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第11/2017號案 對行政司法裁判的上訴
上訴人:Sociedade Fomento Predial Predific, Limitada
被上訴人:運輸工務司司長
主題:租賃批給合同失效.勒遷.權限的授予.行政長官.運輸工務司司長
裁判日期:2019年10月4日
法官:利馬(裁判書制作法官)、宋敏莉和岑浩輝
摘要:
  一、8月11日第85/84/M號法令第3條在法律秩序中生效。
  二、行政長官透過第113/2014號行政命令將第6/1999號行政法規第6條所指的行政長官在該等施政領域及部門和實體方面的執行權限授予運輸工務司司長,其中包括土地整治的領域,因此現行《土地法》第179條第1款(一)項規定的權限也被授予司長。
裁判書制作法官
利馬
澳門特別行政區終審法院
合議庭裁判

  一、概述
  Sociedade Fomento Predial Predific, Limitada提起司法上訴,請求撤銷運輸工務司司長2015年8月17日的批示,該批示命令遷離一幅位於氹仔廣東大馬路,稱為“BT9”地段,標示於物業登記局第23139號,該土地的租賃批給合同已在此前被行政長官於2015年5月15日所作批示宣告失效。
  中級法院透過2016年10月27日合議庭裁判裁定上訴敗訴。
  Sociedade Fomento Predial Predific, Limitada不服,向終審法院提起司法裁判的上訴,並提出下列問題:
  -被上訴的合議庭裁判認定行政長官透過2015年5月15日所作批示,根據批給合同第13條款第1款a項和第10/2013號法律第166條第1款a項的規定宣告卷宗土地的批給失效,但僅僅是複製了對上述行政行為的通知,所以被上訴合議庭裁判存有事實事宜不充分的瑕疵,這妨礙終審法院進行法律審。
  -上訴人稱行政長官的“同意”這一行政行為無效,因為批示本身必須提及決定的內容和含義,僅說同意是不夠的。還稱被上訴合議庭裁判沒有審理該問題,因此無效。
  -行政長官的“同意”這一行政行為無效,因為它欠缺一項根本要素,即《土地法》第167條規定的要求以及《行政程序法典》第113條規定的事項。
  -被上訴行為存有運輸工務司司長無權限的瑕疵,因為該權限規定在第10/2013號法律第179條第1款中,歸行政長官所有。
  檢察院司法官發表意見,認為上訴理由不成立。
  
  二、事實
  A) 被上訴合議庭裁判認定了下列事實:
  1–2015年5月15日,澳門特別行政區行政長官根據批給合同第13條款第1款a項和第10/2013號法律(《土地法》)第166條第1款a項的規定宣告批予上訴人的土地失效。
  2–2015年8月13日,作出了第234/DSOPEP/2015號建議書,內容如下:
  「1. 透過載於運輸工務司司長2015年5月14日意見上的2015年5月15日行政長官批示,基於土地委員會第44/2010號案卷所陳述的理由,同意該案卷的建議,按照賠給合同第13條款第1款(a)項及根據第10/2013號法律《土地法》第166條第1款(a)項的規定,該幅位於氹仔島廣東大馬路,稱為“BT9”地段,面積7,731平方米,標示於物業登記局B冊第23139號的土地的批給已被宣告失效。
  2. 上述批給失效的宣告已透過運輸工務司司長第60/2015號批示公布於2015年5月20日第20期《澳門特別行政區公報》第二組第二副刊,並已透過2015年6月9日第178/DAT/2015號公函通知承批人“Sociedade Fomento Predial Predific, Limitada”。(附件)
  3. 就批給失效之跟進,應考慮:
  3.1. 按照現行《行政程序法典》第117條及第136條第1款,行政行為自作出日起產生效果及在產生效力後即具有執行力,任何導致可撤銷行政行為之原因,均不妨礙該行政行為之完整性,但同一部法典第137條之規定的行為除外;
  3.2. 另一方面,按照現行《行政訴訟法典》第22條,司法上訴不具中止其所針對行為效力之效果;
  3.3. 因此,不論個案中的承批人是否提起司法上訴,由行政長官作出之行政行為均可被執行;
  3.4. 那麼,根據第10/2013號法律《土地法》第179條第1款(1)項及第79/85/M號法令第55條,由行政長官命令批給被宣告失效的土地承批人在指定期間內遷離;
  3.5. 此外,當承批人不在指定期間內遷離土地,按照同一部法令第56條,有關的勒遷能夠由土地工務運輸局進行。
  4. 綜上所述,按照第10/2013號法律《土地法》第179條第1款(1)項、第79/85/M號法令第55條及第56條,現呈上級本建議書,以便:
  4.1. 命令承批人“Sociedade Fomento Predial Predific, Limitada”於通知日起計六十日內,遷離位於氹仔廣東大馬路,稱為“BT9”地段,面積7,731平方米,標示於物業登記局B冊第23139號,並已透過2015年5月15日行政長官批示宣告批給失效的土地;
  倘上述沒有於指定期限內被執行,
  4.2. 批准土地工務運輸局的城市建設廳按照第79/85/M號法令第56條進行有關的勒遷程序。
  呈上級考慮
  技術員 甲」
  3–副局長建議按照上述建議書開展後續工作,局長對此表示同意(第32頁)。
  4–運輸工務司司長於2015年8月17日決定:
  “同意”(前引頁碼)。
  B) 另外,還通過書證認定以下事實:
  i) 2015年5月15日,行政長官就運輸工務司司長2015年5月14日所作如下意見書作出“同意”批示:
意見書
  第44/2010號卷宗 – 因沒有在訂定期限內履行對土地的利用,建議宣告一幅面積7,731平方米,位於氹仔島廣東大馬路,氹仔新城市中心,稱為“BT9”地段,以租賃制度批予“Sociedade Fomento Predial Predific, Limitada”的土地的臨時性批給失效,該臨時性批給由第125/SATOP/99號批示規範,其失效導致土地連同其上的所有改善物在無帶任何責任或負擔的情況下歸還澳門特別行政區,承批人無權要求任何賠償。
