本院並未看到有關標準有減縮甚至排除行政當局自由裁量空間的情況。有關條文的擬定仍然保持法律所要求的開放性，要求被上訴實體非片面或拘泥於審查申請人的一項條件，而是列出多方面的應予考慮的因素，被上訴實體應在此基礎上作綜合判斷。
因此，可以得出結論，被上訴實體並非機械地適用其內部指引，其所制定的內部指引未排除其在每一個案的具體分析，而僅僅是為審批決定提供可供參考的方向。
是故，司法上訴人對被上訴行為違法的指責不能成立。
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再看所適用的有關內部指引的條文是否存在明顯不合理之處。
據卷宗及行政卷宗資料所載，被上訴實體駁回司法上訴人提出的例外許可申請社會房屋的決定主要依據房屋局審查小組審議後的建議，指出“由於該經屋不可轉讓之責任期限未結束，且未能符合例外許可申請的準則內所指的可獲例外許可的全部要素(根據編號1122/DAHP/DAH/2013報告書中，社會房屋申請─工作指引第2點中之2.1及2.2項)”。
但結合上引內部指引的具體條文，尤其第2.1、2.2及2.4項， 不難推知被上訴實體的決定思路如下：
首先，根據第2.2項要求，因司法上訴人未能同時符合該項所列的三個要件，尤其其配偶取得之經濟房屋的不可轉讓之責任期限尚未結束，先行排除其可依該項規定獲例外許可申請分配房屋的可能；
然後，再按第2.1項規定，審視司法上訴人是否滿足該項規定所列要素，以判斷其提交之解釋是否合理。本案中，被上訴實體因司法上訴人全部要素皆不符合，排除其解釋的合理性；
最後，在此基礎上，作出不接納例外許可司法上訴人申請社會房屋的決定。
換言之，上述指引第2.2項規定僅僅是司法上訴人的訴求得以滿足的充分但非必要條件。被上訴實體真正藉以認定其是否具合理解釋的依據為該指引第2.1項規定。
作為充分非必要條件而言，第2.2項的規定縱使苛刻，卻無不合理之處，更何況該條件的未獲滿足並未直接導致司法上訴人的訴求遭行政當局否決。
另一方面，如上文所述，指引第2.1項規定保持了自由裁量所必需的開放性，無違法之處。適用該條文體現了行政當局自由裁量權的行使，當中亦無出現明顯的偏頗或錯誤，法院難以介入審查。
基於上述理由，被上訴實體適用法律正確，司法上訴人提出的理據不成立。
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四、決定
綜上所述，本院裁定司法上訴人提出的訴訟理由不成立，駁回本司法上訴，維持被上訴行為。
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訴訟費用由司法上訴人承擔，訂定司法費為5UC，但因司法上訴人之司法援助請求已獲得批准，無需支付本案之訴訟費用。
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登錄本判決及依法作出通知…”。
我們完全認同原審法院就有關問題作出之論證及決定，故根據《行政訴訟法典》第149條第1款而適用之《民事訴訟法典》第631條第5款之規定，引用上述決定及其依據，裁定上訴理由不成立。
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四. 決定
綜上所述，本合議庭裁決司法上訴人的上訴不成立，維持原審判決。
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訴訟費用由司法上訴人承擔，司法費定為8UC，但其享有免交之司法援助。
作出適當通知及採取適當措施。
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2019年10月17日
裁判書製作人
何偉寧
Fui presente
Joaquim Teixeira de Sousa
第一助審法官
簡德道
第二助審法官
唐曉峰
1 司法上訴人的上訴結論如下:
A. 原審法院認為被訴實體駁回司法上訴人的例外許可申請時是行使正確的自由裁量權，並且認為《工作指引》第2.1及2.2項並無不合理之處。