  1. 根據行政長官在土地工務運輸局第218/DSODEP/2010號報告書上所作的批示,因承批人不遵守有關批給合同第五、七及八條款的規定,核准展開宣告一幅面積7,731平方米,位於氹仔島廣東大馬路,氹仔新城市中心,稱為“BT9”地段,由第125/SATOP/99號批示規範,以租賃制度批予“Sociedade Fomento Predial Predific, Limitada”公司的土地的批給失效程序的建議,並決定將案卷送交土地委員會分析及發表意見。
  2. 土地委員會於2011年1月19日及2月24日舉行會議,透過第31/2011號意見書,同意批給實體的建議,根據合同第十三條款第1款a項及《土地法》第一百六十六條第一款a項及第二款的規定宣告有關批給失效,或根據合同第十四條款第1款d項及上述法律第一百六十九條第一款c項的規定宣告解除有關合同,隨後將該幅土地無帶任何責任或負擔連同其上的所有改善物歸還給澳門特別行政區,而承批人無權收取任何賠償。
  3. 委員會還建議根據《行政程序法典》第九十三及九十四條的規定通知承批人由通知日起計10日期限內對可能作出的決定發表書面意見。
  4. 土地委員會的意見書在送交行政長官確認後,行政長官透過2011年3月24日的批示決定在就有關宣告批給失效程序作出最終決定前,應對承批人進行聽證及請求檢察院發表意見。
  5. 根據《行政程序法典》第九十三及九十四條的規定,土地工務運輸局透過2011年5月17日第335/6322.02/DSODEP/2011號公函,就可能作出的最終決定(宣告批給失效)對利害關係人進行預先聽證,並由通知日2011年5月18日起計10日期限內發表書面意見。
  6. 承批人於2011年5月30日遞交書面回覆。
  7. 這樣,收到承批人的回覆後,土地工務運輸局法律廳於2011年8月24日撰寫了一份報告書。
  8. 上述報告書的結論是建議保持宣告批給失效的決定,該決定已於2011年5月17日透過第335/6322.02/DSODEP/2011號公函通知承批人,當中已考慮到承批人在對利害關係人聽證作出回覆時,並無逃避其過失行為的過錯推定,即沒有執行利用批給標的所指稱為“BT9”地段的土地的工程。
  9. 為履行土地工務運輸局局長於2011年8月25日作出的批示,將該報告書送交土地管理廳進行後續程序。
  10. 土地工務運輸局土地管理廳於2011年9月2日撰寫第234/DSODEP/2011號報告書,該報告書建議上級批准將案卷送交土地委員會發表意見。有關建議獲得該局副局長及局長同意。
  11. 運輸工務司司長於2011年10月6日在該報告書上作出批示,命令將案卷送交土地委員會發表意見。
  12. 土地委員會於2011年12月15日舉行會議,經分析案卷,並考慮到就有關利害關係人聽證所作的2011年8月24日報告書的內容,根據上述報告書所載的事實及法律依據,並按照合同第十三條款第1款a項及《土地法》第一百六十六條第一款a項並結合同條第二款的規定,土地委員會認為應宣告“BT9”地段的土地的批給失效。
  經參閱上述案卷,並基於當中所提出的理由,本人同意有關建議,謹請行政長官 閣下宣告有關批給失效。
  ii) 土地委員會2011年12月15日所作意見書內容如下:
第115/2011號意見書
  第44/2010號卷宗-因沒有在訂定期限內履行對土地的利用,建議宣告一幅面積7,731平方米,位於氹仔島廣東大馬路,氹仔新城市中心,稱為“BT9”地段,以租賃制度批予“Sociedade Fomento Predial Predific, Limitada”的土地的臨時性批給失效,該臨時性批給由第125/SATOP/99號批示規範,其失效導致土地連同其上的所有改善物在無帶任何責任或負擔的情況下歸還澳門特別行政區,承批人無權要求任何賠償。
I
  1. 根據行政長官在土地工務運輸局第218/DSODEP/2010號報告書上所作的批示,因承批人不遵守有關批給合同第五條款、第七條款及第八條款的規定,核准展開宣告一幅面積7,731平方米,位於氹仔島,稱為“BT9”地段,由第125/SATOP/99號批示規範,以租賃制度批予“Sociedade Fomento Predial Predific, Limitada”的土地的批給失效程序的建議,並決定將案卷送交土地委員會分析及發表意見。
  2. 土地委員會於2011年1月19日及2月24日舉行會議,透過第31/2011號意見書,同意批給實體的建議,根據合同第十三條款第1款a項及《土地法》第166條第1款a項及第2款的規定宣告有關批給失效,或根據合同第十四條款第1款d項及上述法律第169條第1款c項的規定宣告解除有關合同,隨後將該幅土地無帶任何責任或負擔連同其上的所有改善物歸還給澳門特別行政區,而承批人無權收取任何賠償。
  3. 委員會還建議,根據《行政程序法典》第93條及第94條的規定,通知承批人由通知日起計10日期限內對可能作出的決定發表書面意見。
  4. 土地委員會的意見書在送交行政長官確認後,行政長官透過2011年3月24日的批示決定在就有關宣告批給失效程序作出最終決定前,應對承批人進行聽證及請求檢察院發表意見。
  5. 根據《行政程序法典》第93條及第94條的規定,土地工務運輸局透過2011年5月17日第335/6322.02/DSODEP/2011號公函,就可能作出的最終決定(宣告批給失效)對利害關係人進行預先聽證,並由通知日2011年5月18日起計10日期限內發表書面意見。
II
  6. 承批人於2011年5月30日遞交書面回覆,其構成本意見書的組成部分並為著所有效力在此視為已轉錄。
  7. 這樣,收到承批人的回覆後,土地工務運輸局法律廳於2011年8月24日撰寫了一份報告書,其構成本意見書的組成部分並為著所有效力在此視為已轉錄。
  8. 上述報告書的結論是建議保持宣告批給失效的決定,該決定已於2011年5月17日透過第335/6322.02/DSODEP/2011號公函通知承批人,當中已考慮到承批人在對利害關係人聽證作出回覆時,並無逃避其過失行為的過錯推定,即沒有執行利用批給標的所指稱為“BT9”地段的土地的工程。
  9. 為履行土地工務運輸局局長於2011年8月25日作出的批示,將該報告書送交土地管理廳進行後續程序。
  10. 土地工務運輸局土地管理廳於2011年9月2日撰寫第234/DSODEP/2011號報告書,該報告書建議上級批准將案卷送交土地委員會發表意見,有關建議獲得該局副局長及局長同意。
  11. 運輸工務司司長於2011年10月6日在該報告書上作出批示,命令將案卷送交土地委員會發表意見。
III
  土地委員會於2011年12月15日舉行會議,經分析案卷,並考慮到就有關利害關係人聽證所作的2011年8月24日報告書的內容,根據上述報告書所載的事實及法律依據,並按照合同第十三條款第1款a項及《土地法》第166條第1款a項並結合同條第2款的規定,土地委員會認為應宣告“BT9”地段的土地的批給失效。
  然而本委員會認為,應強調的是,在關於不履行面積15,823平方米、8,124平方米、13,517平方米,位於氹仔島柯維納馬路,由公布於1997年12月31日第53期《澳門政府公報》第二組的第173/SATOP/97號批示、公布於1998年3月11日第10期《澳門政府公報》第二組的第13/SATOP/98號批示、公布於1998年4月29日第17期《澳門政府公報》第二組的第32/SATOP/98號批示規範的土地批給合同的程序中,所作決定的意思是並不宣告批給失效,而是雖然認定合同的不履行歸責於承批人,但仍給予一個新的期限以執行對土地的利用。
  iii) 土地工務運輸局局長2011年12月15日所作意見書內容如下:
意見書
  第44/2010號卷宗-因沒有在訂定期限內履行對土地的利用,建議宣告一幅面積7,731平方米,位於氹仔島廣東大馬路,氹仔新城市中心,稱為“BT9”地段,以租賃制度批予“Sociedade Fomento Predial Predific, Limitada”的土地的臨時性批給失效,該臨時性批給由第125/SATOP/99號批示規範,其失效導致土地連同其上的所有改善物在無帶任何責任或負擔的情況下歸還澳門特別行政區,承批人無權要求任何賠償。
I
  1. 根據行政長官在土地工務運輸局2010年11月26日第218/DSODEP/2010號報告書上所作的批示,因承批人不遵守有關批給合同第五條款、第七條款及第八條款的規定,核准展開宣告一幅面積7,731平方米,位於氹仔島,稱為“BT9”地段,由第125/SATOP/99號批示規範,以租賃制度批予“Sociedade Fomento Predial Predific, Limitada”的土地的批給失效程序的建議。
  2. 為履行行政長官的批示,土地工務運輸局將卷宗送交土地委員會發表意見。
  3. 土地委員會於2011年1月19日及2月24日舉行會議,透過第31/2011號意見書,同意批給實體的建議,根據合同第十三條款第1款a項及《土地法》第166條第1款a項及第2款的規定宣告有關批給失效,或根據合同第十四條款第1款d項及上述法律第169條第1款c項的規定宣告解除有關合同,隨後將該幅土地無帶任何責任或負擔連同其上的所有改善物歸還給澳門特別行政區,而承批人無權收取任何賠償。
  4. 委員會還建議根據第16/2004號行政法規第十三條的規定宣告承批人繳納的溢價金歸澳門特別行政區所有,以及根據《行政程序法典》第93條及第94條的規定通知承批人由通知日起計10日期限內對可能作出的決定發表書面意見。
  5. 土地委員會的意見書在送交行政長官確認後,行政長官透過2011年3月24日的批示決定在就有關宣告批給失效程序作出最終決定前,應對承批人進行聽證及請求檢察院發表意見。
  6. 根據《行政程序法典》第93條及第94條的規定,土地工務運輸局透過2011年5月17日第335/6322.02/DSODEP/2011號公函,就可能作出的最終決定(宣告批給失效)對利害關係人進行預先聽證,並由通知日2011年5月18日起計10日期限內發表書面意見。
II
  7. 承批人於2011年5月30日,即在上述期限內,就可能作出的標的土地批給失效的宣告提交回覆:
  -眾所周知,在1997年亞洲金融危機至2003年非典爆發期間,澳門的經濟處於極度疲弱之中,當時的不動產市場供大於求。因此,由於不利的經濟環境以及同樣不利的澳門不動產市場狀況,土地開發受到阻礙。
  -這樣,承批人的代表乙於2002年1月17日向澳門特別行政區政府提出聲請,在其中解釋了未在期限內利用土地的理由和原因,以及未在期限內繳納溢價金的原因,還請求政府考慮具體情況並批准延長繳納所欠溢價金的期限。承批人不同意並反駁土地工務運輸局第218/DSODEP/2010號報告書第4.1及4.2點,即“承批人就未利用土地、未履行特別負擔及未支付溢價金沒有提交任何解釋”,稱所有的控訴均與事實不符。
  -直至2010年3月23日,政府都沒有就乙在2002年1月17日提出的聲請作出任何決定或答覆。此外,政府還沒有告知承批人,也沒有請承批人提交之所以沒有在期限內繳納溢價金及利用土地的合理理由。直至現在(2011年5月30日),政府還是沒有啟動批給合同第六條款規定的科處罰款的程序,即使當時財政局已經催促承批人繳納尚未繳納溢價金和遲延利息。
  -事實上,土地工務運輸局作為土地利用的監察實體在2010年3月23日向承批人發出了第一封公函,要求承批人就未利用土地、未完全繳納溢價金和未履行特別負擔提交答覆並合理解釋理由,即要求承批人在收到公函起計30日期間內向有關部門提交不履行合同的所有可用的描述性信息,並提交土地利用計劃,例如附上建築方案、施工方案或施工的時間表等。
  -在通過有關公函收到通知後,承批人於2010年4月22日向土地工務運輸局提交答覆和解釋,再次請求延長土地利用期限,並附上了其財政狀況的證明信息。
  -事實上,承批人曾多次表明履行繳納尚未繳納的溢價金的意願,並為此請求行政當局發出支付憑單。最終在2011年4月21日,承批人向財政局支付了溢價金的剩餘部分以及由此產生的所有遲延利息。
  -此外,有關卷宗中還記載著,雖然承批人在收到土地工務運輸局2010年3月23日發出的公函後,曾請求地圖繪製暨地籍局發出地籍圖和街線圖以便制作建築計劃,因為土地工務運輸局正在對該土地所處的位置進行重整計劃,但地圖繪製暨地籍局終止了有關土地街線圖的“一站式”服務,這使得承批人沒能在期限內提交土地工務運輸局2010年3月23日公函中要求的土地利用計劃、建築計劃和工程計劃。