B. 上訴人表示不認同，並認為原審法院之判決沾有法律前提的錯誤。
C. 首先，被訴實體作為行政行為時視工作指引第2.1項及第2.2項中所列舉的要件均屬必要條件，從而導致其作出行政行為時自由裁量空間減縮。
D. 根據附卷第73頁內，房屋局代局長所同意之第1180/DHP/DHS/2014號《建議書》則認為:“.....未能符合例外許可申請的準則內所指的可獲例外許可的全部要素，故不具備條件接納其例外許可…”
E. 此顯示被上訴實體認為，接納例外許可的前提是申請人必須同時符合《工作指引》第2.1項及第2.2項所列出的全部要求。
F. 根據《工作指引》的規定，在判斷第一類申請人(曾為經濟房屋的預約買受人、所有人及家團成員)是否擁有合理解釋時，除了《工作指引》2.1所規定的一般性抽象標準以外，也可以根據2.2所規定的一組特別標準來判斷，只要申請人符合2.2所規定的所有條件，亦可獲得例外許可。
G. 不論第一類申請人的情況是否符合《工作指引》2.1所要求的全部特別標準，都不影響被訴實體直接根據2.1的一般性抽象標準判斷其特別許可的合理性。
H. 但是，被訴實體在否決上訴人的申請時，其所遵循的邏輯並非如此。
I. 首先，在《工作指引》第2.1項及第2.2項所列舉的「例外許可之要求」中，存在多處相似或相同的項目，導致被上訴實體所考量的所謂「多項因素」實質上根本是「片面的同一因素」。
J. 例如，第2.1.2項與第2.2.1.1項及第2.2.1.2項相似，均規定家團的人口結構發生變化，另組家團及脫離家團;第2.1.4項與第2.2.2項相同，均規定有關經濟房屋的不可轉讓之責任期已結束。
K. 被上訴實體表面上訂定了二重判斷標準，首先判斷申請人是否符合《工作指引》2.2規定的全部特別判斷標準，再判斷申請人是否符合2.1的一般性抽象標準。但在實際操作中，被訴實體卻要求申請人的情況必須同時符合特別判斷標準與一般抽象標準兩者中的全部項目，導致該《工作指引》所設置的二重判斷標準如同虛設，強行將一般判斷標準中舉例列舉的內容曲解為必要條件，最終實際執行的是兩組特別判斷標準的總和。
L. 因此，如果申請人符合「出現不可轉讓之責任期未結束」，則會同時不符合《工作指引》第2.1.4項與第2.2.2項;如果申請人「未能證明家團變化、另組家團及脫離家團」，則會同時不符合《工作指引》第2.1.2項與第2.2.1.1項及第2.2.1.2項。從而導致申請人被歸為「不具合理解釋」以及「不獲考慮該例外許可」的情況。
M. 所以，被訴實體在否決上訴人的例外許可時，所遵守的《工作指引》僅在表明上屬於原審判決所概括的“......被上訴實體非片面或拘泥于審查申請人的一項條件，而是列出多方面應予考慮的因素….”，而實際上卻因為《工作指引》本身存有不應存在的重覆，以及被訴實體對《工作指引》的不合理解釋，導致被訴實體實際上把《工作指引》第2.1及第2.2項的每一項要件全部視為必要條件。
N. 綜上所述，被上訴實體作出被訴行政行為時，明確地《工作指引》第2.1 及2.2項的條件視為必要條件，而非原審法庭所認為的“充分但非必要條件”。
O. 此外，被上訴之判決(卷宗第154頁)指出本卷宗之附卷第64B頁工作指引第2.1項及第2.2項的其中一個要件 -“有關經濟房屋的不可轉讓責任期限已結束及尚未移轉”，並無不合理亦無違法之處。
P. 訂定上述工作指引為著執行和落實第25/2009號法規第三條第五款社會房屋例外許可申請的規定，以便達至實際援助經濟狀況薄弱之私人的原意及方針，並發揮經濟援助之效用。
Q. 不論不可轉讓之責任期是否已結束，無助於了解私人實際生活情況及條件，亦無法顯示私人是否存在經濟困難、住屋需要及政府援助之必要性，更無法使人可合理推斷私人應否獲得政府提供之經濟房屋。
R. 正如檢察官閣下於其意見書中(卷宗第141頁背頁)明確指出以“不可轉讓之責任期尚未結束”作為拒絕理由更是令人難以接受，完全無法理解其合理性何在。
S. 故此，被上訴實體將“不可轉讓期限”作為審查同一法規第三條第五款例外許可申請的標準明顯屬嚴重不合理，及違反第25/2009號法規之立法原意，被上訴實體以“不可轉讓期限未結束”為據而駁回例外許可申請之行為應予以撤銷。