  -儘管如此,承批人為了能在有關期限內(2014年10月29日)完成土地開發和利用,按照1999年通過的建築計劃重新構思,以便滿足建築及防火領域現行法例的要求。最終承批人克服了有權限實體沒有發出街線圖而造成的障礙,並在2011年5月9日向土地工務運輸局提交了有關土地的工程計劃,該計劃是根據1999年通過的建築計劃和地段的規劃而制作。
  -應該注意到,土地工務運輸局5月12日第095/DSODEP/2010號報告書中確定的“未利用土地的處理標準”從來沒有在《澳門特別行政區公報》上公布過,因此根據第3/1999號法律第3條及《民法典》第4條第1款的規定,這些標準只能作為行政當局的內部指引,對第三人的法律範疇和在約束第三人(包括承批人)方面不產生效力。
  -承批人已經按照第16/2004號行政法規所規定的程序向財政局繳納了全部溢價金和由此產生的遲延利息,因此,未在期限內繳納溢價金(即不履行批給合同第七條款)的問題已經解決。這樣一來,事實是否構成合同第十四條款d項規定的“因不履行第七條款而解除合同”已經沒有意義。
  -關於土地工務運輸局的報告書,其中稱承批人違反了批給合同第十三條款第1款a項關於加重罰款期限問題的規定,承批人表示根據《民法典》第8條第1款及合同第十三條款第1款a項的規定,對條文的解釋應該符合《土地法》第166條第1款a項的規定(……又或在合同未有如此載明時,超出第105條第3款所指加重罰款繳納期限而仍未為之)。因此,批給合同第十三條款第1款a項的規定應該解釋為“沒有遵守為繳納加重罰款所定的期限”,而非如土地工務運輸局報告書中所稱的“沒有遵守加重罰款的期限”。
  -關於承批人,自從1999年12月17日起便一直沒有履行批給合同規定的利用土地的義務,尤其是從來沒有在規定期限內向行政當局提交土地發展的工程計劃。在過去的十一年中,土地工務運輸局作為監察實體,從來沒有開展任何因不遵守批給合同第五條款規定的土地利用期限而對承批人科處罰款的程序。因此,無論是根據批給合同的規定,還是根據《土地法》第166條的規定,亦或根據澳門特別行政區政府的現行機制,既然本訴訟程序中批給實體沒有開展科處罰款的程序,那麼也就欠缺啟動宣告失效這一機制的條件。
  -即使不同意“預先開展科處罰款的程序”是批給合同第十三條款第一款a項規定的合同失效(這只是一種假設,而非承批人的實際情況)的前提,行政當局也應該履行《民法典》第808條第1款的規定,要麼行政當局作為債權人而主張喪失批給合同給付中的利益,要麼存在債務人(即承批人)遲延,透過一補充期限對債務人作出催告。然而,行政當局除了沒有主張或證明批給合同給付利益的喪失,土地工務運輸局2010年3月23日的公函也沒有產生根據《民法典》第808條第1款在補充期限內催告的效果。
  -另一方面,在這十一年中,行政當局從來沒有告知或催告承批人遲延履行批給合同第十三條款第1款a項一事,現在才透過“宣告失效”來終止有關合同。顯然,這一行為違反了《民法典》中的一般原則,具體指債權人履行“善意原則”方面。
  -事實上,從一開始承批人就沒有對土地用途作出修改,也沒有開展利用土地,因此不存在土地利用中斷的前提。既然本案中從未出現第十三條款第1款b項(即政府不同意變更批出之土地的用途)、c項(土地利用中斷)所指的情況,那麼也就不存在任何導致這兩項所規定宣告失效的程序的實際依據。
  -即使決定宣告土地失效(這只是一種假設,而非承批人的實際情況,因為承批人並不贊同此假設),所有已繳納的溢價金和利息也應歸還承批人,因為《土地法》和批給合同二者均未規定臨時租賃失效將給承批人已繳納的溢價金和利息帶來的後果。但是第16/2004號行政法規第13條規定:“屬批地宣告失效的情況,承批人已繳納的一切溢價金歸澳門特別行政區所有”。然而,上述規定所屬法例的法定方式僅為一行政法規,雖然該行政法規旨在將《土地法》第48條第2款的規定具體化,但第2款只是規定“訂定溢價金金額的方式,其程序及結算是總督所訂補充法例的對象”,並沒有規定宣告批給失效後溢價金的歸屬問題。因此,根據《基本法》第6條和第103條的規定,“澳門特別行政區以法律保護私有財產權……”,現在是透過行政法規這一法定方式來規定宣告土地失效後承批人繳納的一切溢價金和利息歸澳門特別行政區所有。既然該行政法規第13條僅存在於該行政法規之中而非立法會制定的其他法律之中,那麼顯然該規定並不適用,原因是違反了《基本法》第103條和第13/2009號法律第6條(十八)項。
  8. 承批人也在書面聽證中提出了下列請求:
  -結束宣告批給失效的程序。
  -免除對承批人科處合同第六條款第1款規定的罰款,如果行政當局不同意,則建議接納承批人的上述解釋並對其科處合理罰款。
  -將利用期限延長至2014年10月29日。
  -批准2011年5月11日提交的工程草案。
  9. 最後,承批人承諾將在行政當局訂定的期限內完全完成土地利用,尤其是在土地承批期限(2014年10月29日)之前完成,以及嚴格遵守適用的法律和批給合同規定的所有義務,包括向有權限當局提交對審理程序屬必要的所有補充信息、文件和解釋。
III
  10. 土地工務運輸局法律廳於2011年8月24日就書面聽證出具法律意見:
  -關於承批人所稱1997年亞洲金融危機和2003年非典爆發構成對實現土地利用的阻礙,值得注意的是,當承批人(作為地段BT9的受讓公司)在1999年接受對第125/SATOP/99號批示規範的合同的修訂時,不動產市場已經處於危機之中,儘管如此,他還是接受了修訂,就是因為具備財政能力來推動合同中訂定的利用計劃,否則的話,基於不利的經濟/財政局勢他不會提出進行這一項目的建議。
  -同樣,土地工務運輸局不能接受2003年非典爆發導致不動產市場的不利環境一事作為未實現土地利用的解釋,因為如果承批人遵守了批給合同訂定的利用期限,在感受到非典病毒導致的流感的第一波效果時工程已經完成了。也就是說,如果按時履行批給合同的首要義務,如果在合同期限內做完工程,土地利用將會在2003年6月16日前完成,即在非典對亞洲經濟造成負面衝擊之前。
  -顯然,承批人在接受BT9地段土地批給修訂並商定實現土地利用時,應該清楚知道任何投資都伴隨著一定程度的風險,隨著(金融、政治、社會等)危機的發生還會加重。因此,批給實體推斷承批人之所以簽訂合同是因為具備財政能力或金融保證來實現工程。
  -如果承批人真的是因財政困難而沒有提交計劃,沒有開展工程,為什麼沒有在執行工程階段就提出來,請求土地工務運輸局因此而延長利用期限?