T. 除此之外，判斷是否符合例外許可，被上訴實體就適用工作指引第2.2項為被上訴實體對第25/2009號行政法規第三條第五款之例外許可之審查要件。
U. 工作指引第2.2項內的第2.2.1.2項規定私人與作為經濟房屋預約買受人的丈夫離婚而脫離家團，明顯與同一法規第三條第四款(三)項一般申請的要求在意思上是一致的，均為要求私人須脫離家團。
V. 然而，在分析一般申請之要件與例外許可申請之要件之間的作用及目的後，可以得出，訂定例外許可申請是為著保障因未能符合一般申請要求之私人，可基於符合其他因素及情況下亦可例外地獲得政府之援助。
W. 即倘一般申請之要件與例外許可申請之要件部分相同，如不符合兩者申請之共同要件，便可預料上訴人必然不獲接納一般申請及例外許可申請。
X. 但上述情況並不符合訂定例外許可申請之原意，亦無法達到政府為弱勢社群例外地提供援助之效果。
Y. 正如檢察官閣下於其意見書中清楚指出同一法規第三條第四款(三)項之條件與同一法規第三條第五款中之審查要件工作指引第2.2項內的第2.2.1.2項不存在區別，並以未脫離家團(工作指引第2.2.1.2項)為由駁回司法上訴人的例外許可申請明顯違反同一法規第三條第五款的內容。
Z. 從上可見，由被上訴實體所訂定之工作指引第2.2項內的第2.2.1.2項，明顯錯誤解釋同一法規第三條第五款之原意，亦妨礙同一法規第三條第五款所能達至之效果，從而違反同一法規第三條第五款規定。
AA. 上訴人於2014年10月31日針對被上訴實體之除名決定提出聲明異議時，附具由初級法院發出編號FM1-14-0501-CPE兩願離婚案件最初預付金的已繳費憑單，並解釋道“本人與B已分居兩年，並於近日辦理離婚，B已聲明放棄兩名兒子的撫養權，故本人與兩名兒子另組家庭申請社會房屋。”
BB. 最初預付金的已繳費憑單是於2014年10月16日發出的，故此，正在辦理兩願離婚的事實於上訴人作出一般申請時還未發生，但在上訴人提出例外許可申請時才發生。
CC. 上訴人於聲明異議已立即把此嗣後事實以及相應之證明文件附入卷宗，以便被上訴實體能夠視此為其中一個考慮因素。
DD. 當被上訴實體考慮司法上訴人有否脫離原家團時，其只是認為上訴人沒有在期限在提交文件(即已繳費的法院憑單)，而選擇在審核是否符合例外許可時忽略上述文件的存在，並機械地使用指引認為司法上訴人還未符合脫離家團這一條件。
EE. 如被上訴實體確實考慮上訴人“已提起上述兩願離婚程序”之嗣後事實及相關文件，即使上訴人曾為經濟房屋單位的成員，但按照中級法院合議庭認為也可能符合第25/2009號行政法規第三條第五款例外許可中從已受惠的家團中脫離出來的成員。
FF. 故此，被上訴實體對“已提起上述兩願離婚程序”事實及相關文件不作考慮，突顯其沒有遵守其自行制定的工作指引第2.2項內之第2.2.1.2項所規定之審查。
GG. 綜上所述，房屋局的指引明顯違法、不合理、且第2.1及2.2項的條件是必要條件而導致被訴實體行使自由裁量權時出現明顯錯誤及絕對不合理，同時被訴實體在審核上訴人的個案時明顯不作具體分析及審查之行為，故此，被上訴判決沾有法律前提的錯誤。
2 檢察院之意見如下:
Ora, o despacho contenciosamente impugnado é do molde de acto administrativo composto, por conter em si duas decisões traduzidas, uma em negar provimento à reclamação, e outra em indeferir o requerimento da autorização excepcional da candidatura à habitação social, apresentado pela ora recorrente (cfr. fls.30 do volume 1/2 do P.A. apenso). E a douta sentença em questão julgou totalmente improcedente o recurso contencioso.
Nas alegações de fls.180 a 195 dos autos, a recorrente invocou que era errada interpretação pelo MMº Juiz a quo dos requisitos enunciados nas alíneas 2.1 e 2.2 da Directiva de Trabalho (工作指引) aprovada pelo despacho exarado na Informação n.º1122/DAHP/DAH/2013 pelo Presidente do IH (doc. de fls.64B a 64C do citado P.A.), o requisito de “有關經濟房屋的不可轉讓責任期限已結束及尚未轉移” prescrito nestas duas alíneas e a alínea 2.2 violava a lei, e a entidade recorrida não procedera ao análise específico do caso sub judice reportado à sua situação concreta.
Esses fundamentos arrogados pela recorrente patenteiam que o presente recurso jurisdicional se circunscreve à sentença na parte respeitante só à decisão de indeferir o requerimento da autorização excepcional, sem tocar ao julgamento quanto à decisão de negar provimento à reclamação.
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Bem, o n.º4 do art.3º do Regulamento Administrativo n.º25/2009 atribui ao presidente do IH o poder de autorizar, a título excepcional e devidamente justificado, a candidatura à habitação social a pessoa que tenha deixado de fazer parte de agregado familiar ao qual tenha sido autorizada a bonificação nos termos do Regulamento Administrativo n.º17/2009, ou a aquisição de habitação nos termos do D.L. n.º35/96/M, do Regulamento Administrativo n.º24/2000 ou ainda do Decreto-Lei n.º13/93/M.
Repare-se que o Regulamento Administrativo n.º25/2009 não fixa o alcance nem escopo da devida justificação exigida no n.º4 acima, pese embora estabeleça os limites objectivos e subjectivos da autorização excepcional – apenas os indivíduos que tenham deixado de fazer parte dos seus agregados familiares aos quais haja sido concedido qualquer dos benefícios criados nos diplomas legais ou regulamentares aí referidos.
A propósito de alcançar a boa densificação do conceito indeterminado de “devidamente justificado”, o presidente do IH exarou despacho na Informação n.º1122/DAHP/DAH/2013 e, por via desta forma, aprovou a Directiva de Trabalho (doc. de fls.64B a 64C do citado P.A. dado aqui por reproduzido).
Na sentença in quaestio, o MMº Juiz a quo chegou a extrair que a alínea 2.2 da dita Directiva de Trabalho não estabelece conditio sine qua non, mas sim condição suficiente, e os requisitos aí enumerados não são ilegais, pese embora sejam exigentes. Por sua vez, a recorrente entendeu que a interpretação da alínea 2.2 pelo MMº Juiz a quo era errada.
Salvo merecido respeito, inclinamos a colher que a interpretação da alínea 2.2 pelo MMº Juiz a quo é acertada e sintética, na medida em que mostra articulada com a alínea 2.4 que prevê “曾為經濟房屋家團代表（所有人）或受補貼的獨立單位受惠人（所有人），以及不符合本部分2.2及2.3點所述條件的家團代表或受惠人的配偶或家團成員，需交由相關委員會作個別具體審查統一處理。若有合理解釋，仍可獲房屋局局長批准例外許可獨立申請社會房屋。”
Com efeito, sensível e concludente é que esta alínea 2.4 abre uma janela, no sentido de estabelecer uma excepção aos requisitos enumerados exemplificativamente nas alíneas 2.2 e 2.3 da Directiva de Trabalho, daí decorre que tais requisitos constituem condição suficiente e não sine qua non. Daí decorre que interpretação pelo MMº Juiz a quo é correcta.
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A propósito de evitar fraude e injustiça na distribuição da habitação social que é, como se saber, bem-estar fortemente procurado, a alínea 3) do n.º4 do art.3º do Regulamento Administrativo n.º25/2009 prescreve imperativamente que nenhum elemento do agregado familiar e seu cônjuge, em situação desfavorecida, pode ser elemento que figure no boletim de candidatura de outro agregado familiar, ao qual o IH tenha autorizado a aquisição de habitação construída em regime de contratos de desenvolvimento para a habitação nos termos do D.L. n.º13/93/M. Esta proibição tem por finalidade que qualquer pessoa que, individualmente ou como membro de agregado familiar, tenha beneficiado a habitação económica fica inibida de voltar a candidatar-se à habitação social.