  -一般而言,並在經承批人適當解釋的情況下,可以延長批給合同訂立的利用期限。
  -承批人在四十二個月的土地總利用期限經過了二十五個月後的2002年1月15日向政府提出了請求,要求給予“緩付和豁免任何處罰”以繳納尚欠的兩筆溢價金,但絲毫沒有提及對土地利用期限可能的延長。實際上承批人明知無法遵守該期間,因為只剩下十七個月了。
  -應強調的是,承批人在聲請中提到“現實的經濟條件,加上不動產市場中普遍的供給過剩,至少暫時妨礙了土地利用……”,但沒有就延長利用期限提出任何明確請求。
  -因此,我們認同承批人的說法,即第218/DSODEP/2010號報告書第4.2點沒有正確說明關於不履行合同第七條款訂定的溢價金繳納期間的實際情況,因為承批人確實對沒有繳納尚欠的兩筆溢價金作出了解釋。
  -事實上,金額為35,000,000.00澳門元的第一筆溢價金和金額為9,025,697.00澳門元的第二筆溢價金的支付期限已分別在2000年1月17日和12月17日到期,承批人在兩年後(2002年1月15日)才對不履行作出解釋並請求延長繳納期限。
  -然而,正如承批人在於土地工務運輸局查閱卷宗時可以看到的那樣,考慮到財政局在2002年1月31日第10009/DGP/DC/02號公函中提供的報告,即沒有上級的指示要求變更批給溢價金的清算程序,以及3月7日第022/DSODEP/2002號報告中的分析,建議不批准承批人在聲請中作出的請求,原因是修訂BT9地段批給的合同“有特別處理,要訂定低於按批示在《澳門特別行政區公報》中公布當日生效標準計算的溢價金,因為從程序開始到批示公布的期間歸因於Fábrica de Artigos de Vestuário Estilo, Limitada,以及那些曾多次阻礙批示公布的受讓公司……”。
  -無論怎樣,儘管該請求明顯不滿足獲批准的法定或合同條件,但出於某些未知的原因,並沒有按照《行政程序法典》第11條和第68條規定的作出決定原則和通知義務的要求,對承批人作出或告知其一個明確的不批准行為。
  -根據作出決定原則(《行政程序法典》第11條),行政當局有作為義務,必須審理、回覆私人提出的主張或就其作出決定。
  -現在,考慮到土地工務運輸局沒有回覆承批人的聲請而承批人也沒有再次堅持提出請求,所以只能推定在經過了《行政程序法典》第102條第2款規定的期間(九十日)後主張被駁回,此即默示駁回行為。
  -這樣一來,我們沒有看到任何理由能排除或減輕承批人不履行批給合同規定的土地利用期限的過錯。
  -另一方面,毫無疑問的是承批人沒有完成甚至沒有開始利用土地,也沒有在預先聽證中作出合理解釋,反而試圖主張行政當局在宣告批給失效時存有惡意。應該是承批人提出可信理由來證明不履行土地利用並非出於其本人的過錯,藉此推翻關於其過錯的推定。
  -值得一提的是,合同責任中存在債務人的過錯推定(《民法典》第788條第1款),要想推翻則必須證明不履行或瑕疵履行並非出於債務人的過錯。
  -然而,承批人除了未能證明自己沒有過失,即曾努力履行土地利用和曾使用善良家父在面對本案情節時將會表現出的所有謹慎和熱心之外,也沒有提出或表明本案中存在特別或例外情節可以排除其行為的可譴責性,反而主張行政當局在面對由歸責於承批人的事實導致的不履行時欠缺宣告批給失效的條件,理由是行政當局沒有行使科處合同所定制裁的權力,即沒有科處對在提交計劃、工程開始或完結中存在的遲延所規定的罰款。
  -承批人的整個論述都是建立在一項事實之上,即行政當局沒有就不履行作出提醒,沒有要求就不履行作出任何解釋,沒有科處任何罰款。
  -我們也認為行政當局本應開展對不履行合同第五條款所定利用期限科處罰款的程序,但是經仔細分析合同和《土地法》,並不能得出承批人所主張的結論,即科處罰款是宣告批給失效程序的必要條件,或者是必須先科處罰款之後才能在仍然不履行的情況下宣告失效。
  -欠缺對承批人作出催告也是同樣的道理,承批人認為這一欠缺違反了應指引債權人行為的善意原則。
  -顯然,這裡涉及的是具有合同所定履行期限的特定義務,正如本案中的義務一樣,並不受制於債權人(被上訴實體)的行為,即將要求承批人履行義務的決定告知承批人(債權人對債務人的催告)。
  -只不過在本案中雙方當事人(行政當局和承批人)對於實現土地利用及繳納溢價金的義務確立了履行期限,因此本案中涉及的就是有確定期限的債,它們的特點是期限屆滿便構成債務人遲延,並不取決於催告(《民法典》第794條第2款a項)。
  -這樣一來,承批人就行政當局欠缺對承批人作出催告而提出的所有理據便站不住腳了。
  -在此情況下,在承批人要求考慮民法中的規定的時候,他就不得無視第787條及第793條第1款,根據這兩條規定,債務人無論屬遲延還是不履行,均有義務彌補對債權人造成的損害。
  -承批人應該就因不履行承批合同義務而對公共利益造成的損害承擔責任,即占有土地十一年卻不履行其社會職能,而土地本可以由其他利害關係人適當利用。
  -考慮到承批人占有作為澳門特別行政區財產的土地卻不作任何利用的時間(十一年),以及澳門特別行政區土地匱乏的現狀,沒有必要在計算行政當局因不履行,即存在其他利害關係人可以利用澳門特別行政區的土地一事而遭受的損失或損害上浪費功夫。
  -批給合同第十三條款第1款a項提到導致合同失效的三種情況之一:第六條款規定的加重罰款期限結束-屬於自承批人應該提交建築計劃之日(規範合同之批示公布之日起60日後)起經過120日(60+60)的情況。