Sem embargo do respeito pelo entendimento diferente, inclinamos a colher que é prudente e cautelosa a subalínea 2.2.2 da Directiva de Trabalho, segundo a qual o requisito de “有關經濟房屋的不可轉讓責任期限已結束及尚未轉移” é um dos três parâmetros de avaliação cumulativos para efeitos da autorização excepcional da candidatura à habitação social.
Na medida em que qualquer agregado familiar ao qual tenha sido concedida uma habitação económica deve dar a mesma ao único destino da morada da família durante o prazo do ónus de inalienabilidade (art.51º da Lei n.º10/2011), entendemos que a referida subalínea 2.2.2 estabelece uma excepção moderada e razoável à proibição consagrada na alínea 3) do n.º4 do art.3º do Regulamento Administrativo n.º25/2009, e está em perfeita conformidade com a finalidade que preside esta alínea 3).
Nesta linha de raciocínio e considerando que a alínea 2.4 abre uma excepção aos requisitos enumerados nas alíneas 2.2 e 2.3 da Directiva de Trabalho, não podemos deixar de concluir que é decerto infundado o argumento (da recorrente) de que o requisito de “有關經濟房屋的不可轉讓責任期限已結束及尚未轉移” enferma da violação de lei.
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Note-se que a alínea 2.2 da Directiva de Trabalho compreende três subalíneas, cuja 2.2.1 exige imperativamente a saída do primitivo agregado familiar e contempla duas vias alternativas dessa saída – a constituição de novo agregado familiar por casamento e, de outro lado, o divórcio do cônjuge do representante do agregado familiar.
Não há margem para dúvida de que esta 2.2.1 está conforme com o disposto no n.º5 do art.3º do Regulamento Administrativo n.º25/2009, pois patente é que o n.º5 prevê peremptoriamente que o presidente do IH pode conceder, desde que haja justificação, a autorização excepcional apenas a “elemento que tenha deixado de fazer parte de agregado familiar”.
Estamos convictos de ser incontestavelmente razoável, criterioso e legal o requisito estabelecido a subalínea 2.2.3 da mencionada Directiva de Trabalho, requisito que consubstancia em “有關成員脫離家團後，餘下的家團成員人數符合所取得該房屋類型的最低人數要求”.
Nestes termos e dando aqui como reproduzida a nossa análise respeitante à subalínea 2.2.2 que prescreve “有關經濟房屋的不可轉讓責任期限已結束及尚未轉移”, resta-nos concluir que a alínea 2.2. na sua totalidade não infringe norma ou princípio legal ou regulamentar, daí fica descabido o terceiro argumento da recorrente (《工作指引》第2.2項違反法律).
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Atendendo ao n.º3 da Prop. n.º1180/DHP/DHS/2014 (doc. de fls.71 a 75 do vol. (1/2) do P.A.), inclinamos a concluir que o IH não ignorou o documento apresentado pela recorrente para comprovar o processo de divórcio por mútuo consentimento, e deste modo, os argumentos aduzidos nos arts.32º a 38º das alegações do recurso jurisdicional em apreço não correspondem a verdade, pelo que não podem acarretar erro nos pressupostos de facto e a consequente invalidade ao despacho contenciosamente atacado, nem germina erro de facto ou de direito à sentença recorrida.
O texto da sobredita Prop. patenteia iniludivelmente que a razão mais fundamental do indeferimento da autorização excepcional intitulado no despacho aí exarado pelo presidente do IH se encontra descrita no seu n.º13 que aponta “……，及鑒於家團代表A及家團成員C、D為經濟房屋單位的成員，且該經屋不可轉讓之責任期限未結束，未能符合例外許可申請的準則內所指的可獲許可的全部要素，故不具備條件接納其例外許可”.
Repare-se que para candidatar-se à habitação social e ainda para requerer a autorização excepcional, o agregado familiar comporta não só a recorrente, mas também os seus dois filhos de nome respectivamente C e D (cfr. docs. de fls.30 e 6 a 12 do vol. (1/2) do P.A.).