  -這樣一來,加重罰款的期限在2000年6月15日到期,這意味著從該日起便滿足行政當局宣告合同失效的法定及合同前提。
  -因此,在分析不遵守利用期限的解釋和確定因不遵守而引致的責任階段,承批人就曾經試圖向有權限部門提交工程計劃及繳納所欠溢價金一事而提出的論據完全無關緊要,因為承批人是在收到土地工務運輸局2010年3月23日第189/6322.02/DSODEP/2010號公函後才這麼做。
  -有必要指出,這裡涉及的只是評估承批人在簽訂批給修訂合同(1999年12月17日)至收到土地工務運輸局上述公函當日(2010年3月23日)之間的行為,並不涉及對承批人在收到公函之後行為的評價。
  -行政當局在認定及評估不履行的前提方面具有一定的自由裁量權,可以根據具體個案及利益判斷接受或不接受所提出的理據,但宣告批給失效的決定卻並非如此,它是受約束的,既由法律也由規範著行政活動的一般原則所要求。如果發生某些歸責於承批人且批給合同及《土地法》中規定的情節,那麼根據謀求公共利益原則、適當性原則和合法性原則,批給實體不得因便利性或適時性的理由而不如此作為。
  -只要滿足有關前提則批給實體必須宣告批給失效的強制性源自《土地法》及合同規定的失效制度本身,尤其是因為立法者使用的是“即告失效”(《土地法》第166條第2款、第3款及合同第十三條款第1款)而非“得失效”的表達方式。這與解除的情況不同,解除中使用的是“得解除”(《土地法》第169條第1款及合同第十四條款第1款)。
  -關於對不遵守2010年5月12日第095/DSODEP/2010號報告書中所載、經行政長官批示批准的批出土地利用期限的情況的分類,以及所指出的未經公布一事,它們顯然沒有也不必在《澳門特別行政區公報》中公布,因為僅僅屬於對土地工務運輸局中有土地管理方面權限的部門(土地管理廳)的內部規則(內部行為),旨在指導和輔助技術員就未利用土地的處理制作官方報告,並不具有規範性行為(法律、行政法規、行政命令或對外規則性批示)的特點,目的也不是約束承批人或產生對外法律效果。
  -值得注意的是,與承批人的主張相反,建議宣告批給失效並非基於前文所述的標準或以違反該等標準作為依據,而是因為不履行合同,具體來說就是出於可歸責於承批人的原因而沒有在訂定期限內利用土地,無論在批給合同中還是在《土地法》中這一不履行均已明確規定且受失效制裁(合同第五條款、第六條款、第十三條款第1款a項及《土地法》第166條第2款準用的第1款a項)。
  -同樣地,宣告批給失效會推翻或危及受法律-即《基本法》第6條和第103條-保護的私有財產權利這一說法完全沒有道理,因為承批人是土地的承租人而非所有人,此處不適用《基本法》的有關規定。
  -批給失效制度作為批給合同終止的一種形式被規定在《土地法》第166條,是對不履行合同義務(尤其涉及土地利用)的制裁。該制度並非在澳門特別行政區成立(1999年12月20日)之後才被創設出來,也不是專為承批人的情況而被行政當局“發明”出來,而是自1980年6月20日(《土地法》生效之日)起便已經在澳門的法律體制中生效且未經任何修改,並被承批人在簽訂批給合同之時所接受。
  -有鑒於此,法律廳看不出宣告批給失效是如何能夠違反這一原則,前澳門政府根據該原則所訂立的合同仍維持有效並受到澳門特別行政區政府的承認與保護。也就是說,在澳門特別行政區成立之後,政府應該依法承認及保護這些合同中的權利與義務。
  -這一原則保障了批給合同在原定條件下的延續性,但並不意味著行政當局在面臨失效前提成立時不可以終止這些合同。
  -恰恰相反,當有關前提成立時,行政當局沒有權能在批給是否失效中作出選擇,而是必須宣告失效,因為這不是一項可自由裁量的決定。
  -最後,承批人還稱已經繳納了尚欠的兩筆溢價金及有關的遲延利息,所以不履行合同第七條款的問題已經解決。
  -在這一方面,承批人除了履行合同義務中的一項以外,其他什麼都沒做。眾所周知,溢價金基於批給或土地批給修訂而產生,不取決於是否實現土地利用。
  -《土地法》在臨時批給被宣告失效的情況中沒有提及承批人支付溢價金的用途,也沒有這方面的意思。最合乎邏輯的推測是,面對著批給失效並未假設溢價金仍欠繳,因為至少一半數額已經在規範修訂的批示公布後三十日內繳清。因此,儘管宣告失效,但仍被要求繳納溢價金,因為溢價金是基於合同的訂立而產生。
  -值得注意的是,承批人即使在收到土地工務運輸局2010年3月23日第189/6322.02/DSODEP/2010號公函後,還需要十個月時間來“想起”應向澳門特別行政區欠繳的溢價金,到了2011年1月才向財政局聲請取得關於合同溢價金欠繳數額的信息。
  -然而,雖然知道承批人並非不知悉,但土地工務運輸局還是小心謹慎地在和承批人代表舉行的會議中通知:
  a. 沒有法律依據使行政當局拒絕收取尚欠溢價金的分期給付以及有關的遲延利息。
  b. 溢價金和遲延利息的繳付不妨礙在存在任何導致失效的事實的情況下宣告批給失效。
  c. 一經宣告失效,承批人所繳納的一切溢價金將歸澳門特別行政區所有。
  該報告書也被土地工務運輸局透過4月12日第250/6320.02 e outro/DSODEP/2011號公函送交財政局。
  -因此,在並非不知悉根據上述訓令第13條的規定,即“屬批地宣告失效的情況,承批人已繳納的一切溢價金歸澳門特別行政區所有”的情況下,在財政局自願地繳納了修訂批給的兩筆溢價金及相應遲延利息的事實,再一次證明了承批人在整個失效宣告程序中的惡意,即違反了按照《行政程序法典》第8條要求的善意規則作為的義務。
  -法律廳非常了解承批人的想法,即認為規定若宣告批給失效則承批人無權要求返還已經繳納的溢價金的規範(第16/2004號行政法規第13條)違法,因為它不符合《基本法》第103條,該條規定“澳門特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利,以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利”,還因為這是由行政法規而非由法律所確定。
  -這是因為,按照承批人的說法,涉及的是第13/2009號法律第6條(十八)項規定的內容,即涉及所有權制度、公用徵用和徵收制度。
  -即使這條規範涉及所有權制度、徵用和徵收制度(本案並非如此),我們也不能忘記在制定8月16日第230/93/M號訓令及第16/2004號行政法規時,確立關於訂定內部規範的法律制度的第13/2009號法律尚未生效。因此不明白為什麼承批人會說該條規定違反了第13/2009號法律第6條(十八)項。
  -此外,根據第13/2009號法律第10條的過渡性規定,“在本法生效前已公布的行政法規,即使未符合本法訂定的制度者,在新的法規對其作出修改、暫停實施或廢止前,有關行政法規繼續生效”(下劃線由我們添加)。
  -欠繳溢價金的後果被規定在批給合同第十四條款第1款d項,其中規定了欠繳溢價金可導致合同解除,而不是失效。
  -這樣一來,隨著溢價金被繳納便不再存有解除合同的理由,但這一事實與宣告失效的理由無關,即完全由承批人的過錯所導致的不履行土地利用。承批人雖然作出嘗試但卻沒能證明自己沒有過失,也沒能推翻對他的過錯的推定。
  -最後的結論是,承批人在對利害關係人聽證作出回覆時,並沒有能推翻有關違約行為的過錯推定,即沒有開展利用批給標的所指稱為“BT8”地段的土地的工程,則行政當局應該維持宣告批給失效的決定,該決定已於2011年5月17日透過第335/6322.02/DSODEP/2011號公函通知承批人。
  11. 土地工務運輸局土地管理廳於2011年9月2日撰寫第234/DSODEP/2011號報告書,向上級建議批准將案卷送交土地委員會發表意見。該局副局長和局長對此建議表示同意。
  12. 運輸工務司司長於2011年10月6日在該報告書上作出批示,命令將案卷送交土地委員會發表意見。
IV
  13. 綜上所述,土地工務運輸局技術輔助處按照上級指示將有關報告書送交土地委員會,以就對利害關係人的書面聽證發表意見並由法律廳發表法律意見。技術輔助處將根據土地委員會的意見撰寫意見書。
  
  三、法律
  1. 要審理的問題
  須審理前文中上訴人提出的問題。
  
  2. 行政長官2015年5月15日批示的證明
  上訴人提出的第一個問題如下:
  被上訴的合議庭裁判認定行政長官2015年5月15日所作批示-根據批給合同第十三條款第1款a項和第10/2013號法律第166條第1款a項的規定-宣告卷宗土地的批給失效,但僅僅是轉述了對上述行政行為所作的通知,所以被上訴的合議庭裁判存有事實事宜不充分的瑕疵,這妨礙終審法院進行法律審理。
  我們來看。
  首先,卷宗中確實沒有行政長官2015年5月15日在運輸工務司司長前一日的意見書上所作的、宣告涉案土地批給失效的批示(同意)的證明,同樣也沒有司長意見書的證明。
  所以,被上訴的合議庭裁判就該批示而認定的事實透過在《澳門特別行政區公報》中所公布內容來證明,其中宣告了批給失效。
  本案的裁判書制作人命令在卷宗中附上了上述批示和意見書。
  上訴人提出的問題已得到解決,不存在任何認定的事實事宜不足的情況,僅僅是證據資料不充分而已。
  
  3. 被上訴的合議庭裁判因欠缺審理而無效
  上訴人稱行政長官的“同意”這一行政行為無效,因為批示本身必須提及決定的內容和含義,僅說同意是不夠的。還稱被上訴的合議庭裁判沒有審理該問題,因此無效。
  與他自己所說的相反,上訴人其實並未將該問題列入司法上訴狀的結論中,因此被上訴的合議庭裁判不必審理該問題。
  
  4. 行政長官2015年5月15日所作批示因欠缺決定內容而無效
  上訴人提出的第三個問題如下:
  行政長官的“同意”這一行政行為無效,因為它欠缺一項要素、《土地法》第167條規定的要求以及《行政程序法典》第113條規定的事項。也就是說,無效是因為只說了“同意”但沒有明確宣告批給失效。
  2015年5月14日,運輸工務司司長在審閱並引述土地委員會2011年12月15日所作意見書之後,撰寫了一份共計十二點的意見書,其中的結論是:“經參閱上述案卷,並基於當中所提出的理由,本人同意有關建議,謹請行政長官閣下宣告有關批給失效”。
  行政長官在司長的意見書上作出“同意”的批示。
  對該批示的解讀只能有一種:行政長官正式宣告有關土地的批給失效。
  上訴人提出的問題理由不成立。
  
  5. 運輸工務司司長沒有權限作出2015年8月17日的批示
  被上訴行為命令清遷位於氹仔廣東大馬路,稱為“BT9”地段,租賃批給合同已在此前被行政長官2015年5月15日所作批示宣告失效的土地。
  上訴人提出的第四個問題如下:
  被上訴行為存有運輸工務司司長無權限的問題,因為該權限規定在第10/2013號法律第179條第1款中,歸行政長官所有。
  運輸工務司司長真的沒有權限作出該行為嗎?