Impõe-se realçar acentuadamente que todos eles três se pertenciam ao agregado familiar representado por B para candidatar-se à habitação económica (docs. de fls.28 a 29 do vol. (1/2) do P.A.), e tal agregado conseguiu adquirir uma fracção autónoma (da habitação económica).
O que torna indubitável que com a saída deles três, resta ao mesmo agregado apenas o indivíduo B, portanto a recorrente não preenchia o requisito fixado na subalínea 2.2.3 da Directiva (有關成員脫離家團後，餘下的家團成員人數符合所取得該房屋類型的最低人數要求).
Acontece que ao candidatar-se à habitação social e depois requerer autorização excepcional, a recorrente nunca explicou por quê eles três não pudessem continuar a residir na moradia localizada na apontada fracção autónoma da habitação económica? e porquê deixassem tal fracção a B? forçadamente ou por livre vontade deles?
Tendo em conta o não preenchimento pela recorrente do requisito fixado na subalínea 2.2.3 da Directiva e o facto de ela não explicar porquê ela e seus filhos não continuassem a residir na moradia situada na fracção da habitação económica atribuída ao primitivo agregado familiar, entendemos que a avaliação pelo IH do processo de divórcio supra aludido não é rígida nem se verifica a errada desconsideração da particularidade do caso sub judice assacada pela recorrente.
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Por todo o expendido acima, propendemos pela improcedência do recurso jurisdicional em apreço.
3 已審理查明事實如下:
➢ 2013年05月28日，司法上訴人向房屋局提交編號31201300302社會房屋申請表，家團成員包括司法上訴人本人、其兩名兒子C及D (詳見行政卷宗一第9頁至第13頁)。
➢ 司法上訴人和其兩名兒子C及D同時為另一經濟房屋單位的家團成員，該經濟房屋位於澳門青洲大馬路(青洲新路)無門牌號數青洲坊大廈(第...座)...樓...座(詳見行政卷宗一第34頁及背頁至第36頁與第74頁)。
➢ 2014年09月26日，被上訴實體於編號0772/DHP/DHS/2014建議書上作出“同意”批示，確認公布2013年社會房屋申請的臨時輪候名單及除名名單。而司法上訴人被除名，理由是其為已獲房屋局許可取得以房屋發展合同制度建造的房屋的另一家團申請表中所載成員且在規定的期限內未填補文件上的缺漏 (詳見行政卷宗二第1頁至第11頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
➢ 2014年10月22日，司法上訴人就其社會房屋申請不獲接納於臨時輪候名單內，向房屋局局長提出聲明異議 (詳見行政卷宗一第33頁)。
➢ 2014年10月23日，司法上訴人向房屋局局長提交“社會房屋申請─例外許可申請書”(詳見行政卷宗一第30頁至第31頁)。
➢ 2014年11月11日，被上訴實體於編號1180/DHP/DHS/2014建議書上作出“同意”批示，指出鑒於司法上訴人和其家團成員C及D為已獲經濟房屋的另一家團申請表中所載成員，且該經濟房屋不可轉讓之責任期限未結束，未符合例外許可申請的準則內所指的可獲例外許可的全部要素，故決定不接納其提出的例外許可獨立申請社會房屋及駁回其提出的聲明異議，並維持將其申請列於社會房屋除名名單內的決定。隨後，房屋局於2014年11月25日透過編號1411050003/DHS公函將上述決定通知司法上訴人，並指出若其對上述決定不服，可根據該局日後公布的社會房屋申請人確定輪候名單通告上所載明的方式提出申訴 (見行政卷宗一第72頁至第77頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
➢ 2014年12月26日，房屋局於第52期《澳門特別行政區公報》第2組上刊登“公佈社會房屋申請的確定輪候名單及除名名單”之通告，當中司法上訴人之社會房屋申請被列於除名名單內 (見行政卷宗一第85頁與行政卷宗二第12頁至第15頁，有關內容在此視為完全轉錄)。
➢ 2016年10月11日，司法上訴人之委任訴訟代理人針對被上訴實體2014年11月11日於編號1180/DHP/DHS/2014建議書上作出的決定向行政法院提起司法上訴。
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