  首先,現行《土地法》第179條第1款(一)項確實把在批給被宣告失效之後命令承批人遷離的權限授予了行政長官。
  然而,被上訴實體稱該行為是根據其所獲得的授權作出的,允許授權的法律是8月11日第85/84/M號法令第3條(並非被上訴的合議庭裁判所稱的第84/84/M號法令),實現授權的手段是公布在2014年12月20日《澳門特別行政區公報》第一組的第113/2014號行政命令。
  第85/84/M號法令確立了澳門公共行政當局組織結構的一般基礎。
  其中第3條規定:
“第三條
(權限之授予)
  一、行政長官1得將其對有關公共部門全部或部分事務之執行權限授予保安部隊總司令2及各司長3,或授予直屬於總督之各部門司長。
  二、對市政廳4之監督,由適用之法例規範,並得根據第一款之規定作出授予決定。
  三、第一款所指之權限授予,涵蓋有關公共機關本身職責事宜之決定,亦涵蓋人力資源、財政資源及財產資源管理事宜之決定。
  四、行政長官5得許可將獲授予之權限轉授予機關之領導層人員。
  五、本條所指之授權及轉授權,分別載於訓令及批示,自公布於《政府公報》之日起開始生效,並在明示廢止又或授權實體或獲授權實體免職時終止,但在上指任一實體依法被代任之情況下,該等授權或轉授權繼續有效。
  六、授權或轉授權,得說明對獲授權實體或轉授權實體有約束力之指示,且不剝奪授權者或轉授權者之收回權及制定一般指引權。”
  第85/84/M號法令並沒有被明示或默示地完全廢止,其第3條也沒有被明示或默示地特別廢止,因此該規定仍在法律秩序中生效。
  另外,第113/2014號行政命令規定如下:
  “行政長官行使《澳門特別行政區基本法》第五十條(四)項規定的職權,並根據第2/1999號法律第十五條及八月十一日第85/84/M號法令第三條的規定,發佈本行政命令。
  一、將第6/1999號行政法規第六條所指的行政長官在該等施政領域及部門和實體方面的執行權限,以及其在運輸工務司司長辦公室的執行權限授予該司司長羅立文。
  二、將行政長官在交通事務局方面的執行權限亦授予運輸工務司司長羅立文。
  三、在工程或取得財貨及勞務的程序方面,不論有關金額為何,所授予的執行權限包括下列權限:
  (一) 核准承投規則、競投方案及其他重要的程序文書;
  (二) 委任開啟標書及評審標書的委員會成員;
  (三) 核准擬訂立的合同擬本,並代表澳門特別行政區簽署有關合同。
  四、上數款所指行政長官的執行權限不包括法律規定不可授予者。
  五、在財政及財產資源管理方面,所授予的執行權限受下列限制:
  (一) 如屬許可工程或取得財貨及勞務的競投方面的權限,有關金額的估計值上限為澳門幣三千萬元;
  (二) 如屬許可工程或取得財貨及勞務的費用方面的權限,有關金額的上限為澳門幣一千八百萬元;
  (三) 如獲許可免除進行競投或訂立書面合同,則上項所指權限的有關金額上限為澳門幣九百萬元。
  六、獲授權者可將有利於良好運作的權限轉授予第一款及第二款所指的部門、實體及司長辦公室的領導人。
  七、本行政命令自二零一四年十二月二十日起生效。”
  
  根據第85/84/M號法令第3條第1款的規定,行政長官得將其對有關公共部門全部或部分事務之執行權限授予各司長。
  第3條第3款規定第1款所指之權限授予,涵蓋有關公共機關本身職責事宜之決定。這正是對批給被宣告失效的承批人進行勒遷的情況,它屬於土地工務運輸局的職責。
  行政長官透過第113/2014號行政命令將第6/1999號行政法規第6條所指的行政長官在該等施政領域及部門和實體方面的執行權限授予運輸工務司司長羅立文,其中包括土地整治的領域。
  所以,被上訴行為的作出者被授予了命令進行有關勒遷的權限。
  被上訴行為確實沒有提到它是根據授權作出相關決定。
  但這項不規範情況並不會使行為無效或可撤銷。
  另一方面,將對承批人勒遷的權限的行使授予運輸工務司司長本人是合理的,因為它只是一個對之前決定的單純執行行為,即宣告批給失效的必然結果。
  上訴人提出的問題理由不成立。
  
  四、決定
  綜上所述,合議庭裁定上訴敗訴。
  訴訟費用由上訴人承擔,司法費訂為8個計算單位。
  澳門,2019年10月4日
  
法官:利馬(裁判書制作法官)、宋敏莉和岑浩輝
出席評議會的檢察院司法官:蘇崇德
1 基於《回歸法》的效力。
2 澳門保安部隊司令部已被1月28日第6/91/M號法令撤銷。
3 基於《回歸法》的效力。
4 對市政廳的提述視為對民政總署的提述(第17/2001號法律第2條第2款)。
5 基於《回歸法》的效力。
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(譯本)

第11/2017號案 第2頁